Имущество государственных корпораций как объект права собственности
Обновлено: 04.05.2024
К проблеме права собственности государственных корпораций можно отметить следующие подходы. Ю. С. Циммерман, исходя из целевого характера собственности государственных корпораций и наличия в законах ограничений на распоряжение имуществом, полагает, что государственная корпорация обладает правом собственности на имущество, однако распоряжение им осуществляет как госкорпорация, так и не являющееся собственником государство.[5] Е. Богданов полагает, что у государственной корпорации не возникает права частной собственности на её имущество, так как государственные органы контролируют её деятельность, непосредственно принимают решение о распоряжении некоторыми видами имущества, государство вправе изъять у государственной корпорации её имущество.[6] Двойственность правовой природы государственных корпораций приводит его к выводу, что данное имущество остаётся государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников: самого государства и государственной корпорации.[7] С предложенными решениями невозможно согласиться: только собственник может осуществлять правомочие распоряжения своим имуществом. Автор в данном вопросе солидарен с И. В. Ершовой: содержание законов о государственных корпорациях не позволяет сделать иного вывода, кроме как признать за государственными корпорациями право частной собственности юридического лица на их имущество.[8] Наличие ограничений на распоряжение отдельными видами имущества, а также на совершение отдельных сделок не означает ограничения правомочия распоряжения как такового, что подтверждается законодательством о хозяйственных обществах.
Имущественно-правовой основой деятельности государственных корпораций является право собственности юридического лица. При этом в законодательстве почти нет специальных норм, направленных на обеспечение сохранности и наиболее эффективного использования государственного имущества, переданного государственной корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации. По сравнению с правовым режимом имущества государственной корпорации, на настоящий момент имущество хозяйственных обществ с участием государства защищено значительно надёжнее, деятельность таких обществ более открыта для контроля как со стороны государства, так и со стороны общества. Вместе с тем, анализ законодательства приводит к выводу, что такой организационно-правовой формы юридического лица, как государственная корпорация, в действующем законодательстве не содержится – есть лишь организации особого рода, признанные юридическими лицами только в силу специального указания закона, с индивидуальным правовым положением, и в разной степени наделённые определёнными публичными функциями.
На сегодня нельзя признать существование такой организационно-правовой формы юридического лица, как государственная корпорация, содержание права собственности государственных корпораций неопределённо. Представляется, что они неспособны в существующем виде обеспечить выполнение возложенных на них функций. В связи с этим государственная корпорация «Росатом» должна быть признана отраслевым органом государственной власти. Переданное ей имущество следует включить в состав казны Российской Федерации, управлять этим имуществом должен созданный на основе Росатома орган государственной власти. Государственные корпорации, специально созданные для осуществления предпринимательской деятельности специфических видов (государственная корпорация «Олимпстрой», Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов, Ростехнологии и Роснанотех) должны быть преобразованы в хозяйственные общества с исключительным участием государства. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства подлежит преобразованию в организационно-правовую форму фонда.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 259-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Имущество Корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, в том числе передачи Корпорации находящихся в федеральной собственности недвижимого имущества, включая земельные участки, движимого имущества и принадлежащих Российской Федерации прав на результаты интеллектуальной деятельности, доходов, получаемых Корпорацией от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого Корпорации в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений и является собственностью Корпорации.
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2014 N 259-ФЗ, от 18.03.2020 N 66-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1.1. Предоставление Корпорации субсидий из федерального бюджета осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
(часть 1.1 введена Федеральным законом от 23.04.2018 N 93-ФЗ)
1.2. Находящиеся в федеральной собственности земельные участки могут передаваться Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, в случаях:
1) передачи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, переданные Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации;
2) передачи земельных участков одновременно с передачей Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации расположенных на них объектов недвижимого имущества;
3) передачи земельных участков для строительства (создания) объектов промышленной инфраструктуры, предназначенных для создания промышленного производства, в том числе по разработке и производству конкурентоспособных образцов высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного назначения, или для использования в целях промышленного производства указанной продукции.
(часть 1.2 введена Федеральным законом от 18.03.2020 N 66-ФЗ)
2. Корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам Корпорации. Корпорация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом.
(часть 2 в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 259-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Корпорация использует свое имущество исключительно для достижения целей, указанных в части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона.
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2014 N 259-ФЗ, от 01.04.2019 N 51-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Корпорация формирует в составе своего имущества резервный фонд и иные целевые фонды в порядке и в размерах, которые определяются наблюдательным советом Корпорации.
(часть 4 в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 259-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. В случае, если иное не установлено федеральными законами, Президентом Российской Федерации и (или) Правительством Российской Федерации, передача Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации находящегося в федеральной собственности имущества, в том числе земельных участков, указанных в части 1.2 настоящей статьи, осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти, определяемого Правительством Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Клеандров Михаил Иванович, заслуженный юрист России, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации.
Многие сотни, даже тысячи лет проблемы права собственности в государствах самых различных видов и форм являлись весьма неустойчивой основой экономической сферы их - этих государств - жизнедеятельности. Если нерешенность данных проблем в том или ином государстве достигала критически значимой величины, государство "опрокидывалось" и в "норму", уже подчас при иной форме правления, приходило не скоро. Однако, если нерешенность указанных проблем в конкретном государстве и не достигала такой величины, но была при этом немалой, само это государство уже в силу именно названной причины было неустойчивым, не монолитным, раздираемым в самых различных проявлениях внутренними противоречиями; нередко такое состояние длилось весьма долго; жизнь жителей этого государства назвать счастливой и веселой было нельзя. Напротив, в государстве, где проблемы права собственности сбалансированы, экономическая основа жизнедеятельности стабильна, в результате экономика развивается, и народ богатеет, и сами государственные устои крепки. В истории нашей страны это проявлялось неоднократно и отчетливо. Когда дворяне освободились от обязательной службы государю, они превратились в помещиков, в результате сменилось целевое предназначение экономической основы их жизнедеятельности, со всеми выходящими в политическую плоскость последствиями. Когда крестьяне в советской России "коллективизировались", вообще произошла экспроприация самих основ крестьянской экономики. И т.д.
Все сказанное выше в целом тривиально, и сделано это с одной целью: показать огромную значимость проблематики права собственности (в самом широком понимании), соответственно, такую же значимость научных исследований, посвященных этой проблематике, и таким образом подтвердить значимость тех направлений научных исследований, которые на самых дальних подступах отслеживают признаки надвигающейся разбалансированности в правоприменении базовых основ права собственности, выявляют и анализируют качественно новые проблемы, нерешенность которых может усугубить эту разбалансированность, наконец, делают попытку попросту увидеть новые проблемы и новые грани проблем в сфере права собственности. В этом русле - данная статья, в которой сделана попытка по-новому взглянуть на проблемы права собственности, но не предлагаются пути их решения. Ибо известно: правильно обозначенная проблема - 50-процентная гарантия успешного ее решения.
Как известно, еще в 1999 г. в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" была введена норма, предусматривающая создание качественно нового организационно-предпринимательского образования (в новой организационно-правовой форме) - государственной корпорации. Можно также сказать, что речь идет и о новом механизме управления экономикой в нашей стране. Особенностью правового статуса государственных корпораций является то, что они создаются и детально наделяются индивидуальным статусом с помощью адресных федеральных законов. Но в Федеральном законе "О некоммерческих организациях", в его ст. 7.1, закреплено базовое определение госкорпорации: ". не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций".
С 2003 г. в форме госкорпорации были созданы Агентство по страхованию вкладов, Банк развития (Внешэкономбанк), Фонд содействия реформированию ЖКХ, Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом. Обсуждаются, и самым конкретным образом, вопросы создания госкорпораций на базе Росавтодора, для лекарственного обеспечения населения, менее предметно обсуждаются проекты создания госкорпораций "Росрыбфлот", в сфере нефтепереработки, черной металлургии, станкостроения, по вопросам гражданско-патриотического воспитания молодежи и развития в стране физкультуры и спорта и др.
С позиции рассматриваемой проблемы исключительно важным является то обстоятельство, что финансовой основой вновь создаваемых госкорпораций служат средства федерального, регионального и местных бюджетов; само имущество госкорпораций формируется хотя и за счет многих источников, но в первую голову и в основном за счет взносов государства. Деньги для госкорпораций предполагаются немалые: для Банка развития - до 250 млрд. руб., столько же для Фонда содействия реформированию ЖКХ, чуть меньше - до 200 млрд. руб. - для Олимпстроя, 130 млрд. - для Роснанотеха . И не в отдаленной перспективе, а в самое ближайшее время будет принято постановление Правительства РФ, по которому 180 млрд. руб. направляются в капитал Банка развития, 130 млрд. руб. - в капитал Роснанотеха и 240 млрд. руб. - в капитал Фонда содействия реформированию ЖКХ; и, по словам зампреда Правительства РФ А. Кудрина, средства в Банк развития уже перечислены . Да и потом, после начала деятельности, капитал госкорпораций может, и наверняка будет, в разовом порядке или ежегодно (или иначе, но систематически) пополняться за счет федерального, регионального и (или) местного бюджетов.
Российская газета. 2007. 3 октября.
Российская газета. 2007. 1 декабря.
Но еще большей особенностью правового статуса госкорпораций, опять же с позиции рассматриваемой здесь проблемы, является то обстоятельство, что объекты государственной собственности, передаваемые в госкорпорацию, перестают с юридической точки зрения быть государственной собственностью. Эти объекты становятся собственностью госкорпорации. Пункт 1 ст. 5, именуемой "Имущество Государственной корпорации "Ростехнологии", Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии" от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ прямо, хотя и несколько пространно, устанавливает: "Имущество Государственной корпорации "Ростехнологии" формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых Государственной корпорацией "Ростехнологии" от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого Государственной корпорации "Ростехнологии" в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений и является собственностью Государственной корпорации "Ростехнологии".
Российская газета. 2007. 26 ноября.
Российская газета. 2007. 3 ноября.
В несколько иной, но также близкой по смыслу редакции закреплены эти положения в п. 2 ст. 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" : "Имущество Корпорации формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, доходов, полученных от деятельности Корпорации, субсидий из федерального бюджета, средств специальных фондов Корпорации и имущества, созданного за их счет, добровольных отчислений и пожертвований, а также за счет иного имущества, полученного по иным основаниям, не запрещенным законодательством Российской Федерации".
Российская газета. 2007. 5 декабря.
Возникает вопрос: чьим имуществом - по форме собственности - становятся объекты государственной собственности и госбюджетные финансовые средства, переданные госкорпорациям и включенные ими в состав своего имущества? С учетом, в частности, того обстоятельства, что, согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии", "Государственная корпорация "Ростехнологии" не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам Государственной корпорации "Ростехнологии". Государственная корпорация "Ростехнологии" отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом". И принимая во внимание, что аналогичные положения закреплены во всех именных федеральных законах о госкорпорациях. И с учетом ряда иных, весьма важных для любого субъекта права собственности правомочий во всей триаде этого права.
Так, Госкорпорация "Ростехнологии" в соответствии с именным Федеральным законом вправе непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность (правда, лишь постольку, поскольку это служит достижению цели ее деятельности, но сама эта цель в ч. 1 ст. 3 Закона определена весьма общим образом: "Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологической промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологической промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс"); совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать имущественные и неимущественные права, выдавать поручительства за третьих лиц, предоставлять займы на достижение обозначенной выше цели своей деятельности; создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории РФ и за ее пределами; участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих организаций, которые созданы на территории РФ и за ее пределами (целью деятельности которых является цель, близкая к цели Госкорпорации); осуществлять инвестиции в российские и иностранные организации; получать доходы; создавать филиалы и открывать представительства в РФ и за рубежом; привлекать на договорной основе иностранных физических лиц и иностранные организации для оказания посреднических и иных услуг и т.д. А уж дочерние компании госкорпораций как чисто коммерческие организации совсем не ограничены в правомочиях собственника, они вправе, могут и, безусловно, будут осуществлять в своих интересах любые действия на рынке, в том числе - IPO (первичное публичное размещение акций).
Но не это главное. Главное - правомочия госкорпораций в сфере собственности столь обширны, что позволяют подтвердить то, что прямо записано в именных законах: переданные госкорпорации из самых различных источников, прежде всего из госказны и из госбюджета, при ее создании и позже имущественные объекты и финансы становятся полной и безвозвратной собственностью госкорпорации, которая своей собственностью как полноценный собственник вправе и реально может в полном объеме владеть, пользоваться и распоряжаться. Отдельные оговорки о целевом использовании имущества и т.п. в принципе не могут ограничить правомочия собственника.
И здесь возникает ряд вопросов. Сочетание слов "государственная корпорация" предполагает, по-видимому, совместимость преимуществ корпоративной бизнес-структуры и государственного унитарного предприятия. Но именные законы о госкорпорациях вкупе с вышеназванной ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" выводят госкорпорации из поля корпоративного законодательства: значит, госкорпорация, с этой точки зрения, не корпорация. Утрата принадлежности передаваемого госкорпорации имущества госказны и средств госбюджета государству означает, что имущественная основа образования и деятельности госкорпорации - уже не государственная. То есть уже само название нового и явно перспективного организационно-предпринимательского образования достаточно зыбко. Здесь форма вряд ли соответствует содержанию.
И главное - вправе ли будет федеральная Счетная палата, призванная контролировать правильность использования лишь федеральной государственной собственности, проверять госкорпорации. Это большой вопрос. И ее председатель - С.В. Степашин - проблему, похоже, видит, отмечая: "Де-юре госкорпорации существуют в экономических условиях договорного, а не публичного права, в отличие от бюджетных учреждений. При этом де-факто они являются субъектами не частного, а публичного права и должны контролироваться государством и обществом, в первую очередь Счетной палатой, представляющей интересы налогоплательщиков" . Да и в отдельных именных законах о госкорпорациях ответ на этот вопрос вроде бы закрепляется. Так, в п. 15 ст. 13 Федерального закона о госкорпорации "Росатом" сказано: "Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью Корпорации". Так ведь действующее законодательство наделяет Счетную палату РФ полномочиями осуществлять контроль за правильностью использования госсобственности, а в госкорпорации она уже иной формы. Считать же, что такой контроль будет достаточно эффективным, если он будет осуществляться на основе разовых поручений Президента РФ и (или) Государственной Думы РФ, также не стоит: здесь должна быть основа даже не просто законодательная, а концептуально обеспеченная. Да и оперативно руководить госкорпорациями высший орган исполнительной ветви государственной власти страны не сможет: Правительство РФ лишь назначает на должность и освобождает от должности президента госкорпорации и членов ее наблюдательного совета, включая председателя. И то далеко не всегда: так, в частности, обстоит дело с Госкорпорацией "Олимпстрой" (г. Сочи), но руководителя и членов наблюдательного совета Госкорпорации "Ростехнологии" назначает на должность и прекращает их полномочия Президент РФ, а не Правительство РФ.
Степашин С. Модернизация - рывок России по плану Путина // Российская газета. 2007. 2 ноября. С. 10.
Зато у самой госкорпорации, ее руководства - президента, правления наблюдательного совета (а членов правления назначает на должность и освобождает от должности наблюдательный совет по представлению президента госкорпорации), как сказано выше, весьма обширные полномочия относительно имущества госкорпорации. И здесь возникает еще один немаловажный вопрос: в чью все-таки собственность (какую ее форму) переходит бывшая государственная (муниципальная и пр.) собственность после передачи ее госкорпорации?
В силу ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. И в связке, особенно значимой для Госкорпорации "Олимпстрой" г. Сочи, в силу ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Методом исключения можно сделать вывод: переданная госкорпорации государственная (муниципальная и пр.) собственность стала либо частной собственностью, либо иной формой собственности. В силу ч. 2 ст. 212 ГК РФ имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Как отмечает зав. лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономики переходного периода г. Мальгинов, "Росстат" выделяет четыре основные формы собственности - государственную, муниципальную, смешанную российскую и частную, при этом четкого определения понятия "смешанная собственность" не дается .
Время новостей. 2007. 3 октября.
В силу именных законов каждая госкорпорация является юридическим лицом, созданным РФ в организационно-правовой форме госкорпорации. Как таковая в качестве организационно-правовой формы госкорпорация не прописана в ГК РФ, и это естественно: у нее главные функции - не коммерческая деятельность и не функции, органически присущие некоммерческой организации, а функции управленческие. По сути дела, госкорпорация - в прежней, 80-х и ранее годов, системе координат и понятийного строя - центр отраслевой, хозяйственной системы, со всеми вытекающими отсюда особенностями, к которым следует отнести: а) особенности юридического лица как публичного; б) особенности субъекта права как созданного прежде всего не для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности, а для руководства в тех или иных формах этой деятельностью тех самостоятельных предпринимательских структур, которые эту деятельность непосредственно осуществляют, а организационно входят так или иначе в систему госкорпорации.
Принципиальный недостаток государственной компании, т.е. коммерческой организации с преимущественной или тем более частичной долей государственной собственности, общеизвестен: она берет кредит, и если он приносит прибыль, ее делят участники, а если приносит убытки - ответственность несут налогоплательщики, общество в целом; положительными же результатами деятельности госкомпаний пользуются ее участники, не несущие потерь при отрицательных результатах ее деятельности - отрицательные последствия несет общество.
Устраняется ли этот недостаток, присущий госкомпаниям, у госкорпорации? Переход госимущества в иную форму собственности - отнюдь не автоматическое благо. Крупный российский экономист, к сожалению покойный, Д. Львов совсем недавно на сей счет высказался вполне определенно: "История человечества не доказала абсолютное преимущество одной формы собственности перед другой. Таких доказательств я принципиально не знаю" .
Львов Дмитрий. Реформы 1990-х разорвали Россию // Политический журналъ. 2007. N 15/16. С. 47.
И отвечая на вопрос, собственность госкорпорации - это частная форма собственности или иная (непонятно какая, но имеющая право по Конституции РФ и в силу ч. 1 ст. 212 ГК РФ на существование), хотелось бы надеяться на то, что утвердительный ответ будет "иная". Правда, в этом случае и законодателю, и юридической науке (а ей в первую очередь) предстоит много дел. Но при положительном ответе в форме "частная" возникает весьма серьезная опасность утечки гигантских объемов прежней государственной (муниципальной и пр.) собственности через ряд операций в частные нечистоплотные руки.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Используя экономико-правовую категорию форм собственности с учетом установленной Конституцией РФ их дифференциации (ч. 2 ст. 8), мы не усматриваем иного варианта определить собственность госкорпораций, кроме как причислить ее к "иной" (самостоятельной) форме собственности.
См.: § 2 гл. 2 настоящей работы.
Эта форма собственности носит производный характер по отношению к государственной собственности. Система отношений собственности госкорпораций не способна к самостоятельному развитию: в отличие от граждан и частных организаций, которые приобретают правосубъектность и становятся собственниками имущества независимо от воли государства, субъектный состав госкорпораций ограничен федеральным законом. Другими словами, их право собственности существует лишь в пределах, определенных первоначальным собственником - Российской Федерацией, которая восстанавливается в своих правах при ликвидации госкорпорации. Производный характер собственности госкорпораций проявляется и в том, что ее обособление от федеральной собственности произведено формально с целью децентрализации осуществления публичных функций и управления имуществом, предназначенным для выполнения таких функции. Этот подход был разделен, в частности, Г.А. Гаджиевым, по мнению которого с конституционно-правовых позиций обособление части федеральной собственности и закрепление ее за госкорпорациями являются формами управления федеральной собственностью .
Гаджиев Г.А. Конституционно-правовые нормы как система координат, предопределяющая правовой статус госкорпораций в России. С. 16 - 17.
При юридическом опосредовании рассматриваемой самостоятельной формы собственности законодатель обладает широкой дискрецией и вправе избрать различные модели регулирования соответствующих отношений. Если порядок участия госкорпораций в имущественных правоотношениях будет максимально приближен к правилам, установленным для публичных образований, - перед нами имущество, которое по сути ничем не отличается от объектов публичной собственности . В отсутствие такой регламентации обладателям публичного по своей социально-экономической природе имущества по большей части предоставляется частноправовой режим хозяйствования. Однако возможен и некий промежуточный вариант, который, по-видимому, характеризует ситуацию, сложившуюся в России.
Напомним, что во Франции, Испании и некоторых и иных странах, где закреплена доктрина domaine public, субъектами права публичной собственности признаются не только государство и муниципалитеты, но и иные лица публичного права (см., например, Общий кодекс о праве собственности лиц публичного права Франции 2006 г., Закон об имуществе публичной администрации Испании 2003 г.).
Действительно, собственность госкорпораций приобрела специальное юридическое опосредование, в рамках которого формируется особый правовой режим имущества данных организаций, отличный от правового режима объектов как частной, так и публичной собственности. По формальному признаку к имуществу госкорпораций неприменимы многочисленные положения нормативных актов о государственном и муниципальном имуществе. По этой причине не усматривается оснований для отнесения имущества госкорпораций к публичному имуществу в строгом смысле этого термина, поскольку он означает в России сугубо объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, для которых сформирована общая нормативная база. Какой смысл утверждать, что имущество госкорпораций - объект публичной собственности, если на него не распространяется законодательство о государственной и муниципальной собственности? С другой стороны, законодательные акты о госкорпорациях содержат комплекс специальных правил, имеющих приоритет перед общими положениями законодательства в отношении объектов, принадлежащих обыкновенным юридическим и физическим лицам, что не дает оснований относить имущество госкорпораций и к объектам частной собственности.
Приведенные обстоятельства убеждают в том, что имущество госкорпораций, в отношении которого установлен специальный правовой режим, занимает некое промежуточное положение между объектами публичной и частной собственности, при этом ближе именно к первой группе объектов, с которыми оно имеет генетическое родство. В начале работы (см. § 4 - 5 гл. 2 работы) нами аргументировалась позиция о том, что имущество публичных юридических лиц, в том числе госкорпораций, имеет (сохраняет) ряд признаков объектов публичной собственности: (1) госкорпорации на децентрализованной основе выполняют федеральные функции; (2) имущество госкорпораций обеспечивает выполнение данных функций, т.е. носит целевой характер; (3) законодательно установлены особенности возникновения, прекращения и осуществления права собственности, которые сопоставимы с особенностями права государственной и муниципальной собственности, но не тождественны им, и т. д.
Таким образом, имущество госкорпораций можно охарактеризовать как объекты квазипубличной собственности - они предназначены для выполнения государственных функций, однако на децентрализованной основе специально созданными и подконтрольными Российской Федерации публичными юридическим лицами, для функционирования которых сформирована специальная нормативная база. Именно это позволяет нам заявлять об эрозии сложившейся системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности.
В соответствии с законом имущество, переданное Российской Федерацией в качестве взносов госкорпорациям и госкомпаниям, формально признается их собственностью . Однако в литературе проблема правового режима имущества госкорпораций вызвала серьезные дискуссии в основном по поводу следующих вопросов:
Здесь мы не рассматриваем федеральное имущество, которое передается государственным корпорациям и компаниям в управление с формальным сохранением титула собственника за Российской Федерацией.
- к какой форме собственности относится такое имущество?
- можно ли в данном случае говорить о прекращении права федеральной собственности?
- являются государственные корпорации (компании) полноценными собственниками имущества либо их правомочия носят ограниченный характер?
- насколько в принципе господствующая в науке и законодательстве модель права собственности адекватна специфике рассматриваемых отношений?
Ряд авторов, вопреки положениям действующего законодательства, не признают госкорпорации субъектами права собственности. Так, по мнению О.А. Чернеги, из предусмотренного ГК РФ перечня вещных прав к правовому режиму имущества госкорпорации наиболее близко право оперативного управления. Объясняется это неполнотой прав госкорпорации на принадлежащее ей имущество . Схожую позицию занимает Д.Ю. Лялин , а также С.Г. Ивашкина . Позицию о необходимости закрепления имущества за госкорпорациями на праве оперативного управления ранее высказывала И.В. Ершова, которая, однако, отмечала, что законодатель исходит из передачи имущества именно в собственность .
Гражданское право / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. Ч. 1. С. 165.
Монография Д.Ю. Лялина "Право собственности государственных корпораций" (под ред. Е.В. Блинковой) включена в информационный банк согласно публикации: М.: Юрист, 2005.
Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография. Абз. 948, 536, 641. Автор, однако, занимает не вполне четкую и последовательную позицию, утверждая на других страницах, что Российская Федерация утрачивает вещные права на имущество, переданное госкорпорациям, которые становятся полноправными собственниками (Там же. Абз. 623).
Ивашкина С.Г. Указ. соч.
Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: Дис. . д-ра юрид. наук. С. 361 - 363 и др. Отметим, что по состоянию на 2001 г. существовала единственная госкорпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций.
Однако большинство исследователей придерживаются иной точки зрения. В частности, А.В. Семенов и Т.А. Серегина верно обращают внимание на то, что установление границ осуществления субъективного права собственности в виде целевого использования имущества практикуется не только для госкорпораций, но и для других некоммерческих организаций (фонда, некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации и т.д.). При этом собственник вовсе не лишается своих правомочий: госкорпорация свободно владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом. Речь идет об установлении законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным . К этому необходимо добавить, что целевой характер и наличие комплекса ограничений в принципе свойственны правовому режиму публичного имущества.
Семенов А.В., Серегина Т.А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. N 2.
Однако признание госкорпораций субъектами права собственности еще не дает ответа на вопрос о том, в контексте какой формы собственности следует рассматривать соответствующее имущество: частной, или особой разновидности государственной, или некой иной формы собственности, упоминаемой в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, п. 1 ст. 212 ГК РФ.
А.В. Семенов, Т.А. Серегина утверждают, что право собственности госкорпорации представляет собой частную собственность юридических лиц . С этой точкой зрения сложно согласиться, поскольку фигура государства, столь заметная за плечами госкорпораций, и публичный интерес в использовании имущества не позволяют говорить здесь о частной собственности, в основе которой лежит интерес частных лиц. Поэтому неслучайно закон не трактует в качестве приватизации передачу федерального имущества в собственность госкорпораций .
Подпункт 8 п. 2 ст. 3 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".
М.И. Клеандров в рамках дилеммы между частной формой собственности и "иной" формой собственности (в смысле ст. 8 Конституции РФ) склоняется именно ко второму варианту. Более категоричен Ю.С. Цимерман, полагающий, что право собственности госкорпораций нельзя причислить к частной собственности, поскольку, во-первых, реализация правомочий не основана на усмотрении, а подчинена установленным законом целям и, во-вторых, органы управления госкорпораций (прежде всего наблюдательные советы) состоят из представителей властных структур, которые принимают решения о распоряжении имуществом . Близкой позиции придерживается А.Я. Курбатов, по мнению которого имущество госкорпорации трудно отнести к частной форме собственности, поскольку оно используется в публичных целях. В итоге ученый приходит к выводу, что на сегодня имущество госкорпораций относится к особой форме собственности, не являющейся ни государственной, ни частной .
Цимерман Ю.С. Указ. соч. Абз. 70 - 92.
Курбатов А.Я. О судьбе госкорпораций в России // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 308 - 310; Он же. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. М., 2008. Разд. 11 // СПС "КонсультантПлюс".
Е.А. Завода рассматривает имущество госкорпораций в качестве самостоятельного вида публичной собственности . Схожим образом Э.В. Талапина трактует собственность публичных юридических лиц, в том числе госкорпораций, в качестве публичной собственности, поскольку она служит достижению государством общего блага, обеспечивает публичные функции. При этом автор считает нецелесообразным отнесение собственности госкорпораций к одной из форм собственности, закрепленных в ст. 8 Конституции РФ, в связи с приведенной в ней неудачной классификацией . Позиция о публичном характере права собственности на имущество госкорпораций в целом получила распространение в литературе .
Завода Е.А. Публичный характер имущества Агентства по страхованию вкладов // Банковское право. 2009. N 1. Абз. 106 - 116 // СПС "КонсультантПлюс".
Талапина Э.В. О государственных корпорациях с позиций публичного права // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 345 - 350.
Бабелюк Е.Г., Белов С.А., Гюлумян В.Г., Кустова В.В., Шевелева Н.А. Публично-правовой аспект правового статуса государственных корпораций // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 272 - 273.
Таким образом, приходится констатировать, что в науке не достигнуто единого мнения по вопросу о природе вещных прав на имущество госкорпораций и при этом используемые различными авторами подходы порой диаметрально противоположны.
Автор статьи
Читайте также: