Почему обязанности государственных служащих являются ядром их правового статуса
Обновлено: 04.05.2024
Василенко А.И., доктор исторических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.
Правовой статус государственных служащих состоит из служебных прав, обязанностей, системы поощрения и мер ответственности, а также из предоставляемых им гарантий.
Помимо того что все государственные служащие равны перед законом и пользуются всеми правами и свободами, которые гарантируются им Конституцией РФ как гражданам, им также предоставляются соответствующие права, способствующие эффективному осуществлению ими служебной деятельности.
Таким образом, под правами государственного служащего следует понимать обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов .
Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М.: Ось-89, 2006. С. 3.
Служебные права государственного служащего можно подразделить на две категории:
В ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливаются общие права для всех гражданских служащих, которые, в свою очередь, подразделяются на права, связанные с существом служебной деятельности, и права, сопутствующие статусу гражданских служащих.
К правам, связанным с существом служебной деятельности, Закон относит следующие права.
- Право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
Под организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения гражданским служащим должностных обязанностей, понимаются установленные законодательством РФ нормативы безопасных и здоровых условий труда.
К данным условиям следует отнести обеспечение:
- необходимой техникой и материалами надлежащего качества;
- исправного состояния техники (своевременное проведение профилактического осмотра, ремонта, замены оборудования рабочего места: персонального компьютера, приборов освещения, связи и т.п.);
- безопасности труда и условий, отвечающих требованиям охраны и гигиены труда;
- информацией, необходимой для выполнения должностных обязанностей;
- удовлетворение бытовых нужд, связанных с исполнением должностных обязанностей.
За нарушение этих нормативов работодатель несет ответственность, а работник в этом случае вправе прекратить работу до исполнения работодателем своих обязанностей по обеспечению соответствующих организационно-технических условий.
- Право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста.
К документам, определяющим права и обязанности гражданского служащего по занимаемой должности, относятся: правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, положения, уставы, правила работы с информацией и др. .
Корнейчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. М.: Альфа-Пресс, 2006. С. 14 - 16.
Таким образом, гражданский служащий имеет право требовать четкого письменного закрепления своих функций, перечисленных в общих положениях, инструкциях по должности или других правовых документах. Гражданскому служащему не может быть поручена работа или выполнение заданий, не входящих в служебные полномочия и не предусмотренных вышеназванными документами.
Гражданский служащий также имеет право на ознакомление с документами, определяющими критерии оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, под которыми следует понимать оценочные показатели служебной деятельности. Эти критерии устанавливаются централизованно и должны быть одинаковыми для всех служащих, занимающих одинаковое положение. Поэтому они также закреплены в специальных документах, с которыми служащие должны быть ознакомлены.
Под условиями должностного роста понимаются показатели, характеризующие соответствующую степень профессиональней подготовки и образованности, уровень моральных качеств.
- Право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков.
Это право, по сути, закреплено как в Конституции РФ, так и в Трудовом кодексе РФ и не может быть нарушено. Гражданским служащим оно предоставляется в той же мере, без каких-либо ограничений, как и другим гражданам. В ранее действовавшем Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" данное право не закреплялось .
- Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом.
- Право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа. Государственный служащий имеет право запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническими средствами ее хранения и обработки, а также иметь возможность применять указанные средства в процессе своей служебной деятельности. Обязанность по обеспечению возможности реализовать это право лежит на государственном органе как на работодателе.
- Право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.
Государственный служащий может быть допущен к сведениям, составляющим государственную тайну, он не может ее разглашать, но имеет право допускаться к ней, если это необходимо для осуществления должностных обязанностей.
- Право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
Данное право должно быть закреплено законодательно, иначе оно может явиться основанием для злоупотребления служебными полномочиями государственным служащим, с одной стороны. В связи с этим право государственного служащего на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации должно реализовываться только при наличии служебной необходимости. А с другой стороны, законодательное закрепление данного права дает возможность государственному служащему беспрепятственно осуществлять свои полномочия.
- Право на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
Согласно ст. 42 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" личные дела гражданских служащих ведутся кадровыми службами государственных органов.
В личное дело гражданского служащего вносятся его персональные данные и иные сведения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы и необходимые для обеспечения деятельности государственного органа .
Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юристъ, 2007. С. 68.
Государственные служащие имеют право не только знакомиться со всеми материалами своих личных дел, но и делать выписки из них, снимать копии, требовать приобщения к делу своих объяснений и т.д. При этом служащий не вправе изымать из своего личного дела какие-либо документы.
Как показывает исследование, при обработке, хранении и передаче персональных данных государственного служащего кадровая служба государственного органа обязана соблюдать следующие требования :
Черняк Т. Госслужба требует компетентности и профессионализма: об уровне подготовки государственных служащих // Журнал "Кадровик. Кадровый менеджмент". 2006. Октябрь. N 10. С. 19.
а) обработка персональных данных гражданского служащего осуществляется в целях обеспечения соблюдения Конституции РФ, ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", других законов, иных нормативных правовых актов, содействия гражданскому служащему в прохождении гражданской службы, обучения и должностного роста, обеспечения личной безопасности государственного служащего и членов его семьи, а также в целях обеспечения сохранности принадлежащего ему имущества, учета результатов исполнения им должностных обязанностей и обеспечения сохранности имущества государственного органа;
б) персональные данные следует получать лично у государственного служащего. В случае возникновения необходимости получения персональных данных гражданского служащего у третьей стороны следует известить об этом гражданского служащего заранее, получить его письменное согласие и сообщить гражданскому служащему о целях, предполагаемых источниках и способах получения персональных данных;
в) запрещается получать, обрабатывать и приобщать к личному делу государственного служащего не установленные ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни, о членстве в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах;
г) при принятии решений, затрагивающих интересы государственного служащего, запрещается основываться на персональных данных государственного служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей;
д) защита персональных данных государственного служащего от неправомерного их использования или утраты обеспечивается за счет средств государственного органа в порядке, установленном ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами;
е) передача персональных данных государственного служащего третьей стороне не допускается без письменного согласия государственного служащего, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Условия передачи персональных данных государственного служащего третьей стороне устанавливаются нормативными правовыми актами РФ. Порядок ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности РФ в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы, установлен также Указом Президента РФ от 1 июня 1998 г. N 640.
- Право на должностной рост на конкурсной основе. Деятельность государственного служащего оценивается посредством государственных квалификационных экзаменов, аттестации, конкурса или по результатам хорошей работы. Вследствие положительных результатов указанных испытаний государственный служащий имеет право на повышение в должности и увеличение денежного содержания .
- Право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами.
Для того чтобы реализовать предыдущее право, государственный служащий должен постоянно развиваться, повышать уровень своих знаний и навыков, поэтому государство гарантирует ему оплату из средств бюджета его переподготовки и повышения квалификации.
На время переподготовки и повышения квалификации государственным служащим гарантируется сохранение денежного содержания.
- Право на членство в профессиональном союзе. Государственный служащий имеет право быть членом профсоюза, но, в свою очередь, профсоюзы не вправе вмешиваться в служебную деятельность государственных органов по выполнению возложенных на них задач, они не имеют права организовывать и проводить забастовки сотрудников государственных органов.
Однако государственный служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности .
- Право на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами.
- Право на проведение по его заявлению служебной проверки.
Данное право осуществляется в целях опровержения сведений, задевающих честь и достоинство государственных служащих.
Данное право включает в себя:
а) право быть информированным о содержании сведений и их источнике;
б) возможность ознакомиться со всеми материалами служебной проверки;
в) право на объяснение с предоставлением достаточного времени для подготовки;
г) право быть информированным в письменном виде о принятых по результатам служебной проверки решениях, а также о мотивах этих решений;
д) право апелляции в определенные компетентные инстанции.
- Право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения.
Для разрешения споров, связанных с гражданской службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на гражданскую службу, ее прохождения, реализации своих прав на гражданской службе, перевода на другую государственную должность гражданской службы, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты гражданского служащего, увольнения с государственной службы, гражданский служащий имеет право защищать свои права как самостоятельно, так и в судебном порядке .
- Право на социальное страхование в соответствии с действующим законодательством Федерации.
Государственному служащему предоставляются гарантии по государственному социальному страхованию, в число которых входят:
- медицинское страхование;
- страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний;
- страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности;
- страхование от безработицы;
- пенсионное обеспечение.
Соответствующие положения ч. 1 ст. 52 (пп. 5, 6, 11) указывают лишь некоторые из этих видов социального страхования, хотя в силу действующего законодательства РФ государственные служащие подлежат государственному социальному страхованию в полном объеме.
Специальные права государственного служащего зависят от специфики органа, в котором служит гражданский служащий. В основном специальные права закрепляются в положениях о том или ином государственном органе, должностных инструкциях, служебных контрактах и т.д.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
В широком понимании, с учётом различных признаков, можно сформулировать следующее определение государственного служащего: государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включённую в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, заключивший с государственным органом служебный контракт (принявший присягу на верность РФ), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.
Государственный служащий имеет определённое правовое положение (статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождения и прекращения службы.
ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» устанавливает следующие элементы правового статуса гражданского служащего:
- основные права и основные обязанности;
- ограничения и запреты, связанные с гражданской службой;
- требования к служебному поведению гражданского служащего;
- порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе;
- необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Непременными условиями и факторами, влияющими на правовой статус гражданских служащих, являются:
- поступление на гражданскую службу;
- заключение служебного контракта;
- испытание при поступлении на гражданскую службу;
- изменение существенных условий служебного контракта;
- отстранение от занимаемой должности гражданской службы;
- основания и последствия прекращения служебного контракта;
- персональные данные гражданского служащего и ведение его личного дела;
- служебное время и время отдыха;
- прохождение гражданской службы;
- аттестация гражданских служащих;
- оплата труда гражданского служащего;
- государственные гарантии на гражданской службе;
- поощрения и награждения гражданского служащего;
- дисциплинарная ответственность и дисциплинарные взыскания;
- формирование кадрового состава гражданской службы;
- рассмотрение индивидуального служебного спора.
Правовой статус государственных служащих зависит от условий, в которых проходит государственная служба.
Статья 14 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» устанавливает основные права гражданского служащего.
Гражданский служащий имеет право на:
1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим ФЗ, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом;
5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;
6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
9) защиту сведений о гражданском служащем;
10) должностной рост на конкурсной основе;
11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке установленном настоящим ФЗ и другими ФЗ;
12) членство в профессиональном союзе;
13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим ФЗ и другими ФЗ;
14) проведение по его заявлению служебной проверки;
15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;
16) медицинское страхование в соответствии с настоящим ФЗ и ФЗ о медицинском страховании государственных служащих РФ;
17) государственную защиту своих жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;
18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с ФЗ.
Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечёт за собой конфликт интересов.
Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей влечёт за собой соответствующую ответственность.
Статья 15 ФЗ предусматривает следующие основные обязанности гражданского служащего:
1) соблюдать Конституцию РФ, ФКЗ, ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;
4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую ФЗ тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
9) представлять в установленном порядке предусмотренные ФЗ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
10) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства;
11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим ФЗ и другими ФЗ;
12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося , по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с ФЗ.
Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке предусмотренных ФЗ.
Для государственного гражданского служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе (ст. 16 и 17 ФЗ).
Гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном ФЗ порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую ФЗ тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или её прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сёстры, а также братья, сёстры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства;
7) наличия гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставления установленных законодательством или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактоми получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации. Это принципиально новое положение законодательства, которое соответствует все чаще появляющемуся в литературе представлению о государственной службе как служении государству, гражданскому обществу, народу, всем его слоям и социальным группам.
Юридический фактом для возникновения правового отношения между служащим и нанимателем является сложный юридический состав – замещение должности государственной службы.
Условия поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы перечислены в ст. 21 ФЗ о гражданской службе:
- возраст (от 18 до 65 лет);
- владение государственным языком (литературным русским языком);
- соответствие квалификационным требованиям по должности (уровень образования, стаж (опыт работы), специальные знания и навыки).
Ограничения, связанные с гражданской службой, или обстоятельства, при которых гражданин не принимается на гражданскую службу, названы в ст. 16 ФЗ о гражданской службе, в том числе:
- признание недееспособным или ограниченно дееспособным;
- осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
- наличие заболевания, препятствующего прохождению службы, подтвержденного заключением медицинского учреждения;
- близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации устанавливается федеральным законом о виде государственной службы (ст. 10 ФЗ о системе государственной службы).
Элементами статуса служащего в главе 3 ФЗ о государственной гражданской службе названы: права и обязанности гражданского служащего, ограничения, требования, запреты, поведение при конфликте интересов, обязанность представлять сведения о доходах. С точки зрения юридической науки, к элементам правового статуса служащего относятся права и обязанности, в т.ч. такие специальные права и обязанности, как гарантии, ответственность, запреты, требования к служебному поведению.
Права и обязанности государственного служащего подразделяются на основные и должностные. Основные права и обязанности регулируются ст. 14 и ст. 15 ФЗ о гражданской службе, должностные права и обязанности предусмотрены должностным регламентом (ст. 47 ФЗ о гражданской службе).
Основные права гражданского служащего могут быть разделены на две группы:общие права (к которым относятся большинство прав, названных в ст. 14 ФЗ, например, право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями, значимыми для должностного роста) и специальные права, необходимые для выполнения функций по должности (право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий; право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации).
Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов[3]. Это принципиально новое положение, в предыдущем законе был полный запрет на иную деятельность.
Основные обязанности гражданского служащего могут быть также разделены на группы: общие обязанности и специальные обязанности по должности. К обязанностям служащего относятся, например, обязанности:
- соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
- не разглашать сведения, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
- сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта;
- исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий.
Принципиально новое правовое регулирование предусмотрено для исполнения неправомерных, по мнению подчиненного, приказов руководителя. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. Если служащий считает поручение неправомерным, то должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. Если в ответ руководитель письменно подтвердит необходимость исполнения поручения, то гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность несут и гражданский служащий, и давший это поручение руководитель.
Должностные обязанности и права служащего устанавливаются в должностном регламенте. Это новое понятие заменило ранее существовавшие должностные инструкции. В должностной регламент включаются: квалификационные требования; обязанности, права и ответственность по должности; перечень вопросов, по которым гражданский служащий самостоятельно принимает решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий участвует при подготовке проектов актов и иных решений; сроки и процедуры подготовки и принятия проектов управленческих и иных решений; порядок служебного взаимодействия; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего).
Ещё одним элементом статуса служащего являются запреты. Гражданскому служащему предписывается соблюдать 17 запретов в течение службы (ст. 17 ФЗ о гражданской службе). В том числе, служащий не вправе:
- участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;
- осуществлять предпринимательскую деятельность;
- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Подарки, полученные гражданским служащим в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью государства и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом (подарки стоимостью до 5 МРОТ);
- допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.
В случае нарушения запретов служебные отношения с гражданским служащим прекращаются и (или) служащий привлекается к ответственности.
Требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18 ФЗ о гражданской службе) сформулированы в качестве юридических обязанностей служащего, однако имеют этическое основание. Например, гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.
Гражданский служащий может привлекаться к уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности.
Засовершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить к гражданскому служащему дисциплинарные взыскания. К дисциплинарным взысканиям по гражданской службе относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение по установленным в законе основаниям (ст. 57 ФЗ о гражданской службе).
Субъектом уголовной и административной ответственности выступают не все служащие, а преимущественно те, которые имеют статус должностного лица (выступают представителями власти, выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственном органе).
Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами [1, с. 245; 2, с. 196], задачи и функции которых реализуются их государственными служащими при осуществлении возложенных на них прав и обязанностей. Таким образом, правовой статус представителя органа государственной власти зависит от правового статуса государственного органа, который он представляет, поскольку призван реализовывать его полномочия (функции, задачи, права, а также обязанности).
По мнению Ю.Н. Старилова, правовой статус государственного служащего - это центральный элемент правового института государственной службы, объясняет он это тем, что все остальные элементы призваны "обслуживать" функционирование государственной службы и служащих: "Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать их потенциал" [3, с. 319]. Под правовым статусом государственного служащего в правовой литературе понимается совокупность закрепленных нормами права обязанностей и прав (существуют ограничения и запреты, связанные с государственной службой, но в правовой литературе имеется точка зрения, что они являются разновидностью обязанностей) [4, с. 134], которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности [5, с. 37]. А права и обязанности соответственно являются основным элементом правового положения государственного служащего.
На наш взгляд, основополагающим элементом правового положения государственного служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.
Обязанности государственного служащего - "основной элемент каждой государственной должности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей" [4, с. 134], т.е. носят обеспечительный характер. Государство, являясь работодателем, нанимает граждан на службу с целью возложения на них соответствующих должностных обязанностей, исполнение которых необходимо для решения поставленных перед ним задач, и наделяет правами в той мере, в какой необходимо для надлежащего выполнения обязанностей [5, с. 39].
Выполнение обязанностей - главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а следовательно, и работа всего государственного аппарата. Кроме того, как уже было отмечено, осуществляя надлежащим образом свои обязанности, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.
Анализируя действующее законодательство РФ, можно прийти к выводу о том, что обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию.
Правовой статус органа государственной власти и его представителей определяется законодательством, подзаконными актами, в том числе актами о дисциплине. В таких актах, определяющих обычно компетенцию, основные задачи, функции, полномочия, права, обязанности сформулированы в самом общем виде. При этом очень часто все юридические элементы статуса, несущие различную организационную и правовую нагрузку, не имеют четкого разграничения [6, с. 68; 7, с. 10], что является серьезным недостатком российского законодательства [8, с. 146].
Как правило, компетенция органа исполнительной власти не описывается его правами и обязанностями, а выражена через формулировки "управляет", "прогнозирует", "контролирует", "руководит", "обеспечивает" и др. и сводится к выполнению поставленных перед ним функций и задач. О правах и обязанностях прямо не говорится [8, с. 148].
В некоторых действующих законах РФ обязанностям отведены специальные статьи, которые носят общий характер и применимы ко всем государственным служащим. Например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ" [9], который закрепляет общие обязанности, относящиеся к правовому статусу всех государственных гражданских служащих. Профессиональные же обязанности государственных гражданских служащих вытекают из других законов и административных регламентов.
Так, например, служащие Федеральной регистрационной службы РФ, в соответствии с действующим законодательством, являются государственными гражданскими служащими, основные (общие) обязанности которых перечислены в Федеральном законе 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [9]. Профессиональные обязанности государственных гражданских служащих Федеральной регистрационной службы вытекают из Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" [10], из других нормативных правовых актов, а также из Приказа Минюста РФ от 14 сентября 2006 г. N 293 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" [11] и др., в которых нет прямого указания ни на обязанности Федеральной регистрационной службы, ни на обязанности государственных служащих этой службы, в них указываются лишь общие цели, задачи, полномочия.
Поскольку деятельность органов государственного управления сосредоточена на выполнении поставленных перед ними целей и задач, успешная реализация которых способствует развитию многих сфер управления, необходимо прописать прямые, конкретно-определенные обязанности [8, с. 148]. В современных условиях этот аспект очень важен и актуален. Содержание обязанностей должно носить конкретно-определенный характер, в противном случае затрудняется их реализация.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что законодательство, регулирующее правовой статус органов государственной власти и государственных служащих, должно не только регламентировать их цели, задачи, полномочия и т.д., но и прописывать прямые и конкретные обязанности.
Литература
- Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002.
- Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД "Зерцало-М", 2003.
- Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.
- Бахрах Д.Н. Административное право России. Екатеринбург, 1996.
- Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
- Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л., 1990.
- Белоусов С.А. Компетенционные нормы российского права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
- Коршунова И.В. Обязанность как правовая категория: Дис. . канд. юрид. наук. Абакан, 2004.
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
- О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.
- Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Приказ Минюста РФ от 14 сентября 2006 г. N 293 // Российская газета. N 212. 2006.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Статья посвящена правовому статусу государственных гражданских служащих. Рассмотрены права и обязанности, закрепленные в нормативных правовых актах. Проанализирована судебная практика о невыполнении гражданским служащим своих обязанностей или нарушения запретов, что повлекло правонарушения, расценивающиеся как основание для увольнения служащего в связи с утратой доверия. Изучен вопрос о поощрении, как способ совершенствования дисциплины.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, правовой статус, запреты, ограничения, утрата доверия, поощрение.
Основными субъектами как государственной, так и управленческой деятельности являются государственные служащие, деятельность которых направлена на реализацию государственных задач, и функций, служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственными служащими реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества.
Говоря о государственном гражданском служащем Российской Федерации следует отметить, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) содержит четкое его определение, согласно которому «гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы» [1].
В свою очередь, деятельность государственных служащих определена их компетенцией и правовым статусом. Определение правового статуса гражданского служащего рассматривается с разных сторон. В основном, данный вопрос является тематикой административно-правового исследования.
Так Уманская В. П., Малеванова Ю. В. под правовым статусом гражданских служащих понимают «…совокупность юридических элементов, выражающих специфику прав и обязанностей, свобод и правоограничений (ограничений и запретов), социально-правового обеспечения и гарантий, требований к служебному поведению, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственных гражданско-служебных отношений, субъектами которых они являются» [2].
В главе 3 Закона о гражданской службе законодатель четко определил и закрепил элементы правового статуса гражданского служащего: основные права и обязанности гражданского служащего, а также ограничения и запреты, связанные с гражданской службой [1].
Закон перечисляет общие для всех государственных служащих служебные обязанности, однако в действительности законодательство возлагает на них большее число обязанностей. Конкретные обязанности по соответствующим государственным должностям определяются положениями о государственных органах и их структурных подразделениях, а также должностными инструкциями.
Права государственному служащему предоставляются для осуществления функций, возложенных на него.
Эти права можно разделить на три группы:
– права, разъясняющие гражданским служащим их правовой статус и защиту (ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества и др);
– права, способствующие выполнению служебных обязанностей (обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа и др.);
– права, обеспечивающие социальные гарантии государственного служащего (отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом; должностной рост на конкурсной основе; медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации; и др.)
В части 2 статьи 14 Закона о государственной службе предусмотрено право гражданского служащего выполнять иную оплачиваемую работу при совокупности нескольких условий: заниматься иной оплачиваемой работой можно только с предварительного уведомления представителя нанимателя о своем намерении и при выполнении иной оплачиваемой работы не должно возникать конфликта интересов [1].
Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне.
Основные служебные обязанности всех гражданских служащих определены статей 15 Закона о гражданской службе.
Отдельного внимания заслуживает обязанность гражданских служащих представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи.
Ежегодно до 30 апреля завершается очередной срок представления справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее — справка о доходах) своих и членах своей семьи (супруга/супруги и несовершеннолетних детей).
Невыполнение гражданским служащим такой обязанности является правонарушением, которое расценивается как основание для увольнения служащего в связи с утратой доверия.
Также отдельно следует обратить внимание, что перевод на дистанционную работу не освобождает госслужащего от подачи справки о доходах. Центральный районный суд города Красноярска не принял в качестве оправления тот факт, что служащей, что с марта 2020 года был переведен на дистанционную работу, и, соблюдая режим самоизоляции, государственный служащий не мог получить справку 2-НДФЛ и доступа к программе формировании справки о доходах. Судом также не принят довод истца о том, что ответчик не напомнил ему о необходимости подачи соответствующей справки о доходах, поскольку обязанность по предоставлению сведений возложена на гражданского служащего в силу закона, не зависит от напоминаний, вся ответственность за неисполнение данной обязанности несет сам гражданский служащий [3].
Решением Ленинского районного суда г. Ставрополя определено, что наличие самого факта непредставления или представления неполных, или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является достаточным основанием для увольнения [4].
Если же такие сведения невозможно представить по объективным причинам, то госслужащий подает соответствующее заявление. Под объективной понимается причина, которая существует независимо от воли служащего (например, он длительное время не располагает сведениями о местонахождении супруги (супруга) и не имеет возможности получить такую информацию).
Однако при формулировке причин, которые указываются гражданским служащим в заявлении как объективные, следует учитывать, что комиссия по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов по итогам рассмотрения заявления может рекомендовать государственному служащему принять меры по представлению указанных сведений или применить конкретную меру ответственности.
Как уже говорилось ранее, в соответствии с Законом о гражданской службе государственные служащие подпадают под специальный правовой режим. Особое внимание следует уделить ограничениям и запретам при прохождении гражданской службы.
К примеру, в статье 16 Закона о гражданской службе, указаны лица, которые не могут поступить на государственную гражданскую службу: это лица, которые признаны недееспособными, имеющие непогашенные судимости, либо уже погашенные судимости, при наличие которых запрещается занимать государственные должности, и так далее. Кроме того, в целях предотвращения конфликта интересов служащим запрещается заниматься предпринимательской деятельностью [1]. Запрет государственному служащему быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему закреплен в пункте 5 статьи 17 Закона о гражданской службе. Так, например, судебная коллегия Иркутского областного суда рассмотрев дело о признании увольнения незаконным указала, что при рассмотрении дела не установлен факт служащей личной заинтересованности либо конфликта интересов. Тогда как основанием для утраты к ней доверия послужил факт ее участия по доверенности представителем истца, проживающего в иной области, по делу об изменении размера алиментов [5]. Данный запрет запрещает быть представителем третьих лиц только в том органе, где государственный служащий работает.
Нарушение истцом запрета, предусмотренного статьей 17 Закона о гражданской службе, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией. Например, истец, являясь сотрудником органов внутренних дел, в период с августа 2019 года по январь 2020 года занимался предпринимательской деятельностью, осуществляя размещение объявлений о продаже дров, наем работников, приготовление древесины для последующей ее продажи, прием и сопровождение заказов на поставку покупателям продукции из древесины, контроль исполнения договоров купли-продажи древесины, ее доставки, урегулирование конфликтных ситуаций, связанных с качеством продукции. Указанная деятельность носила систематический характер, целью которого являлось получение прибыли [6] или истец, являясь соучредителем и руководителем ООО, не указал сведения о своей предпринимательской деятельности, об участии в управлении коммерческой организацией и об имуществе — владении долей в уставном капитале общества [7].
На государственной службе важнейшее значение имеют не только запреты, ограничения, но и применение мер поощрения, которые являются способом стимуляции и мотивации. «Именно реализация поощрительных санкций способна стимулировать деятельность госслужащих, направленную не только на добротное выполнение своих служебных обязанностей, но и на достижение высоких результатов. Также косвенным образом меры поощрения предупреждают возможность совершения правонарушений на государственной службе» [8].
Своевременность и значимость — главные принципы поощрения, мотивирующие на добросовестный и качественный труд.
Основные термины (генерируются автоматически): гражданская служба, служащий, правовой статус, обязанность, Российская Федерация, государственная служба, предпринимательская деятельность, запрет, оплачиваемая работа, утрата доверия.
Автор статьи
Читайте также: