Этот орган власти является публично правовым лицом организованным государством в установленном
Обновлено: 01.05.2024
115-ФЗ обязывает компании тщательно изучать клиентов, которые занимают государственные должности. Их называют публичными должностными лицами. Разбираемся, что делать, если потенциальный клиент оказался ПДЛ, и можно ли принять его на обслуживание.
- Кто такие публичные должностные лица: определение
- Какие законы регулируют ПДЛ
- Иностранное публичное должностное лицо (ИПДЛ)
- Должностное лицо публичной международной организации (ДЛПМО)
- Российские публичные должностные лица (РПДЛ)
- Перечень публичных должностных лиц
- Требования 115-ФЗ по работе с публичными должностными лицами
- Что будет, если не выявлять публичных должностных лиц
Кто такие публичные должностные лица: определение
Публичное должностное лицо (ПДЛ) — это человек, у которого есть властные полномочия. Он занимает должность в законодательном, исполнительном, судебном или административном органе и выполняет государственные функции. Также к ПДЛ относятся руководители государственных предприятий или компаний с публичными целями. При этом неважно, избрали человека на должность голосованием или назначили, платят ему за работу или нет. Однако важен уровень служащего: должности среднего и низшего звена к ПДЛ не относятся. Так, в России публичными должностными лицами считаются депутат Госдумы, министр, судья Верховного суда, генеральный прокурор и другие.
К ПДЛ относятся не только физлица, которые непосредственно занимают должности в госорганах, но и связанные с ними люди. В России это супруги и близкие родственники: родители, дети, бабушки и дедушки, внуки, братья и сестры, усыновители и усыновленные. Государство в зависимости от культурных особенностей может расширить этот круг и включить в него сожителей ПДЛ, коллег, деловых партнеров, однопартийцев.
Чтобы публичные должностные лица не могли воспользоваться своим положением в преступных целях, компании — субъекты 115-ФЗ должны уделять им особое внимание, отслеживать все операции и устанавливать источники капитала.
Ваша организация — субъект 115-ФЗ? Попробуйте бесплатно все возможности Контур.Призмы
Какие законы регулируют ПДЛ
Вопросы сотрудничества с публичными должностными лицами регулируют акты двух уровней: международного и государственного. К международному относятся:
- Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003. . Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) — международная организация, которая разрабатывает правила по борьбе с финансированием терроризма и отмыванием преступных доходов, а также следит, чтобы нормы стран-участниц соответствовали стандартам.
К государственному уровню относятся:
В каждой стране перечень должностей, которые относятся к ПДЛ, будет разным. Это связано с тем, что системы государственных органов отличаются друг от друга. Например, в Великобритании законы принимает парламент, который состоит из палаты лордов и палаты общин. А в Южной Корее правовые акты издает Национальное собрание, в котором палата всего одна. Законодательные органы Южной Кореи и Великобритании работают по-разному, порядок избрания членов у каждого свой. Но поскольку должностные лица обоих органов выполняют государственную функцию — принимают законы, их относят к ПДЛ.
Кто является публичными должностными лицами в России, закреплено в 115-ФЗ. В пп. 1 п. 1 статьи 7.3 115-ФЗ выделены три группы ПДЛ:
- иностранные публичные должностные лица (ИПДЛ);
- должностные лица публичных международных организаций (ДЛПМО);
- российские публичные должностные лица (РПДЛ).
Разберем каждую категорию публичных должностных лиц более подробно.
Иностранное публичное должностное лицо (ИПДЛ)
Иностранное публичное должностное лицо (ИПДЛ) — это физлицо, которое занимает государственный пост или выполняет публичную функцию в иностранном государстве. Человек считается ИПДЛ, если замещает одну из должностей (п. 1 раздела II Методических рекомендаций):
- глава государства или правительства (например, президент Франции, король Испании, канцлер Германии);
- министр и его заместитель, высокий чиновник правительства;
- руководитель высшего суда (например, Конституционного суда, Верховного суда);
- прокурор и его заместители;
- верховный главнокомандующий и другие военные начальники;
- руководитель национального банка;
- посол;
- директор госкорпорации;
- член парламента.
Перечень открыт. Его могут дополнить и другие должности в зависимости от структуры госорганов в стране.
ИПДЛ — клиенты с наиболее высоким риском, о них сложно выявить информацию, особенно на начальном этапе сотрудничества. ФАТФ рекомендует тщательно проверять таких клиентов и их операции.
Должностное лицо публичной международной организации (ДЛПМО)
Международная организация — это форма объединения нескольких стран для достижения общей цели. Государства собираются вместе, чтобы решать задачи, с которыми в одиночку разобраться сложно: интернациональная преступность, глобальное потепление, голод.
Должностное лицо публичной международной организации (ДЛПМО) — человек, который управляет международной организацией или выполняет другие важные функции. В группу ДЛПМО входят руководители и заместители:
- ООН, Международного суда ООН;
- Всемирного банка;
- Международного валютного фонда;
- Еврокомиссии, Европарламента, ЕСПЧ;
- ОПЕК;
- Международной организации труда;
- ВОЗ;
- МОК.
Все международные организации, перечисленные выше, — универсальные, то есть в них может вступить любая страна. Еще бывают региональные, в которые объединяются государства только определенного региона, например Лига арабских государств, ОДКБ, ОБСЕ. Лидеров региональных международных организаций тоже можно отнести к ДЛПМО.
Российские публичные должностные лица (РПДЛ)
Российские публичные должностные лица, как и ИПДЛ, занимают посты в госорганах или выполняют публичные функции, но только в России. К РДПЛ относятся:
- президент;
- глава правительства (премьер-министр), его заместители;
- министры;
- председатель, его заместители, члены комиссии Совета Федерации;
- председатель, заместитель, руководитель фракции, член комиссии Госдумы;
- судьи Конституционного и Верховного судов;
- генпрокурор;
- секретарь Совбеза и его заместитель;
- председатель Следственного комитета;
- уполномоченный по правам человека;
- председатель, заместители и аудиторы Счетной палаты;
- председатель, его заместители, члены совета директоров ЦБ РФ;
- председатель и члены ЦИК;
- судьи областных, районных, арбитражных судов;
- губернаторы субъектов РФ.
Эти должности перечислены в Указе Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации».
Ваша организация — субъект 115-ФЗ? Попробуйте бесплатно все возможности Контур.Призмы
Перечень публичных должностных лиц
Собрали в одну таблицу список лиц, которые считаются публичными должностными лицами по статье 7.3 115-ФЗ.
- Президент;
- глава правительства, его заместители;
- министры;
- председатель, его заместители, члены комиссии Совета Федерации;
- председатель, заместитель, руководитель фракции, член комиссии Госдумы;
- судьи Конституционного и Верховного судов;
- генпрокурор;
- секретарь Совбеза и его заместитель;
- председатель Следственного комитета;
- уполномоченный по правам человека;
- председатель, заместители и аудиторы Счетной палаты;
- председатель, его заместители, члены совета директоров ЦБ РФ;
- председатель и члены ЦИК;
- судьи областных, районных, арбитражных судов;
- губернаторы субъектов РФ
- Глава государства и правительства;
- министр и его заместитель, высокий чиновник правительства;
- руководитель высшего суда: Конституционного суда, Верховного суда;
- прокурор и его заместители;
- верховный главнокомандующий и другие военные начальники;
- руководитель Национального банка;
- посол;
- директор госкорпорации;
- член парламента
- ООН, Международного суда ООН;
- Всемирного банка;
- Международного валютного фонда;
- Еврокомиссии, Европарламента, ЕСПЧ;
- ОПЕК;
- Международной организации труда;
- ВОЗ;
- МОК
Требования 115-ФЗ по работе с публичными должностными лицами
115-ФЗ устанавливает особые правила по работе с публичными должностными лицами. Все организации — субъекты 115-ФЗ при работе с клиентами — публичными должностными лицами должны (п. 1 ст. 7.3 115-ФЗ):
- Выявлять ПДЛ среди новых и уже существующих клиентов в процессе идентификации. Для этого клиента просят заполнить анкету, где спрашивают о статусе ПДЛ. В ходе беседы информацию уточняют. А затем проверяют данные по открытым источникам: официальным сайтам органов и организаций, коммерческим информационным базам. Например, по таким как Контур.Призма. Данные о публичных должностных лицах нужно постоянно обновлять.
- Принимать на обслуживание ИПДЛ только по письменному разрешению руководителя.
- Тщательно изучать операции ИПДЛ, если есть сомнения в их законности.
- Определять источник происхождения капитала ИПДЛ.
- Сообщать о подозрительных операциях с участием ПДЛ в Росфинмониторинг. Срок — три рабочих дня.
Разберем на примере. Два человека обратились в агентство недвижимости, чтобы оформить сделку по купле-продажи квартиры. Цена недвижимости была в разы ниже рыночной, а покупатель оказался публичным должностным лицом. Сотруднику финмониторинга агентства недвижимости необходимо уделить повышенное внимание сделке и разобраться, почему цена ниже рыночной. Возможно, квартира дается публичному должностному лицу в виде взятки.
При проведении идентификации физлица в Контур.Призме вы увидите, если человек относится к РПДЛ. Данные отобразятся в блоке «Нахождение в списках». Сервис покажет:
- ФИО публичного должного лица;
- дату рождения (у некоторых лиц);
- должность;
- дату назначения;
- реквизиты приказа.
В ходе идентификации юридического лица Призма также проверит, есть ли в списках РПДЛ бенефициар, учредитель или руководитель компании.
Что будет, если не выявлять публичных должностных лиц
Если субъект 115-ФЗ не выявляет среди клиентов ПДЛ и не сообщает в Росфинмониторинг о подозрительных операциях с их участием, организацию могут привлечь к ответственности по ч. 1 ст. 15.27 КоАП. Компании грозит штраф от 50 до 100 тысяч рублей, а сотруднику, который отвечает за внутренний контроль, — от 10 до 30 тысяч.
Ваша организация — субъект 115-ФЗ? Попробуйте бесплатно все возможности Контур.Призмы
Статья 1. Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
2. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации.
3. Федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, действующими на территории субъекта Российской Федерации (далее также - органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации).
4. Образование, формирование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с иными органами, входящими в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
5. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
6. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (далее также - уровни публичной власти) осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - договоры о разграничении полномочий).
7. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам.
8. В соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в решении задач местного самоуправления, вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
9. Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
10. Организация публичной власти на федеральной территории устанавливается федеральным законом о соответствующей федеральной территории.
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти ;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования ;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных ;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности ;
п) федеральное коллизионное право;
р) метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; метеорологическая служба; официальный статистический и бухгалтерский учет ;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации .
- Глава 1. Общие положения (ст. 1 - 6)
- Статья 1. Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации
- Статья 2. Принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации
- Статья 3. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации
- Статья 4. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в единой системе публичной власти в Российской Федерации
- Статья 5. Государственные должности субъектов Российской Федерации
- Статья 6. Участие органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, в решении задач местного самоуправления
- Статья 7. Законодательный орган субъекта Российской Федерации как орган публичной власти
- Статья 8. Основные полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации
- Статья 9. Право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации
- Статья 10. Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации
- Статья 11. Заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации
- Статья 12. Принятие законодательным органом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов
- Статья 13. Обнародование и вступление в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации
- Статья 14. Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации
- Статья 15. Избрание депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации
- Статья 16. Депутатские объединения (фракции)
- Статья 17. Осуществление депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации своих полномочий
- Статья 18. Гарантии деятельности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации
- Статья 19. Ограничения, связанные с депутатской деятельностью. Досрочное прекращение депутатских полномочий
- Статья 20. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как орган публичной власти
- Статья 21. Ограничения и запреты, связанные с замещением должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Требования, предъявляемые к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации
- Статья 22. Избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации гражданами Российской Федерации
- Статья 23. Избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации
- Статья 24. Особенности представления кандидатур для избрания высшего должностного лица автономного округа, входящего в состав области, депутатами законодательного органа автономного округа
- Статья 25. Основные полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Статья 26. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Статья 27. Временное исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Статья 28. Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Статья 29. Меры ответственности, применяемые к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации
- Статья 30. Порядок выражения законодательным органом субъекта Российской Федерации недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации
- Статья 31. Исполнительные органы субъекта Российской Федерации
- Статья 32. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации
- Статья 33. Основные полномочия высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации
- Статья 34. Финансовый орган субъекта Российской Федерации
- Статья 35. Оценка эффективности деятельности исполнительных органов субъекта Российской Федерации
- Статья 36. Акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации
- Статья 37. Иные государственные органы, формируемые в субъекте Российской Федерации
- Статья 38. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации
- Статья 39. Порядок представления отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, внесенные в Государственную Думу
- Статья 40. Порядок представления поправок к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения, принятых Государственной Думой в первом чтении
- Статья 41. Общие правила правового регулирования полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации
- Статья 42. Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации
- Статья 43. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации
- Статья 44. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Статья 45. Передача полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами
- Статья 46. Особенности передачи отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации
- Статья 47. Изъятие полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации
- Статья 48. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении не переданных им полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения
- Статья 49. Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации
- Статья 50. Договоры о разграничении полномочий
- Статья 51. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий
- Статья 52. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Статья 53. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
- Статья 54. Экономическая основа деятельности органов публичной власти субъекта Российской Федерации
- Статья 55. Собственность субъекта Российской Федерации
- Статья 56. Общие вопросы управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации
- Статья 57. Порядок учета имущества субъекта Российской Федерации
- Статья 58. Бюджет субъекта Российской Федерации
- Статья 59. Особенности формирования и осуществления публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации - городов федерального значения
- Статья 60. Особенности осуществления публичной власти на федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на иных территориях
- Статья 61. Взаимодействие законодательного органа субъекта Российской Федерации и исполнительных органов субъекта Российской Федерации
- Статья 62. Разрешение споров и урегулирование разногласий между органами публичной власти субъекта Российской Федерации
- Статья 63. Государственный контроль (надзор) за деятельностью органов, входящих в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, и их должностных лиц
- Статья 64. Признание утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
- Статья 65. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона
Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ
"Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"С изменениями и дополнениями от:
14 марта 2022 г.
Принят Государственной Думой 14 декабря 2021 года
Одобрен Советом Федерации 15 декабря 2021 года
ГАРАНТ:
См. комментарий к настоящему Федеральному закону
Президент Российской Федерации
Москва, Кремль
21 декабря 2021 года
N 414-ФЗПринят Закон об общих принципах организации публичной власти в регионах. С 2023 г. он заменит Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти регионов.
Установлено, что ФОИВ выполняют свои полномочия в регионе во взаимодействии с органами власти региона, органами МСУ и они в совокупности составляют единую систему публичной власти региона.
Оговорены принципы деятельности указанных органов. В частности, это согласованное функционирование и взаимодействие, гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий, обеспечение гласности, государственный, парламентский и общественный контроль.
В систему органов власти региона входят законодательный орган, высшее должностное лицо, высший исполнительный орган и иные органы власти. Срок полномочий главы региона и депутатов законодательного органа составляет 5 лет.
Высшее должностное лицо будет формировать правительство региона и принимать решение о его отставке. Также оно вправе самостоятельно возглавить высший исполнительный орган региона либо ввести отдельную должность председателя указанного органа.
Определен порядок внесения законопроектов в Госдуму законодательными органами региона. В перечень субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах включены региональные прокуроры.
Закон вступает в силу со дня опубликования, за исключением некоторых положений, для которых установлены иные сроки.
Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"
Вступает в силу с 21 декабря 2021 г., за исключением глав 2, 3, 4 (за исключением части 5 статьи 36), 5 и 9, вступающих в силу с 1 июня 2022 г., части 5 статьи 36, глав 7 и 8, вступающих в силу с 1 января 2023 г.
![Чертков Александр]()
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н.
Закон о поправке к Конституции РФ принят и одобрен всеми обязательными участниками законодательного процесса. Конституционный Суд РФ также дал на него положительное заключение.
Важной новеллой Закона о поправке стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Данная новелла нуждается в осмыслении, в том числе «по горячим следам». Вслед за Конституционным Судом, который при оценке положений Закона решал «исключительно вопросы права», также ограничусь вопросами права в рассмотрении данного Закона.
Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. На мой взгляд, следует согласиться с позицией КС о том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений. Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня.
Убежден, что положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны.
Организация публичной власти справедливо, на мой взгляд, отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
Вместе с тем, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и в ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики поправок, на мой взгляд, не унифицировали понятийный аппарат, хотя данная проблема широко обсуждается в научных кругах. Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 (п. «д» – природопользование…), другие – с помощью термина «общие вопросы» (п. «е» – общие вопросы воспитания, образования…), третьи – с использованием понятия «координация вопросов» (п. «ж» – координация вопросов здравоохранения).
В то же время содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.
Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.
Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.
В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.
Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
Соглашусь с позицией КС, что изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации что является конституционно-правовым нонсенсом».
В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.
К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.
Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.
Автор статьи
Читайте также:
