Правовая природа срока обращения в суд по делам возникающим из публичных правоотношений

Обновлено: 05.12.2022

Каждая категория дел, возникающих из публичных правоотношений, имеет свои особенности, о чем имеются указания в соответствующих главах ГПК РФ. Однако в главе 23 ГПК РФ сформулированы правила, общие для всех категорий публичных дел.

В соответствии с п. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24-26 настоящего Кодекса и другими федеральными законами.

При этом если специальные нормы подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ устанавливают иные правила, нежели в исковом производстве, применяются специальные правила, касающиеся производства по публичным делам. Если же в главах 23-26 ГПК РФ какие-то вопросы не урегулированы, суду следует применять процессуальные нормы, регулирующие соответствующие вопросы в исковом производстве.

Особенности процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел исследуемой категории обусловлены спецификой отношений, подлежащих судебному рассмотрению, в частности, неравноправием участников спорного правоотношения, один из которых обычно обладает властными полномочиями. Это неравное правовое положение существует в области материального права, но процессуально стороны равны, хотя и располагают разными возможностями по представлению доказательств.

Кроме того, к задачам суда при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений, относится не только разрешение конкретного дела, но и осуществление контроля за законностью и обоснованностью действий органа власти, местного самоуправления, должностного лица.

К делам, возникающим из публичных правоотношений, применимы большинство правил искового производства: правила оформления заявления и его подачи, возбуждения дела, его подготовки к судебному разбирательству, правила о судебных расходах, правила судебного разбирательства и т.д.

В заявлении, поданном в суд, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) (п. 1 ст. 247 ГПК РФ). Если такого указания в заявлении нет, судья должен оставить заявление без движения и предложить устранить недостатки.

1. Одной из главных особенностей рассмотрения публичных дел является ограниченное действие принципа диспозитивности в данном производстве, в то время как для гражданского процессуального законодательства в целом характерно расширение диспозитивных начал.

Принцип диспозитивности - это один из конституционно значимых принципов, присущих гражданскому производству, который означает, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, имеющих возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом.

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июля 2004 года N 15-П по делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 АПК РФ, принцип диспозитивности, значимый и при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, может быть органичен в силу специфики публично-правового спора, но только в тех случаях, когда природа спорного публичного правоотношения не предполагает возможность свободного распоряжения субъективным материальным правом.

В новом ГПК в исковом производстве резко ограничена возможность суда выйти за пределы заявленных истцом требований. Пунктом 3 ст. 196 ГПК РФ предусмотрено, что суд может выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Таким образом, в исковом производстве судебное усмотрение в решении данного вопроса полностью отменено.

В отличие от искового производства при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (п. 3 ст. 246 ГПК РФ). То есть, суд обязан проверить соответствие закону действий (решения, акта) органа, обладающего властными полномочиями, в полном объеме, независимо от того обстоятельства, какие доводы незаконности действий (решения) привел заявитель. В то же время суд связан предметом заявленных требований и не вправе обсуждать иные действия (решения, акта) властного органа, чем те, о которых идет речь в заявлении.

При рассмотрении публичных споров ограничены права лиц, участвующих в деле, по совершению распорядительных действий в процессе: невозможно по таким делам заключение мирового соглашения, по делам об оспаривании нормативных актов отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (п. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Между тем, имеют место случаи утверждения судом при рассмотрении публичных дел мирового соглашения. Так, . районный суд г. Липецка утвердил мировое соглашение между М. и конфликтной комиссией по вопросу апелляции результатов ЕГЭ, . районный суд Липецкой области утвердил мировое соглашение по делу по заявлению Ф. об оспаривании решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству . района, отказавшего внести изменения в план домовладения, тогда как в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, судом не может быть утверждено мировое соглашение, поскольку заключение мирового соглашения по таким делам противоречит его природе.

2. Другой важной особенностью производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является специфическое распределение бремени доказывания.

Ст. 56 ГПК РФ закрепляет общее правило распределения обязанностей по доказыванию в гражданском процессе: каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В отличие от общего правила, при рассмотрении публичных дел законодатель ставит "слабую" в публичном правоотношении сторону в более выгодное положение, возлагая обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (п. 1 ст. 249 ГПК РФ). В обязанность заявителя входит доказать лишь факт нарушения прав и свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта или в результате совершения оспариваемых действий.

Такое распределение бремени доказывания справедливо, поскольку введено в интересах более незащищенной стороны. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обладают большими возможностями по отстаиванию своей правовой позиции в суде, а заявитель, как правило, не имеет доступа к документам и материалам, на основании которых принят тот или иной акт, совершено действие.

3. Следующей особенностью дел изучаемой категории является высокая активность суда при рассмотрении публичных споров. В других видах судопроизводств в гражданском процессе суд изначально пассивен и совершает какие-либо действия по инициативе участников процесса.

Между тем, пунктом 2 ст. 249 ГПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Данная норма также направлена на особую защиту законодателем интересов не только "слабого" участника публичного правоотношения, а также неопределенного круга потенциальных участников публичных споров, которые могут возникнуть в будущем.

В соответствии с п. 2 ст. 256 ГПК РФ причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Если дело возникло из публичных правоотношений и рассматривается по правилам подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ, то последствия пропуска срока на обращение в суд должны применяться судом по своей инициативе.

Возможность применения срока исковой давности в зависимости от заявления ответчика закон связывает только с частноправовыми отношениями.

4. Пункт 2 ст. 246 ГПК РФ содержит прямой запрет применять при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, правила заочного производства.

5. Еще одной особенностью рассмотрения и разрешения публичных споров является право суда признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки подвергнуть указанных лиц штрафу (п. 4 ст. 246 ГПК РФ). Предоставление суду такого права направлено на обеспечение целей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Суд, рассматривая публичный спор, может рассмотреть заявление в отсутствие лиц, если они надлежаще извещены о времени и месте рассмотрения дела. Неявка в судебное заседание надлежаще извещенного о рассмотрении дела лица, участвующего в деле, не является препятствием к рассмотрению заявления. Такие правовые нормы содержатся в главах 24-26 ГПК РФ, регламентирующих особенности производства отдельных категорий публичных дел.

Из приведенных правовых норм следует, что при рассмотрении публичного спора не применимы положения абз. 7 и 8 ст. 222 ГПК РФ об оставлении заявления без рассмотрения в случае неявки в суд сторон или истца по вторичному вызову, а заявление должно быть рассмотрено по существу в случае и первичной, и вторичной неявки заявителя, а также неявки в судебное заседание обеих сторон.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В то же время ст. 46 Конституции РФ установила правило, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В государстве, функционирование которого основано на принципе разделения властей, обращение в суд с требованием о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов служит эффективной формой контроля за действиями (бездействием) органов власти и должностных лиц. Это обусловлено тем, что самый совершенный ведомственный контроль не в состоянии заменить судебное разбирательство, обеспечивающее максимум гарантий для защиты законных прав и интересов заинтересованных лиц. Преимущества судебного порядка рассмотрения споров в сравнении с ведомственным контролем заключаются, прежде всего, в равенстве процессуального положения (статуса) гражданина и органа власти, наличии равных возможностей в отстаивании своих позиций, гласном характере разрешения спора и т.д. Поэтому в установленных случаях закон закрепляет право граждан и организаций на судебный контроль за действиями административных органов и должностных лиц.

Институт, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере административного управления, носит название «административной юстиции» или судебного контроля за законностью управленческой деятельности. Этот институт давно существует в экономически развитых государствах, нормы которого реализуются специальной системой судебных органов. Отдельные элементы административной юстиции появились в России (СССР) в 30-е годы прошлого столетия. Они не имели практического значения, но были призваны символизировать торжество «высшего демократизма» социалистического права.

В настоящее время административная юстиция в России получила значительное развитие, так как возможности судебного контроля за действиями органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц практически не ограничены. В случае возникновения спора любой вопрос, относящийся к органам административной юстиции, может быть рассмотрен соответствующим судом1.

В соответствии со ст. 245 ГПК в этом порядке рассматриваются и разрешаются дела:

– по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

– по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

– по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

– иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Настоящий перечень не является исчерпывающим, поскольку суд вправе рассматривать и разрешать другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенных законом к компетенции судов. К ним могут относиться, в частности, дела, связанные с оказанием психиатрической помощи в рамках закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, должен удовлетворять следующим наиболее существенным требованиям и правилам:

а) это неисковые производства, так как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками выступают гражданин – с одной стороны и должностные лица (представители соответствующего органа управления или местного самоуправления) – с другой;

б) в данном производстве не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т.д.);

в) все дела рассматриваются и разрешаются уполномоченным судом;

г) предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц и управленческих органов;

д) обязанность доказывания возлагается на административные органы, должностных лиц. Участие гражданина в судебном доказывании составляет его процессуальное право;

е) судья при удовлетворении жалобы заявителя обладает полномочиями: отменить соответствующий акт; изменить административный акт; санкционировать определенные действия управленческих органов и должностных лиц, т.е. дать согласие на их совершение;

ж) решения суда реализуют сами управленческие структуры, не применяя правила исполнительного производства.

В целом уровень гражданской процессуальной регламентации данного производства значительно выше, чем у искового производства. Законом (в главах 24–26 ГПК РФ определены сроки обращения в суд заинтересованных лиц и судебного разбирательства, состава участников, предмет и средства доказывания, полномочия судьи и др.)

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ это правило применимо к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Исходя из этого, недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых Федеральными законами (Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях. Арбитражным процессуальным кодексом РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).

В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Существование отдельного от искового производства по делам, вытекающим из публично-правовых отношений, объясняется традиционно несколькими правовыми обстоятельствами:

1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку, с одной стороны, в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны – гражданин, не имеющий таких полномочий;

2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях – к организациям.

Указанными двумя причинами определяется способ возбуждения дел данной категории – путем предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска. Данная терминология перенесена в гражданский процесс из административного права.

Кроме этого, при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из публично-правовых отношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных правоотношениях, не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований, исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску и т. д2.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до одной тысячи рублей.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Категории дел, отнесенных к делам, которые возникают из публичных правоотношений, и рассматриваемых судами общей юрисдикции, определены в ст. 245 ГПК РФ:

1) об оспаривании нормативных правовых актов;

2) об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

4) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Данный перечень носит открытый характер, и в соответствии с абз. 5 ст. 245 ГПК РФ по правилам гражданского судопроизводства могут рассматриваться также иные дела, возникающие из публично-правовых отношений, отнесенные федеральными законами к ведению суда.

К иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда, можно отнести дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных объединений, о прекращении их деятельности.

ГПК РФ не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений.

Следовательно, с 1 февраля 2003 года дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 года устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений:

1) участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями;

2) основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, - не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль законности действий государственных и муниципальных органов и их представителей;

3) суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица;

4) в качестве сторон при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, выступают заинтересованное лицо и представитель публичного образования;

5) порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, основан на сочетании общих правил искового производства и специальных правил:

а) не применяются правила заочного производства;

б) суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (формулой иска);

в) коллегиальное рассмотрение дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии по проведению референдума по первой инстанции судом в составе трех профессиональных судей;

г) мировые судьи не рассматривают дел, возникающих из публичных правоотношений, т.е. решение суда по указанным делам вступает в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование; апелляционного обжалования по публично-правовым делам нет;

6) если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления; если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления.

Таким образом, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, - это специфическое производство, заключающееся в правоотношениях и деятельности его участников при определяющей роли суда по рассмотрению дел, связанных с осуществлением судебного контроля законности действий государственных и муниципальных органов и их представителей в материальных публичных правоотношениях, участники которых не обладают равенством.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Ст. 46 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в судебных решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжалованию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан.

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

— по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии), в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее — специальное учреждение);

— иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Дела из публичных правоотношений имеют свои процессуальные особенности, отличающие их от дел искового производства. Прежде всего, по этим делам нет ни истца, ни ответчика, поэтому данные дела относятся к неисковому производству. По делам из публичных правоотношений недопустимо заключение мирового соглашения, явленное требование не может быть передано на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска нельзя предъявлять встречный иск, а также совершать такие процессуальные действия, как признание иска, отказ от иска. По этим делам не применяются правила заочного производства. Специальной нормой устанавливается для дел по заявлениям граждан альтернативная подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ).

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты также штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 3 ст. 260 ГПК РФ). И наконец, к особенностям дел, возникающим из публичных правоотношений, относится то, что судебные решения реализуют сами управленческие и законодательные структуры без применения правил исполнительного производства.

В силу требований ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием). Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Если при этом нарушены правила подсудности дела, судья возвращает заявление на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ.

Если наличие спора о праве, подведомственного суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).

По делам из публичных правоотношений предусмотрены определенные ограничения действия принципа диспозитивности. В частности, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

Если по общему правилу (ст. 56 ГПК РФ) каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений, то по делам из публичных правоотношений бремя доказывания законности своих действий возлагается на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Как указано в ст. 249 ГПК РФ, обязанности по доказываниюобстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения, или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Если по делам искового производства лица, не участвовавшие в нем, вправе заявлять в суде тождественные требования и по тем же основаниям (ч. 2 ст. 209 ГПК РФ), то согласно ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

В связи с этим судья должен отказать в принятии заявления или прекратить производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.

Из смысла ст. 251, 253 ГПК РФ и ст. 13 ГК РФ предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты (как нормативные, так и ненормативные), которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушения гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения.

Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут и такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования.

Вопрос о правовой природе производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов[1] относится к числу актуальных вопросов гражданского и арбитражного процесса. Вопрос этот предопределяется исходными позициями в проблеме сущности производства по административным (публичным) делам, и его исследование может иметь существенное значение для развития процессуальной теории в целом, совершенствования законодательства и снижения количества наблюдающихся ошибок судебной практики.

В исследовании А.Т. Боннера нашла выражение мысль о том, что производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является особым процессуальным порядком рассмотрения определенной категории дел, в основе которого лежат общие правила гражданского судопроизводства, а также обусловленные спецификой административных дел изъятия из этих правил[2]. Указания на особый процессуальный порядок рассмотрения определенной категории дел и на общие правила гражданского судопроизводства как его основу не только не утратили актуальности, но и получили активное развитие в последние годы.

Прежде всего, заметным событием в развитии процессуального законодательства является принятие первого в истории Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), который вдохнул жизнь в норму статьи 118 Конституции РФ о наличии административного судопроизводства, установив процессуально обособленный порядок рассмотрения судами административных дел.

Однако, на наш взгляд, введение в действие КАС РФ не привело к процессуальной унификации в рассмотрении дел из публичных правоотношений. Дела продолжают разрешаться разными звеньями судебной системы и посредством самостоятельных процессуальных форм. Более того, возникает правовая неопределённость в связи с состоявшейся дифференциацией. Как верно отмечает Е.Е. Уксусова, действующий подход законодателя усложняет судебное применение и способен создавать почву для коллизий двух процессуальных регламентов – ГПК РФ и КАС РФ[3].

Также следует отметить, что КАС РФ является результатом своеобразной процессуальной рецепции, поскольку по сути заимствовал систему принципов, институтов и соответствующие категории дел из Гражданского процессуального кодекса РФ.

Отражение специфики производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов представляется продуктивным и логичным лишь с учетом понимания общей юридической природы дел, возникающих из публичных правоотношений.

Особый порядок производства по делам из публичных правоотношений предопределяется административной (публичной) правовой природой материального отношения, сторонами которого в арбитражном процессе традиционно называются и являются, как правило, организация или индивидуальный предприниматель, с одной стороны, и наделенный властными (публичными) полномочиями орган, с другой стороны, полномочия которого распространяются на такую организацию или индивидуального предпринимателя.

В основном законе страны сказано, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (пункт 2 статьи 46 Конституции РФ). При этом для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в Конституции РФ, наряду с гражданским, уголовным и конституционным, выделен самостоятельный вид – административное судопроизводство.

Закрепление в Конституции РФ видов судопроизводств не смогло предопределить полного решения проблемы разграничения процессуальных форм защиты прав и не обеспечило снятие споров о компетенции между судами на практике и между специалистами по процессуальной теории. В комментариях к арбитражному процессуальному законодательству ученые отмечают, что дать определение понятию «административное судопроизводство» крайне сложно, и что «на сегодняшний день в российском праве вообще отсутствует какое-то единое административное судопроизводство»[4].

Представляется, что и в настоящее время, несмотря на появление КАС РФ, всё ещё трудно говорить о наличии единого, цельного административного судопроизводства. Процессуальные нормы, составляющие административное судопроизводство, разрознены, дела из административных и иных публичных правоотношений рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами, специализированные административные суды в российской судебной системе не созданы.

Такое положение уже само по себе может порождает сложность, дискуссионность вопросов судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Споры могут возникать уже на этапе разделения судопроизводств на виды. Учеными отмечается, что в ряду предусмотренных Конституцией РФ судопроизводств «наиболее остро стоит проблема разграничения административного и гражданского судопроизводств»[5].

Развитие процессуальных норм, определяющих административное судопроизводство, вообще характеризуется рядом сложностей. Помимо наличия традиционной полемики в среде ученых-процессуалистов, исторический анализ развития норм об административном судопроизводстве позволяет также отметить и некоторую неуверенность и непоследовательность законодателя: при подготовке АПК РФ 1995 года дела из административно-правовых отношений не были отделены законодателем от искового производства, со ссылкой на их одинаковую исковую правовую природу. Позднее указанные категории дел приобрели самостоятельность.

Установление процессуального порядка рассмотрения дел в разделе III АПК «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» позволило отдельным ученым (Е.А. Борисова) прийти к выводу о существовании в арбитражном процессе самостоятельного вида судопроизводства[6]. Этот же автор под спецификой процессуального регулирования рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, понимает то, что данные «дела рассматриваются по общим правилам искового производства, с использованием арбитражной процессуальной формы, с учетом ряда норм, содержащихся в общих положениях АПК, процессуальных особенностей, которые установлены в разделе III АПК, и особенностей, предусмотренных в КоАП»[7]. В отдельных учебниках можно встретить указание на то, что административное судопроизводство является видом арбитражного судопроизводства[8].

Думается, что система российского гражданского и арбитражного процессуального законодательства не позволяет с уверенностью говорить об административном судопроизводстве в арбитражном процессе или об административном судопроизводстве как виде арбитражного судопроизводства. Арбитражные суды могут рассматривать споры, возникающие как из гражданских, так и из административных и иных публичных правоотношений, но эта деятельность арбитражных судов осуществляется в порядке гражданского, в широком смысле, судопроизводства (включающего арбитражный процесс) и не должна именоваться, на наш взгляд, административным судопроизводством или административным судебным процессом.

Использование законодателем термина «административное судопроизводство» представляется крайне неудачным в АПК РФ. Думается, что арбитражные суды рассматривают различные дела, осуществляя правосудие путем гражданского судопроизводства (включающего арбитражный процесс). Рассматривая дела, возникающие из публичных правоотношений, арбитражные суды осуществляют правосудие не по нормам Кодекса административного судопроизводства РФ, а на основании положений Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Раскрывая правовую природу, необходимо максимально точно представлять себе содержание ряда используемых при этом понятий, связанных с предметом исследования.

На наш взгляд, необходимо различать правовую природу всех подведомственных арбитражным судам дел (общую правовую природу) и правовую природу производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Объем второго понятия будет специально распространяться на категорию дел об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе.

В соответствии со статьей 4 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[9] и статьей 1 АПК РФ правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными судами, образованными в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. К числу задач судопроизводства в арбитражных судах относится защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере.

Таким образом, правосудие осуществляется специально определенными государственными органами – судами. В сфере экономической деятельности – арбитражными судами. Отсюда можно заключить, что если говорить в целом о правовой природе производств по судебным делам, то правовая природа предопределяется сущностью и деятельностью самого такого органа – органа, наделенного правом на осуществление правосудия. Следовательно, на наш взгляд, все производства по делам, рассматриваемым арбитражными судами, имеют единую судебную правовую природу, так как только суды являются органами способными осуществлять правосудие. И ни специфика дел, ни особенности видов производств, по которым дела распределяются, этой арбитражной судебной правовой природы не меняют.

Если обратиться к разделу III АПК РФ, озаглавленному «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений», то можно увидеть, что данный раздел состоит из пяти глав и объединяет несколько категорий дел по критерию публичного (административного) правоотношения. В данном случае материально-правовая, а именно публично-правовая природа спорного правоотношения оказывает влияние на формирование специфических процессуальных особенностей рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов.

Обычно исследователи публично-правовых отношений отмечают, что природа спорного правоотношения предопределяется неравенством между лицом и наделённым публичными полномочиями органом, актом которого нарушено какое-либо право лица. На признак неравенства указывают многие ученые. В делах об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражным судом проверяется законность ненормативного правового акта, вынесенного публичным органом в адрес зависимого от этого органа лица.

Согласно части 1 статьи 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности «ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе».

Таким образом, используемый в АПК РФ термин «органы, осуществляющие публичные полномочия» выполняет собирательную функцию, объединяя государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и организации, и должностных лиц. Важно подчеркнуть, что на современном этапе развития производства по делам об оспаривании различных правовых актов лицами, участвующими в деле, являются не только органы государственной власти, но и не относящиеся к государственным организации, наделенные публичными полномочиями. Более того, в деле одновременно могут участвовать в качестве заявителя орган государственной власти, и в качестве ответчика негосударственная организация, осуществляющая публичные полномочия в предусмотренных законом случаях.

Так, Московское региональное отделение Фонда социального страхования России (далее – МРО ФСС России) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными действий АКБ «РОСЕВРОБАНК» (далее – Банк) по возврату инкассовых поручений и об обязании Банка принять к исполнению указанные инкассовые поручения.

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного по делу требования отказано.

Суд кассационной инстанции отменил судебные акты по следующим основаниям.

Как было установлено судами двух инстанций, МРО ФСС России направило в Банк инкассовые поручения на взыскание с клиентов банка штрафов на основании статьи 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и статьи 46 Налогового кодекса РФ. Своими письмами Банк возвратил указанные инкассовые поручения, сославшись на то, что названными выше нормами права не предусмотрено бесспорное списание штрафов по взносам в фонд социального страхования.

МРО ФСС России оспорило оформленные вышеуказанными письмами действия банка по возврату без исполнения инкассовых поручений в судебном порядке, также просило арбитражный суд обязать банк принять к исполнению инкассовые поручения.

По мнению суда первой инстанции, статьей 19 названного Федерального закона не предусмотрено соответствующих полномочий органов ФСС России на взыскание штрафов, поэтому ссылка на положения статьи 46 НК РФ является несостоятельной. Суд апелляционной инстанции, оставляя без изменения решение суда первой инстанции, сослался на то, что Банк является коммерческой организацией, что исключает возможность оспаривания его действий в порядке главы 24 АПК РФ. Касательно требования об обязании банка принять к исполнению инкассовые поручения суд указал, что в силу пункта 7 статьи 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» МРО ФСС России не лишено возможности применить установленную НК РФ процедуру взыскания штрафных санкций, в том числе и в судебном порядке.

Однако, указанные выводы судов двух инстанций являются ошибочными.

Утверждение суда первой инстанции о том, что статьей 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» не предусмотрено полномочий органов ФСС России на взыскание штрафов, в связи с чем ссылка на положения статьи 46 НК РФ является несостоятельной, является неверным, поскольку согласно абзацу 7 пункта 1 статьи 19 данного Федерального закона привлечение страхователя к ответственности осуществляется страховщиком в порядке, аналогичном порядку, определенному НК РФ для привлечения к ответственности за налоговые правонарушения.

Утверждение суда апелляционной инстанции о том, что действия Банка – коммерческой организации не подлежат проверке в порядке главы 24 АПК РФ, является ошибочным, поскольку в соответствии с положениями части 2 статьи 29, части 1 статьи 197, части 1 статьи 198 АПК РФ в арбитражном суде подлежат оспариванию не только действия (бездействие) госорганов, органов местного самоуправления, но и иных органов. В данном случае Банк является иным органом, на которого законодатель возложил определенные обязанности, установленные, в частности, налоговым законодательством.

Тот факт, что Банк является коммерческой организацией, неправомерно расценено арбитражным апелляционным судом в качестве обстоятельства, исключающего возможность оспаривания в арбитражном суде его действий, вытекающих из публичных правоотношений.

Решение Арбитражного суда г. Москвы и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по делу № А40-31748/09-92-164 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд г. Москвы[10].

Таким образом, признак неравенства в публичных правоотношениях, на который традиционно указывается в литературе, не обязательно присутствует как неотъемлемый критерий для характеристики производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Наличие у организации, акт которой обжалуется, публичных полномочий не всегда означает преимущественное положение этого лица по отношению к слабой стороне. Обжаловаться может акт не государственной, а коммерческой организации, осуществляющей публичные полномочия. Неравенство не является исключительным признаком дел, возникающих из публичных правоотношений.

Арбитражный суд рассматривает спор по заявлению лица, считающего своё право нарушенным актом другого лица, наделённого публичными полномочиями (не обязательно государственного органа). Поэтому, на наш взгляд, на публично-правовой природе спорного правоотношения сказывается влияние того, что в спорном деле участвует лицо, обладающее публичными полномочиями. Представляется, что признак наличия в спорном деле лица, обладающего публичными полномочиями, может использоваться для характеристики категории дел.

[1] Далее по тексту, где это возможно, используется обобщающий термин «ненормативные правовые акты».

[2] См.: Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1966 // Боннер А.Т. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С.866.

[3] См.: Уксусова Е.Е. Гражданское и административное судопроизводство: системные аспекты взаимосвязи // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С.73.

[4] См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Отв. ред. М.С. Шакарян. М. 2003. С.426.

[5] Громошина Н.А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве. Дис. … докт. юрид. наук. М. 2010. С.10.

[6] См.: Арбитражный процесс / Под ред. проф. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2016. С.385 (автор – Е.А. Борисова); см. также: Арбитражный процесс / Под ред. Н.М. Коршунова. М., 2009. С.335.

[8] См.: Арбитражный процесс / Отв. ред. Д.Х. Валеев и М.Ю. Челышев. М., 2010. С.281.

[9] Собрание законодательства РФ. 01.05.1995. № 18. Ст.1589.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: