Предметная регламентация компетенции государственных органов судебные согласительные процедуры
Обновлено: 26.04.2024
Разногласия между органами публично власти – это особое состояние отношений, существующих между государственными органами власти различного уровня, а также представляющими их должностными и уполномоченными лицами, связанное с несовпадением, а также столкновением мнений и взглядов таких субъектов по поводу определенных ситуаций, некоторых моментов, а также вариантов их решений, стратегии и тактики деятельности, а также осуществлении ими действий (или бездействий), которые нарушают установленную на законодательном уровне компетенцию.
На сегодняшний день разногласия, которые возникают в системе органов публичной власти РФ, можно проклассифицировать по следующим признакам:
- по сфере возникновения разногласий можно выделить межинституциональные, т. е. разногласия, которые возникают между органами власти разных ветвей, а также внутрисистемные разногласия, которые связаны с внутренней работой органов власти;
- по уровням реализации властных полномочий разногласия могут возникать между федеральными и региональными государственными органами власти, между органами власти субъекта и местными органами власти, а также органами власти федерального и муниципального значения;
- по методам разрешения разногласия можно разделить на те, что могут быть решены внесудебном порядке, а также разногласия, разрешаемые только в суде.
Разрешение споров в системе органов государственной власти
На сегодняшний день функционирует конституционно-правовой механизм разрешения разногласий между различными органами государственной власти, в рамках которого рассматривают регламентированный на уровне действующего законодательства комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих составляющих, посредством которых может быть реализовано правовое регулирование разногласий между органами государственной власти РФ федерального, регионального и местного уровня, а также фактическое разрешение подобных разногласий в ходе определенной правоприменительной деятельности.
Готовые работы на аналогичную тему
Можно говорить о том, что понятие конституционно-правового механизма разрешения разногласий в системе органов государственной власти представляет собой достаточно сложное и многогранное понятие, в состав которого включаются:
- коллизионные нормы, на основании которых реализовано разрешение и предотвращение разногласий
- субъекты, которые наделены соответствующими полномочиями разрешения разногласий между органами публичной власти;
- методы, а также общепринятые процедуры разрешения разногласий между государственными органами власти;
- вынесение итогового акта разрешения разногласий между органами государственной власти, формулируемый либо в виде нормативно-правового акта, либо акта толкования и применения правовых норм.
Существующие на сегодняшний день конституционное - правовые методы, которые используются в процессе разрешения разногласий в системе государственных органов власти, можно разделить на методы предотвращения разногласий и методы разрешения уже возникших разногласий. Методы разрешения можно разделить на две группы, а именно несудебные и судебные методы решения возникших разногласий.
Так, например, в соответствии с нормами действующего законодательства споры, возникшие между законодательным органом власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом власти субъекта РФ по вопросам, связанными с реализацией их полномочий могут быть разрешены в соответствии согласительными процедурами, которые предусматриваются как в рамках норм Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ или судебном порядке.
Если говорить о согласительных процедурах как о несудебном методе разрешения разногласий в системе органов власти являются на сегодняшний день одним из наиболее эффективных инструментов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех государственных органов власти. Различные разновидности разногласий в системе государственной органов власти и предопределяют многообразные формы, процедуры их разрешения, среди которых можно выделить различного рода консультации, проведение переговоров, формирование рабочих групп, согласительных комиссий, экспертных советов, заключение договоров и фиксацию договоренностей в других форма и т. д.
Также в рамках разрешения разногласий между органами власти могут применяться различные меры конституционно-правовой ответственности ненадлежащее исполнение полномочий. Именно данный методов рассматривается в качестве одного из наиболее популярных предотвращения разногласий в системе государственных органов власти. В условиях постоянно реализуемых реформ нормативная регламентация данного института не отражает потребности эффективного функционирования государственных органов власти.
Также в некоторых моментах деятельность Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ направлена на разрешение разногласий между государственными органами власти.
Ее сущность заключается не только в использовании процедур рассмотрения спора о компетенции, но также в проверке на соответствие Конституции РФ, Основному закону субъекта Федерации нормативных правовых актов и договоров объема полномочий, которыми наделены органы государственной власти. органов публичной власти.
Следует отметить, что организация конституционных судов в субъектах РФ способна оказать благотворное влияние на формирование полноценной конституционно-уставной системы органов государственной власти, что способствует использованию ими в полной мере своих возможностей для самостоятельного разрешения возникающих разногласий как на региональном, так и муниципальном уровнях.
Согласительная процедура или посредничество – это мирное урегулирование спора сторонами при содействии нейтрального лица (посредника). Посредник не уполномочен принимать решение за стороны. Он помогает найти приемлемый для них вариант урегулирования спора путем ознакомления с представленными сторонами письменными материалами, заслушивания сторон, выдвижения предложений по возможному разрешению разногласий и т.п. Таким образом, решение, если оно будет достигнуто, принимают сами стороны, но при содействии посредника.
Другая отличительная черта примирительной процедуры – добровольность участия каждой из сторон во всех ее стадиях.
Согласительные способы мирного разрешения споров:
· Проведение консультаций по сложным и спорным вопросам
· обследование с помощью следственных комиссий. Основная задача комиссий — облегчить разрешение споров выяснением фактов, относящихся к спору, посредством беспристрастного и добросовестного расследования
· Добрые услуги или посредничество могут предлагать непричастные к конкретному спору государства.
Если использование вышеперечисленных способов разрешения международных споров не привело к разрешению спора, спор может передаваться в международные инстанции, например, в третейский суд, арбитраж или международный судебный орган.
30. Международный арбитраж - это третейский суд для решения споров между государствами, состав и порядок, нормы права определяются соглашением сторон в споре, именуемым компромиссом.
На основе Гаагской конвенции 1907 года была учреждена Постоянная палата третейского суда в Гааге. В Гааге находится и действует Постоянная палата третейского суда, ее административный совет, состоящий из министра иностранных дел Нидерландов и дипломатических представителей стран-участниц. В Палате имеется список международных арбитров, из которого государства выбирают себе арбитра для рассмотрения и разрешения дел. Национальная группа арбитров состоит из 4-х человек.
Международный арбитраж формируется из нечетного числа членов и суперарбитра, назначаемых сторонами. В большинстве случаев арбитраж состоит из трех арбитров. Многосторонние договоры предусматривают возможность назначения суперарбитра международным должностным лицом, например Генеральным секретарем ООН.
В статье проводится анализ существующих понятий согласительных процедур; приводится классификация разногласий, возникающих между органами государственной власти; рассматриваются виды согласительных процедур; обосновывается необходимость дальнейшего развития института согласительных процедур как наиболее эффективного способа преодоления разногласий между органами государственной власти, возникающих в процессе их деятельности.
Ключевые слова: согласительные процедуры, органы государственной власти, разногласия.
Conciliation as a way of resolving disagreements between state authorities of the Russian Federation
Cheremushkina E.A.
second- years student of magistracy the Volgo-Vyatsky Institute (branch) of Moscow State
University of Law named after O.E. Kutafin (MSAL), Kirov
Annotation:
The article analyzes the existing concepts of conciliation procedures; the classification of disputes arising between public authorities; examines the types of conciliation procedures; the necessity of further development of the Institute of conciliation as the most effective way to resolve differences between the governmental authorities, arising in the course of their activities.
Key words:conciliation procedure, public authorities, differences.
Конституционно-правовое регулирование общественных отношений неразрывно связано с организацией системы органов государственно власти. Урегулирование вопросов полномочий государственных органов осуществлять публичную власть, механизмов их формирования, деятельности, досрочного прекращения полномочий и ответственности присуще исключительно конституционному праву.
Важное конституционное значение имеют также вопросы установления компетенции органов государственной власти, регулирования механизма взаимодействия субъектов конституционных правоотношений в рамках законодательно установленных полномочий и функций.
Единство системы органов государственной власти обеспечивается посредством конституционно-правовых механизмов взаимодействия ветвей власти, а при их отсутствии – сложившейся традицией политических взаимоотношений, взаимных компромиссов, совместного поиска новых правовых решений. В условиях построения Российской Федерации как правового государства вопрос сотрудничества, достижения консенсуса и согласованности в деятельности государственных органов власти особо актуален. Одним из способов, призванных обеспечивать координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти, является применение согласительных процедур.
Механизм согласительных процедур в Российской Федерации как способ разрешения правовых конфликтов впервые был предусмотрен в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федеративного договора от 31 марта 1992 года, споры по вопросам, указанным в пунктах 1 и 2 статьи VI Федеративного договора, разрешаются с использованием согласительных процедур в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации [1].
Возрастающее значение использования согласительных процедур для разрешения разногласий породило необходимость их правового регулирования. Еще в октябре 1995 г. Президент Российской Федерации возложил на Комиссию при Президенте по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации подготовку предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации [2].
Однако указанное поручение не повлекло за собой каких-либо результатов. Вопрос о необходимости принятия закона, регламентирующего механизм согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти, вставал неоднократно, в Государственную Думу вносились соответствующие законопроекты. В 2003 году Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан подготовило и внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который не нашел поддержки депутатов Государственной Думы [3].
На сегодняшний день термин «согласительные процедуры» не имеет законодательного определения. По юридическому энциклопедическому словарю, согласительные процедуры – это «регламентированная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой основе. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на пути устранения спорных ситуаций» [4].
В словаре Конституционного права согласительные процедуры определены как «конституционно – правовые средства разрешения разногласий, возникающих между участниками конституционно-правовых отношений» [5].
В юридической науке под согласительными процедурами понимается урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами конституционно-правовой коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между ними [6].
Механизм согласительных процедур оказывает большое влияние на качественность, легитимность, реализуемость, сбалансированность принимаемых органам и государственной власти решений.
Принятое с использованием согласительных процедур решение или закон приобретает характер общей воли, а сам закон или решение приобретает качество правового и изначально наделяется качеством реализуемости. Несогласованность в деятельности государственных органов, напротив, ведет к принятию законов и управленческих решений, не соответствующих общественным ожиданиям, коллизиям в праве, а также затягиванию процесса принятия необходимых государству законов [7].
Тем не менее, функционирование системы органов государственной власти Российской Федерации невозможно без споров и разногласий.
Е.В. Комбарова предлагает следующую классификацию разногласий, возникающих в системе органов публичной власти Российской Федерации:
1) по сфере возникновения: межинституциональные (между законодательными, исполнительными и судебными органами власти) и внутрисистемные (связанные с внутренней работой органов законодательной, исполнительной, судебной власти);
2) по уровням осуществления власти: между федеральными и региональными органами государственной власти; между региональными и муниципальными органами власти [8].
В научной литературе приводятся иные основания классификации разногласий. Так, Н.И. Каргапольцева проводит классификацию разногласий, возникающих между органами государственной власти, исходя из следующих оснований:
1) по характеру возникших противоречий: объективные, связанные с наличием реальной проблемы, и субъективные, обусловленные различными оценками тех или иных событий, а также наличием у каждой из сторон своей позиции по решению того или иного вопроса;
2) по субъектному составу: между коллективными органами государственной власти и единоначальными;
3) в зависимости от форм осуществления функций государственных органов: разногласия, возникшие в ходе осуществления законотворческой, управленческой, судебной и контрольно-надзорной деятельностей органов государственной власти [9].
На сегодняшний день в федеральном законодательстве не определены виды согласительных процедур. Представление о том, какие согласительные процедуры могут быть использованы для разрешения споров и разногласий между органами государственной власти, можно получить из отдельных конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 70 Устава Вологодской области споры между Законодательным Собранием области, Губернатором области, Правительством области по вопросам осуществления их полномочий разрешаются посредством создания комиссий, рабочих групп, осуществления иных согласительных процедур, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, законами области, а также в судебном порядке. Согласно ст. 84 Устава города Москвы органы государственной власти города Москвы стремятся решать споры и разногласия путем переговоров, консультаций, с помощью создаваемых на паритетной основе согласительных и иных комиссий, других согласительных процедур либо в судебном порядке.
Таким образом, в связи с разнообразием видов возникающих между органами государственной власти разногласий, средства и методы их разрешения, используемые в рамках согласительных процедур, также различны: консультации, создание рабочих групп и согласительных комиссий, ведение переговоров, посреднические процедуры, участие Президента Российской Федерации в разрешении разногласий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Ю.А. Тихомиров обоснованно утверждает, что «выбор видов процедур и их правильное применение приводят к хорошим результатам» [10].
Переговоры являются одним из наиболее эффективных средств разрешения разногласий. В рамках переговоров возможно непосредственное взаимодействие между спорящими органами государственной власти. Именно по итогам проведения переговоров возможно достижение консенсуса в решении спорного вопроса с предварительным обсуждением разнообразных вариантов разрешения возникшей проблемы посредством установления диалога между сторонами.
В качестве разновидности переговоров А.В. Никитина выделяет консультации [11]. Сущность консультаций заключается во взаимном информировании о действительных намерениях и действиях органов государственной власти и их должностных лиц в связи с реализацией своих полномочий. Таким образом, консультации выполняют не только функцию разрешения разногласий, но и функцию их предупреждения.
Одним из видов согласительных процедур является «включение» в процесс урегулирования разногласия третьего, как правило, не заинтересованного напрямую в результатах разрешения спора лица. В юридической литературе указанный вид согласительных процедур именуется как посредничество. Основной задачей посредника является согласование позиций органов государственной власти, участвующих в споре, в том числе внесение собственных предложений по разрешению возникших разногласий. Подобными полномочиями наделен Президент Российской Федерации: в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эффективность использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти во многом зависит от скоординированности и последовательности действий по их применению. Н.И. Каргапольцева выделяет следующие этапы в процессе согласительных процедур:
1. выявление разногласий в деятельности органов государственной власти;
2. создание согласительной комиссии и выдвижение предложений по преодолению возникших противоречий;
3. обсуждение высказанных вариантов преодоления разногласий и достижение сторонами консенсуса;
4. вынесение решения по результатам согласительной процедуры [12].
Таким образом, применение согласительных процедур в качестве способа разрешения разногласий между органами государственной власти обладает множеством преимуществ: экономия затрат времени на разрешение разногласий; гибкость и вариативность в выборе средств и методов разрешения спора; возможность не только разрешения, но и предотвращения конфликта.
Несмотря на преимущества применения согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти, их использование сопровождается значительными сложностями ввиду отсутствия законодательного урегулирования круга субъектов, порядка и формы проведения соответствующих процедур, юридических последствий.
Принятие нормативных правовых актов, регулирующих механизм применения согласительных процедур, безусловно способствовало бы их более активному использованию в практике разрешения разногласий между органами государственной власти. Принятие соответствующих законов позволило бы органам государственной власти более эффективно и единообразно разрешать противоречия в процессе осуществления государственных полномочий.
1. Федеративный договор от 31.03.1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» // «Федеративный договор: Документы. Комментарий», М., 1994
2. Указ Президента РФ от 5 окт. 1995 г. № 1007 (утратил силу) «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»: // СЗ РФ. 1995. № 41. Ст. 3875
3. Матейкович М.С. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти // Государство и право. 2007. № 3. С. 19.
4. Юридический энциклопедический словарь/ Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 46.
5. Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь/ под общ. Ред. И.В. Червонюка. М.: Юрид. лит. 2002. 432 с.
6. Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 26.
7. Каргапольцева Н.И. Согласительные процедуры как эффективный способ разрешения разногласий в деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2015. №5. С. 27.
8. Комбарова Е.В. Конституционно-правовой механизм разрешения разногласий в системе органов публичной власти РФ: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 5.
9. Каргапольцева Н.И. Согласительные процедуры как эффективный способ разрешения разногласий в деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2015. №5. С. 28.
10. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 99.
11. Никитина А.В. Споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации: понятие и механизмы разрешения// Вестник ХГАЭП. 2013. № 6 (68). С. 41.
12. Каргапольцева Н.И. Согласительные процедуры как эффективный способ разрешения разногласий в деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2015. №5. С. 28.
согласия, консенсуса в процессе устранения или преодоления коллизий2.
Согласительные процедуры как способ разрешения юридических коллизий — один из
важнейших и перспективных институтов коллизионного права, степень эффективности
которого, как утверждает Р.А. Гончаров, наиболее высока в следующих случаях: 1) при лик-
видации разногласий между федеральными органами государственной власти по вопросам
правового регулирования определенной области общественных отношений либо компе-
тенционного характера; 2) разногласий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения;
3) разногласий между органами государственной власти российских субъектов3.
Исторически согласительная процедура возникла в сфере межгосударственных отно-
шений как дальнейший этап в развитии международных следственных комиссий. Вскоре
после принятия Гаагской конвенции 1907 г.4 практика урегулирования межгосударственных
разногласий пошла по пути расширения компетенции следственных комиссий за счет на-
деления их правами не только по расследованию фактов, но и по вопросам процедуры и
условий разрешения спора5. Процесс развития института согласительных процедур в Рос-
сийской Федерации, его внедрения в правовую и политическую практику идет в течение
относительно небольшого промежутка времени. Современное правовое регулирование
согласительных процедур осуществляется на всех уровнях — федеральном, региональном
и муниципальном. Однако, к сожалению, применение согласительных процедур пока не
получило более или менее четкого законодательного регулирования и носит лишь фраг-
ментарный и несистемный характер. Отдельные его элементы содержатся в Конституции
РФ, в федеральных конституционных, федеральных законах6; ряд глав в Регламентах палат
Федерального Собрания РФ посвящен их детализации, но применительно лишь к зако-
нодательному процессу на федеральном уровне. Незначительное число статей имеется
и в конституциях (уставах) субъектов Федерации7, законах субъектов Федерации, в ряде нормативных указов Президента и постановлений Правительства РФ, внутрифедеральных
договорах и некоторых других нормативных источниках.
Противоречивость и отсутствие действующего механизма преодоления коллизий наруша-
ет единое правовое поле России и может привести к дестабилизации ее как федеративного
государства. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ на протяжении ряда лет
разрабатывался проект закона, предусматривающего порядок разрешения споров между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
ее субъектов. Целью данного законопроекта было содействие упорядочению и гармонизации
отношений в пределах России между органами законодательной и исполнительной власти
Федерации и органами законодательной и исполнительной власти ее субъектов на основе
установления процедур преодоления и предотвращения разногласий, а также на основе
выработки и применения мер воздействия в случае противоречия между федеральными
законами и региональным нормативным правовым актом, способов разрешения споров и
конфликтов на всех стадиях их развития, достижения договоренностей между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Однако
работа над ним в 2004 г. была признана российскими парламентариями бесперспективной8.
Он не получил одобрения верхней палаты российского парламента. Основная причина от-
клонения заключалось в том, что он не предоставлял субъектам существенных возможностей
отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур9.
Прежде чем исследовать согласительные процедуры, применяемые как способ раз-
решения разногласий, необходимо определить, что представляет собой данный институт.
Энциклопедический словарь указывает, что согласительные процедуры — это регламентиро-
ванная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по
устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой (компромиссной)
основе10. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на
пути устранения спорных ситуаций. В тех случаях, когда они не дают позитивного резуль-
тата, используются иные методы, в т.ч. с привлечением третьей стороны в роли арбитра. В
качестве такового может выступать глава государства.
Действующая российская Конституция в ч. 1 ст. 85 закрепляет право Президента РФ
использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов, а также
между органами государственной власти субъектов РФ11. Суть согласительной процедуры за-
ключается в поручении провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других
организаций, в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса.
Эти процедуры направлены на обеспечение решения проблемы (конфликтной ситуации)
без элементов принуждения.
Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласи-
тельных комиссий и, как указывает Н.И. Матузов, «это наиболее распространенный способ
ных органов и органов государственной власти субъекта Федерации. После завершения
своей работы она представляет главе государства свои предложения и отчитывается о
достигнутых договоренностях. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г.
была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Ингушетия по
некоторым вопросам Ингушской Конституции, обеспечения ее соответствия Конституции
РФ и федеральным законам13. Распоряжением Президента РФ от 22 апреля 1999 г. была
учреждена согласительная комиссия по урегулированию разногласий между федераль-
ными органами государственной власти и органами государственной власти Республики
органов не получило широкого распространения на практике. В случае недостижения со-
гласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение
Впервые в отечественном законодательстве механизм согласительных процедур для
разрешения правовых конфликтов был предусмотрен в составляющих Федеративный
договор договорах федеральных органов государственной власти с органами власти
республик в составе Российской Федерации, с органами власти краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, а также с органами власти автономной области, автономных
округов в составе России. В них указывается, что споры между участниками Федеративного
договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с обязательным исполь-
зованием согласительных процедур в порядке, установленном российской Конституцией.
Для реализации права главы государства использовать согласительные процедуры Указом
Президента РФ была создана Комиссия по взаимодействию федеральных органов госу-
дарственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, в задачу которой
входило устранение возможных разногласий между ними, а также подготовка предложений
о применении Президентом РФ согласительных процедур, но в настоящий момент данное
положение утратило силу15.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (пред-
ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
ставительный) орган государственной власти российского субъекта с представлением о
приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными зако-
нами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта или иного норма-
тивного правового акта законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта России. В случае возникновения разногласий при реализации данного
положения Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения16.
Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей
между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной
власти субъекта в отношении проекта соглашения об осуществлении международных и
внешнеэкономических связей применяются согласительные процедуры в соответствии с
общероссийским законодательством17. Однако при анализе законодательства мы приходим
к выводу, что отсутствует нормативный акт, четко регламентирующий порядок проведения
В 2000 г. Указом Президента России был введен институт полномочного представителя
Президента РФ в федеральном округе «в целях обеспечения реализации Президентом
Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности
деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования систе-
Федеральному Собранию Президент В.В. Путин, «суть этого решения. не в перестройке
административно-территориальных границ, а в повышении эффективности государствен-
ной власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения
зидента в федеральных округах сразу же заняли активную позицию по обеспечению
единства правового пространства России. Среди первых мероприятий были организация
и проведение согласительных процедур по приведению в соответствие с Конституцией
РФ и федеральными законами нормативных правовых актов субъектов, входящих в федеральный округ20.
Часть 4 ст. 105 Конституция РФ предусматривает возможность использования согласи-
тельной процедуры для преодоления разногласий между Советом Федерации и Государ-
ственной Думой, возникших в случае отклонения федерального закона верхней палатой.
Согласительные комиссии также вправе создавать Правительство РФ. В соответствии со
согласительные комиссии создаются российским Правительством в случае возникновения
разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни-
тельной власти субъектов Федерации. При создании данной комиссии в соответствующем
распоряжении указывается цель ее создания, состав (из представителей спорящих сторон
и заинтересованных организаций), права на получение соответствующей информации,
порядок принятия решений и внесения выработанных предложений на рассмотрение Пра-
вительством РФ или другими органами исполнительной власти.
Исходя из вышеизложенного и разделяя мнение Р.А. Гончарова22, следует признать, что
применение согласительных процедур как наиболее оптимального способа разрешения
юридической коллизии целесообразно в следующих случаях:
1) при наличии разногласий между федеральными органами государственной власти по
2) разногласий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения;
3) разногласий между органами государственной власти субъектов по вопросам опреде-
ления направлений правового регулирования отдельных сфер общественных отношений;
4) противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъекта
Федерации, изданным по вопросам совместного ведения.
Различные виды разногласий определяют правовые средства, используемые в рамках
согласительной деятельности. К ним относятся: информирование сторон по спорным
вопросам, уведомление, ведение переговоров, достижение договоренностей, взаимные
компромиссы, использование арбитражных и посреднических процедур, решения судов,
жесткие санкции государств. Их правильный выбор и умелое применение в нужный момент
и в соответствующей коллизионной ситуации гарантируют успех. И, напротив, неудачная
оценка подобных ситуаций и избранных средств приводит к отрицательным результатам23.
В любом случае устранение указанных коллизий должно быть правовым, основанным на
строгом следовании юридическим предписаниям. Возможно теоретическое и практическое
использование международного и зарубежного опыта.
Эффективность согласительных процедур в рамках механизма разрешения разногласий
зависит не только от интенсивности совместных усилий по преодолению коллизии, до-
стижению консенсуса, но и от последовательности и четкости действий. Общее условие —
наличие и проявление политической воли. Представляется, что наиболее эффективны в
рамках конституционного права следующие процедуры:
1) обнаружение разногласий между органами государственной власти; между феде-
ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
2) создание и работа согласительных комиссий;
3) переговоры и консультации, которые осуществляются либо непосредственно, либо с
использованием посредника. Цель данной стадии — достижение сторонами компромиссных
решений, которые служат основой для дальнейшего разрешения спора;
4) вынесение решения по результатам согласительной процедуры, которое может быть
следующим: о принятии сторонами согласованных предложений, обязательных к исполне-
нию, об обращении в судебные органы, компетентные разрешить спор.
Таким образом, согласительные процедуры как способ разрешения разногласий между
органами государственной власти являются, на наш взгляд, важнейшим и перспективным
институтом коллизионного права. Согласительные процедуры — это урегулированный
нормами права определенный порядок последовательных действий, совершаемых сто-
ронами юридических коллизий (конфликтов), направленных на достижение согласия
Как отмечается в литературе, согласительные процедуры имеют важное социально-
политическое значение. Они выступают одним из эффективных средств в деле разрешения
спорных вопросов, и, прежде всего, в таких сложных и политизированных сферах, как межна-
циональные, федеративные отношения24. Учитывая изменения, произошедшие в законодатель-
стве, необходимо принятие специального федерального закона, регламентирующего порядок
проведения разнообразных процедур и определяющего статус согласительных комиссий.
Кистринова Ольга Викторовна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент.
В представленной статье автор исследует согласительные процедуры, применяемые при разрешении правовых коллизий, возникающих между участниками конституционно-правовых отношений. Анализирует состояние правовой базы, регулирующей данный процесс. Приходит к выводу о необходимости оптимизации правовой регламентации процесса использования согласительных процедур, так как их широкое применение направлено на укрепление единства системы органов государственной власти, федеративных отношений и государства в целом.
Ключевые слова: согласительные процедуры, правовой конфликт, коллизия, конституционно-правовые отношения, федеративные отношения.
Conciliation Procedures in Constitutional Law
Kistrinova Olga V., Assistant Professor of the Department of State Legal Disciplines of the Central Branch of the Russian State University of Justice, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.
In the present article the author investigates conciliation to resolve legal conflicts arising between the participants of the constitutional legal relations. Analyzes the legal framework governing the process. Comes to the conclusion about the necessity to improve the legal regulation of process of use of conciliation procedures, as their widespread use is aimed at strengthening the unity of the system of bodies of state power and Federal relations.
Key words: conciliation proceedings, legal conflict, the conflict, constitutional law, Federal relations.
Наличие устойчивой правовой системы, согласованное функционирование всех органов власти является основой стабильного существования и деятельности любого государства и общества. С началом демократических реформ в России, с принятием новой Конституции, которая определила новые основные направления развития системы права в стране, начался активный законотворческий процесс как на федеральном, так и на региональном уровнях. Результатом этой деятельности стало появление большого количества несогласованных, противоречащих друг другу нормативных правовых актов, которые зачастую принимались органами власти, не имеющими на это полномочий. За этим последовал длительный процесс унификации законодательства, который и положил начало формированию в России федерального коллизионного права, направленного на разрешение и устранение юридических коллизий (конфликтов) между нормативными правовыми актами и органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации определяет несколько способов разрешения коллизий как судебного характера (обращение в Конституционный Суд), так и внесудебного (приостановление и отмена нормативных актов Президентом РФ, применение согласительных процедур при разрешении разногласий между органами государственной власти и др.). Механизм реализации некоторых из них до настоящего времени законодательно детально не урегулирован, что приводит к тому, что они не используются на практике или функционируют неэффективно. Наиболее слабо законодательно регламентированным, да и научно исследованным, способом разрешения коллизий (конфликтов), возникающих между субъектами конституционного права, являются согласительные процедуры.
Согласительным (консенсуальным) процедурам, а также рассмотрению отдельных аспектов их применения фрагментарно посвящены работы таких ученых, как С.А. Авакьян, Е.Е. Бобракова, И.А. Стародубцева, К.В. Черкасов, применению согласительных процедур в зарубежных странах - труды А.А. Мишина.
Ученые в своих работах приводят различные определения согласительных процедур. Так, Е.Е. Бобракова под согласительными процедурами в конституционном праве понимает урегулированный (регламентированный) нормами конституционного права ряд взаимосвязанных действий, направленных на достижение согласия по тому или иному конституционно-правовому вопросу тех субъектов конституционно-правовых отношений, для которых решение этого вопроса входит в их совместную компетенцию или является основой для их эффективного взаимодействия. Т.В. Цатурян определяет согласительные процедуры как урегулированный нормами конституционного права порядок досудебного разрешения спора между органами государственной власти, направленный на достижение согласованного решения.
Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве (общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001. С. 9.
Цатурян Т.В. Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.
Таким образом, согласительные процедуры - это совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по разрешению возникших между ними конфликтов, урегулированная нормами права. Достижение консенсуса (согласия) между сторонами является основной целью проведения согласительной процедуры. Под консенсусом в юридической науке понимают выработку единой позиции сторонами переговоров на основе равноправия и партнерства. Ю.А. Тихомиров отмечает, что любая консенсуальная (согласительная) процедура должна исключать абсолютное доминирование отдельных участников . Согласительные процедуры играют важнейшую роль при разрешении конфликта, так как именно они являются первым шагом на пути его преодоления. Эффективная их реализация может не потребовать проведения дальнейших процессуально более сложных мероприятий (привлечение третьей стороны, обращение в судебные органы и т.д.). Разрешение правового конфликта в рамках согласительных процедур может осуществляться путем проведения переговоров с участием спорящих сторон, или путем создания согласительной комиссии. Отличительная черта согласительных процедур проявляется в неформальном характере и в возможности выбора такой процедуры, которая наиболее приемлема для данного конкретного случая .
Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2005. С. 104.
Быкова Е.А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. 2011. N 3.
Впервые в российском законодательстве согласительные процедуры как способ разрешения правовых конфликтов между субъектами конституционно-правовых отношений были предусмотрены Федеративным договором 1992 года. Он устанавливает, что споры между участниками Федеративного договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с обязательным использованием согласительных процедур в порядке, установленном Конституцией и законами Российской Федерации . С целью практической реализации данного положения Договора и оптимизации отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект Федерального закона "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот законопроект должен был урегулировать основные способы разрешения конфликтов между органами государственной власти, прежде всего в сфере реализации предметов совместного ведения. Но он так и не был принят.
Федеративный договор от 31.03.1992 "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
Использование согласительных процедур как способа разрешения коллизии в конституционном праве в настоящее время возможно в трех основных сферах:
- в законодательном процессе (при возникновении разногласий между его участниками);
- в федеративных отношениях (при возникновении конфликтов между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами нескольких субъектов);
- в сфере разделения властей (при возникновении противоречия в деятельности государственных органов, относящихся к различным ветвям власти).
Согласительные процедуры с целью разрешения правового конфликта могут применять:
- Президент Российской Федерации при разрешении споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов путем проведения переговоров и создания согласительных комиссий;
- Правительство Российской Федерации при возникновении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
- субъекты законодательного процесса с целью выработки единой согласованной позиции по спорным вопросам, в том числе с привлечением представителей субъектов Российской Федерации, в случае принятия закона в рамках совместного ведения.
Большинство вышеназванных процедур либо имеют рамочную частичную правовую регламентацию, либо не урегулированы вообще. Это приводит к трудностям при их практической реализации, либо они просто не используются. Следовательно, необходимо разработать механизм применения юридических процедур, направленных на достижение согласия (консенсуса) между сторонами правового конфликта. Как справедливо отмечает Р.А. Гончаров, эффективность согласительных процедур в рамках механизма разрешения юридических коллизий зависит не только от интенсивности совместных усилий по преодолению коллизии, но и от последовательности и четкости действий, процессуальных моментов всего процесса . Эту позицию разделяют многие исследователи .
Гончаров Р.А. Механизм разрешения юридических коллизий: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тамбов, 2006. С. 22.
Бойко Н.А., Донская Н.Г., Цатурян Т.В. Согласительные процедуры как элемент стратегии конституционного развития федеративных отношений // Российский судья. 2013. N 8. С. 10 - 13; Миносьянц Ю.В. Согласительные процедуры в законотворческом процессе // Журнал российского права. 2011. N 6; Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 26 - 30; Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. N 5.
Таким образом, применение согласительных процедур как способа разрешения правовых конфликтов между субъектами конституционно-правовых отношений является малоиспользуемым и не всегда эффективным средством. Причина этого состоит в недостаточной научной аргументации и практически отсутствии детального правового регулировании данного процесса. Следовательно, необходимо восполнить данный пробел путем разработки юридических процедур применительно к каждому виду коллизий.
Литература
- Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве (общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.
- Бойко Н.А., Донская Н.Г., Цатурян Т.В. Согласительные процедуры как элемент стратегии конституционного развития федеративных отношений // Российский судья. 2013. N 8. С. 10 - 13.
- Быкова Е.А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. 2011. N 3.
- Гончаров Р.А. Механизм разрешения юридических коллизий: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тамбов, 2006.
- Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. N 5.
- Миносьянц Ю.В. Согласительные процедуры в законотворческом процессе // Журнал российского права. 2011. N 6.
- Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 26 - 30.
- Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2005.
- Цатурян Т.В. Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Автор статьи
Читайте также: