В чем особенность правового регулирования государственной службы субъектов рф

Обновлено: 26.04.2024

Предметом анализа настоящей статьи станут следующие наиболее принципиальные вопросы: конституционный режим правового регулирования государственной службы в субъектах РФ; соотношение полномочий Федерации и субъектов РФ по регламентации государственной службы; иерархия нормативных актов, регулирующих отдельные вопросы госслужбы; типичные противоречия актов субъектов РФ федеральному законодательству о государственной службе; правовая регламентация социальной защиты государственных служащих в субъектах Российской Федерации.

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), определившего базовые принципы организации и деятельности государственной службы и закрепившего единство системы государственной службы федерального уровня и уровня субъектов РФ, остро поставило вопрос о конституционном режиме правового регулирования государственной службы.

Акты субъектов РФ, изданные до принятия Федерального закона должны, согласно его 29-й статье, быть приведены в соответствие с федеральным законодательством. Законы о государственной службе были приняты в 1994-1995 годах в республиках Бурятия, Татарстан, Башкортостан, Марий Эл, городе Москве, Свердловской области и ряде других регионов. Принятие их стало следствием правового вакуума регламентации государственной службы субъектов РФ (на федеральном уровне отсутствовали нормативные акты по данному вопросу).

Позиция, обосновывающая возможность регламентации субъектами РФ деятельности госслужбы, строится на толковании ряда статей Конституции РФ, определяющих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст.ст.71, 72). Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации (ст.73 Конституции РФ), поскольку данный вопрос не отнесен Конституцией РФ ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ). Более того, к ведению Российской Федерации относится только федеральная государственная служба (п."т" ст.71 Конституции РФ). На основании этого делается вывод, что в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование государственной службы, издавая нормативные акты, имеющие верховенство над федеральными актами. Указанная аргументация находит отражение, к примеру, в Законе Республики Башкортостан "О государственной службе в Республике Башкортостан" (ст.3), Законе Республики Татарстан "О государственной службе" (ст.3).

С этой позицией нельзя согласиться по следующим причинам. В соответствии с п."к" ст.72 Конституции РФ административное законодательство, частью которого является законодательство о государственной службе субъектов РФ, относится к совместному ведению и включает в себя федеральные законы, федеральные подзаконные акты и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76 Конституции РФ). Таким образом, государственная служба в субъектах РФ должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным. Иллюстрацией такого регулирования может служить ст.4 соответствующего Закона Свердловской области, определяющая, что "правовое регулирование государственной службы Свердловской области осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом Свердловской области, настоящим Законом, а также принятыми на их основе областными законами и указами губернатора Свердловской области". Аналогично вопрос о законодательстве о государственной службе решен во Временном положении о государственной службе г.Москвы (п.5), ст.3 Закона Республики Марий Эл, Законе Республики Бурятия (ст.4).

Следует отметить, что особенностью режима правового регулирования государственной службы является его ярко выраженный "разрешительный характер", проявляющийся в закреплении федеральным законодательством исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъектами РФ может осуществляться собственное правовое регулирование. К ним относятся: финансирование государственной службы; квалификационные требования к должностям; порядок ведения личных дел госслужащих и их поощрения; гарантии государственных служащих и др.

Отступление субъектами РФ от указанного перечня должно признаваться превышением их полномочий по регламентации вопросов государственной службы, влекущим за собой приведение акта субъекта РФ в соответствие с федеральным.

В чем наиболее типичные отступления?

Статья 5 Закона Республики Татарстан "О государственной службе" устанавливает собственную классификацию государственных должностей, разделяя их на конституционные государственные должности (высшие и главные) и административные государственные должности в Республике Татарстан (высшие административные государственные должности, главные специалисты, ведущие специалисты, специалисты). Отличное от данного в Федеральном законе деление государственных должностей дается и в Законе Республики Марий Эл, а также Законе Республики Башкортостан и Кодексе государственных должностей государственной службы Иркутской области.

Насколько правомерно закрепление актами субъектов Российской Федерации собственных классификаций наименований государственных должностей? Статьи 1 и 6 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", посвященные регламентации понятия, порядка учреждения и классификации государственных должностей, не содержат указаний на возможность изменения субъектами Российской Федерации групп государственных должностей (категории "А", "Б", "В"), установления иной классификации государственных должностей и т.п. Следовательно, деление государственных должностей в Российской Федерации является единым и распространяется на должности как федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов РФ. Единый перечень государственных должностей дается в Реестре государственных должностей государственной службы, утверждаемом Президентом Российской Федерации, а не главами исполнительной власти субъектов РФ.

Вместе с тем субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать государственные должности посредством уставов и конституций (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного обеспечения полномочий государственных органов, т.е. формировать государственные должности категории "А" (поскольку принятие уставов и конституций субъектов РФ отнесено к их исключительному ведению). Таким образом, государственные должности категории "А" должны включать в себя как должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (федеральный уровень), так и должности, учреждаемые конституциями и уставами субъектов РФ. Очевидно, что перечень должностей категории "А" должен иметь две части. Что же касается перечня должностей категорий "Б" и "В", то номенклатура указанных групп должностей предполагается общей как для федеральных органов власти, так и для органов государственной власти субъектов РФ. Следовательно, в субъектах РФ не может устанавливаться собственная номенклатура должностей категорий "Б" и "В". Однако это не означает, что вертикаль должностей от заместителя руководителя государственного органа до специалиста II категории не оставит места для варьирования внутри того либо иного органа субъекта РФ, государственном органе числа должностей той либо иной группы.

При отнесении тех или иных лиц, занимающих конкретные должности, к числу государственных служащих возникает ряд противоречий федеральному законодательству. Так, пп.1, 2 ст.5 Закона Республики Марий Эл относят к государственным служащим Президента, Председателя Государственного Собрания, Главу Правительства Республики Марий Эл, что не соответствует подп.1 п.1 ст.1 и п.1 ст.3 Федерального закона, определяющих, что госслужащим признается гражданин, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы, и, следовательно, лица, занимающие должности категории "А", не могут иметь статус госслужащего; их правовое положение должно определяться Конституцией Республики Марий Эл и специальными законами.

Довольно типичным для актов субъектов РФ является включение в число госслужащих руководителей либо служащих органов местного самоуправления. Отнесение указанных лиц к числу государственных служащих противоречит Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющему сотрудников и руководителей органов местного самоуправления как муниципальных служащих, статус которых регламентируется нормативными актами о муниципальной службе.

Законы о государственной службе в субъектах РФ, принятые до издания Федерального закона, предусматривают в качестве одного из видов дисциплинарных взысканий, применяемых к госслужащим, понижение в должности (п.4 ст.10 Закона Республики Марий Эл, п.1 ст.16 Закона Республики Бурятия, ст.10 Закона Республики Башкортостан), исходя из закрепления данного вида ответственности в Положении о федеральной государственной службе. Однако с принятием Федерального закона от 31 июля 1995 г., исключившего из перечня дисциплинарных взысканий понижение в должности, акты как федеральные, так и субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним. Необходимо учесть и то, что ст.14 Федерального закона не содержит положений о возможности изменения или дополнения перечня видов дисциплинарных взысканий субъектами РФ.

Вопросы, связанные с порядком применения и обжалования дисциплинарных взысканий, относятся к исключительной компетенции Российской Федерации и регулируются только федеральными законами. В то же время вопросы поощрения госслужащих могут решаться и на федеральном, и на региональном уровнях.

В ряде актов имеются запреты, не содержащиеся в федеральных актах, либо дается такая итерпретация, которая сужает сферу их действия. Так, в законах Республик Марий Эл, Татарстан, Башкортостан содержится запрет госслужащему (не предусмотренный Федеральным законом) осуществлять платное опекунство и попечительство, что несколько расширяет рамки ограничений, установленных для государственного служащего федеральным законодательством. Перечень запретов, связанных с госслужбой, данный в ст.11 Федерального закона, является исчерпывающим и не подлежит изменению актами субъектов РФ.

Общим для законодательства субъектов РФ о госслужбе является закрепление "за собой" полномочий по регулированию собственными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Так, согласно п.2 ст.4 Закона Республики Бурятия правовое регулирование отдельных видов государственной службы осуществляется соответствующими законодательными актами Российской Федерации и Республики Бурятия, что прямо противоречит п.2 ст.4 Федерального закона, в соответствии с которым регулирование данного вопроса осуществляется только федеральными законами. Более того, к ведению Республики Бурятия отнесено даже законодательство о федеральной государственной службе, чем нарушается п."т" ст.71 Конституции РФ, относящий данный вопрос к исключительному ведению Российской Федерации.

Безусловно, в актах субъектов Российской Федерации есть и нормы, с одной стороны, вписывающиеся в правовой режим регулирования государственной службы, а с другой,- содержащие положения, детализирующие и развивающие нормы, закрепленные федеральным законодательством. Это в первую очередь относится к регламентации социальных льгот и гарантий, дополнительных квалификационных требований, предъявляемых к госслужащим.

Типичным для законодательных актов субъектов РФ в сфере госслужбы является подробная регламентация гарантий государственных служащих, перечень которых расширен по сравнению с Федеральным законом. Есть все основания говорить о более высокой степени социальной защищенности служащих субъектов РФ по сравнению с федеральными госслужащими: специальные федеральные законы, конкретизирующие содержание социальных льгот для федеральных госслужащих, пока еще не приняты, тогда как в законах краев, областей и республик о государственной службе содержатся нормы прямого действия по указанным вопросам.

К примеру, госслужащему города Москвы гарантируются, помимо льгот, предоставленных Федеральным законом, бесплатная или льготная путевка с оплатой проезда к месту отдыха и обратно; бесплатное медицинское обслуживание его и членов семьи; льготный размер пенсии (до 80% денежного содержания по должности); бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта; 50%-ная скидка в оплате жилищных услуг; предоставление жилой площади при стаже не менее 10 лет и т.п.

Актами республик предусмотрена, помимо указанных гарантий, выплата единовременных пособий в случае гибели госслужащего (в размере годового денежного содержания) или повреждения здоровья (ст.13 Закона Республики Марий Эл); возмещение госслужащему или членам семьи в полном объеме ущерба, причиненного в связи с его деятельностью, уничтожением или повреждением его имущества (п.9 ст.13 Закона Республики Башкортостан).

Закрепление в актах субъектов РФ дополнительных гарантий государственных служащих за счет средств соответствующих краевых, областных или республиканских бюджетов позволяет значительно улучшить материальное и социальное обеспечение служащих аппарата государственных органов и тем самым привлечь к работе наиболее квалифицированных специалистов.

Процесс формирования собственной системы социальной защиты госслужащих РФ заслуживает пристального внимания и положительной оценки. Впрочем, если диспропорция в оплате труда, иных материальных гарантиях между госслужащими субъектов РФ и федеральными госслужащими будет сохраняться на достаточно высоком уровне, то с особой остротой встанет вопрос оттока госслужащих из федеральных органов власти в органы власти субъектов Российской Федерации. Решить проблему можно только в случае достижения паритета социального и материального обеспечения должностей федеральных госслужащих и служащих субъектов РФ при некоторой дифференциации уровня оплаты, связанной с особыми условиями службы, стажем работы, квалификационным разрядом и другими индивидуальными факторами.

В заключение отметим: правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации может и должно строиться исходя из установленного Конституцией РФ режима госслужбы Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Обновление законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе призвано обеспечить единство и эффективность деятельности органов государственной власти.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Границы полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами — ключевой теоретический и практический вопрос федерализма. Изучение данного вопроса необходимо начинать с усвоения некоторых понятий.

О предмете ведения, компетенциях и полномочиях

Для определения границ полномочий между субъектами нужно окунуться в терминологию.

Предмет ведения, определяемый нормами ФЗ от 06 октября 1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ", регулируется, как сфера общественных отношений, Конституцией РФ и находится в компетенции органа госвласти РФ или властвующего органа субъекта РФ.

Компетенция — комплекс полномочий госвласти, закрепленный в Конституции РФ и Конституциях ее субъектов.

Полномочия — права и обязанности госвласти по принятым правовым актам.

Существуют установленные разграничения компетенции:

исключительная федеративная — 18 пунктов ст. 71 Конституции РФ ;
совместная федеративная и субъектов — 14 пунктов ст. 72;
исключительная субъектов РФ.

Объемы компетенции

Данные объемы определяются по схеме.

Ведение Федерации осуществляется только исполнением федеральных законов.
В совместном ведении, выделенный орган государственной власти или субъекты РФ могут применять свое законодательное регулирование, если подобного не существует на федеральном уровне. При появлении такового, все законы субъекта должны быть отменены, либо приравнены к федеральному.
Субъекты Федерации наделены правом осуществлять собственное законодательное регулирование по предметам ведения отсутствующим в Конституции. В этом случае часть полномочий федеральной исполнительной власти возлагается на исполнительную власть субъекта РФ, при условиях не противоречащим главным законам страны.

Особое место в схеме отведено остаточной (исключительной) власти субъектов. В этом случае субъекты РФ приобретают всю полноту государственной власти. Осуществляют правовое регулирование на основе правопреемства законов субъекта.

В определении остаточной компетенции главную роль играют Конституция Российской Федерации и ее субъектов. Равноправие и равный объем компетенции субъектов РФ прописан в ч. 1 ст. 5 Конституции России. Однако, из-за неравномерности договорных процессов объемы остаточной компетенции оказываются разными.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона № 58 "О системе госслужбы РФ" установлено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация – в ведении субъекта РФ.

Три вида субъектов РФ

Статьей 5 Конституции РФ зафиксировано 3 вида субъектов:

Республика (своя конституция и законодательство)
Область, край, город федерального значения.
Автономные округа и области. Пункты 2, 3 имеют свои уставы и законодательство.

Государственная служба

Особо отметим, что государственная гражданская служба субъекта РФ — профессиональная служебная деятельность. Граждане, находящиеся на должностях исполняют полномочия субъекта РФ.

Федеральным законом от 27 мая 2003 № 58 определены правовые и организационные основы госслужбы. К ним относятся:

понятия о государственной службе, разделении ее на федеральную и субъектов РФ.
должностные подразделения;
группы и категории;
соотношение федеральных и типовых должностей.

Порядок переподготовки, повышения квалификации госслужащих описаны в ФЗ №58 от 27.05.2003. Также в этом законе освещены другие вопросы:

раскрыты понятия о реестрах должностей;
прописаны общие условия госслужбы;
закреплены положения о законодательной базе, регулирующей прохождение госслужбы, присвоение чинов, аттестации и прочее.

Система государственной службы в качестве работодателя гарантирует госслужащим защищенность при прохождении государственной службы.

Стаж государственной службы определяется федеральными законами о ее видах. Персональные данные госслужащего вносятся в документы учета, распространяемые на такие должности.

Многие вопросы, относящиеся к местному ведению Российской Федерации и ее субъектов, определены в Федеральном законе от 27 июля 2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". К ним относятся:

взаимосвязи госслужбы с иными службами;
классификация должностей, чинов гражданской службы;
правовой статус служащих;
служебные контракты, кадровые службы;
время службы и отдыха;
оплату труда и гарантии от государства;
награждения, поощрения;
дисциплинарные вопросы;
формы рассмотрения служебных споров.

Определение границ полномочий, совместное ведение РФ и ее субъектов основано на правовом регулировании в большинстве вопросов государственной гражданской службы.

Отношения государственной службы подвергаются регулированию со стороны каждого из существующих источников права: закона, подзаконных актов госорганов, локальных актов.

ФЗ России № 79-ФЗ (от 27 .07.2004 года) в статье «Законодательство РФ о государственной гражданской службе РФ» определил перечень всех источников правового регулирования государственной службы в Российской Федерации.

Источники регулирования отношений гражданского характера в РФ

Регулирование отношений, напрямую связанных со службой гражданского характера, производится с помощью:

Конституции Российской Федерации.
ФЗ «О системе государственной службы РФ».
Данным ФЗ.
Прочими федеральными законами, в частности, ФЗ, занимающимися регулированием особенностей прохождения госслужбы.
Непосредственными указами Президента России.
Постановлениями от Правительства России.
Нормативными правовыми актами органов исполнительной власти (федеральных).
Конституциями (либо уставами), а также законами и прочими правовыми актами (нормативными) субъектов Российской Федерации.
Нормативными правовыми актами госорганов.

Законодательство касательно госслужбы сформировано еще не до конца, и из-за этого оно регламентируется, в первую очередь, когда это касается прочих ветвей власти, чем власть исполнительная, в большей мере именно локальными правовыми актами. Е.В. Охотский провел анализ локальных актов палат Федерального Собрания, а также документов об аппаратах палат данного Собрания, положений касательно их структурных подразделений, изданных председателями палат данного Собрания, а также руководителями их аппаратов. Правовая природа данных локальных актов совершенно не изучена, и даже рецензенты книги Е.В. Охотского не способны в некоторых случаях узнать, какова именно природа актов об аппаратах объединений депутатов. Они считают, что, если разобраться, они даже не считаются локальными правовыми актами, так как согласовываются с руководством объединения депутатов, а утверждаются при этом руководителем аппарата Государственной Думы.

Получается, что законодательство в значительной мере расширяет, притом без должного на то обоснования, круг субъектов правотворчества, актами которых госслужба и регулируется. В этом случае теряется весь смысл их единого государственного происхождения.

Самым первым законом касательно государственной службы в России стал ФЗ № 119-ФЗ «Об основах госслужбы РФ» (от 31.07.1995 года), на данный момент не имеющий силы, но, при этом, учитываемый как самый первый закон, заложивший базовые принципиальные черты госслужбы на территории постсоветской России. Четвертая статья данного Закона определяла то, что российское законодательство о госслужбе состоит из актуальной Конституции РФ, данного ФЗ, федеральных законов и прочих нормативных правовых актов РФ и, помимо этого, из уставов, конституций, законов и прочих нормативных правовых актов субъектов РФ. Одиннадцатая статья ТК РФ, который был принят ФЗ № 197-ФЗ (30.12.2001 года), говорит о том, что данный Кодекс, законы и прочие нормативные правовые акты, которые содержат нормы трудового права, действуют на абсолютно всех работников, которые заключили официальный трудовой договор со своим работодателем.

Специфика правового регулирования труда некоторых категорий работников (таких, как руководители различных организаций, индивиды, работающие по совместительству, женщины, индивиды с семейными обязанностями, молодежь, госслужащие и проч.) устанавливается данным Кодексом, а также прочими ФЗ.

Вместе с административной реформой Путина-Фрадкова 2002-2004 гг. были приняты в рамках данной реформы госслужбы и действующие на сегодняшнее время:

Есть еще несколько подзаконных актов, среди которых Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и прочих служащих, который был утвержден постановлением Министерства труда России от 21.08.1998 под номером 37.

На способ ведения трудовых книжек персонала (служащих и рабочих) на предприятиях, в организациях и учреждениях по-прежнему распространяется постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС № 656, датированного 6.09.1973 года.

Источником правового регулирования госслужбы также считаются: административный прецедент во Франции, а также административный договор. Социалистическая правовая система официально не признает правовое значение как судебного, так и административного прецедента.

Правила международного договора

Стоит уделить внимание месту международных правовых актов в некоторых источниках правового регулирования госслужбы в РФ. ФЗ № 79-ФЗ, датированный 27.07.2004 года, во втором пункте статьи пятой «Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе РФ» закрепил то, что если договором международного характера РФ установлены другие правила, нежели те, которые предусматриваются данным ФЗ, то будут применяться правила именно международного договора.

Но по факту для исполнения подобных законодательных формулировок нет подходящих условий, и их не создает и не планирует создавать в дальнейшем именно властвующая группа. Получается, что международное законодательство в рамках ООН (и только данной организации, хотя их множество) публикуется в издании под название «UN. Treaty Series», и оно признается настоящим дефицитом даже для специалистов-международников, и практически недоступно рядовым госслужащим.

Особенности международного права

Никакими другими факторами, кроме как желанием сдать российские интересы, невозможно объяснить настолько преувеличенную оценку международного права касательно организации внутренней службы в суверенном государстве. В истории бывали ситуации недвусмысленной оценки нескольких международно-правовых документов как совершенно не обязательных в том числе для государств, подписавших их. Э. Сатоу утверждал, что далеко не все соглашения международного характера должны обладать «обязательной силой».

Никаких обязательств юридического характера не исходило из Атлантической хартии, которая была подписана 14.08.1941 года. В данной хартии американский президент (на тот момент Рузвельт), а также представитель правительства британской королевы (на тот момент Черчилль) совместно заявили, что во время принятия 10.12.1948 года Ген. Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека было подчеркнуто то, что на страны, которые проголосовали за данную декларацию, не возлагается совершенно никаких обязательств юридического характера. Брать на себя большее число обязательств, нежели предполагается международным правом – это абсолютно неоправленный риск, иногда свойственный «демократам» в РФ. И если корсар Барбаросса сумел превратить небольшое турецкое княжество в Оттоманскую империю, вызывавшую уважение, благодаря своим личным качествам, то Ельцин, из-за своей нетрезвой дикости, сумел, наоборот, привести к развалу великой державы, послужив толчком к образованию разрозненных и враждующих «постсоветских республик».

В системе мер, которые предусматривались Президентом РФ в Указе, датированном 03.04.1997 года, № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному собранию «Порядок во власти – порядок в стране. (Касательно положения в стране и базовых направлений политики РФ)», уже предусматривалось разработать до 1.11.1997 года свод неких этических правил госслужащего и концепцию кодекса госслужбы. Этические правила как источник конкретно правового регулирования госслужбы вызывают двоякую оценку. По мнению А.В. Оболонского, возрождению этического кодекса поведения чиновника (можно называть по-разному – кодекс чести, моральный кодекс) необходимо уделить значительное внимание наряду с прочими мерами.

Получается, что этика – это некий свод правил морального происхождения, которые присущи индивидуальностям либо негосударственным организациям.

Но, при этом, мораль господствующего в экономическом смысле класса, возводится в закон, и это уже право. Этика в качестве правила поведения в государстве – это право, закрепленное законодательно. Основное различие морали (либо этики) и права состоит в том, что нарушение моральных правил приводит к общественному порицанию нарушителя, а нарушение правовой государственной нормы обеспечивается репрессиями, государственным принуждением. Не стоит разыскивать в морали спасение от того, что не исполняются правовые нормы. Возможно испортить даже моральные нормы. А приводить в порядок государство получится исключительно на основе права. Поголовный цинизм и вседозволенность нынешнего госаппарата РФ, по словам А.В. Оболонского, появились не на фоне советского этического кодекса, а из-за преступного характера деятельности «приватизаторов государства», а также власти. Данное определение реформам Ельцина дал Е.Т. Гайдар.

В статье автор рассматривает основные аспекты осуществления государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная служба, государственная гражданская служба, субъекты РФ, полномочия, органы государственной власти, республики.

Как известно, осуществление полномочий субъектов публичного права обеспечивается деятельностью государственной службы, одним из видов которой является государственная служба. Государственная служба-это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности [1, с. 219]. Система государственной службы в Российской Федерации создается тремя ее «ветвями»: государственной гражданской службой, военной службой и службой других видов. Стоит отметить, что Российская Федерация-многонациональное государство, образованное 85 субъектами. Конституция устанавливает 6 видов субъектов: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Однако эти виды могут быть сгруппированы в более узкие классификации, основанные на различных критериях:

— национальное государство (Республика Российская Федерация);

— административно-территориальные (территории, области, города Москва, Санкт-Петербург, Севастополь);

— национально-территориальные (автономные округа и области).

Такое разделение обусловлено разным объемом полномочий соответствующих субъектов (часть из них наделена полномочиями государства как такового, остальные-государственного образования) — с одной стороны, и введением новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными-с другой.

Деятельность института государственной службы в субъектах Российской Федерации обеспечивает целостность федеральных основ государственной службы на территории России, а также отражает особенность структуры государственного управления соответствующего субъекта Российской Федерации, системы его органов и их полномочий.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», институт государственной службы включает в себя подинститут государственной службы субъектов Российской Федерации, и, в связи с тем, что он является предметом совместного ведения, субъекты должны учитывать положения федерального законодательства, предусматривающие возможность правового регулирования, а также, если отдельные отношения государственной службы остаются нерешенными или недостаточно подробно регулируются на федеральном уровне., субъекты Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты. Нормативная база регулирования государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации формируется:

— конституции и уставы субъектов Федерации;

— законы о государственной службе, а в некоторых субъектах Федерации — кодексы государственной службы (в некоторых случаях-государственная и муниципальная служба);

— законы или акты главы исполнительной власти, утверждающие реестры государственных должностей, закрепляющие правовой статус государственных должностей категории «А«, определяющие квалификационные требования к государственным должностям государственной службы;

— законы или акты главы исполнительной власти, устанавливающие порядок проведения конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, порядок проведения аттестации государственных служащих;

— законы или акты главы исполнительной власти о порядке исчисления трудового стажа, денежного содержания государственных служащих, порядке предоставления льгот и компенсаций, предоставления государственными служащими сведений о доходах и имуществе;

— нормативные правовые акты о порядке ведения личных дел государственных служащих, реестров государственных служащих, о порядке увольнения государственных служащих и другие.

На содержание правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, влияет система органов государственной службы, действующих в регионе, которая определяется, прежде всего, системой органов исполнительной власти, социально-экономическим положением субъекта, бюджетом и бюджетными возможностями, демографическими и другими особенностями.

К органам государственной власти, обеспечивающим организацию деятельности государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации, относятся:

— законодательные и представительные органы государственной власти;

— исполнительные органы государственной власти;

— конституционные, статутные суды, магистратура;

— избирательные комиссии субъекта Федерации.

Следует отметить, что законы о государственной службе субъектов Российской Федерации содержат нормы, которые распространяются на государственных служащих федеральных органов исполнительной власти отдельных территорий, находящихся в двойном подчинении: в вопросах финансов, управления государственным имуществом, охраны окружающей среды, земельных ресурсов и землеустройства. Исходя из этого, нет сомнений в том, что для принятия решения по данному вопросу необходимо опираться на порядок финансирования деятельности соответствующих органов и приоритет прямого организационного подчинения.

Следует иметь в виду, что под правовым регулированием государственной службы специалисты в области служебного права понимают нормативное и организационное воздействие на служебные отношения в процессе их формирования с целью их защиты, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества, поэтому в этом вопросе необходимо опираться на опытных специалистов с определенным стажем государственной службы, выполняющих специфическую роль наставничества [2].

Кроме того, особого внимания заслуживает проблема реформирования государственной службы в субъектах Российской Федерации. В соответствии с пунктом 7 Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 их государственным органам рекомендуется участвовать в реализации соответствующих мероприятий в рамках своих бюджетных средств, а также разрабатывать и утверждать программы реформирования своих государственных служб. Эта работа проводится в большинстве регионов Российской Федерации достаточно планомерно, последовательно и умеренно эффективно [3]. Ряд мер, принятых по реформированию государственной службы на региональном этапе, позволил стимулировать работу местных администраций по созданию технической базы для осуществления деятельности государственной службы, контролю за материально-технической базой.

Однако в то же время уже проведенная реформа государственной службы показала достаточно много нестыковок в механизме ее функционирования, определенный ряд задач не решен, несмотря на то, что для их реализации было предпринято много важных шагов. Новая структура федеральных органов исполнительной власти не обеспечила должного развития и эффективной работы этих органов [4].

Подводя итог вышесказанному, стоит сказать, что система государственной службы должна основываться на балансе двух принципов — унитарного и федерального, которые необходимы для эффективного функционирования многонационального государства и крупного по территориальному признаку.

Дмитриев, Ю. А. Административное право / Ю. А. Дмитриев, И. А. Полянский, Е. В. Трофимов. — Москва: Эксмо, 2009. — 928 c.
Тараканов, А. В. Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации: организационно-правовой аспект / А. В. Тараканов. — Текст: электронный // Киберленинка: [сайт]. — URL: (дата обращения: 06.06.2021).
Шкель, Т. Местные чиновники в общем строю / Т. Шкель. — Текст: электронный // Российская газета: [сайт]. — URL: (дата обращения: 06.06.2021).
Петров, И. Служить людям / И. Петров. — Текст: электронный // Российская газета: [сайт]. — URL: (дата обращения: 06.06.2021).

Основные термины (генерируются автоматически): государственная служба, Российская Федерация, исполнительная власть, государственная власть, орган, акт главы, уровень субъектов, государственная гражданская служба, государственная служба субъектов, правовое регулирование.

Реформа государственной гражданской службы наряду с административной, федеративной и муниципальной реформами рассматриваются органами власти и обществом как важнейшие вехи в реализации стратегии государственного строительства. Основные требования к этому институту сформулированы в посланиях Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию. К ним относятся: эффективность, действенность, мобильность, служение государству и обществу.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации" п. 8 ст. 5. определено, что «Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации». Однако, установив ряд запретов и гарантий гражданской службы, федеральный закон состоит, в большинстве своем, из отсылочных норм, корреспондирующих к законам субъектов Российской Федерации, уставам и иным нормативным правовым актам органов местного самоуправления.

Таким образом, в законе заложено ключевое противоречие, имеющее крайне негативные практические последствия.

Статья 3 указанного закона определяет государственную гражданскую службу Российской Федерации как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

На какую же должность гражданской службы принимается работник при первом поступлении на службу и по какой проходит службу при дальнейших перемещениях.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье 12 «Квалификационные требования к должностям гражданской службы» установил:

«Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации».

Другое противоречие заложено в законодательном определении квалификационных требований по должностям гражданской службы.

В статье 4 вышеназванного Федерального закона закреплен один из принципов муниципальной службы в Российской Федерации - принцип равного доступа граждан к гражданской службе в соответствии с их профессиональной подготовкой и способностями. Однако отсылочное положение статьи 12 федерального закона ставит названный принцип под сомнение. В соответствии со статьей требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. То есть, переезжая в рамках даже соседних субъектов Федерации, к примеру, из Ямало-Ненецкого автономного округа в Ханты-Мансийский, специалист, обладающий достаточным опытом и необходимым образованием с должности главной может попасть на ведущую или старшую муниципальную должность, либо наоборот.

Сравнительный анализ требований к должностям государственной гражданской службы ряда городов показал, что в основном требуется иметь высшее профессиональное образование по специализации должностей или образование, считающееся равноценным, или любое высшее образование и необходимый стаж работы. Однако, в Белогородкой области для занятия высших группы должностей, необходимо иметь не менее 5 лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности. В Калужской области требуемый стаж составляет уже 7 лет. Для старшей группы должностей прослеживается то же различие: в Белогородской области не предъявляются требования, в Краснодаре необходим стаж работы по специальности не менее 3 лет (табл. 1).

Помимо различий в требованиях к стажу работы к должностям государственной гражданской службы в различных субъектах Российской Федерации, серьезной проблемой в настоящее время является противоречие закона фактического закону юридическому. Наиболее ярко это соответствие прослеживается на примере требований к должностям муниципальной службы.

Таблица 1. Сравнительный анализ требований к стажу работы государственных гражданских служащих в субъектах РФ

высшая группа должностей гражданской служб

не менее 5 лет стажа государственной гражданской службы или опыта (стажа) работы по специальности

минимальный срок государственной гражданской службы от 4 до 6 лет либо стаж работы по специальности не менее 5 лет

не менее 6 лет стажа государственной гражданской службы или не менее 7 лет опыта (стажа) работы по специальности

стаж государственной службы на главных или ведущих должностях гражданской службы не менее 2 лет или по специальности не менее 5 лет

к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности устанавливаются следующие требования:

для должностей гражданской службы категории "руководители" высшей группы - не менее двух лет работы на главных должностях государственной (муниципальной) службы либо на иных руководящих должностях;

для должностей гражданской службы категории "руководители" главной группы - не менее одного года работы на ведущих должностях государственной (муниципальной) службы либо на иных руководящих должностях.

не менее 6 лет стажа государственной службы или не менее 7 лет по специальности

главная группа должностей

не менее 3 лет стажа государственной гражданской службы или работы по специальности

минимальный стаж гражданской службы от 3 до 5 лет или стаж работы по специальности не менее 4 лет

стаж гражданской службы не менее 4 лет или стаж работы по специальности не менее 5 лет

стаж государственной службы на ведущих должностях государственной службы не менее 2 лет или стажа работы по специальности не менее 5 лет

не менее 4 лет стажа гражданской службы или 5 лет работы по специальности

Ведущая группа должностей

не менее 1 года гражданской службы или сажа работы по специальности

минимальный стаж государственной службы 2-4 года или стажа работы по специальности не менее 3 лет

стаж работы не менее 2 лет или стажа работы по специальности не менее 4 лет

стаж государственной службы на старших государственной службы не менее 2 лет или стажа работы по специальности не менее 3 лет

не менее 2 лет государственной службы или 4 лет работы по специальности

Старшая группа должностей

без предъявления требований к стажу работы

стаж работы по специальности не менее 3 лет

стаж работы государственной службы не менее 1 года или стажа работы по специальности не менее 3 лет

без предъявления требований к стажу работы

Младшая группа должностей

без предъявления требований к стажу работы

Так Постановлением Правительства Рязанской области от 02 июня 2010 года № 116 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым государственным гражданским служащим аппарата Правительства Рязанской области для исполнения должностных обязанностей" установил следующие требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым государственным гражданским служащим аппарата Правительства Рязанской области для исполнения должностных обязанностей. :

1) для должностей категории «руководители» высшей, главной и ведущей групп должностей государственной гражданской службы - навыки профессионального руководства подразделениям и подчиненным должностным лицам; постановки задач и организации их выполнения, оперативного принятия и реализации управленческих решений; контроля за исполнением поручений; подбора и расстановки кадров; своевременного выявления и разрешения ситуаций, приводящих к конфликту интересов; анализа, прогнозирования и планирования работы; ведения деловых переговоров и публичного выступления; подготовки правовых актов и служебных документов; пользования компьютерной техникой.

2) для должностей категории «помощники» высшей, главной и ведущей групп должностей государственной гражданской службы - навыки постановки задач и организации их выполнения, оперативного принятия и реализации решений; контроля за исполнением поручений; своевременного выявления и разрешения ситуаций, приводящих к конфликту интересов; анализа, прогнозирования и планирования работы; ведения деловых переговоров и публичного выступления; подготовки правовых актов и служебных документов; пользования компьютерной техникой;

3) для должностей категории «специалисты» главной и ведущей групп должностей государственной гражданской службы Рязанской области:

а. для лиц, замещающих должности главной группы должностей государственной гражданской службы Рязанской области - навыки оперативного и качественного исполнения поручений; анализа и планирования служебной деятельности; исполнительской дисциплины; подготовки проектов правовых актов и служебных документов, проведения экспертизы (оценки) их качества; консультирования; пользования компьютерной техникой и оргтехникой;

б. для лиц, замещающих должности ведущей группы должностей государственной гражданской службы Рязанской области - навыки оперативного и качественного исполнения поручений; планирования служебной деятельности; исполнительской дисциплины; подготовки проектов правовых актов и служебных документов; консультирования; пользования компьютерной техникой и оргтехникой;

4) для должностей категории «обеспечивающие специалисты» ведущей, старшей и младшей групп должностей государственной гражданской службы Рязанской области:

а. для лиц, замещающих должности ведущей и старшей групп должностей государственной гражданской службы Рязанской области: навыки оперативного и качественного выполнения поставленных задач; планирования служебной деятельности; сбора и систематизации информации; исполнительской дисциплины; подготовки служебных документов; пользования компьютерной техникой и оргтехникой;

б. для лиц, замещающих должности младшей группы должностей государственной гражданской службы Рязанской области: навыки оперативного и качественного выполнения задач; планирования служебной деятельности; исполнительской дисциплины; подготовки служебных документов; пользования компьютерной техникой и оргтехникой.

Если кадры гражданской службы в большинстве своем соответствуют предъявляемым требованиям, то с муниципальными служащими ситуация принципиально иная. Согласно Постановлению Администрации г. Рязани от 20.04.2009 года № 2688 «Об утверждении квалификационных требований к уровню профессионального образования, необходимого для исполнения должностных обязанностей муниципальных служащих, замещающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы в структурных подразделениях администрации города Рязани». Данная мера была предпринята в связи с выявлением в 2008 году в ряде муниципальных образований, как в сельских поселениях, так и в муниципальных районах, фактов поступления на муниципальную службу граждан, не имеющие высшего образования, соответствующего стажа муниципальной или государственной службы, либо стажа работы по специальности. Данные факты были выявлены прокурорами Милославского, Клепиковского, Ухоловского и Пителинского районов. Прокурором Клепиковского района в администрации муниципального образования Клепиковский муниципальный район выявлены 8 муниципальных служащих, не отвечавших квалификационным требованиям – не имели высшего образования.

Таким образом, диспозитивный подход к установлению ряда существенных правовых институтов государственной гражданской службы не только противоречит принципу единства требований к гражданской службе, установленных в федеральном законе, но и способен негативным образом сказаться на законных интересах граждан, осуществляющих свою профессиональную деятельность на должностях государственной гражданской службы, а значит и на гарантиях служащих, в целом на устойчивости института гражданской службы.

1. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

2. Закон Белгородской области от 30 марта 2005 г. № 176 "О государственной гражданской службе Белгородской области"

Закон Калужской области от 02.06.2006 г. № 196-ОЗ "О государственной гражданской службе Калужской области"

4. Закон Ульяновской области от 30 ноября 2004 г. № 085-ЗО "О государственной гражданской службе Ульяновской области"

Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ. "О государственной гражданской службе Краснодарского края"
Закон Орловской области от 08.02.2005 г. № 487-ОЗ "О государственной гражданской службе Орловской области"
Закон Самарской области от 6 апреля 2005 г. № 103-ГД "О государственной гражданской службе Самарской области"

8. Постановление Администрации города Рязани от 20 апреля 2009 г. № 2688 «Об утверждении квалификационных требований к уровню профессионального образования, необходимого для исполнения должностных обязанностей муниципальных служащих, замещающих высшие, главные, старшие и младшие должности муниципальной службы в структурных подразделениях администрации города Рязани»

9. Постановление Правительства Рязанской области от 02 июня 2010 г. № 116 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым государственным гражданским служащим аппарата Правительства Рязанской области для исполнения должностных обязанностей»

Соломатин Е.Ю. О механизме реализации конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе. // Конституционное и муниципальное право. 2006. №9.

Основные термины (генерируются автоматически): стаж работы, гражданская служба, Российская Федерация, государственная гражданская служба, государственная служба, предъявление требований, специальность, должность, стаж, требование.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: