Публичный интерес как предмет судебной защиты по делам с участием прокуроров

Обновлено: 05.12.2022

Д. Ефросинин, помощник прокурора Лазаревского района г. Сочи.

На протяжении двух последних лет на страницах журнала обсуждалась проблема развития прокуратуры Российской Федерации, которая была инициирована А. Мыцыковым .

См.: Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. N 1.

Нельзя не согласиться с его мнением о необходимости выделения нескольких главных направлений, составляющих основу законности в экономической сфере, противодействия правонарушениям, посягающим на базисные сектора социально - экономической жизни, государственной собственности. Но достижение заметных результатов в экономической сфере невозможно без активного использования прокурором права обращения в арбитражный суд с заявлением в защиту публичного интереса и участия в арбитражном процессе по экономическому спору, затрагивающему публичный интерес.

По нашему мнению, полномочия, предоставленные прокурору новым АПК РФ, не могут обеспечить успешное решение задач, поставленных перед органами прокуратуры на современном этапе. Проблема определения объема процессуальных прав и обязанностей прокуроров, принимающих участие в рассмотрении арбитражных дел, требует дальнейшего обсуждения.

АПК рассматривает прокурора как процессуально самостоятельное лицо, участвующее в деле. Но теперь прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только в строго определенных случаях, предусмотренных ст. 52 АПК.

Анализируя ее положения в сравнении со ст. 41 АПК РФ 1995 г., приходим к выводу о том, что сейчас прокурор ограничен в основаниях для обращения с заявлением в суд.

В силу ч. 1 ст. 52 прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

  • с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
  • с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований;
  • с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.

Законодатель, перечислив основания обращения прокурора в арбитражный суд, ограничил его возможности в достижении общественно важных целей и успешном решении задач, постановленных перед ним как органом государственной власти.

Прокурор, в отличие от других лиц, участвующих в деле, обладает значительным кругом полномочий, формально находящихся за рамками арбитражного процесса, но которые он вправе и обязан использовать в целях способствования арбитражному суду в достижении истины по делу. Прокурор использует предоставленные ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия - возможность требовать от руководителей предприятий и должностных лиц необходимые документы, материалы, сведения, проводить проверки и т.д. Нельзя отрицать тот факт, что прокурор всегда выделяется профессиональной компетентностью, что подтверждается статистическими данными: иски, предъявленные прокурорами в арбитражный суд, удовлетворяются на 82 - 87%.

Экономическая жизнь российского общества весьма разнообразна, многогранны и разносторонни экономические интересы государства и общества. Такая важная сфера государственных интересов, как экология, при нарушении субъектами предпринимательской деятельности экологических требований фактически осталась вне поля судебной защиты прокурором. Возможны экономические споры, затрагивающие стратегические интересы государства, имеющие общественный резонанс, но по своей сути не охватываемые перечисленными в ч. 1 ст. 52 АПК основаниями для обращения прокурора с заявлением в арбитражный суд.

Перечисленные обстоятельства, по нашему убеждению, опровергают позицию законодателя о необходимости ограничения участия прокурора только строго определенными случаями.

Прокурор должен быть также наделен правом обращения в арбитражный суд с заявлением в защиту публичного интереса. При этом в обращении прокурора должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов. Аналогичное по содержанию положение законодатель уже закрепил в АПК РФ, но только для государственных органов, органов местного управления и иных органов (ст. 53).

Таким образом, положения ст. 52 АПК РФ требуют внесения изменений. В настоящее время содержание понятия "публичный интерес" применительно к арбитражному процессу детально регламентировано в Приказе Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 г. N 59.

Вмешательство прокурора, согласно этому приказу, необходимо в случаях:

  • выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском в арбитражный суд;
  • занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), которое отсутствует или просрочено;
  • наличия данных о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности;
  • нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде;
  • невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;
  • несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.

Прокурор вправе предъявлять иски в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц.

Впервые за последнее десятилетие законодатель признал необходимость наделения прокурора надзорными функциями при рассмотрении арбитражными судами дел определенной категории, где затронуты экономические интересы государства. Из содержания ч. 5 ст. 52 АПК следует, что теперь прокурор в целях обеспечения законности, с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, вправе вступить на любой стадии арбитражного процесса по делам, указанным в ч. 1 ст. 52. Прокурору предоставлено право вмешательства в уже начатый процесс для защиты государственных экономических интересов. Наделение прокурора таким процессуальным правом является позитивным фактором в решении задач, поставленных перед органами прокуратуры РФ в настоящее время, который не требует какой-либо корректировки.

Таким образом, упомянутой новеллой законодатель устранил негативную ситуацию, когда проверка в вышестоящей судебной инстанции законности и обоснованности решения арбитражного суда по экономическому спору, затрагивающему государственный интерес, но рассматриваемому в арбитражном суде не по инициативе прокурора, целиком и полностью зависела от усмотрения сторон процесса, которые, в свою очередь, соглашаясь с явно незаконным судебным постановлением, руководствуются только удовлетворением своего частного интереса, но никак не интересами общества и государства.

Участвуя в рассмотрении дел в арбитражном суде в апелляционной и кассационной инстанциях, прокурор лишен свойственного ему акта реагирования. Согласно АПК РФ акт реагирования прокурора на неправосудное судебное постановление по арбитражному делу именуется жалобой.

В настоящее время арбитражный процесс в стадиях апелляционного и кассационного рассмотрения дел единственный из всех областей судебного процесса, где прокурор имеет право приносить апелляционную и кассационную жалобы. При анализе положений вновь принятых кодифицированных нормативных актов следует вывод о том, что в позиции законодателя усматривается тенденция к унификации актов прокурорского реагирования на неправосудные судебные постановления в различных областях судебного процесса, которые оформляются как представление (ст. ст. 5, 375 УПК, ст. 292 АПК). Следовательно, юридически корректно было бы наделить прокурора, в случае несогласия с судебным постановлением в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражного суда, правом внесения апелляционного или кассационного представления.

Считаем, что таким образом возможно достижение важной цели: невмешательство государства в лице ее органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, в область частных интересов.

Прокуратура заинтересована в том, чтобы публичные и государственные интересы обеспечивались реально, защищались гарантированно. Государство заинтересовано в исполнении законов, и причем так, как ими предписано. Четкое исполнение законов - основная предпосылка жизнеспособности и успешного развития государства и общества. Государство не заинтересовано в том, чтобы при всей своей свободе предпринимательская деятельность осуществлялась с нарушением государственных и общественных интересов.

Прокурор от имени государства осуществляет надзор за законностью, в том числе правовых актов в сфере экономики, где он защищает государственные интересы посредством предъявления исков. Прокуратура, реализуя свои функции в арбитражном процессе, одновременно оказывает содействие в отправлении арбитражным судом правосудия.

Прокурору, участвующему в арбитражном процессе, должно быть предоставлено право дачи заключения по делу в стадиях пересмотра судебных постановлений по арбитражным делам. Наличие этого полномочия создаст условия для реализации прокурором функции надзора за законностью судебных постановлений по арбитражным делам. При этом в любом случае окончательное решение вопроса остается за судом, и, следовательно, принцип независимости суда остается незыблемым.

Ряд проблем повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по участию в арбитражном процессе могут быть решены только при условии внесения изменений и дополнений в АПК РФ, которые должны заключаться в следующем:

  • внести изменения в ч. 1 ст. 52, наделив прокурора правом обращения в арбитражный суд в целях защиты публичного интереса с указанием, в чем заключается нарушение публичных интересов, послуживших основанием для обращения в арбитражный суд;
  • внести изменения в ст. ст. 257 и 273, предоставив прокурору в случае несогласия с судебными постановлениями по арбитражному делу право внесения апелляционного и кассационного представления.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Публичный интерес как предмет судебной защиты в гражданском процессе представляет собой оценочную категорию, содержание которой определяется подвижностью границ между сферами жизнедеятельности общества и государства, между публичным и частным. Предметом публичного интереса выступает общее благо, позволяющее обнаружить закрепление публичного интереса не только в нормах действующего права, но и применить в данном случае нравственные ориентиры.

Под публичным интересом понимаются поддерживаемые государством общественные интересы, установленные нормами права и обеспеченные принудительной силой. Данный термин представляет собой парадигму единства интересов общества и государства. Но только тех интересов общества, которым необходимы гарантии государства.

Одним из приоритетных направлений по защите публичного интереса является работа прокуроров по возмещению в судебном порядке ущерба, причиненного государству преступлениями.

На состоявшемся в мае 2021 года заседании коллегии прокуратуры Республики Адыгея данным вопросам было уделено повышенное внимание.

В 2019 -2020 годах прокурорами в суды общей юрисдикции в порядке ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) и ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) всего направлено 200 исковых заявлений о возмещении ущерба, причиненного преступлениями на сумму свыше 34 млн. руб., которые рассмотрены и удовлетворены.

Работа в данном направлении, в том числе по исполнению судебных решений, вынесенных по искам прокуроров, будет продолжена.

Прокуратура
Республики Адыгея

Прокуратура Республики Адыгея

3 июня 2021, 18:51

Защита прокурором публичных интересов в гражданском процессе

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Публичный интерес как предмет судебной защиты в гражданском процессе представляет собой оценочную категорию, содержание которой определяется подвижностью границ между сферами жизнедеятельности общества и государства, между публичным и частным. Предметом публичного интереса выступает общее благо, позволяющее обнаружить закрепление публичного интереса не только в нормах действующего права, но и применить в данном случае нравственные ориентиры.

Под публичным интересом понимаются поддерживаемые государством общественные интересы, установленные нормами права и обеспеченные принудительной силой. Данный термин представляет собой парадигму единства интересов общества и государства. Но только тех интересов общества, которым необходимы гарантии государства.

Одним из приоритетных направлений по защите публичного интереса является работа прокуроров по возмещению в судебном порядке ущерба, причиненного государству преступлениями.

На состоявшемся в мае 2021 года заседании коллегии прокуратуры Республики Адыгея данным вопросам было уделено повышенное внимание.

В 2019 -2020 годах прокурорами в суды общей юрисдикции в порядке ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) и ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) всего направлено 200 исковых заявлений о возмещении ущерба, причиненного преступлениями на сумму свыше 34 млн. руб., которые рассмотрены и удовлетворены.

Работа в данном направлении, в том числе по исполнению судебных решений, вынесенных по искам прокуроров, будет продолжена.

Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе

Разъясняет заместитель начальника управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры г. Москвы Виталий Сергеевич Мирошниченко

Основной задачей прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Достижение этой задачи обеспечивается, в том числе, участием прокуроров в рассмотрении дел судами.

Деятельность органов прокуратуры в арбитражном процессе способствует укреплению законности в экономической сфере, оказывает немаловажное влияние на законное, обоснованное и справедливое разрешение арбитражных дел.

Основной целью участия прокурора в арбитраже является защита прав и охраняемых законом интересов граждан, интересов общества и государства. При этом прокурор не выполняет надзорную функцию, не имеет материального интереса по делу, а выступает в защиту государственных и публичных интересов в качестве самостоятельного процессуального лица.

В силу п. 3 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством.

Полномочия прокурора регламентированы ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, вопросы участия прокуроров в арбитражном процессе регламентируются приказом Генерального прокурора РФ от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» и организационно – распорядительными актами прокуроров субъектов РФ.

Одной из наиболее важных форм участия прокурора в процессе является инициирование судопроизводства в арбитражных судах, т.е. подача заявлений (исковых заявлений).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только с определенными требованиями:

об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

о признании недействительными сделок, и о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных указанными органами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;

об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.

Если производство по указанным категориям дел возбуждено по иску (заявлению) иных лиц, прокурор также вправе вступить в их рассмотрение в любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности.

Необходимость защиты прокурором публичных интересов путем оспаривания сделок может, к примеру, быть связана с выявлением незаконных договоров газо -, водо -, тепло -, энергоснабжения, заключенных с образовательными, медицинскими, а также иными социально - значимыми учреждениями, в случае, если условия договоров предусматривают ограничение (прекращение) подачи энергоресурсов потребителю без учета аварийной брони.

Публичный интерес также требует защиты при заключении договора без проведения торгов (в случае, когда их проведение обязательно в силу закона), поскольку в указанном случае будут нарушены права неопределенного круга потенциальных участников сделки.

В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 186 - ФЗ дела об оспаривании нормативных правовых актов с 06.08.2014 подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, отнесенных АПК РФ к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Кроме того, в постановлении от 23.03.2012 № 15 Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил, что прокурор в целях защиты публичных интересов вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки (ст. 1253, 222 Гражданского кодекса РФ).

Возможность обращения прокурора с иском о сносе самовольных построек связана с необходимостью доказывания, что спорный объект возведен без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Таким образом, прокурор не наделен правом на обращение с указанным иском, если основанием для обращения в суд с требованием о сносе самовольной постройки является нарушение лишь гражданских прав законного владельца земельного участка (например, при отсутствии согласия собственника земельного участка с возведением постройки).

В соответствии со ст. 198 АПК РФ прокурор также вправе оспорить ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц, если полагает, что они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие - либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления такой деятельности.

Течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

Отказ прокурору в восстановлении пропущенного срока не лишает заинтересованное лицо права самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК РФ с ходатайством о восстановлении пропущенного этим лицом срока.

Таким образом, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с исками (заявлениями), а также вступить в арбитражное дело, только по определенным законом основаниям. В случае обращения прокурора в арбитражный суд по делам, не предусмотренным законом, производство по ним может быть прекращено на основании ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Участие прокурора в арбитражном процессе не ограничивается сферой искового производства.

Статьей 30.10 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрено право прокурора на оспаривание постановлений административного органа о привлечении к административной ответственности в порядке и сроки, установленные статьями 30.1 - 30.3 данного кодекса.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в силу ч. 3 ст. 30.1 КоАП обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Также главой 25 АПК РФ предусмотрено право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением о привлечении юридических лиц и предпринимателей к административной ответственности. Перечень дел об административных правонарушениях, которые подлежат рассмотрению арбитражным судом, установлен ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

Проблемы защиты прокурором публичных интересов в гражданском судопроизводстве.

Особенность национального законодательства заключается в сосуществовании сразу трех отраслей цивилистического процесса с участием прокурора, параллельно допускающих рассмотрение гражданских дел с отличающимися целями. Нормы права, регулирующие вступление прокурора в дела, разрешаемые судами в порядке гражданского, административного и арбитражного судопроизводства, допускают возможность вмешательства прокурора в процесс по многим условиям (ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ, ст. 52 АПК РФ). Законодательство закрепляет право прокурора на обращение в суд для защиты публичного интереса, а также для исполнения правозащитной функции государства. Данное право реализуется путем подачи в суд исков в защиту прав лиц, лишенных возможности самостоятельного предъявления судебного иска, аналогично право осуществляется и в защиту широкого круга социальных прав граждан. Исходя из вышеизложенного, участие прокурора в российском судопроизводстве не ограничивается перечнем конкретно названных в законе категорий дел в отличие от иностранного законодательства.

Действующий, в настоящее время, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации связывает деятельность прокурора в гражданском процессе с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, а также их субъектов, муниципальных образований [1, ст. 4532]. Прокурор, как закреплено в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 4 ст. 27) [2, ст. 4472].

Стоит отметить, что законодатель, закрепляя общие положения об участии прокурора в гражданском процессе, вообще не употребляет термин «публичный интерес». В ряде статей ГПК РФ содержится лишь упоминание указанного термина. Так, согласно ст. 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. О нарушении прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов как одном из оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора говорится и в п. 2 ст. 391.9 ГПК РФ. Отсутствие легального определения публичного интереса, как показывает судебная практика, порождает определенные сложности не только для прокурора, но и для суда, которому приходится устанавливать наличие «публичного интереса», являющегося предметом судебной защиты в конкретном деле.

Разъяснение, что такое «публичный интерес» был дан в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором разъясняется, что под публичными интересами, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Таким образом, публичные интересы – это интересы общества, признаваемые государством и урегулированные правом. Следовательно, деятельность по защите публичных интересов в первую очередь направлена на защиту интересов общества либо имущественных прав государства.

Взглянув с одной стороны, можно сделать вывод о существенной недоработке со стороны законодателя. Но, в то же самое время, ее можно рассматривать и в роли некоего законодательного инструмента, позволяющего праву оперативно и соответствующе реагировать на постоянно изменяющиеся общественные отношения. Суть, в данном случае, заключается в использовании оценочных категорий, которые занимают значительное место в правовом регулировании общественных отношений и в реализации норм права. И лишь неизменным сохраняется предмет публичного интереса – общее благо, подлежащее судебной защите.

С защитой прав неопределенного круга лиц прокурором возникает противоречие: прокурор, имея полномочия по обращению в суд, не имеет четко очерченных границ своего участия в таких делах. На это обращает внимание Е. С. Смагина при исследовании вопроса, подчеркивает, что в отношении защиты общественных интересов в гражданском судопроизводстве должны существовать однозначные критерии предоставления защиты, не допускающие дискреции государственных органов в инициировании такой защиты [4, c. 11-16].

Несмотря на то, что полномочия прокурора по предъявлению иска в защиту публичного интереса в гражданском процессе практически не ограничены, правовое регулирование в существующем виде не обеспечивает эффективную защиту публичного интереса. Причины подобного явления можно разделить на объективные (неконтролируемое увеличение гражданских дел, требующих участия прокурора) и субъективные (поведение прокурора в процессе). С течением времени и внесением изменений в законодательство, категории дел с участием прокурора только добавляются. Одной из наиболее поздних и резонансных новелл является наделение прокурора правом обращаться в суд с административным исковым заявлением о госпитализации гражданина в недобровольном порядке либо о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, которая регулируется ст. 275 КАС РФ.

Новыми требованиями, отнесенными судебной практикой к кругу дел, инициируемых прокурором в защиту публичного интереса, являются требования о признании информации запрещенной к распространению либо о признании информационных материалов экстремистскими, правовая природа которых до сих пор не определена. Споры в отношении описанной проблемы по сей день не прекратились, а с постоянным развитием цифровых технологий не теряет свою актуальность. Одним из наиболее актуальных судебных требований, заявленных прокурором в 2018 г., стало требование о признании информации о возможности использования в качестве средства платежа «электронной валюты Bitcoin (биткоин)» информацией, запрещенной к распространению на территории РФ [4]. Вывод о правомерности такого притязания сделан на основании толкования ряда правовых норм Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [3].

Расширительное применение прокурорами закона нередко приводит к выходу за пределы предоставленных государством полномочий. И не только прокуроры попадают в заблуждение относительно своих полномочий в гражданском процессе. Судьи, на которых возложена проверка правоспособности прокурора в конкретном случае обращения в защиту прав неопределенного круга лиц, нередко ошибочно принимали или отказывали в принятии исковых заявлений прокурора, на чем делает акцент в своей работе С. З. Женетль [6, ст. 10-14].

Другой распространенной проблемой является неправильный выбор прокурором способа защиты прав неограниченного круга лиц. Е.В. Козлова, Р.А. Сидоров приводят несколько примеров заявления прокурором требований, не подходящих для защищаемого права. В частности, авторы описывают случаи обращения прокуроров в суд с требованиями в интересах неопределенного круга лиц о признании бездействия администрации образовательного учреждения незаконным и возложении на них обязанности по установке забора в целях обеспечения прав несовершеннолетних на благоприятную среду обитания, охрану здоровья, антитеррористическую безопасность. Однако закон не требует и не устанавливает такого способа защиты гражданских прав. Невозможность установления названной судебной ответственности исключает право любого лица, как физического, так и юридического, равно как и неопределенного круга лиц, на обращение в суд общей юрисдикции с такими требованиями в порядке гражданского судопроизводства. Таким образом, представляется, что в данном случае имеются основания для отказа в принятии искового заявления в силу положений подп. 1 п. 1 ст. 134 ГПК РФ (заявление подлежит рассмотрению и разрешению в порядке производства по делам об административных правонарушениях, т.е. в ином судебном порядке). Так, например, по указанным основаниям Определением судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 26 января 2010 г. было отменено решение Сонковского районного суда Тверской области, и производство по гражданскому делу прекращено [9, ст. 6-10].

Другая сторона проблемы участия прокурора в защиту неопределенного круга лиц - избирательность такого участия. Кто и по каким критериям делает вывод о необходимости вмешательства, законом не установлено. Круг дел (особенно в ГПК РФ), по которым возможно участие, неоправданно широк. Другая проблема: реальная, физическая "нехватка" прокуроров для участия во всех тех делах, на которые они претендуют [9, ст. 6-10].

Анализ правоприменения норм национального процессуального права, регулирующего участие прокурора в гражданском судопроизводстве, а также позиций ученых по вопросу о защите публичных интересов в цивилистических делах с участием прокурора, дает возможность составить группу выводов.

1. Отсутствие четких критериев вторжения прокурора в гражданские дела, направленные на защиту прав и интересов граждан, лишенных возможности самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам, социальных прав граждан, а также на защиту публичного интереса.

2. Пробелы правового регулирования и неопределенность правовой природы отдельных категорий гражданских дел, в которых необходимо участие прокурора (например, дела о признании информационных материалов экстремистскими либо о признании информации запрещенной к распространению на территории РФ) [5].

3. Расширительное толкование прокурорами закона в пользу увеличения количества случаев участия в гражданских делах, множественность избираемых способов судебной защиты.

4. Выход прокуроров за пределы своих полномочий, в связи с ошибочным определением своей компетенции в процессе, неправильный выбор прокурорами способов судебной защиты.

5. Неправильное применение судами норм, регулирующих участие прокурора в гражданском процессе, в связи с отсутствием четких критериев его участия в гражданских делах.

На данный момент предлагается внести изменения в законодательство РФ, касаемо участия прокурора в защите публичных интересов в гражданском производстве, а именно: установить четкий границу компетенции прокурора в гражданском процессе, а также обозначить конкретные критерии участия прокурора в защиту публичных интересов, прав и интересов граждан, лишенных возможности самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам, социальных прав граждан.

Основной спор разгорается вокруг конкуренции и дублирования полномочий прокурора и компетентных в защите публичных интересов государственных органов. Как отмечает С.А. Халатов, дублирование влечет за собой не эргономичное использование властных и материальных ресурсов; потенциальную возможность перекладывания ответственности за принятие или непринятие решений; нестабильность отношений прокуратуры с публично-правовыми образованиями. Кроме того, вполне реальна угроза процессуального неравенства сторон, в том случае, если к органу публично - правового образования в суде присоединится прокурор [11, ст. 69-81].

Существующие проблемы нормативного и правоприменительного свойства отрицательно сказываются на работе прокуратуры, ряд недостатков которой освещен в научной литературе. Л. А. Терехова, описывая ситуацию с многочисленными сферами материальных правоотношений, в спорах по которым возможно участие прокурора, метко указывает на некую «всеядность» прокуратуры [9, ст. 6-10]. Прокуратура не должна и не может быть всеядной, так как это противоречит ст. 26, 27, 35 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации». Предъявляемые прокурорами иски должны опираться на конкретные нормы материального и процессуального права, официальное толкование которых производит Верховный Суд РФ.

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.08.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 20.11.1995. - № 47. - ст. 4472.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448

Женетль С.З. Защита интересов неограниченного круга лиц в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 5. С. 10 – 14


Гражданин внёс уточнение в исковые требования, заявленные в его интересах прокурором. Чьи требования обязан разрешить суд?

В производстве суда находится на рассмотрении заявление, направленное прокурором в интересах гражданина в порядке статьи 45 ГПК РФ, о защите нарушенного права на жилище.

Я представляю в суде интересы лица, в чью защиту прокурором направлено заявление.

Обстоятельства дела таковы, что, направляя заявление в суд, прокурор не согласовал правовую позицию с моим доверителем, равно как не заручился согласием на подачу заявления в суд.

Не посчитав возможным отказаться от иска прокурора по ряду оснований, мой доверитель, тем не менее, не согласился с заявленными прокурором требованиями.

Воспользовавшись процессуальным правом лица, вовлечённого в судебный процесс в качестве истца, мой доверитель также уточнил исковые требования.

При согласовании правовых позиций по рассматриваемому спору прокурор отказывается поддержать заявленные доверителем требования; в то же время прокурор не заявляет и отказа от иска, отстаивая право на собственную позицию.

Возникает вопрос, чьи требования подлежат разрешению судом?

Требования прокурора или же лица, в чьих интересах прокурор направил в суд заявление?

Кто в данном случае является истцом по делу?

По смыслу части 2 статьи 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несёт все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска.

При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

По смыслу требований статьи 34 ГПК РФ лицами, участвующими в деле, являются стороны, третьи лица, прокурор.

В соответствии с частью 1 статьи 38 ГПК РФ сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец и ответчик.

По смыслу части 2 статьи 38 ГПК РФ лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора, участвует в нём в качестве истца.

В силу требования части 1 статьи 39 ГПК РФ истец вправе изменить основание или предмет иска.

Сообразуясь с вышеуказанными требованиями ГПК РФ, делаю вывод о том, что прокурор является лицом, участвующим в деле, которое несёт процессуальные права и обязанности истца, однако истцом в силу вышеуказанных требований гражданского процессуального законодательства не является.

Поскольку мой доверитель является субъектом спорных правоотношений, то он же и является истцом по заявленным требованиям иска, вследствие чего наделён процессуальным правом изменить предмет иска.

Само по себе обстоятельство направления прокурором заявления в интересах доверителя не наделяет его процессуальным статусом стороны (истца) в гражданском судопроизводстве.

При указанных обстоятельствах процессуальное соучастие истцов не допускается, прокурор и мой доверитель не могут выступать в гражданском процессе каждый самостоятельно.

Если у юристов сайта имеется отличное от моего мнение по вопросу, убедительная просьба обосновать его в комментариях.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: