Принцип субсидиарности конституционного правосудия
Обновлено: 25.04.2024
В статье сформулировано определение понятия принципа субсидиарности, указано, что данный принцип может быть использован в качестве инструмента, позволяющего найти и поддерживать оптимальное сбалансированное соотношение между объемами централизации и децентрализации при регулировании и реализации внутригосударственных отношений, а также отношений между надгосударственными объединениями и входящими в их состав государствами. При этом подчеркивается, что организационная и функционально-целевая переменные принципа субсидиарности ориентируют на усиление децентрализации системы публичного управления (публичной власти) путем фиксации презумпции приоритетного права (наряду с гарантиями) нижестоящих единиц на реализацию полномочий по конкретным предметам ве́дения. Кроме того, при применении принципа субсидиарности усиление децентрализации обусловлено необходимостью обеспечения реализации ресурсов партиципаторной демократии, а также нацеленностью на плюрализацию всей системы публичного управления. Обосновано разграничение территориальной и экстерриториальной форм децентрализации, выявлены сходства и отличия принципа субсидиарности от деволюции, деконцентрации и делегирования полномочий. Проанализирована корреляционная связь между принципом субсидиарности и характеристиками государственно-территориального устройства. Сформулирован тезис о том, что принцип субсидиарности может быть реализован в любой многоуровневой системе организации публичной власти, функционирующей на основе синтеза принципов солидарности, адаптивности, плюрализма, автономии, демократии. Сделан вывод о том, что в своем синтетическом единстве достижение эффективности, утверждение плюрализма и партиципаторной демократии выступает парадигмой принципа субсидиарности.
Ключевые слова
Об авторе
Ирхин Игорь Валерьевич, доктор юридических наук.
ул. Калинина, д. 13, г. Краснодар, Россия, 350044
Список литературы
1. Алебастрова И. А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 7. — С. 5–13.
2. Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Функционально-правовые ориентиры местного самоуправления: теоретический аспект // Сравнительное конституционное обозрение. — 2017. — № 5. — С. 94–115.
3. Любашиц В. Я. Исследование государственной (политической) власти: опыт использования системно-структурного метода // Северо-Кавказский юридический вестник. — 2014. — № 1. — С. 7–8.
4. Овсепян Ж. И. К обсуждению концепции статуса конституционного правосудия в сфере защиты фундаментальных прав и свобод на основе принципов и норм международного права в период глобализации // Журнал конституционного правосудия. — 2011. — № 1. — С. 1–11.
5. Пименова О. И. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных полномочий: опыт Европейского Союза и перспективы его адаптации в российской системе разграничения полномочий по предметам совместного ве́дения. — М. : Новое время, 2015.
6. Полянский В. В. Методы и принципы гармонизации публичной власти // Lex russica. — 2015. — № 10. — С. 32–45.
7. Полянский В. В., Волков В. Э. Гармонизация публичной власти — цель реформы местного самоуправления // Lex russica. — 2014. — № 7. — С. 772–782.
8. Умнова И. А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ве́дения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. — 2012. — № 2 (87). — С. 45–55.
9. Черепанов В. А. О системной модели федеративного государства // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 8. — С. 3–7.
10. Bardhan P. Decentralization of Governance and Development // Journal of Economic Perspectives. — 2002. — Vol. 16.
11. Bilancia P. The Normative autonomy of local government in Italy // Place and Role of Local Government in Federal Systems / N. Steytler (Hg). — Johannesburg : Konrad-Adenauer-Stiftung, 2005. — 226 p.
12. Blank Y. Federalism, Subsidiarity, and the Role of Local Governments in an Age of Global Multilevel Governance // Fordham Urban Journal. — 2009. — Vol. 37.
15. Burbidge D. The Inherently Political Nature of Subsidiarity // The American Journal of Jurisprudence. — 2017. — Vol. 62. — № 2.
18. Cohen J., Peterson S. Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. — Boulder (CO, USA) : Kumarian Press, 1999. — 207 p.
19. Decentralization: A Sampling of Definitions (Working Paper in connection with the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance). 1999.
20. European Commission. Tools and Methods Series (Reference Document № 23). Supporting Decentralization, Local Governance and Local Development through a Territorial Approach. 2016.
21. Iwuagwu E. The Socio-Ethical Principle of Subsidiarity: A Philosophical Appraisal of Its Relevance in the Contemporary World // Research on Humanities and Social Sciences. — 2016. — Vol. 6. — № 12.
22. Jubenkanda R. Centralization and Decentralization // Journal of Research in Humanities and Social Science. — 2016. — Vol. 4.
23. Krishnaswamy S. Democracy and Constitutionalism in India: A Study of the Basic Structure Doctrine. — Oxford University Press, 2009. — 244 p.
24. Leyland P. The multifaceted constitution dynamics of U. K. devolution // ICON. — 2011. — Vol. 9.
25. Vischer R. Subsidiarity as a Principle of Governance: Beyond Devolution // Indian Law Abstract. — 2001. — Vol. 35.
26. Zaharia P., Bilouseac I. Decentralization and Local Autonomy — Local Public Management Defining Principles // Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica. — 2009. — Vol. 11.
27. Zimmermann A. Subsidiarity and a Free Society // Policy. — 2014–2015. — Vol. 30. — № 4.
Периодически в российской юридической среде поднимается проблема размывания границ между уровнями правового регулирования. Слышны как призывы к максимально детальному федеральному законодательному регулированию (как бы мотивированные стремлением к «правовой определенности» и боязнью «произвола» в региональном и подзаконном нормотворчестве), так и резкая критика и воззвания к разуму с тем, чтобы покончить с подходом «вот примем федеральный закон – и заживем!».
Реалии нашей практики нормотворческого процесса таковы, что об одной из фундаментальных его основ – принципе субсидиарности – вспоминают нечасто.
И дело здесь, как представляется, не в формулировках статей 71-72 Конституции, которые самим количеством предметов федерального и совместного ведения создают сверхплодородную почву для перекоса в пользу федеральных законов. А, скорее, в проблеме оценки проектируемого регулирования на предмет его относимости к содержанию положений статей 71-72, определяющих, что и где регулироваться должно. Но поскольку чисто текстуальное соотношение абстрактных конституционных положений и отраслевого проектируемого регулирования позволяет, по сути, что-угодно «втискивать» в федеральные предметы, это, собственно, и происходит, примеров чему немало, эффект такого перекоса заслуживает отдельного разговора.
Постфактум эту проблему может решить уже суд, который разрешает вопрос относительно правомочности органа конкретного уровня принимать регулирование по тому или иному предмету. Здесь будет интересно попробовать определить критерии и обстоятельства, которые позволяют суду прийти к выводу, в каком случае регулирование выходит за рамки абстрактного конституционного положения, а в каком нет.
Недавно мне попался анализ одного дела Верховного суда США, где наглядно видна «раскадровка» методики оценки относимости конкретного регулирования к федеральному предмету. Да и вообще в практике Верховного суда США немало дел о регуляторной экспансии Конгресса в дела штатов.
Немного теории.Субсидиарность в общем смысле означает приоритет младшего уровня (механизма) над старшим и обусловленное этим обращение к старшему уровню (механизму) только тогда, когда обращение к младшему уровню не приводит к необходимому результату. Принцип субсидиарности предопределяет выбор минимально возможного уровня (механизма), обладающего достаточным потенциалом для решения конкретной задачи. Принцип субсидиарности встречается как в частноправовых отношениях – от механизмов ответственности и выбора способов правовой защиты, так и в публичных – в определении уровней нормативного регулирования и принятия административно-управленческих решений и т.д.
Защита настаивала на том, что закон был неконституционным, поскольку не оказывал существенного влияния на торговлю между штатами, и, следовательно, Конгресс принял закон ultravires, вмешавшись тем самым в компетенцию штатов.
После принятия решения по делу Лопеса в закон были внесены поправки, согласно которым закон применяется только к оружию, которое было перемещено в рамках межштатной торговли.
Итак, проблема дела состоит в том, относимо ли к федеральному предмету (межштатная торговля) регулирование ношения оружия на территории штата.
Суд установил, что Конгресс может регулировать коммерческую деятельность по ограниченному кругу вопросов с учетом следующего:
- Конгресс может регулировать порядок использования каналов межштатной торговли;
- Конгресс уполномочен регулировать и защищать институции межштатной торговли, лиц или предметы, участвующие в межштатной торговле, даже если угроза может исходить только от внутриштатной деятельности;
- Деятельность должна «влиять» или «существенно влиять» на торговлю между штатами, чтобы Конгресс мог регулировать ее в соответствии с положениями о коммерческой деятельности между штатами.
Казуально Верховный суд предложил использовать «четырехступенчатый тест», позволяющий определить, соответствует ли оспариваемое полномочие Конгресса положениям о регулировании коммерческой деятельности между штатами:
- Была ли деятельность скорее экономической, чем неэкономической?
- Были ли предметы коммерческой деятельности перемещены через границу между штатами?
- Были ли Конгрессом сделаны обоснованные выводы о наличии экономической составляющей в отношениях, связанных с ношением оружия и образованием?
- Насколько явной является связь между регулируемой деятельностью и межштатной торговлей?
Конечно, говоря об американском подходе нужно делать поправку на то, что американская Конституция в части соотношения федерального ведения и ведения штатов в принципе достаточно сильно ограничивает Конгресс, относя к федерации преимущественно те вопросы, решение которых в рамках одного штата затруднительно, в этом вся красота этой формулы. Тем не менее, дел, где предметом является вторжение Конгресса в дела штатов, достаточно.
Приведенный «тест» – иллюстрация подхода к определению относимости регулирования к федеральному предмету, когда федеральный парламент (Конгресс) ведет регуляторную экспансию по отношению к штатам.
Источники: Erwin Chemerinsky. Political Ideology and Constitutional Decisionmaking: The Coming Example of the Affordable Care Act , 75 Law and Contemporary Problems 1-15 (2012)
Периодически в российской юридической среде поднимается проблема размывания границ между уровнями правового регулирования. Слышны как призывы к максимально детальному федеральному законодательному регулированию (как бы мотивированные стремлением к «правовой определенности» и боязнью «произвола» в региональном и подзаконном нормотворчестве), так и резкая критика и воззвания к разуму с тем, чтобы покончить с подходом «вот примем федеральный закон – и заживем!».
Реалии нашей практики нормотворческого процесса таковы, что об одной из фундаментальных его основ – принципе субсидиарности – вспоминают нечасто.
И дело здесь, как представляется, не в формулировках статей 71-72 Конституции, которые самим количеством предметов федерального и совместного ведения создают сверхплодородную почву для перекоса в пользу федеральных законов. А, скорее, в проблеме оценки проектируемого регулирования на предмет его относимости к содержанию положений статей 71-72, определяющих, что и где регулироваться должно. Но поскольку чисто текстуальное соотношение абстрактных конституционных положений и отраслевого проектируемого регулирования позволяет, по сути, что-угодно «втискивать» в федеральные предметы, это, собственно, и происходит, примеров чему немало, эффект такого перекоса заслуживает отдельного разговора.
Постфактум эту проблему может решить уже суд, который разрешает вопрос относительно правомочности органа конкретного уровня принимать регулирование по тому или иному предмету. Здесь будет интересно попробовать определить критерии и обстоятельства, которые позволяют суду прийти к выводу, в каком случае регулирование выходит за рамки абстрактного конституционного положения, а в каком нет.
Недавно мне попался анализ одного дела Верховного суда США, где наглядно видна «раскадровка» методики оценки относимости конкретного регулирования к федеральному предмету. Да и вообще в практике Верховного суда США немало дел о регуляторной экспансии Конгресса в дела штатов.
Немного теории.Субсидиарность в общем смысле означает приоритет младшего уровня (механизма) над старшим и обусловленное этим обращение к старшему уровню (механизму) только тогда, когда обращение к младшему уровню не приводит к необходимому результату. Принцип субсидиарности предопределяет выбор минимально возможного уровня (механизма), обладающего достаточным потенциалом для решения конкретной задачи. Принцип субсидиарности встречается как в частноправовых отношениях – от механизмов ответственности и выбора способов правовой защиты, так и в публичных – в определении уровней нормативного регулирования и принятия административно-управленческих решений и т.д.
Защита настаивала на том, что закон был неконституционным, поскольку не оказывал существенного влияния на торговлю между штатами, и, следовательно, Конгресс принял закон ultravires, вмешавшись тем самым в компетенцию штатов.
После принятия решения по делу Лопеса в закон были внесены поправки, согласно которым закон применяется только к оружию, которое было перемещено в рамках межштатной торговли.
Итак, проблема дела состоит в том, относимо ли к федеральному предмету (межштатная торговля) регулирование ношения оружия на территории штата.
Суд установил, что Конгресс может регулировать коммерческую деятельность по ограниченному кругу вопросов с учетом следующего:
- Конгресс может регулировать порядок использования каналов межштатной торговли;
- Конгресс уполномочен регулировать и защищать институции межштатной торговли, лиц или предметы, участвующие в межштатной торговле, даже если угроза может исходить только от внутриштатной деятельности;
- Деятельность должна «влиять» или «существенно влиять» на торговлю между штатами, чтобы Конгресс мог регулировать ее в соответствии с положениями о коммерческой деятельности между штатами.
Казуально Верховный суд предложил использовать «четырехступенчатый тест», позволяющий определить, соответствует ли оспариваемое полномочие Конгресса положениям о регулировании коммерческой деятельности между штатами:
- Была ли деятельность скорее экономической, чем неэкономической?
- Были ли предметы коммерческой деятельности перемещены через границу между штатами?
- Были ли Конгрессом сделаны обоснованные выводы о наличии экономической составляющей в отношениях, связанных с ношением оружия и образованием?
- Насколько явной является связь между регулируемой деятельностью и межштатной торговлей?
Конечно, говоря об американском подходе нужно делать поправку на то, что американская Конституция в части соотношения федерального ведения и ведения штатов в принципе достаточно сильно ограничивает Конгресс, относя к федерации преимущественно те вопросы, решение которых в рамках одного штата затруднительно, в этом вся красота этой формулы. Тем не менее, дел, где предметом является вторжение Конгресса в дела штатов, достаточно.
Приведенный «тест» – иллюстрация подхода к определению относимости регулирования к федеральному предмету, когда федеральный парламент (Конгресс) ведет регуляторную экспансию по отношению к штатам.
Источники: Erwin Chemerinsky. Political Ideology and Constitutional Decisionmaking: The Coming Example of the Affordable Care Act , 75 Law and Contemporary Problems 1-15 (2012)
На прошлой неделе рубрика не вышла. Писать доклад для конференции в Вашингтоне в честь 25-летия российской конституции было тяжко, что свело на нет креатив и усидчивость автора рубрики. Но we are back с защитой собственности ЕСПЧ.
Сегодня разбираем дело Нурмиева против России (Nurmiyeva v. Russia, жалоба 57273/13, 27 ноября 2018). Когда Европейский суд находит нарушение конвенции, то назначает справедливую компенсацию. О том, как доказать размер компенсации, писали здесь.
Но в деле Нурмиевой ЕСПЧ решил не назначать компенсацию. Он обязал российские суды пересмотреть решения и самостоятельно разобраться в размере компенсации. Такое случается нечасто.
С одной стороны, для заявителя такой поворот означает, что надо предпринимать дополнительные шаги – обращаться в российские суды за пересмотром дела. С другой стороны, роль ЕСПЧ субсидиарная и поэтому основная задача – сдать так, чтобы национальная судебная система работала хорошо. Если надежда на достойную работу национальной судебной системы есть, то именно национальные суды должны разбираться с делом. А уж если не смогут, то тогда нужно снова обращаться в ЕСПЧ за назначением компенсации.
Заявитель была индивидуальным предпринимателем. В 2005 году начала строительство паркинга на участке, который вскоре выкупила. В 2007 году паркинг внесен в Единый государственный реестр объектов градостроительной деятельности в качестве сооружения (навеса на бетонном фундаменте с бетонной площадкой).
В этом же году против некого господина Х открывается уголовное расследование по подозрению в краже бетонных плит у компании «Центр». Заявителя допросили в качестве свидетеля.
Еще через два года следователь изъял у заявителя 60 бетонных плит как вещдоки. Через год изъятие отменили из-за отсутствия связи между уголовным расследованием и плитами. А вскоре дело и вовсе прекратили за отсутствием состава. Компания «Центр», пользуясь неразберихой, продала плиты.
Заявитель пошла в суд за взысканием вреда в виде стоимости стоянки с МВД. Суд первой инстанции взыскал стоимость 60 бетонных плит.
Во взыскании стоимости работ отказал. Логика суда заковыриста. По его мнению, заявитель взыскивала ущерб за стоимость работ по установке объекта незавершенного строительства. Объект незавершенного строительства – это недвижимость. А недвижимость, как помним со студенческих лет, прочно связана с землей. Поэтому ее перемещение без несоразмерного ущерба невозможно.
Суд тоже это вспомнил и заключил, что паркинг не является недвижимостью, так как переместить можно без существенного вреда. В реестре недвижимости его не было. Следовательно, заключил российский суд, сделки в отношении имущества невозможны. А поэтому суд не принял документы, которые подтверждали стоимость работ.
Если прочитали предыдущий абзац и не увидели логики в аргументации суда, то не вы одни. Зато вышестоящие суды логику увидели и согласились с ней.
ЕСПЧ быстро заключил, что паркинг являлся имуществом в понимании Конвенции. Это было ожидаемым. Следующий вопрос, на который искал ответ суд: а было ли у заявителя законное ожидание получить компенсацию?
Суд ответил положительно. Если предположить, что паркинг не является недвижимым имуществом, то ни российские суды, ни российское правительство не смогли разумно объяснить, почему нельзя было взыскать стоимость работ для движимого имущества.
По мнению ЕСПЧ, российские суды пришли к противоречивым выводам. С одной стороны, они говорили, что возмещение возможно, если заявитель представит документы. С другой, что нельзя, так как паркинг не является недвижимостью. Поэтому на заявителя было наложено непропорциональное бремя, которое привело к нарушению ст.1 Конвенции.
P.S. С докладом по российской Конституции (у нее сегодня юбилей) можно ознакомиться здесь.
Президент РФ внес в Госдуму законопроект о ратификации Протокола № 15 к Конвенции о защите прав человека, дополняющего ее преамбулу указанием на субсидиарную роль ЕСПЧ по отношению к национальным правовым системам
Эксперты пояснили, что это никак не скажется на ослаблении роли ЕСПЧ в национальных юрисдикциях, поскольку принцип субсидиарности применялся и ранее.
В соответствии с Протоколом № 15, подписанным Россией 19 сентября 2016 г., в Конвенцию вносятся следующие изменения:
– преамбула Конвенции дополняется указанием на субсидиарную роль ЕСПЧ по отношению к национальным правовым системам и наличие у государств-участников определенной свободы усмотрения при применении Конвенции на национальном уровне;
– исключается норма о прекращении полномочий судей ЕСПЧ по достижении ими 70-летнего возраста;
– срок подачи жалобы в ЕСПЧ сокращается с шести до четырех месяцев.
В пояснительной записке к законопроекту подчеркивается, что принцип субсидиарности является одним из фундаментальных принципов, на которых построена европейская система защиты прав человека. В контексте практики ЕСПЧ данный принцип означает, что обязанность по обеспечению соблюдения прав человека, предусмотренных в Конвенции, возлагается прежде всего на государство-участника.
«Принцип субсидиарности выражается в том числе в требовании соблюдения правила об исчерпании национальных средств правовой защиты (ст. 35 Конвенции). Таким образом, подача жалобы в ЕСПЧ является вспомогательным, дополнительным средством для защиты прав и свобод человека при их возможном нарушении в пределах национальных правовых систем», – уточняется документом.
Кроме того, указывается, что ЕСПЧ не имеет права подменять компетентные органы государства-участника в толковании и применении внутреннего права, выполнять функции суда апелляционной или кассационной инстанции.
Ранее, когда Протокол только был подписан Россией, адвокат Каринна Москаленко пояснила «АГ», что принцип субсидиарности и так существовал и действовал, он лишь закрепляется этой дефиницией.
Адвокат Центральной коллегии адвокатов г. Владимира Максим Никонов также отметил, что какого-либо резонанса и ослабления роли ЕСПЧ в национальных юрисдикциях принятие Протокола № 15 не несет. «Сокращение срока обжалования с шести месяцев до четырех создает некоторые проблемы для заявителей, которым придется быть более расторопными, но “юридическую панику” по этому поводу я бы не поднимал», – отметил эксперт.
Автор статьи
Читайте также: