Принцип подведомственности расходов бюджетов судебная практика

Обновлено: 05.12.2022

Речь идет о том, что у нас есть система: главный распорядитель – распорядитель – получатель. И таких систем много: главных распорядителей, распорядителей и получателей.

Кто такие главные распорядители по расходам? На примере федеральной системе органов: это министерства, службы и все федеральные органы. Дальше идут распорядители, которые могут быть, а могут и не быть в системе. Если у министерства или службы есть территориальный орган (Управление ФНС по СПб, например), то это распорядители. У распорядителей есть получатели (воинские части или межрайонные налоговые инспекции). Распорядителей может быть несколько в одной системе.

В законе о бюджете видна ведомственная структура расходов. Осуществление расходов производится на основании ведомственного принципа. Главный распорядитель принимает решение о расходах денежных средств и об объеме таких средств в отношении распорядителя, а последний доносит это решение в отношении получателей.

То же самое на региональном уровне. Есть комитет (орган власти и субъекта – главный распорядитель), могут быть у него структурные органы (распорядители) и могут быть получатели (учреждения, например).

Главный распорядитель может распределять денежные ассигнования только по своей системе – вот что значит принцип подведомственности расходов. Не может Минздрав распределять денежные средства в отношении УФНС по СПб.

У каждого главного распорядителя есть реестр подведомственных ему учреждений. Одно учреждение может быть подведомственно только одному главному распорядителю.

Таким образом, бюджетное законодательство, к сожалению, пока не предусматривает передачи денежных средств от главного распорядителя тому получателю, который не находится в ведомственной подчиненности. Почему к сожалению? Потому что на практике возникает такая необходимость.

Есть судебная практика (ФАС СЗО), когда такая ситуация возникала. Она возникала в связи с тем, что в здании суда сидела государственная нотариальная контора. Суд был подведомственен департаменту ВС РФ, а нотариальная контора была подведомственна Минюсту. И вот ситуация возникла – надо оплатить коммунальные платежи. За них платил суд, а нотариусы не платили. Суд заявил требование к государственной нотариальной конторе из гражданско-правовых отношений как неосновательное обогащение (из-за того, что нотариусы не платили за коммуналку).

Разрешение подобного рода ситуаций, когда между главными распорядителями невозможно разрешение ситуации, суд сказал, что это не гражданско-правовые отношения, суд был в сложной ситуации.

Но поскольку бюджетное законодательство не содержит законодательных механизмов разрешения подобных ситуаций, постольку если право лица нарушено (а оно реально нарушено), то, как восстановить нарушенное право? Так вот если оно нарушено, то суд прибегает к единственно возможной ситуации и взыскивает на основе норм гражданского законодательства. Это неправильно, но иного выхода просто нет.

У нас будут задачки на семинарах, там будет определяться казенное учреждение, созданное двумя комитетами. Вопрос: от какого комитета учреждение должно получать денежные средства? Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу (1) закона, (2) НПА Президента, Правительства, (3) высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, (4) местной администрации, (5) устав такого учреждения.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

эффективности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

участия граждан в бюджетном процессе;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов;

Судебная практика и законодательство — Бюджетный кодекс. Статья 28. Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации

Суд первой инстанции, удовлетворяя при новом рассмотрении дела заявленные требования частично, руководствовался статьями 28, 78, 157, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", положениями закона Архангельской области от 20.09.2005 N 84-5-ОЗ "О наделения органов местного самоуправления в Архангельской области отдельными государственными полномочиями Архангельской области", по смыслу которых обязанность по обеспечению результативности, целевого характера направляемых финансовых средств областного бюджета, по контролю за теплоснабжающими организациями - получателями субсидий возложена на администрацию как на главного распорядителя бюджетных средств и орган, ответственный за принятие мер по организации надежного теплоснабжения потребителей.

Руководствуясь статьями 1, 28, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 309, 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 16 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", суды пришли к правильному выводу об утрате обществом права на использование субсидии.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии с требованиями главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь статьями 8, 307, 309, 310, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 6, 28, 38, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14.09.2012 N 753-П "Об утверждении Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на организацию групп дневного времяпрепровождения детей дошкольного возраста и иных подобных им видов деятельности по уходу и присмотру за детьми", суды установили, что предпринимателем нарушены условия договора: получателем субсидии не достигнуты заявленные показатели, указанные в бизнес-плане, предоставленном в целях получения субсидии, а также не подтверждено целевое использование средств субсидии.

Суды установили, что ответчиком не были выполнены в полном объеме и в установленный срок условия договора, поэтому удовлетворили иск на основании статей 309, 310 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 28, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новый судебный акт, суд апелляционной инстанции, с учетом оценки представленных в материалы дела доказательств по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь при этом статьями 72, 76 Конституции Российской Федерации, статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 28, 31, 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Указом Президента Российской Федерации от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", установив, что защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а выплата пособий на оплату коммунальных услуг льготникам, относящимся к федеральному регистру, признается расходным обязательством именно субъекта Российской Федерации, в отсутствие доказательств обращения общества к субъекту Российской Федерации (Алтайскому краю), пришел к обоснованному выводу об отсутствии в рассматриваемом случае оснований для удовлетворения заявленных обществом исковых требований о взыскании убытков, возникших в связи с предоставлением многодетным семьям льготы на оплату электроэнергии.

Разрешая спор, суды апелляционной и кассационной инстанций руководствовались статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 15, 24, 28, 30, 34, 38, 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 21, 22, 60.2, 151 Трудового кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в пункте 23 постановления Пленума от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", определением Верховного Суда Российской Федерации от 11.03.2003 N КАС 03-25, и пришли к выводу о незаконности оспариваемого представления, поскольку действия Росреестра по установлению доплат заместителям начальников отделов при замещении ими должностей начальников отделов на период ежегодного оплачиваемого отпуска соответствуют требованиям действующего законодательства.

Статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяя порядок предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, предусматривает возможность возврата таких субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (подпункт 3 пункта 3). При этом порядок возврата субсидий определяется нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий, принятыми в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887). Данное правовое регулирование согласуется с принципами бюджетной системы Российской Федерации, определенными статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе принципами эффективности использования бюджетных средств, а также адресности и целевого характера бюджетных средств, и позволяет осуществить возврат бюджетных средств в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Оценив представленные сторонами доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь положениями статей 28, 38, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Новосибирской области от 08.12.2006 N 61-ОЗ "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Новосибирской области", суды нижестоящих инстанций пришли к выводу об отсутствии оснований для возврата субсидии, поскольку доказательств нецелевого использования обществом денежных средств истцом не представлено.

Суд руководствовался статьями 72, 76 Конституции Российской, статьями 28, 31, 84, 85 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, статьей 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", указом Президента Российской Федерации N 431 от 05.05.1992 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей".

проверку соблюдения принципов бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных статьей 28 и установленных статьями 29 - 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Результаты проверки указанных вопросов отражаются в подразделе 3.3 "Анализ соответствия проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации" раздела 1 заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

4.2. Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 14, 28 и 29) и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней) (статья 31).

2.3. При применении упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности уплаченные налоги поступают в бюджеты разных уровней: если единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности подлежит зачислению в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 90 процентов (статьи 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), то налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, подлежит зачислению по нормативу 90 процентов в бюджеты субъектов Российской Федерации (статья 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Несмотря на то что бюджетная система Российской Федерации является единой, бюджеты разных уровней самостоятельны, а доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации разграничиваются (статьи 28 - 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов бюджетов, определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, устанавливающим принципы бюджетной системы Российской Федерации, в Российской Федерации действует принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, означающий единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 настоящего Кодекса.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

Комментарий к ст. 38.1 БК РФ

Комментируемая статья раскрывает суть принципа подведомственности расходов бюджетов.

Как пояснено в письме Минфина России от 03.06.2009 N 02-03-10/2249, по смыслу положений статьи 38.1 БК РФ получатель бюджетных средств может быть участником бюджетного процесса только бюджета публично-правового образования, создавшего его в установленном порядке.

Так, например, государственное учреждение субъекта Российской Федерации не может выступать получателем средств федерального бюджета и исходя из этого являться исполнителем государственного оборонного заказа.

Судебная практика по статье 38.1 Бюджетный кодекс РФ:

Отменяя принятые по делу судебные акты, суд округа, руководствуясь положениями статей 123.21, 123.22, 214, 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статей 6, 38.1 , 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не усмотрел оснований для удовлетворения иска.

Пункт 5.4 Положения, определяя возможность распределять и (или перераспределять средства бюджета Пермского края внутри функционально целевого блока (функционального блока), противоречит статьям 14, 38, 38.1 , 215.1, 217 Бюджетного кодекса РФ, части 9 статьи 8 Закона Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК, указывающим на недопустимость использования органами государственной власти субъектов РФ помимо бюджета субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ, и определяющих принципы бюджетной системы Российской Федерации основы исполнения бюджета, основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись.

суды обосновывали свою позицию положениями статей 451 – 452 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), расценив в качестве существенного изменения обстоятельств, влекущего расторжение договора, изменение, внесенное в часть 4 статьи 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 30.12.2008 № 310-ФЗ. По мнению судов, новая редакция указанной нормы препятствует предприятию выполнять функции заказчика-застройщика по реализации целевых бюджетных программ.

Двенадцатым принципом и новеллой бюджетного законодательства Российской Федерации, введенной ст. 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является принцип подведомственности расходов бюджетов.

Бюджетное законодательство Российской Федерации установило следующие виды субъектов бюджетных правоотношений: главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, которые находятся в определенной иерархии по отношению друг к другу.

Так, получатель бюджетных средств может находиться в ведении главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств может находиться в ведении другого распорядителя или главного распорядителя бюджетных средств. Главный распорядитель может иметь в своем ведении как распорядителей бюджетных средств, так и получателей бюджетных средств.

В последней части ст. 38.1 предусмотрено, что подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в двух случаях. Во-первых, подведомственность может быть предусмотрена в законе, нормативном правовом акте Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации. Во-вторых, главным распорядителем бюджетных средств может быть создана подведомственная организация, которая является получателем бюджетных средств; главный распорядитель бюджетных средств создает подведомственную организацию от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

На основании этого подведомственность устанавливается на федеральном уровне бюджетной системы Российской Федерации нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации подведомственность определяется нормативными правовыми актами органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а на местном уровне - нормативными правовыми актами местной администрации. Это обусловлено тем, что главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств осуществляют свои функции на стадии исполнения бюджета, за которую ответственны органы исполнительной власти. В указанных нормативных правовых актах должны быть утверждены перечни главных распорядителей (распорядителей) и подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Принцип подведомственности расходов бюджетов устанавливает строгое закрепление одного подведомственного распорядителя или получателя бюджетных средств за другим единственным главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств. Распорядитель (получатель) бюджетных средств не может находиться в ведении сразу двух или нескольких вышестоящих главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств, и, следовательно, распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Такое строгое разграничение и иерархия подведомственности установлены с целью усиления контроля за расходованием бюджетных средств, что возможно, если за распределение и расходование определенных бюджетных средств ответственным является только один субъект бюджетных правоотношений.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает также, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: