Если предписание обжалуется в суде нужно ли его исполнять

Обновлено: 25.04.2024

Под результатом проверки согласно ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ) понимается акт проверки и все приложенные к нему документы, в том числе предписания об устранении нарушений законодательства, протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды и иные документы, предусмотренные указанным законом. В более узком понимании результатами проверки являются акт проверки и выданное на его основании предписание об устранении нарушений законодательства.

Статьёй 20 Закона № 294-ФЗ декларировано право хозяйствующего субъекта на обжалование результатов проверки, которая проведена с грубыми нарушениями, указанными в ч. 2 названной статьи, в вышестоящий орган государственного надзора (административный порядок) и в суд (судебный порядок).

Законодательство не содержит требований относительно срока подачи жалобы на результаты проверок в административном порядке, в связи с чем основания для отказа в рассмотрении жалобы на результаты проверки, проведённой, допустим, четыре года назад, у вышестоящего надзорного органа отсутствуют. В силу отсутствия и особой законодательно установленной процедуры рассмотрения таких обращений жалоба должна быть рассмотрена государственным органом в порядке и в сроки, установленные Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», т.е. в течение 30 календарных дней с возможностью продления срока до 60 календарных дней.

Если вышестоящий орган принял решение отказать в удовлетворении заявления об отмене результатов проверки, данное решение может быть оспорено в судебном порядке. При этом, если предметом административного оспаривания результатов проверки было обжалование предписания, то решение вышестоящего органа должно быть оспорено в судебном порядке вместе с предписанием.

В судебном порядке можно обжаловать результаты проверок, проведённых как территориальным органом, так и центральным аппаратом органа государственного надзора, а также решения вышестоящих государственных органов по результатам пересмотра результатов проверки в административном порядке. Поскольку требования хозяйствующих субъектов об отмене результатов проверок вытекают из их предпринимательской и иной экономической деятельности, споры по отмене результатов проверок рассматриваются в арбитражных судах. Возможность же отдельного судебного обжалования акта проверки является крайне спорным вопросом, поскольку акт проверки самостоятельно не порождает каких-либо обязанностей для проверяемого лица.

Исходя из изложенного, арбитражные суды отказывают в удовлетворении требований хозяйствующих субъектов о признании недействительными актов проверок (см., например, постановления Арбитражного суда Уральского округа от 18.09.2014 по делу №А50-22240/2013, Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.03.2015 по делу № А56-11662/2014, Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2015 по делу № А40-109648/2014 и Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2015 по делу № А07-17868/2014).

Непосредственно на осуществление хозяйствующим субъектом своей деятельности влияет предписание, которое является ненормативным правовым актом и, безусловно, может быть обжаловано в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Как известно, общий срок на подачу заявления в суд об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственного (муниципального) органа или его должностного лица составляет 3 месяца со дня, когда лицо узнало о нарушении его прав указанными актами. В то же время при первоначальном выборе административного способа обжалования результатов проверки (например, совместно акта проверки и предписаний) может возникнуть вопрос, что делать, если административная процедура не даст желаемого эффекта, а к её окончанию трёхмесячный срок на подачу заявления в суд об оспаривании предписания истечёт. В таком случае срок на подачу заявления в суд восстановим, поскольку обстоятельства (хозяйствующий субъект воспользовался сначала предоставленной ему законом возможностью по предварительному обжалованию актов в вышестоящий орган) свидетельствуют о наличии уважительных причин для позднего обращения в суд и сами по себе не могут быть расценены как препятствия к получению судебной защиты (см. например, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 14.10.2014 по делу № А33-22276/2013).

В случаях, когда выполнение требований предписания, обоснованность которого вызывает объективные сомнения, может привести к образованию существенных убытков (например, когда предписание обязывает приостановить деятельность, приносящую доход, или осуществить строительство дорогостоящего сооружения), природопользователь вправе воспользоваться механизмом приостановки исполнения предписания путём подачи в суд, рассматривающий дело, заявления о принятии соответствующих обеспечительных мер.

В таком заявлении должен быть представлен документально обоснованный расчёт возможного ущерба, который может причинить исполнение предписания. При этом расчёт может носить предположительный и неточный характер, но способ расчёта должен исключать возможность необоснованного завышения суммы предполагаемого ущерба.

Проверка, проведённая территориальным органом надзорного ведомства с грубыми нарушениями Закона № 294-ФЗ,перечисленными в ч. 2 ст. 20, изначально свидетельствует о возможном необъективном подходе государственного органа к осуществлению надзора в отношении природопользователя, в связи с чем обоснованность таких результатов проверки, как протоколы отбора проб, их КХА, заключения (и впоследствии, как часто бывает, предъявленные на их основании требования о возмещении вреда или доначислении платы за негативное воздействие на окружающую среду), объективно может вызывать сомнения. При этом, как уже было отмечено, в соответствии со ст. 16 Закона № 294-ФЗ указанные документы являются приложением к акту проверки (т.е. его частью) и следуют за судьбой акта.

Таким образом, отмена акта проверки влечёт за собой непризнание (так) всей доказательственной базы, собранной надзорным ведомством в ходе проверки, что исключает предъявление к природопользователю необоснованных требований или необоснованного привлечения к административной ответственности.

Следовательно, поскольку в судебном порядке акт проверки признать недействительным невозможно, наиболее эффективным способом защиты прав и законных интересов природопользователя является досудебное обращение в вышестоящий надзорный орган с заявлением о признании недействительными результатов проверки (в том числе акта проверки).

Целесообразным представляется одновременная подача заявления о признании недействительным акта проверки в вышестоящий орган государственного надзора и заявления об оспаривании предписаний об устранении нарушений законодательства в суд. Тем самым у хозяйствующего субъекта – природопользователя появляется возможность, не дожидаясь результата рассмотрения вышестоящим государственным органом заявления о признании недействительным акта проверки, в ходе судебного разбирательства по оспариванию предписания заявить ходатайство о приостановлении исполнения предписания.

При обжаловании предписания ФАС в суде, изменения в извещение и документацию вносить не нужно. На время обжалования предписание приостановлено.

Однако есть две позиции судебных органов по действию предписания при жалобе заказчика. Советуем изучить практику конкретного суда, чтобы не пришлось платить штраф.

Если суд принял заявление об обжаловании предписания к производству, исполнение предписания приостанавливается до тех пор, пока решение суда вступит в законную силу. Действие предписания приостанавливается автоматически. Вывод следует из части 2 статьи 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, а также из пункта 3.188 Административного регламента № 339. Позицию подтвердил Арбитражный суд Свердловской области в определении от 17.04.2014 № А60-12516/2014.

Действие предписания приостанавливается с момента, когда суд принял заявление об обжаловании к производству, а не когда подали заявление. Вывод следует из части 2 статьи 52 Закона № 135-ФЗ.

Судья решает, принимать заявление к производству или нет, в течение пяти календарных дней с даты, когда заявление поступило в суд. Допустим, подали заявление 5 октября. Судья примет решение до 11 октября. Если обязаны исполнить предписание до 11 числа включительно, то можете не успеть выполнить требования ФАС. В этом случае заплатите штраф. Срок в пять календарных дней прописан в части 1 статьи 127 АПК.

На обжалование предписания – три месяца с даты, когда ФАС выдала предписание. Однако трехмесячный срок не означает, что в течение этих месяцев заказчик вправе бездействовать. Пока суд не принял заявление, предписание действует и его необходимо исполнять. Вывод подтверждает судебная практика. О сроках обжалования сказано в части 23 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ.

Пример: заказчик нарушил срок исполнения предписания. Антимонопольная служба вынесла предписание заказчику. Исполнить требования обязала до 10 августа 2015 года. Заказчик подал жалобу в арбитражный суд. Суд принял заявление к производству 3 сентября 2015 года. ФАС оштрафовала заказчика за то, что тот в срок не исполнил предписание.

Заказчик обжаловал штраф в суде. Однако судья признал штраф законным и пояснил, что право на обжалование нельзя рассматривать как способ уйти от исполнения требований контрольного органа (решение Арбитражного суда города Москвы от 18.07.2016 № А40-99918/2016).

Такую же позицию высказал Девятый арбитражный апелляционный суд: право на обжалование предписания в течение трех месяцев «не свидетельствует о том, что в течение названного срока заявитель имеет право бездействовать и не исполнять требования уполномоченного органа» (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2015 № 09АП-23177/2015, А40-187426/2014).

Специалисты региональных управлений ФАС иногда штрафуют за нарушение сроков предписания, даже если заказчик обжаловал предписание в суде. Антимонопольный орган высказывает позицию, что положения статьи 52 применяют только к главе 9 Закона № 135-ФЗ. То есть при нарушении антимонопольного законодательства, а не законодательства о закупках. Арбитражный суд Самарской области считает такую трактовку ошибочной. Суд указал, что положения статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ регламентируют порядок обжалования торгов до момента, когда ФАС принимает решение по жалобе. А обжалование решений и предписаний ФАС проходит согласно статье 52 Закона № 135-ФЗ (постановление Арбитражного суда Самарской области от 07.12.2016 № А55-15798/2016).

На законность приостановки срока действия предписания в порядке статьи 52 Закона № 135-ФЗ также указали Арбитражный суд города Москвы в решении от 24.11.2016 № А40-185044/2015, Арбитражный суд Оренбургской области в определении от 30.11.2016 № А47-11850/2016, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 28.06.2017 № 13АП-10457/2017, А42-2314/2017. Позицию поддержала комиссия ФАС по контролю в сфере закупок (решение ФАС от 22.03.2017 № 17/18473/17, 223ФЗ-207/17).

Предписание не приостанавливается автоматически, когда суд принял заявление об обжаловании к производству. Это связано с тем, что положения статьи 52 Закона № 135-ФЗ к обжалованию предписания по результатам торгов не применяют. Например, вывод сделал Ленинский районный суд г. Чебоксары Чувашской Республики (решение от 17.10.2017 № 12-620/2017).

Когда суд считает, что предписание не приостанавливается автоматически, можете подать ходатайство принять обеспечительные меры – приостановить действие ненормативного правового акта ФАС. Если суд удовлетворит ходатайство, то приостановит действие предписания согласно части 3 статьи 199 АПК. Если откажет, исполняйте предписание, чтобы не заплатить штраф.

На это прямо указали судебные инстанции, рассматривая спор между банком и Роспотребнадзором.

Ведомство в конце июля 2016 года выявило нарушение законодательства о защите прав потребителей и выдало банку предписание: выдать своему клиенту справку о состоянии задолженности, и выписку по ссудному счету, открытому на кредитный договор.

Банк, не исполняя эти требования и выждав почти три месяца, в середине ноября 2016 года подал в арбитражный суд заявление о признании этого предписания недействительным. На пару месяцев оно было оставлено без движения, но затем все же принято к производству, а стало быть, считается поданным в срок. По сути требований арбитражный суд первой инстанции банку отказал, однако тот обжаловал решение в апелляции, и, таким образом, решение арбитражного суда о том, что оспариваемое предписание обоснованно и соответствует законодательству, вступило в силу лишь в день вынесения постановления судом апелляционного округа – в августе 2017 года.

Когда еще, помимо окончания проверки, Роспотребнадзор вправе выдавать предписания юрлицу или ИП, узнайте в "Энциклопедии решений" интернет-версии системы ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!

Все это время – более года! – предписание Роспотребнадзора было в "замороженном" состоянии: в силу прямого указания п. 5.1 ст. 40 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I "О защите прав потребителей", предписание, выданное при осуществлении госнадзора в области защиты прав потребителей, может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его выдачи, а если заявление о его обжаловании принято к производству арбитражного суда, то исполнение предписания приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Невзирая на это положение и не дожидаясь вступления в силу решения суда по спорному предписанию, Роспотребнадзор, тем не менее, в мае 2017 года провел внеплановую документарную проверку исполнения многострадального документа. Проверка, разумеется, обнаружила, что банк и не думал это предписание исполнять; несчастный клиент до сих пор так и не получил справку о состоянии задолженности и выписку по ссудному счету. По итогам проверки банку выдано новое предписание – аналогичное прежнему, с новыми сроками исполнения.

Тогда банк снова пошел в суд – оспаривать уже новое предписание по мотивам незаконности самой проверки (раз исполнение старого предписания приостановлено, то срок его исполнения еще не вышел, стало быть, оснований для проверки нет).

Отметим, что суд первой инстанции снова встал на сторону надзорного ведомства:

во-первых, указал суд, самое первое спорное предписание признано-таки законным, стало быть, установлен и не нуждается в доказывании тот факт, что заявленные в нем требования всегда были законными и обоснованными,
во-вторых, указанные банком в жалобе ссылки на п. 2 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон № 294-ФЗ) в части отсутствия основания для внеплановой проверки не имеют никакого значения, ибо эти нарушения могут повлечь отмену лишь выездной внеплановой проверки, а в отношении банка проводилась проверка документарная, и ее проведение даже без оснований не является грубым нарушением требований Закона № 294-ФЗ.

Однако апелляция и обе кассации встали на сторону банка, и второе спорное предписание отменили.

ВС РФ, отказывая в передаче дела на рассмотрение в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ, указал, что срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании данного предписания также составляет три месяца, то есть банк обращался в суд за оспариванием первого предписания своевременно, в пределах трехмесячного срока, посему действие этого предписания было приостановлено до вступления в законную силу решения суда по делу, а у Роспотребнадзора отсутствовали правовые основания для проверки исполнения банком спорного предписания.

Вопрос о возможном злоупотреблении банком своими процессуальными правами в суде не обсуждался. Вопрос о том, получил ли клиент в итоге заветные справку и выписку, также не исследовался.

В случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности инспектор выдает предписание об устранении этих нарушений с указанием срока устранения (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, пп. "е" п. 9 Положения N 290, абз. 4 ч. 12 ст. 6 Закона N 69-ФЗ).

В отличие от акта проверки, предписание может быть обжаловано, поскольку оно является распорядительным документом, обязывающим проверенное лицо принять конкретные меры и порождающим правовые последствия по результатам проверки. Информация об обжаловании предписания и о результатах этого обжалования будет внесена в Единый реестр проверок (п. 5 ч. 3 чт. 13.3 Закона N 294-ФЗ, п.п. "е" п. 13, п. 20 Правил формирования и ведения единого реестра проверок, утв. постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 N 415).

Предписание, вынесенное пожарным инспектором, может быть обжаловано руководителю органа ГПН (вынесшего решение о проведении проверки), в вышестоящий орган ГПН либо в суд (пп. 4 ст. 21, ч. 12 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, абз. 9 п. 11, п. 89, п. 128 Регламента N 644).

В отношении оспаривания предписаний государственных пожарных инспекторов законодательство не требует обязательного досудебного урегулирования спора, поэтому жалоба на предписание может быть сразу подана в суд.

В судебном порядке предписание, выданное по результатам проверки, обжалуется по правилам главы 24 АПК РФ. Заявление об оспаривании предписания следует подавать в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения органа ГПН, вынесшего решение о проведении проверки (пп. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 34, ст. 35 АПК РФ).

Внимание

Имеются факты прекращения арбитражными судами дел об оспаривании предписания ГПН в связи с неподведомственностью. Мотивы таких решений проистекают из позиции Верховного Суда РФ (абз. 2 п. 33 Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ") о том, что нарушение требований пожарной безопасности совершается юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) не в связи с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности. Поэтому суды указывают, что предписание выдается заявителю не в связи с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, а как допустившему нарушение участнику правоотношений в сфере пожарной безопасности (постановления Пятнадцатого ААС от 03.12.2015 N 15АП-19903/15, Восьмого ААС от 27.10.2015 N 08АП-10860/15, Первого ААС от 28.08.2015 N 01АП-5746/15, Одиннадцатого ААС от 10.07.2015 N 11АП-6989/15 и от 02.06.2015 N 11АП-6193/15, Тринадцатого ААС от 27.04.2015 N 13АП-8093/15, Двенадцатого ААС от 21.04.2015 N 12АП-3246/15, Второго ААС от 02.04.2015 N 02АП-2233/15, Седьмого ААС от 05.02.2015 N 07АП-12689/14).

С другой стороны, вышеупомянутое Постановление Пленума ВС РФ относится к случаям оспаривания постановлений о привлечении к административной ответственности, а не предписаний административных органов. Исходя из этого, некоторые суды (включая Верховный Суд РФ) принципиально указывают, что оспаривание предписания органов пожарного надзора относится к подведомственности арбитражных судов, потому что оно содержит обязательные для исполнения требования, связанные с расходованием средств; при этом неисполнение предписания может повлечь неблагоприятные для последствия, носящие экономический характер, следовательно, предписание является ненормативным правовым актом, возможность оспаривания которого предусмотрена нормами главы 24 АПК (определение Верховного Суда РФ от 28.11.2014 N 306-КГ14-5138, постановления АС Московского округа от 27.05.2016 N Ф05-6580/16, АС Волго-Вятского округа от 20.07.2015 N Ф01-2621/15, Шестнадцатого ААС от 14.10.2015 N 16АП-4171/15, АС Уральского округа от 07.08.2015 N Ф09-5200/15).

Жалоба в суд на вынесенное пожарным инспектором предписание подается в течение трех месяцев со дня его получения. При пропуске этого срока по уважительным причинам суд может восстановить срок подачи заявления (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Обжалование предписания в административном порядке не является уважительной причиной пропуска срока (постановление Восемнадцатого ААС от 11.12.2012 N 18АП-11671/12), равно как и обжалование постановления об административном наказании, вынесенное по итогам этой же проверки (постановление Семнадцатого ААС от 22.01.2014 N 17АП-15874/13).

Внимание

При подаче заявления в арбитражный суд об оспаривании предписания органа ГПН уплачивается государственная пошлина в размере 300 рублей - для физических лиц и 3000 рублей - для организаций (п. 3 ч. 1 ст. 333.21 НК РФ).

Заявление об оспаривании предписания рассматривается судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ч. 1 ст. 200 АПК РФ). При этом подача заявления в суд не означает, что выданное предписание не нужно исполнять. Для приостановления действия предписания следует обратиться в суд с соответствующим ходатайством (ч. 3 ст. 199 АПК РФ).

Органы ГПН обязаны будут доказывать и законность самого предписания, и наличие и состав обстоятельств, послуживших основанием для его принятия (ч. 5 ст. 200 АПК).

В случае признания жалобы обоснованной суд принимает решение о признании предписания недействительным в части либо в целом (ч. 2 ст. 201 АПК РФ).

Если предписание (его отдельные пункты) в отношении конкретного лица было признано судом незаконным, то незаконна и выдача повторного идентичного предписания (его пунктов) тому же лицу , причем незаконность нового предписания даже не подлежит доказыванию вновь в силу преюдиции. И наоборот, если предыдущие идентичные предписания не обжаловались, то орган ГПН не вправе ссылаться на это обстоятельство в подтверждение законности последнего выданного им предписания (постановление Седьмого ААС от 28.05.2014 N 07АП-3917/14).

Административный порядок (обжалование вышестоящему должностному лицу, органу ГПН):

На период срока рассмотрения жалобы действие обжалуемых документов не приостанавливается (п. 128 Регламента N 644).

Возражения подлежат рассмотрению руководителем органа ГПН, выдавшего распоряжение о проведении проверки, или руководителем вышестоящего органа ГПН в течение 15 рабочих дней (п. 135 Регламента N 644). По результатам рассмотрения выносится письменное решение, которое доводится до сведения заинтересованного лица (п. 136 Регламента N 644). При этом органу ГПН запрещено ухудшать положение жалобщика, например сокращать сроки устранения нарушений, указанных в обжалуемом предписании и т.п. (абзац 5 п. 136 Регламента N644).

Такой способ обжалования, в отличие от оспаривания предписания в суд, не предусматривает возможности приостановления действия предписания на время рассмотрения возражений в административном порядке. Также факт подачи возражений в отношении выданного предписания не прерывает и не приостанавливает течение трехмесячного срока на обращение в суд.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: