Где освещен вопрос об ответственности государства за незаконные акты власти

Обновлено: 25.04.2024

Хотелось бы обратить внимание к достаточно старой, но важной правовой проблеме.
В соответствии со статьей 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Согласно статьи 16 Гражданского кодекса РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Согласно, части 2 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 данного Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Указанная правовая норма в части последствий некачественного отправления правосудия императивно отсылает нас к статье 305 Уголовного кодекса РФ — вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта.
Из этого следует, что в отличие от всех остальных должностных лиц суды несут имущественную ответственность (как один из способов восстановления права) не во всех случаях признания решения или иного судебного акта незаконным (например в случае отмены судебного акта судом апелляционной или кассационной инстанций), а лишь в случае привлечения судьи к уголовной ответственности по упомянутой выше ст. 305 Уголовного кодекса РФ. При этом возникновение у органов государственной власти и местного самоуправления обязательства по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием), не обусловлено привлечением их должностных лиц к уголовной ответственности за те или иные преступные деяния. Говоря более простым языком, орган государственной власти возмещает лицу вред, причиненный незаконным решением — действием (бездействием), также и в том случае, если незаконность такого решения проистекает из банальной ошибки при принятии решения, то есть в результате неосторожности, а не только умысла. Соответственно привлечение тех или иных должностных лиц госорганов (всех органов, кроме судов) к уголовной ответственности вовсе не обязательно для последующей компенсации государством причинённого незаконным решением ущерба.
Что же касается судов, то получается, что государство по незаконным решениям судов несёт имущественную ответственность исключительно только, если судья, вынесший таковое решение, имел умысел на вынесение именно заведомо незаконного судебного акта. Иными словами, за судебные акты, вынесенные в результате допущения судьей ошибок в оценке доказательств, в толковании норм права или в результате банального незнания норм материального и/или процессуального права, государство не несёт имущественной ответственности. Из этого вытекает вывод, что суд, как субъект публичных правоотношений обладает, по сути, пониженной ответственностью (либо серьёзно ограниченной ответственностью) за принимаемые решения в сравнении с иными государственными гражданскими служащими.
Данную ситуацию в какой-то мере разрешил Конституционный Суд Российской Федерации постановлением от 25 января 2001 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова». Конституционный Суд РФ вышеуказанным постановлением решил признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение, содержащееся в пункте 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации, согласно которому вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу, поскольку на основании этого положения подлежит возмещению государством вред, причиненный при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства в результате принятия незаконных судебных актов, разрешающих спор по существу. Данное положение в его конституционно — правовом смысле, выявленном в данном Постановлении, и во взаимосвязи со статьями 6 и 41 Конвенции по защите прав человека и основных свобод, не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, — если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением.
Как видно из постановления, оно касается вопроса о возмещении ущерба, причинённого незаконным судебным актом, носящим исключительно процессуально-правовой характер, т. е. которым не было рассмотрено дело по существу.
Однако, Конституционный Суд РФ в вышеупомянутом постановлении коснулся в мотивировочной части также и судебных актов, оканчивающих спор по существу, т. е. имеющих материально-правовую сущность, Так, например, в пункте 4 вышеуказанного постановления указано, что отправление правосудия является особым видом осуществления государственной власти. Так, Конституционный Суд указал, что применяя общее правовое предписание (норму права) к конкретным обстоятельствам дела, судья дает собственное толкование нормы, принимает решение в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения (иногда весьма значительной) и зачастую оценивает обстоятельства, не имея достаточной информации (иногда скрываемой от него). В том же пункте указано, что при столь большой зависимости результата осуществления правосудия от судейской дискреции разграничение незаконных решений, принятых в результате не связанной с виной ошибки судьи и его неосторожной вины, представляет собой трудновыполнимую задачу. Поэтому участник процесса, в интересах которого судебное решение отменяется или изменяется вышестоящей инстанцией, может считать, что первоначально оно было постановлено не в соответствии с законом именно по вине судьи. В этих условиях обычное для деликтных обязательств решение вопроса о распределении бремени доказывания и о допустимости доказательств вины причинителя вреда могло бы парализовать всякий контроль и надзор за осуществлением правосудия из-за опасения породить споры о возмещении причиненного вреда.
Кроме того, в последнем абзаце пункта 4 рассматриваемого постановления указано, что исходя из указанных выше особенностей гражданского судопроизводства и учитывая, что активность суда в собирании доказательств ограничена, законодатель вправе связать ответственность государства за вред, причиненный при осуществлении правосудия (т.е. при разрешении дела по существу) посредством гражданского судопроизводства, с уголовно наказуемым деянием судьи — в отличие от того, как это установлено для случаев возмещения вреда, повлекшего последствия, предусмотренные пунктом 1 статьи 1070 ГК Российской Федерации, в соответствии с которым ответственность государства наступает независимо от вины должностных лиц суда. В этой связи оспариваемое положение не противоречит Конституции Российской Федерации.
Иными словами, Конституционный Суд РФ в данном случае полагает, что вынесение законного или незаконного решения фактически зависит не только от самого суда, но и от лиц, участвующих в деле и их представителей — то есть и выводит из этого необходимость обусловливания имущественной ответственности судов наличием умысла у судьи на вынесение заведомо неправосудного судебного акта и обосновывает это, по сути, тесным переплетением процессуальных функций спорящих (состязающихся) сторон и функций суда.
В то же время существует мнение того же самого Конституционного Суда РФ по иному вопросу (а именно по вопросу правомерности так называемого «гонорара успеха» при определении сторонами договора об оказании юридических услуг условий о его оплате) о том, что функции спорящих сторон и суда отделены друг от друга и вынесенное судом решение является не продуктом деятельности представителя спорящей стороны, а решением государственного органа — независимого суда. Собственно, из этого Конституционный Суд РФ делает вывод о неправомерности «гонорара успеха». Подобное изложено в постановлении Конституционного Суда РФ от 23.01.2007 N 1-П
«По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью „Агентство корпоративной безопасности“ и гражданина В.В. Макеева», где в 4-ом и 5-ом абзацах пункта 2.2. изложено следующее (дословно): «Свобода договора имеет и объективные пределы, которые определяются основами конституционного строя и публичного правопорядка. В частности, речь идет о недопустимости распространения договорных отношений и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти. Поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования, так же как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц.
Применительно к сфере реализации судебной власти это обусловливается, помимо прочего, принципами ее самостоятельности и независимости (статья 10; статья 11, часть 1; статьи 118 и 120 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»): правосудие в Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации осуществляется только судом, который рассматривает и разрешает в судебном заседании конкретные дела в строгом соответствии с установленными законом процедурами конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (статья 118, части 1 и 2) на основе свободной оценки доказательств судьей по своему внутреннему убеждению и в условиях действия принципа состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации), предопределяющего, что функция правосудия в любой его форме отделена от функций спорящих перед судом сторон. ».
Из изложенного можно сделать вывод, что Конституционный Суд РФ в целом противоречит себе же, в одном случае придерживаясь мнения о том, что функции спорящих сторон и суда отделены друг от друга, а в другом — противоположного мнения.
Полагаем необходимым сравнить основания наступления имущественной ответственности у субъектов хозяйственных отношений, связанных с оказанием правовых услуг. Так, например, юридическая компания несёт имущественную ответственность за некачественно оказанные правовые услуги и примеров реализации подобной ответственности на деле не мало (достаточно наличия обстоятельства некачественности проделанной работы для наступления подобной ответственности). В то же время государство по результатам отправления правосудия (фактически также правовой работы, как и в случае с юридической компанией) несёт имущественную ответственность — возмещает причинённый вред лишь при условии умышленного вынесения судьёй заведомо неправосудного решения, приговора или иного судебного акта (по крайней мере судебного акта, имеющего материально-правовое значение). Понятно, что деятельность по отправлению правосудия ни в коем случае не является юридическими услугами, но она в любом случае как и юридические услуги является правовой работой (равно как и любая государственно-управленческая деятельность по своей сути имеет свои аналоги в тех или иных разновидностях услуг — информационных, консультационных, управленческих и т.п.). К тому же сама правовая работа спорящих сторон фактически влияет на функцию отправления правосудия и тесно связана с этой функцией и фактически является частью данной публичной функции, что признано Конституционным Судом РФ в приводившемся выше постановлении от 25 января 2001 г. N 1-П пусть даже и с обратными выводами по данному вопросу в постановлении Конституционного Суда РФ от 23.01.2007 N 1-П, касавшемся проблемы «гонорара успеха».
Исходя из вышеизложенного, можно предположить, что Конституционный Суд РФ поставил суды в несколько привилегированное положение в плане понесения имущественной ответственности за некачественную работу (незаконные судебные акты, вынесенные без умысла на то) по отношению как к иным органам государственной власти (несущим подобную ответственность за любые незаконные действия и бездействие), так и к участникам судебных процессов. Права спорящих сторон на получение компенсации за подобные неправосудные судебные акты, при этом, резко ограничены необходимостью привлечения конкретного должностного лица к уголовной ответственности. В результате подобного толкования закона Конституционным Судом РФ в вопросе о компенсации вреда, причинённого неправосудным судебным актом, далеко не каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, вопреки требованиям ст. 53 Конституции РФ, а только те лица обладают таким правом, которые получили статус потерпевшего в уголовном деле по ст. 305 Уголовного кодекса РФ «вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта» и то, только в случае получения обвинительного приговора, вступившего в силу.
Подобная проблема в настоящее время может быть разрешена, по видимому, лишь законодательной ветвью власти — путём внесения изменений в соответствующее законодательство.

Жилейкин В.А., юрисконсульт Волгоградского филиала ФГОУВПО "РГУТиС", соискатель ГОУВПО "ВолГУ".

В свое время известный русский цивилист дореволюционной России В.И. Синайский писал: "Лицо, совершившее правонарушение в гражданском праве. должно нести гражданскую ответственность. Эта ответственность выражается в вознаграждении причиненного вреда имущественного, в соответствующих случаях вреда нравственного" .

См.: Синайский В.И. Русское гражданское право: Учебник, репринтное издание. М.: МГУ, 2004. С. 125.

Основанием права физического или юридического лица требовать от государства возмещения причиненного ему вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения органов исполнительной власти и их должностных лиц. С нашей точки зрения, под незаконными действиями следует понимать деяния, противоречащие не только законам, но и иным нормативно-правовым актам.

Право на возмещение причиненного вреда в гражданском праве понимается лишь как право потерпевшего лица или иных управомоченных лиц требовать его возмещения от самого причинителя вреда или иных лиц, на которых такая обязанность возложена законом .

См.: Воробьев В.А. Право человека на компенсацию вреда, причиненного жизни и здоровью, и способы его реализации в Российской Федерации // Гражданское право. 2006. N 4. С. 35.

По мнению современных отечественных цивилистов, господствующей, но не единственной является позиция, согласно которой обязанность по возмещению вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу потерпевшего, является не чем иным, как разновидностью гражданско-правовой ответственности .

См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 2, полутом 2 / Под ред. Е.А. Суханова. С. 370 - 376.

За период с 1998 по 2005 г. проблеме обязательств вследствие причинения вреда был посвящен ряд диссертационных исследований .

См.: Цветков С.Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. . к.ю.н. Волгоград, 1998; Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. . к.ю.н. Тверь, 2002; Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Дис. . к.ю.н. Волгоград, 2002; Кайль Я.Я. Российская Федерация как должник в обязательствах вследствие причинения вреда: Дис. . к.ю.н. Волгоград, 2005.

В этих работах вопрос о возмещении вреда, причиненного нормативными актами органов власти и их должностных лиц, рассматривался фрагментарно, только в русле основной темы их исследования. В них описывался порядок обжалования и опротестования нормативных актов и приводились статистические данные по количеству поданных исков и прокурорских протестов за определенные временные промежутки .

Достаточно подробно исследовал рассматриваемую в настоящей статье проблему современный российский правовед профессор А.Л. Маковский. Свою работу он озаглавил "Гражданская ответственность государства за акты власти" . Он писал: "Первой нормой общего характера, решившей плохо ли, хорошо ли, но в принципе проблему гражданской ответственности государства за акты власти, в российском праве стала статья 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.". В названной правовой норме речь шла об ответственности государственных учреждений за неправильные служебные действия их должностных лиц (поскольку они являются органами государства, и поэтому выделенный текст следует понимать как ответственность самого государства). В научной и учебной литературе с 20-х годов и до середины 40-х годов прошлого столетия к ст. 407 ГК 1922 г. сохранялось отношение как к норме, решающей не столько вопрос о деликтной ответственности конкретного учреждения, сколько в целом проблему ответственности государства за властные действия его должностных лиц. С момента своего "рождения" и до конца 20-х годов статья 407 ГК 1922 г. подвергалась резкой критике, причем не за отдельные ее недостатки, а за неверное в основе решение проблемы ответственности государства за акты власти. "Наше право, - писал о ней К.М. Варшавский, - в области внедоговорного вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц, провозглашает принцип безответственности государства". И далее: "Не подлежит сомнению, что сама по себе взятая такая безответственность представляет зло". Не менее резко отозвался об этой норме Б.И. Гомберг: "Сложная и своеобразная конструкция 407 статьи. окружила кассу учреждения такой сложной сетью колючей изгороди, что потерпевшему, как бы ни был ощутителен для него понесенный им вред, не так-то легко добиться возмещения последнего. ", и далее: ". госучреждения в делах о возмещении вреда, причиненного совслужащими третьим лицам, физическим и юридическим, почти забронированы от ответственности, и тут вряд ли приходится даже в самой отдаленной степени говорить о защите или охране интересов слабейших" .

Решающий шаг на пути от общего правила о безответственности государства за причиненный вред к воплощению в жизнь прямо противоположного правила. был сделан при принятии в 1961 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Вошедшая в Основы 1961 г. ст. 89 ("Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц") гласила: "Государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (статья 88 настоящих Основ), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом" .

См.: Маковский А.Л. Там же. С. 26.

Содержание ст. 89 Основ вошло отдельной правовой нормой в Гражданский кодекс РСФСР (1964 г.) , и она стала именоваться "Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц в области административного управления" (ст. 446). Рассматриваемые в настоящей статье гражданско-правовые отношения регулируются ст. 1069 ГК РФ. В цивилистике содержащиеся в указанных статьях ГК нормы принято назвать правилами о специальном деликте, поэтому гражданско-правовая ответственность, регулируемая нормами главы 59 ГК "Обязательства вследствие причинения вреда", именуется деликтной ответственностью.

См.: Гражданский кодекс РСФСР, утв. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1964 г. (в ред. от 24.12.1992, с изм. от 16.01.1996).

С учетом установленных гражданским законодательством особенностей деликтной ответственности за вред, причиненный различными актами власти, они подразделяются на две большие группы: 1) акты, которые принимаются в сфере административного управления (акты управления) и регулируются требованиями ст. 1069 ГК, и 2) акты, принимаемые правоохранительными органами и судами (ст. 1070 ГК).

С конституционной точки зрения (изложенной в ст. 10, 77 и 118 Конституции РФ) под государственными органами, упомянутыми в ст. 1069 ГК РФ, подразумеваются любые органы власти государства, за исключением судебной власти. Но в ст. 1069 ГК речь идет об ответственности за вред, причиненный не только государственными органами, но и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Но в настоящей работе будет рассматриваться вопрос об ответственности органов власти государства в целом.

По мнению А.Л. Маковского, "недостаточная определенность решения в конституционном законодательстве вопроса о понятии и круге "органов государственной власти" привела к использованию в ст. 16 и 1069 ГК, корреспондирующих ст. 53 Конституции, иного, более нейтрального, понятия "государственный орган", употребляемого Гражданским кодексом в случаях, когда имеется в виду орган государства, наделенный властными государственных органов полномочиями, т.е., по существу, именно органа государственной власти" . Автор статьи разделяет мнение маститого правоведа и полагает, что необходимо провести унификацию указанных понятий во избежание неправильного толкования этих понятий в правоприменительной практике.

См.: Маковский А.Л. Указ. соч. С. 12.

Что же составляет сущность понятия "возмещение вреда"?

Возмещение вреда - это компенсация имущественного ущерба, возникшего в результате причинения вреда .

См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 74.

Право человека на компенсацию вреда, причиненного жизни или здоровью, может быть реализовано в правоотношениях как частноправовых, так и публично-правовых. В частности, в ст. 52 Конституции РФ установлена государственная гарантия защиты от злоупотребления властью, в том числе посредством судебной защиты. Вопросы злоупотребления властью на местном уровне в литературе очень мало исследованы.

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты .

См.: Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 6. С. 5.

В Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" урегулирован порядок обращения граждан в суд. В соответствии с названным Законом каждый человек вправе обратиться с жалобой в суд, в случае если он считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов или их должностных лиц (государственных служащих) нарушены его права и свободы. Поскольку указанные субъекты властных правоотношений могут выступать в качестве участников гражданско-правовых отношениях и в силу абз. 2 ч. 1 ст. 2 и ч. 2 ст. 124 ГК РФ представлять Российскую Федерацию, субъекты РФ и входящие в них муниципальные образования.

См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.) // Российская газета. 1993. 12 мая.

По мнению Е.И. Анцыгиной, вред, причиненный незаконными актами власти, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом виновными должны считаться любые действия государственных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило .

Автор статьи разделяет точку зрения Е.И. Анцыгиной и полагает, что для возникновения ответственности государства за издание нормативных и ненормативных актов, причинивших ущерб физическим и юридическим лицам, являющимся субъектами гражданско-правовых отношений, важна только юридически значимая деятельность органа власти, проявляющаяся через деятельность должностных лиц органов власти. "Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности" .

См.: Жилейкин В.А. Межотраслевые понятия "должностное лицо" и "должность" нуждаются в законодательном закреплении // Вестник Нижегородского государственного университета им. Лобачевского. Серия "Право". 2006. N 2(10). С. 21 - 23.

До принятия ныне действующего ГПК РФ (в конце ноября 2002 г.) суды сталкивались с проблемой разграничения таких понятий, как нормативный и ненормативный правовые акты. Важным ориентиром для судов в разрешении этого вопроса послужило Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 (с изм. и доп.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", где в п. 2 были даны определения понятий: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".

Согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ настоящий Кодекс был введен в действие с 1 февраля 2003 г. Текст Кодекса был опубликован в "Российской газете" от 20 ноября 2002 г. N 220 и в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. N 46. Ст. 4532.

"Под ненормативным правовым актом понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц".

В январе 2003 г. Постановление от 27 апреля 1993 г. N 5 было признано утратившим силу . Но в п. 12 вновь принятого Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" содержится определение понятия нормативного правового акта, полностью совпадающее с имевшимся ранее в п. 2 отмененного Постановления N 5.

В настоящее время данный нормативный акт не действует. Утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие нового ГПК РФ" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3. С. 13.

В настоящее время действует общий принцип всеобщности обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования любого административного акта, возникшего из публичных правоотношений, согласно ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1. Процессуальный порядок рассмотрения дел подобной категории, производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части урегулирован статьями 251 - 253 в главе 24 ГПК РФ.

По мнению Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, "возрастающая роль судебной власти в нашем государстве во многом обусловлена имеющимся у судов полномочием контролировать правовое содержание всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Это является. проявлением принципа "сдержек и противовесов" .

См.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 88.

Помимо судебной защиты потерпевшие имеют право обратиться за защитой своих нарушенных прав нормативными или ненормативными актами в органы прокуратуры и в другие уполномоченные государством органы. Согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами власти и их должностными лицами требований норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации и других нормативных актов.

Е.С. Шугрина пишет: "Наибольшее количество незаконных правовых актов органами прокуратуры было выявлено в сферах земельных правоотношений, жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам собственности, налогового и бюджетного законодательства, законодательства о выборах и местном самоуправлении. Анализ статистических данных показал, что в 2005 г. выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2004 г. (около 500). Рост количества выявленных незаконных правовых актов произошел из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение" .

См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 6.

В заключение хотелось бы сказать следующее.

Для унификации наименований органов власти государства предлагаю привести в соответствие с конституционными требованиями, изложенными в ст. 11 и 53 Конституции, и именовать органы власти государства "органами государственной власти" вместо "государственных органов" в ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и в ст. 16 и 1069 ГК РФ с целью избежания неправильного толкования правоприменителями этих понятий в повседневной практике при применении норм института деликтной ответственности государства.
Предлагаю дополнить ст. 251 ГПК РФ примечанием и изложить в нем определение понятия "нормативный правовой акт", приведенное в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", с целью единообразного толкования этого понятия правоприменителями.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Вопросы регулирования властных отношения между органами и физическими или юридическими лицами всегда волновали как ученых, так и практиков. Особенно остро стоит вопрос о возможности возмещения вреда лицу, в случае причинения его от действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.

Общие основания ответственности за причинение вреда незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов указаны в статье 1064 ГК РФ. Общими условиями наступления деликтной ответственности служат наличие вреда, противоправное поведение причинителя вреда, вина причинителя вреда и причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом.

В соответствии со статьей 16 ГК РФ, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В соответствии со статьей 1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению.

Нормы ст. 1069 ГК РФ охватывают вред, причиненный как личности гражданина (его чести, достоинству и другим нематериальным благам), так и имуществу граждан и юридических лиц (при конфискации, реквизиции и т.д.), как устными, так и письменными актами государственных органов только в сфере своих властных полномочий.

Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статья 1071 ГК РФ определяет органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет: "в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина".

Специальные нормы о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов могут содержаться в Федеральных законах.

В случае, когда законом обязанность возмещения вреда возлагается на лицо, не являющееся причинителем вреда, то в качестве гражданского ответчика привлекается такое лицо, в том числе юридическое.

При рассмотрении уголовных дел о преступлениях, связанных с причинении вреда работником организации, при исполнении трудовых обязанностей, к участию в деле в качестве гражданского ответчика привлекается юридическое лицо, а если при совершении преступления вред причинен источником повышенной опасности, то его владелец.

Вред, причиненный в результате незаконных действий должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. По уголовным делам данной категории к участию в судебном заседании привлекаются представители финансового органа, выступающего от имени казны, либо главные распорядители бюджетных средств по ведомственной принадлежности.

Если вред причинен преступлением, совершенным несовершеннолетним, не имеющим доходов или иного имущества достаточным для возмещения вреда, с учетом положений ст. 1074 ГК РФ и ст. 155.1 Семейного кодекса РФ его родители (усыновители) или попечители либо организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которой несовершеннолетний находился под надзором, привлекаются в качестве гражданского ответчика наряду с обвиняемым.

Отдел по обеспечению участия прокуроров

в гражданском и арбитражном процессе

Прокуратура
Ставропольского края

Прокуратура Ставропольского края

11 февраля 2021, 09:31

Возмещение вреда, причиненного органами власти

Статья 52 Конституции Российской Федерации провозглашает:

Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Статья 53 Конституции РФ провозглашает:

Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Потерпевшим является лицо, которому преступлением причинен моральный, физический или имущественный вред (ст. 42 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Если в результате преступления или злоупотребления властью человеку причинен моральный, физический или имущественный вред, этот вред подлежит возмещению. Обеспечивать потерпевшим такую компенсацию призвано само государство.

Принимая на себя обязательства обеспечивать любому лицу правовую защиту его экономических, социальных, культурных и иных гражданских и политических прав и свобод в случае их нарушения, государство как участник Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. осуществляет меры по развитию системы правовой защиты этих прав в случае их нарушения.

Обязанность государства гарантировать защиту прав потерпевших от преступлений, в том числе путем обеспечения им адекватных возможностей отстаивать свои интересы в суде вытекает также из положений статьи 21 Конституции Российской Федерации, согласно которым достоинство личности охраняется государством и ничто не может быть основанием для его умаления. Применительно к личности потерпевшего это конституционное предписание предполагает обязанность государства не только предотвращать и пресекать в установленном законом порядке какие бы то ни было посягательства, способные причинить вред и нравственные страдания личности, но и обеспечивать пострадавшему от преступления возможность отстаивать, прежде всего, в суде, свои права и законные интересы любыми не запрещенными законом способами, поскольку иное означало бы умаление чести и достоинства личности не только лицом, совершившим противоправные действия, но и самим государством.

Потерпевший как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения (пункт 47 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ) имеет в уголовном судопроизводстве свои собственные интересы, для защиты которых он наделяется соответствующими правами: в частности, он вправе заявлять о совершенном в отношении него преступлении, представлять доказательства, поддерживать обвинение, приносить жалобы на действия (бездействие) и решения дознавателя, следователя, прокурора и суда, в том числе на постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, обжаловать приговор, определение и постановление суда.

Подробное регулирование правового положения потерпевшего регулируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Статья 42 кодекса содержит подробный перечень прав потерпевшего и предусматривает, что потерпевшему обеспечивается возмещение имущественного вреда, причиненного преступлением, а также расходов, понесенных в связи с его участием в ходе предварительного расследования и в суде, включая расходы на представителя. По иску потерпевшего о возмещении в денежном выражении причиненного ему морального вреда размер возмещения определяется судом при рассмотрении уголовного дела или в порядке гражданского судопроизводства.

Такой подход к регламентации прав потерпевшего отсылает к положениям Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 года), предусматривающей, что лица, которым в результате преступного деяния причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав, имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством.

Лицо, понесшее материальный ущерб от преступления, вправе при производстве по уголовному делу предъявить обвиняемому или лицам, несущим материальную ответственность за действия виновного, гражданский иск, который рассматривается вместе с уголовным делом. При наличии достаточных данных о причинении материального ущерба потерпевшему орган дознания, следователь, прокурор и суд обязаны принять меры для обеспечения предъявленного или возможного в будущем гражданского иска.

Нарушения прав граждан должностными лицами, не являющиеся преступлениями, но представляющие собой злоупотребления властью, также могут быть предметом обращения гражданина в суд.

Если в отношении гражданина, пострадавшего от преступного посягательства вынесены оправдательный приговор или определение суда, постановление следователя, прокурора, судьи о прекращении дела по предусмотренным законом основаниям, то он как потерпевший имеет право на возмещение имущественного и устранение последствий морального вреда, причиненного ему незаконным осуждением, содержанием под стражей, отстранением от должности. Размер и порядок возмещения имущественного вреда устанавливаются законом.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или, когда в силу иных причин нарушение прав приобрело особое общественное значение, прокурор вправе предъявить и поддерживать в суде или в арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Статья 53 Конституции РФ направлена на защиту любого лица, пострадавшего от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц. Вместе с этим данная норма имеет превентивное значение и признана способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти.

В статье закреплен общий принцип имущественной ответственности за вред, причиненный гражданам в результате незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц.

Возмещение причиненного ущерба является универсальным гражданско-правовым способом защиты нарушенных прав. В этой связи в гражданском законодательстве, и в первую очередь в Гражданском кодексе Российской Федерации, нашли развитие нормы об ответственности за вред, причиненный органами государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут. За их действия отвечает соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления.

При возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, действует общий принцип полного возмещения вреда, содержание которого раскрывается в ст. 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации: вред может быть возмещен в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи и т.п. либо путем возмещения убытков. При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда определяется по ценам, существующим на момент его возмещения.

Определяя порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов судебной власти и их должностных лиц, законодатель обязан учитывать также конституционные положения, относящиеся к осуществлению правосудия.

Гражданским кодексом Российской Федерации в качестве общего основания ответственности за причинение вреда предусмотрено, что лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (пункт 2 статьи 1064), т.е., по общему правилу, бремя доказывания отсутствия вины возлагается на причинителя вреда. Оспариваемое положение является исключением из этого правила, - в предусмотренном им случае не действует презумпция виновности причинителя вреда, вина которого устанавливается в уголовном судопроизводстве.

Такое специальное условие ответственности за вред, причиненный при осуществлении правосудия, связано с особенностями функционирования судебной власти и конкретизированными процессуальным законодательством (состязательность процесса, значительная свобода судейского усмотрения и др.), а также с особым порядком ревизии актов судебной власти.

Следует признать, что применительно к ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, должен действовать режим, предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации.

Особенность установленного режима ответственности в этих случаях заключается в том, что источником возмещения вреда служат соответственно казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации или казна муниципального образования. В соответствии со ст. 1071 Гражданским кодексом Российской Федерации от имени казны выступают финансовые органы, а в случаях, установленных законом, могут выступать другие органы, юридические лица или граждане. При этом независимо от того, к кому предъявлено требование - к самому органу или государству, источником возмещения всегда является казна.

Дата публикации: 12.01.2015 г.
Дата изменения: 14.12.2016 г.

Адвокаты прокомментировали самые интересные правовые позиции документа. Один из них отметил, что Пленум ВС ориентирует суды на необходимость отхода от формализма в вопросе определения законности обжалуемого решения, действия (бездействия). Другая обратила внимание на разъяснение, согласно которому суд, независимо от доводов иска, обязан выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление.

14 июня Пленум Верховного Суда рассмотрел и отправил на доработку проект постановления о некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС и главы 24 АПК РФ, касающихся порядка рассмотрения дел об оспаривании НПА и решений, действий (бездействия) органов власти, чиновников и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Общие положения

В п. 1 проекта, в частности, отмечено: в рамках вышеуказанных глав суды разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций, неопределенного круга лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений (споры в сфере публичных правоотношений), осуществляя проверку законности решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Требования, не вытекающие из публичных правоотношений (включая споры о возмещении вреда, причиненного принятием незаконных решений, из-за действий/бездействия), могут быть предъявлены отдельно в порядке гражданского, арбитражного судопроизводства.

В следующем пункте разъяснено, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных или иных публичных правоотношений. Также поясняется, что подразумевать под действиями/бездействием публичных органов; когда могут быть оспорены соглашения властных структур, заключенные наряду с принятием решения, определяющего права и обязанности гражданина или организации в сфере публичных правоотношений, или вместо его принятия.

В п. 3, в частности, отмечено, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам нужно анализировать его содержание. Документы, подтверждающие определенные обстоятельства (в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества), которые не являются решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, справки, протоколы публичных слушаний, свидетельства). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных этими документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы такие документы.

В п. 4 поименованы решения, действия (бездействие) органов госвласти и органов местного самоуправления, которые могут быть оспорены в судебном порядке с учетом предусмотренной законом компетенции судов. В п. 5 приведены дела об оспаривании, которые, наоборот, не могут быть оспорены в рамках глав 22 КАС и 24 АПК РФ.

Порядок обращения в суд

В п. 6 разъяснен алгоритм определения судом вида судопроизводства и процессуального порядка рассмотрения дела, в котором подлежат защите права, свободы и законные интересы гражданина или организации. В следующем пункте перечислены случаи, когда суд может вернуть административный иск или оставить его без движения. В п. 8 указан перечень лиц, которые могут быть административными истцами (заявителями).

Исходя из п. 9 проекта, властные структуры в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исками о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту публичных интересов. В п. 10 речь идет о полномочиях прокурора в рамках КАС РФ обратиться в суд с административным иском в защиту прав, свобод, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных законом. В арбитражном суде рассматриваются заявления прокурора об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права и законные интересы неопределенного круга граждан, организаций - субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности, а также публичные интересы в сфере указанной деятельности.

В п. 11 разъяснен порядок определения подсудности по таким делам. В следующем пункте поясняются нюансы территориальной подсудности, если законодательство допускает возможность пересмотра вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом решения, действий (бездействия), принятого или совершенных (допущенного) нижестоящим органом, должностным лицом.

Рассмотрение дела

В п. 13 приведены общие правила рассмотрения дел в рамках глав 22 КАС и 24 АПК РФ. В п. 14 разъяснен порядок исчисления срока обращения в суд по вышеуказанным делам. В п. 15 поясняется, чем следует руководствоваться судам при рассмотрении таких споров.

Адвокат МКА «Вердиктъ» Юнис Дигмар отметил, что в п. 15 проекта Пленум ВС РФ ориентирует нижестоящие суды на необходимость отхода от формализма в вопросе определения законности обжалуемого решения, действия (бездействия). «Законность в понимании Суда – это не только формальное соответствие нормам права, но также соблюдение требования пропорциональности (рациональности), когда действие либо решение, хотя и соответствующее букве закона, но излишне (непропорционально) обременяющее физическое или юридическое лицо, также не может признаваться законным, если орган или должностное лицо, выполняющее публичные полномочия, для достижения законной цели могли отойти от формальных требований», – заметил он.

В этой части, по словам эксперта, можно положительно оценить подход Верховного Суда, поскольку все чаще на проверку высшей судебной инстанции попадают споры, в которых, несмотря на формальную законность принятых (совершенных) публичными органами и должностными лицами решений (действий), суд обязан отходить от слепой констатации законности и проверять указанные решения (действия) на предмет обоснованности, разумности и необходимости указанных решений (действий) для достижения законной цели.

В п. 16 приведен алгоритм проверки судами порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия при законодательном регламентировании порядка оспариваемого решения. Юнис Дигмар полагает, что это разъяснение также представляет интерес, поскольку в нем содержится призыв к судам отходить от принципа формализма при определении законности решений и действий с точки зрения соблюдения процедурных требований их принятия (совершения). «С учетом разъяснений, изложенных в предыдущем пункте, такая позиция проявляет двусторонний (комплексный) характер судебной проверки, когда добросовестность в публичных правоотношениях подразумевает под собой не просто право публичного органа ссылаться на законность принятого (совершенного) решения (действия), но также и ограничение права физических и юридических лиц требовать отмены решения либо признавать действия (бездействие) незаконными лишь со ссылкой на нарушение процедуры принятия (совершения) такого решения (действия)», – полагает он.

Эксперт отметил, что, по мнению высшей инстанции, нарушение процедуры может являться основанием для такого признания лишь в случае его существенности, когда в результате нарушения заявитель был лишен возможности реализовать предусмотренные законом процессуальные права, в том числе на представление доказательств и выражение своих доводов. «Такое разъяснение отображает общую тенденцию в судебной практике – вероятность признания незаконными решений (действий) лишь по формальному основанию на текущий момент является крайне низкой», – указал Юнис Дигмар. При этом адвокат заметил, что в проекте отсутствуют разъяснения о распределении бремени доказывания законности принятого решения или совершенного действия, которые имеют принципиальное значение с учетом повсеместной практики возложения указанного бремени не на публичный орган, а на заявителя.

В п. 17 напоминается, что суды должны проверять нормы права, подлежащие применению в конкретном деле, и их источники. Также приведены случаи, когда суд не сможет воспользоваться аналогией права или закона. В п. 18 отмечено, что делать судам, когда гражданин или организация, обратившиеся в суд, либо орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, ссылаются на выполнение разъяснений законодательства, полученных в установленном порядке, при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия).

По мнению Юниса Дигмара, предлагаемое в п. 18 разъяснение является дискуссионным, поскольку оно фактически позволяет судам не учитывать позицию публичных органов, имеющих право давать разъяснения относительно применения соответствующих правовых норм: «При этом право суда не учитывать приведенное публичным органом толкование обосновывается размытой формулировкой “по причине выхода разъяснения органа за пределы содержания правовых норм, изменения смысла нормативного правового акта”. В указанной редакции это может привести к подрыву доверия физических и юридических лиц к авторитету как судебной, так и исполнительной власти, поскольку, даже имея официальное разъяснение от публичного органа, указанные лица не могут быть уверены в толковании судом норм аналогично тому, которое дано публичным органом».

Все это, как подчеркнул адвокат, подрывает стабильность гражданского оборота и доверие к органам власти. По его мнению, было бы целесообразно указать на правомерный характер действий юридических и физических лиц в случае, если такие действия были обусловлены разъяснениями, полученными указанными лицами от публичных органов власти, имеющих право формулировать акты официального толкования применяемой нормы.

В п. 19 предложено разъяснение о том, в каких случаях суд осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации публичным субъектом усмотрения при осуществлении собственных полномочий в отношении граждан и организаций. В следующем пункте указано, что делать судам в случае оспаривания решения, которым пересмотрено, отменено или изменено ранее принятое в отношении гражданина или организации решение.

Согласно п. 21 решения, действия (бездействие) органов и лиц при реализации публичных полномочий, которые затрагивают права и законные интересы граждан или организаций в сфере гражданского оборота, могут быть проверены в рамках производства, регламентированного главами 22 КАС и 24 АПК РФ, по основаниям, связанным с соблюдением требований законодательства, определяющих правила реализации соответствующих полномочий.

В п. 22 указано, что при разрешении споров суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное. Юнис Дигмар полагает, что этот пункт, по всей видимости, отражает наболевшую проблему: в последнее время на проверку ВС РФ попадают дела, в которых нижестоящие суды попытались применить к правоотношениям не нормы, действовавшие в момент их возникновения, а положения НПА, вступившие в силу после указанного момента или даже действовавшие в период рассмотрения спора в суде. «На первый взгляд, вопрос не должен вызывать особых проблем в правоприменительной практике, однако с учетом включения соответствующих разъяснений в постановление Пленума, похоже, он носит острый характер в работе нижестоящих судов».

В следующем пункте помимо прочего указано, что суд вправе прекратить производство по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено, совершены необходимые действия (прекращено оспариваемое бездействие) и перестали затрагиваться права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя).

Комментируя п. 23 проекта, член Совета АП Ставропольского края Нарине Айрапетян отметила, что достаточно часто на практике возникают ситуации, когда на момент рассмотрения дела в суде действия либо бездействие органа или лица, наделенного публичными полномочиями, уже перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. «В этом пункте даны разъяснения в части того, что суд, независимо от доводов иска, обязан выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление», – отметила она.

По словам эксперта, на практике также часто возникают ситуации, когда, если изначально денежные требования не заявлены, суды отказывают в принятии уточненного иска в данной части, несмотря на положения п. 1 ст. 46 КАС РФ, в соответствии с которыми административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска, добавить однородные требования. «При этом суды указывают на возможность предъявления самостоятельного иска и отказывают в удовлетворении административного искового заявления на основании того, что права и законные интересы уже не нарушаются», – заметила она.

Нарине Айрапетян добавила, что если на момент подачи иска нарушения прав и законных интересов имели место быть, то дело должно быть рассмотрено по существу вне зависимости от последующего устранения причин, легших в основу для подачи заявления. «Судами, как правило, указывается в решениях со ссылками, что суд удовлетворяет заявленные требования о признании незаконными оспариваемых решения, действия (бездействия) должностного лица, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушают права и свободы административного истца, а также не соответствуют закону или иному нормативному акту. Считаю, что, несмотря на то что ответчик может добровольно признать незаконными решения либо действия или бездействия, дело подлежит рассмотрению по существу и исковые требования подлежат удовлетворению. В этом вопросе судебная практика должна быть применена по аналогии. Так, в многочисленных определениях Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ указывается, что действия лица, в одностороннем порядке восстанавливающие права заявителя, юридического значения не имеют и не являются основанием для отказа в удовлетворении иска о признании незаконным какого-либо действия. Факт незаконных действий должен быть удостоверен судом и принято соответствующее решение, вне зависимости от устранения нарушений уже после обращения в суд», – убеждена адвокат.

В п. 24 приведены полномочия суда при разрешении споров по существу. В частности, отмечено, что суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).

Юнис Дигмар полагает, что этим разъяснением Пленум ВС ориентирует нижестоящие суды на необходимость придания итоговому судебному акту свойства исполнимости путем обязательного указания на разумный срок принятия публичным органом решения: «Это вполне обоснованно, поскольку для заявителя важно не только судебное признание незаконности принятого (совершенного) решения (действия), но также и восстановление нарушенного права».

В п. 25 указано, что суд при принятии решения по делу о защите прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц (публичных интересов) вправе определить способ размещения информации о принятом решении, обеспечивающий свободный доступ к этой информации любого лица (гражданина или организации), права и свободы которого могли быть нарушены оспоренным решением, действием (бездействием), с тем чтобы такое лицо имело возможность своевременно защитить свои субъективные права.

Отдельные вопросы рассмотрения административных дел по правилам главы 22 КАС РФ и исполнения судебных актов

В п. 26 документа указано, что делает суд, когда в административном иске наряду с требованиями, подлежащими рассмотрению в порядке административного судопроизводства, содержатся требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Исходя из п. 27, если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно только после соблюдения такого порядка. Юнис Дигмар назвал это разъяснение интересным, так как, по мнению ВС, досудебный порядок предполагает обязательность лишь подачи жалобы, но не получения ответа на нее. «Полагаю, что указанная позиция, во-первых, повысит процессуальные гарантии для заявителей, позволяя им не дожидаться ответа от публичных органов, а во-вторых, при приближении окончания срока на подачу административного иска либо заявления в суд – не пропустить процессуальный срок, выполнив формальное требование о подаче жалобы в порядке досудебного урегулирования», – убежден он.

Как следует из п. 28, судам необходимо самостоятельно осуществлять контроль за исполнением решений, которыми на административных ответчиков возлагается обязанность устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод, реализации законных интересов граждан, организаций. При непоступлении сведений об исполнении решения суда (поступлении сведений о неисполнении решения суда) суд вправе вынести частное определение.

Отдельные вопросы рассмотрения дел по правилам главы 24 АПК РФ

В п. 29 приведены особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов. В следующем пункте указано: когда помимо оспаривания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) заявителем предъявлено требование имущественного характера, оплаченное госпошлиной (например, одновременно с оспариванием решения налогового органа по результатам налоговой проверки заявлено требование о возврате излишне взысканного налога, о возмещении налога), суд может рассмотреть эти требования в рамках одного дела как носящие взаимосвязанный характер, а при необходимости также вправе выделить имущественное требование в отдельное производство.

В п. 31, в частности, отмечено, что денежная сумма, упомянутая в ч. 4 ст. 174 АПК РФ, не может быть присуждена по результатам рассмотрения дел об оспаривании актов ненормативного характера, действий (бездействия) налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля, принятых, совершенных (допущенного) в сфере публичных правоотношений.

Заключительные положения

В п. 32 планируется признать не подлежащим применению п. 3.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: