Куда делись 8 судей конституционного суда

Обновлено: 26.04.2024

Исполнительные власти разных стран нередко меняют размер и состав конституционных судов. Обычно используют два механизма: добавление или сокращение количества судей и изменение пенсионного возраста. В России такое произошло в 1994 г., когда после конституционного кризиса количество судей увеличили с 13 до 19 человек. Несколько раз менялись положения о предельном сроке полномочий судьи Конституционного суда и предельном возрасте пребывания в должности. В Польше конституционный кризис, связанный с изменением состава суда, длится с 2015 г. (см. «Как польские судьи защищают свою независимость», «Ведомости», 21.11.2018).

Можно предположить, что цель – формирование более лояльного исполнительной власти суда. До сих пор эта задача решалась поправками к закону о Конституционном суде. Январские предложения Владимира Путина предполагают сокращение количества судей с нынешних 19 человек до 11 уже в Конституции. Это решение никак не мотивировано, и на первый взгляд кажется, что за ним стоят исключительно эстетические предпочтения реформаторов.

В XVIII в. маркиз Кондорсе рассуждал о принятии решений группой и вывел теорему жюри, которая впоследствии получила его имя. Если для каждого участника вероятность принятия правильного решения больше 1/2, то увеличение размера жюри увеличивает вероятность принятия правильного решения. Если же индивидуальные вероятности принятия правильного решения менее половины, то оптимальным будет жюри, состоящее из одного человека.

Иначе говоря, если суд составляет группа компетентных судей, каждый из которых принимает «верное» решение с вероятностью хотя бы чуть-чуть больше чем 1/2, то больший размер суда будет повышать качество правосудия. Таким образом, оптимальный размер суда определяется ожидаемой социальной выгодой от принятия правильного решения: чем она выше, тем больше оптимальный размер панели. Если сложное дело рассматривается одним судьей, то потенциальные общественные издержки от неправильного решения слишком высоки.

В сравнении с одним судьей групповое решение дает более качественный результат, поэтому по мере усложнения дел размер коллегий увеличивается. С другой стороны, чем выше ожидаемые затраты на увеличение размера панели (в том числе связанные с отказом от рассмотрения других дел), тем ниже оптимальный размер панели. Добавление в коллегию дополнительных судей может также снижать качество решений, спровоцировав «проблему безбилетника»: отдельные судьи будут меньше участвовать в принятии решений. Одновременно нельзя игнорировать известный из психологии оптимальный размер малой группы, т. е. 7 ± 2 человека. Бесконечное увеличение группы увеличивает также и издержки поиска компромисса и, следовательно, ухудшает результат.

Общество хотело бы сформировать такой суд, где каждый судья будет принимать верное решение. В первую очередь мы ожидаем, что решения суда будут беспристрастны. Каждый судья приходит в суд со своим жизненным опытом, установками и представлениями о правильном и лучшем. Чем больше размер суда, тем меньше шансов, что на решение повлияет единственная крайняя точка зрения, и выше шансы на более сбалансированный результат. В такой же логике можно рассуждать и о независимости судей. Возможности внешнего влияния на решение снижаются при росте размера коллегии. Увеличение размера суда также повышает его компетентность и, следовательно, доверие к принятым решениям. Привлечение к работе суда юристов с разным профессиональным опытом насыщает процесс принятия решения большим объемом информации и позволяет рассмотреть проблему с разных сторон. Наконец, легитимность и общественное признание решений суда растут, если он гарантирует демографическое разнообразие и привлекает к принятию решений представителей разных слоев общества с несходным жизненным опытом.

Институциональные условия работы суда также влияют на определение его размера. С самого начала Конституционный суд создавался с идеей всеобщего доступа к конституционному правосудию. Это означает очень высокую нагрузку. В среднем в год суд получает около 15 000 обращений. В 2019 г. он рассмотрел около 3000 обращений и вынес 41 постановление. До 2011 г. Конституционный суд рассматривал дела двумя панелями – из 9 и 10 человек. С точки зрения эффективности работы это было оптимальным решением. Состав панелей время от времени ротировался, что позволяло обмениваться компетенциями и балансировало работу суда. Отказ от панельного рассмотрения мог привести суд в неоптимальное с точки зрения принятия решений положение, поскольку негативные эффекты роста коллегии («проблема безбилетника», издержки коммуникации) значительно перевешивают позитивные ожидаемые эффекты от роста коллегии. В итоге сейчас в Конституционном суде четыре судейские вакансии, решения принимают 15 судей.

Политолог и правовед Том Гинзбург провел сравнительное исследование конституционных судов мира и нашел, что средний размер конституционных судов, созданных после 1989 г., – 11,25 судьи. Самый маленький суд работает в Молдове и состоит из шести судей, самый большой до сих пор был в России. Но уже Конституционный суд Германии состоит из 16 человек, разделенных на два сената по восемь человек. В Германии, как и в России, право обратиться в Конституционный суд является всеобщим. Чтобы обеспечить внимательное рассмотрение дел, внутри сенатов формируют коллегии по три судьи, один из трех меняется каждый год. Коллегии рассматривают большинство дел, и только наиболее сложные дела выносятся на рассмотрение сенатов.

Возможно, авторы поправок к Конституции России оказались внимательными читателями Гинзбурга и решили последовать примеру других постсоциалистических стран, но, по-видимому, оптимальным был как раз дизайн суда, состоящий из двух панелей в 9 и 10 человек: такое устройство обеспечило бы разность жизненного опыта и демографических характеристик судей.

Автор - научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге

Его численность снизилась до установленных Основным законом 11 судей

С 1 декабря в составе Конституционного суда (КС) останутся 11 членов. 7 ноября судье Юрию Рудкину исполнилось 70 лет, и он достиг предельного для этой должности возраста, а по закону полномочия судьи КС прекращаются в последний день месяца, когда это произошло. Таким образом, спустя полтора года после конституционной реформы состав КС пришел в полное соответствие с обновленным Основным законом. При этом ни одним из новых полномочий, полученных в результате реформы, Конституционный суд пока не воспользовался.

Юрий Рудкин начал карьеру конституционного судьи еще до принятия действующей Конституции России

Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ

Юрий Рудкин начал карьеру конституционного судьи еще до принятия действующей Конституции России

Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ

Списочное число судей КС было уменьшено с 19 до 11 в соответствии с одобренными летом 2020 года изменениями в Основной закон. На тот момент в составе суда заседали 15 человек, но в п. 7 ст. 3 закона о поправке к Конституции оговаривалось, что действующие судьи продолжат исполнять свои полномочия до достижения предельного возраста либо до отставки по иным установленным законом основаниям. Именно в связи с достижением судьями 70-летнего возраста еще в прошлом году состав КС сократился на три человека.

Юрий Рудкин вошел в первый состав КС, сформированный в октябре 1991 года Съездом народных депутатов РСФСР, а на первом заседании суда был избран его секретарем и занимал эту должность до 1998 года. В отличие от некоторых своих коллег судья Рудкин не был рекордсменом по количеству особых мнений, но иногда занимал оригинальную позицию. Например, в 2009 году он голосовал против постановления КС о невозможности применения смертной казни после введения в РФ судов присяжных. По мнению Юрия Рудкина, КС не должен был своим решением подменять законодательный акт, в то время как вопрос об отмене в России смертной казни так и остается в подвешенном состоянии.

В нынешнем составе КС предстоит проработать всего несколько месяцев: уже в марте 2022 года предельного для судьи возраста достигнет Владимир Ярославцев.

Новых судей в КС не назначали более десяти лет, последние кадровые решения состоялись еще в 2010 году по инициативе тогдашнего президента Дмитрия Медведева. Впрочем, с внесением в Совет федерации кандидатуры нового судьи вместо господина Ярославцева глава государства может и не торопиться: согласно тем же поправкам, свою правомочность КС сохранит, имея в составе не менее восьми судей, и только при достижении такой численности президент обязан озаботиться заполнением вакансий.

Отметим, что помимо новой численности КС в результате конституционной реформы приобрел и ряд новых полномочий. В частности, он получил право оценивать на предмет соответствия Основному закону находящиеся на рассмотрении федерального парламента законопроекты и еще не подписанные губернаторами законы субъектов РФ, а также разрешать вопросы об исполнимости в России решений межгосударственных органов и иностранных или международных судов. Но до сих пор этими полномочиями КС ни разу не воспользовался.

Вопрос о том, почему это произошло, нельзя адресовать самому суду, ведь КС не вправе применять новые полномочия по собственной инициативе, поясняет доцент кафедры конституционного права Российского государственного университета правосудия Ольга Кряжкова. Можно только сделать вывод, что президент, который получил больше всего новых возможностей для обращения в КС, пока не счел необходимым воспользоваться такой прерогативой. Кроме того, рассуждает эксперт, многие новые полномочия КС рассчитаны на оппозиционную Думу и ситуации, когда региональные заксобрания окажутся не очень лояльны федеральным властям, что явно не соответствует нынешним обстоятельствам. «Пока мы видим, что с точки зрения практики КС изменений практически не произошло: жалобы граждан и организаций продолжают превалировать в общей массе,— добавляет госпожа Кряжкова.— А, например, полученное в 2015 году право выносить постановления об исполнимости решений ЕСПЧ КС использовал с тех пор всего дважды.

Скорее всего, и новые полномочия суда останутся "спящими" либо будут использоваться время от времени в политических целях».

Норма о проверке законопроектов на конституционность вносилась для особо важных случаев, но пока у президента такой необходимости не было, согласен политолог Алексей Макаркин. Впрочем, в Конституции заложено много «спящих» норм — как, например, положение о президентской квоте сенаторов, которое появилось еще до прошлогодней реформы Основного закона, а поправками было еще и расширено, напоминает эксперт. «Хотя однажды свое право президент уже использовал — во время принятия самих поправок в Конституцию, когда Конституционный суд по запросу главы государства проверял их на соответствие Основному закону», — добавляет господин Макаркин.

Подгруппа по судебной власти рабочей группы по подготовке конституционных поправок внесла в комитет Госдумы по госстроительству и законодательству свои предложения ко второму чтению президентского законопроекта. Часть их касается Конституционного суда. Несмотря на разногласия внутри рабочей группы по оптимальному числу судей КС, решено не противоречить президентскому законопроекту и сократить их число с 19 до 11. При этом, как ранее и предполагал “Ъ”, никто из действующих 15 судей КС не будет уволен: по словам сопредседателя рабочей группы сенатора Андрея Клишаса, обновленная норма Конституции вступит в силу не ранее осени 2021 года, когда по возрасту сложит свои полномочия судья Юрий Рудкин.

Президент Торгово-промышленной палаты Сергей Катырин, председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников и председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Андрей Клишас

Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото

На очередном заседании рабочей группы по подготовке поправок к Конституции координатор подгруппы «Судебная власть и прокуратура» президент Торгово-промышленной палаты Сергей Катырин сообщил, что все поступившие предложения по изменению VII главы Конституции готовы к обсуждению в профильном комитете Госдумы. От рабочей группы поправки внесли ее сопредседатели сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников. Возглавляемый последним комитет Госдумы по госстроительству и законодательству сегодня приступит к работе с поправками, поступившими ко второму чтению президентского законопроекта.

Напомним, Владимир Путин предложил наделить КС правом по запросу президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, до их подписания главой государства. Президент также предложил дать КС возможность оценивать на соответствие Конституции РФ законы и нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня без оговорки относительно разграничения предметов ведения федерации и регионов. В то же время президент в случае принятия поправок получит право в определенных случаях вносить в Совфед представление об отрешении от должности судей КС. Сейчас такие представления может вносить сам КС. Состав судей КС президентский законопроект предлагает сократить с предусмотренных Конституцией 19 до 11.

Подгруппа предложила дополнить президентские поправки нормой, согласно которой признанные неконституционными акты или их отдельные положения утрачивают силу, а не соответствующие Конституции РФ международные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Те акты, которые КС признает конституционными, предлагается применять строго в истолковании, данном КС. Сейчас этой нормы в Конституции нет, она содержится только в законе о КС.

Как президент предложил свою редакцию Основного закона

Предложено также зафиксировать в Конституции различие в порядке рассмотрения обращений в КС граждан и судов. Гражданин сможет обратиться в КС, только если «исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты». Суды же обращаются в КС исключительно при условии, что решение по спорному делу ими еще не вынесено. Этот порядок закреплен в законе о КС частично: сейчас граждане могут обратиться в КС за разъяснением решения суда любой инстанции.

По словам господина Клишаса, мнения членов подгруппы разделились по вопросу числа конституционных судей. В президентской версии законопроекта предложено сократить их число до 11.

По Конституции в состав КС входят 19 судей, фактически их сейчас 15. За сохранение 15 судей выступила, в частности, член подгруппы депутат Госдумы Галина Хованская: по ее мнению, сокращение числа судей до 11 приведет к снижению качества их работы. Другой член рабочей группы председатель ФНПР Михаил Шмаков напомнил, что «полномочия КС расширяются и накладывается больше обязанностей». Не столь радикальное сокращение количества судей было бы, с точки зрения профсоюзного лидера, «более полезно».

Предложенные президентом поправки создают новую систему сдержек и противовесов

Господин Клишас возражает, что нагрузка на 11 судей будет «вполне оптимальной» и «особого вала дел» не ожидается. Он также заверил, что никто из действующих судей не будет досрочно уволен. Напомним, в нынешнем году предельного (70-летнего) возраста достигнут судьи КС Александр Бойцов, Юрий Данилов, Николай Бондарь, а в 2021-м — судья Юрий Рудкин. «Мы предусматриваем в переходных положениях, что (норма вступит в силу.— “Ъ” ) тогда, когда истекут установленные законом сроки, и судьи по возрасту выйдут в отставку с сохранением всех положенных по закону социальных и прочих гарантий»,— подчеркнул господин Клишас.

Другой сопредседатель рабочей группы Талия Хабриева также не считает, что сокращение приведет к росту нагрузки на судей: «У нас 40 постановлений КС в год в среднем. Европейские конституционные суды выносят в год от 200 до нескольких тысяч решений. КС ФРГ, например, рассматривает 5,5 тыс. дел в год. Увеличение нагрузки, конечно, будет, но не настолько катастрофичное». По словам госпожи Хабриевой, в зарубежных конституционных судах «чаще всего работают по 12 судей».

С 1 апреля состав Конституционного суда (КС) уменьшается с 11 до 10 человек. Старейшему (после 79-летнего председателя КС Владимира Зорькина) судье Владимиру Ярославцеву 20 марта исполнилось 70 лет. Это значит, что он достиг предельного для работы в своей должности возраста. 31 марта был последний рабочий день Ярославцева, а с 1 апреля его статус поменяется на статус судьи в отставке, подтвердил «Ведомостям» представитель пресс-службы КС.

Количество судей КС сокращается постепенно. До реформы 2020 г. списочное число судей КС составляло 19 человек, работало же там к этому моменту 15 судей. В 2020 г. КС уже покинуло три судьи, которым исполнилось 70 лет. В декабре 2021 г. на пенсию ушел Юрий Рудкин, после чего число судей в КС составило 11 – ровно столько предусмотрено обновленной в 2020 г. Конституцией.

Пресс-секретарь президента России Владимира Путина Дмитрий Песков не ответил на запрос «Ведомостей», планируется ли сейчас пополнять состав КС.

В последний раз нового судью КС назначали 12 лет назад по инициативе президента Дмитрия Медведева. «Назначенный последним, в июле 2010 г., судья Александр Бойцов уже успел отслужить в КС и уйти в отставку по возрасту в 2020 г., а новых судей за все это время так и не появилось», – замечает юрист Григорий Вайпан. Длительное отсутствие новых назначений он объясняет тем, что нынешний состав КС «и так хорошо справляется» с задачами, а также возможностью сэкономить на сотрудниках КС.

Чем известен судья Ярославцев

Владимир Ярославцев учился на юрфаке СПбГУ. В марте 1994 г. судью Ленинградского городского суда Ярославцева предложил в КС Борис Ельцин. За 28 лет службы тот выступил с особым мнением минимум 16 раз. С ноября 2021 г. публиковать эти документы запрещено. Также он известен своими высказываниями о несовершенстве права в России. К примеру, в августе 2009 г. в интервью испанской газете El Pais Ярославцев критиковал российскую систему правосудия, а после критики со стороны коллег взял самоотвод из состава Совета судей и его президиума, где представлял КС.

Юрист Ольга Кряжкова согласна, что логика в отказе от назначения новых судей прослеживается. Ее можно обосновать тем же, чем и увеличение срока для представления кандидатов в судьи КС в 2014 г., полагает она. Тогда это объяснялось тем, что требуется подбирать кадры для сохранения в КС коллектива, т. е. «удачно сложившегося соотношения судей, относящихся к различным научным школам, различным типам правопонимания, имеющих различный профессиональный бэкграунд».

При этом по закону в случае сокращения КС до 10 судей не требуется его обязательного пополнения новыми кадрами. Это потребуется в том случае, если в КС останется меньше восьми судей – кворума, требуемого для принятия решений. В августе 2023 г. на пенсию уйдет Гадис Гаджиев, в феврале 2025 г. – Сергей Казанцев, а в марте того же года – Лариса Красавчикова. То есть, если на КС будет влиять только возрастной фактор, проблемы с его численным составом могут возникнуть лишь в 2025 г.

«Если число судей становится меньше восьми, то в течение месяца президент по закону должен внести кандидатуру для утверждения в Совет Федерации, – пояснила Кряжкова. – До назначения нового судьи на должность прежний судья продолжает исполнять свои обязанности». По ее словам, подобные примеры были в начале 2000-х: Виктор Лучин продолжал работать до назначения нового судьи 11 месяцев, Тамара Морщакова – год.

Кандидат в КС должен быть представлен, если общее количество судей уменьшится до восьми, пояснила «Ведомостям» Морщакова: «Дожидаться, пока исполнять обязанности не сможет большее количество судей, невозможно по закону о КС». Она полагает, что представлять кандидатов в КС могут начать и раньше: «Главное — таких кандидатов найти».

Сложность в том, что в 2025 г. придется назначить не одного судью КС, говорит Вайпан: «В мае 2025 г. предельного возраста в 70 лет достигнет также Николай Мельников, а в сентябре – Людмила Жаркова. Таким образом, из нынешнего состава останется всего пять судей». Кряжкова отмечает, что в таком случае работа КС будет заморожена, ведь такая ситуация не предусмотрена законом.

В 2010 г. по инициативе Медведева поправками в закон уже был снят возрастной ценз для председателя КС. Главы комитетов Совета Федерации и Госдумы по госстроительству Андрей Клишас и Павел Крашенинников не ответили на звонки «Ведомостей».

На этой неделе, 21 октября, Госдума во втором чтении примет президентские поправки в закон «О Конституционном суде». В первом чтении Госдума их одобрила 13 октября, и уже 16 октября комитет по госстроительству рекомендовал принять проект во втором чтении. Ко второму чтению в проект (сокращает число судей КС после внесения поправок в Основной закон) глава думского комитета по госстроительству Павел Крашенинников и глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас внесли изменения, серьезно меняющие инициативу.

Согласно предложенным парламентариями поправкам судьи КС, как и сейчас, имеют право выразить свое особое мнение, но публичным оно теперь быть перестанет. «Особое мнение или мнение судьи приобщается к протоколу заседания Конституционного суда и хранится вместе с ним», – будет говориться теперь в ст. 76 закона о КС. Сейчас в ней говорится о том, что судья КС, не согласный с решением Конституционного суда, вправе письменно изложить свое особое мнение: «Особое мнение судьи приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного суда Российской Федерации» вместе с решением КС». Дополнительно теперь будет оговорено, что судья Конституционного суда «не вправе обнародовать особое мнение или мнение в какой-либо форме или публично на него ссылаться». То есть эти документы станут закрытыми.

Другое изменение коснется выбора председателя и заместителя председателя КС. Теперь запрет на назначение председателя суда и его заместителя не из числа судей КС будет снят.

Поправки окажут влияние не только на институт Конституционного суда, но и на доверие к правосудию и государству, говорит судья КС в отставке Тамара Морщакова. Сейчас свои мнения публично могут высказывать даже те судьи, которые голосуют «за», так как их мнения касаются мотивов принятых решений, говорит Морщакова, а изменения все равно не принудят судью голосовать так, как он не думает, просто его позиция станет менее эффективной. Она добавила, что среди поправок есть и другие недопустимые изменения: «Судья не вправе высказываться относительно своего особого мнения, даже если он его не опубликовал, но имел. Это явная ущербность, которая уже квалифицирована ЕСПЧ как нарушение права свободно выражать свое мнение».

«Явная абсурдность запрета разглашать и публиковать особое мнение судьи высшего суда заключается в том, что особые мнения – это локомотив развития права в любой стране, это правовое просвещение в чистом виде, ведь несогласные с решением судьи показывают слабые места, алогичность, а порой и ошибочность решений большинства», – считает старший партнер Pen & Paper Константин Добрынин. Яркий пример особого мнения – позиция Константина Арановского по вопросу версии закона о СМИ, ограничивающей долю иностранцев в медиа, говорит Добрынин: «Тогда он отметил очевидную вещь: нельзя получить «положительную пользу» от ограничений прав, так как сама идея ограничений предусматривает, что они вводятся для избежания чего-либо, а не для приобретения».

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: