Институт государственной службы представляет собой совокупность правовых норм определяющих

Обновлено: 29.09.2022

Одним из главных направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ в современных условиях является формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института 1 Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»». . Говоря о государственной службе Российской Федерации как государственно-правовом институте, следует прежде всего рассмотреть ее законодательную базу.

История существования российской государственности насчитывает более тысячи лет, но нормативное, законодательное регулирование государственной службы начинается с Табели о рангах Петра Великого. В настоящее время в Российской Федерации государственная служба в целом регулируется двумя общефедеральными законами, двумя десятками указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем было в монархической России. На начало XX в. российское законодательство насчитываю около 200 крупных нормативных правовых актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, постановления правительства уставы и т.д.). Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в США. Германии. Франции. Японии, других развитых странах.

Законодательство о государственной службе образуют прежде всего нормы права, т.е. нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном.

На уровне субъектов РФ вопросы государственной гражданской службы регламентируются конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. Например, в Москве гражданская служба регулируется Законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3.

Из перечисленных источников законодательства России о государственной службе вытекает, что это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь обратимся к конкретным источникам, и прежде всего к Конституции РФ. В ней нет ни отдельного раздела, ни статьи, регламентирующей основы государственной службы России. Понятие «государственная служба» в ней упоминается всего три раза в ст. 32, где говорится, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, в ст. 71, где сообщается, что к ведению РФ отнесена федеральная государственная служба, и в ст. 97, в соответствии с которой депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе.

Но это вовсе не означает, что этими положениями исчерпываются значение и возможности Конституции РФ для государственной службы. Конституция содержит исходные основы и принципы организации и функционирования российской государственной службы, кадровой политики в системе государственной службы, а также основы правового положения государственных служащих современной России. В ней, в частности, закрепляются: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности высших должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч, 2 ст. 46 и др.).

Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы, как и прежде, находятся в ведении федерального центра. Что касается гражданской службы субъектов РФ, то теперь ее правовое регулирование находится в совместном велении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация — в ведении субъекта РФ, т.е. в правовом отношении регионы стали всецело зависимы от центра. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.

Федеральное законодательство о государственной службе представлено законодательными актами двух уровней.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Это первый из так называемых видовых законов. В соответствии с федеральной программой ожидается принятие новых федеральных законов о военной и правоохранительной службе.

Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается специальными нормативными актами, например федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и т.д.

Пока не приняты новые видовые федеральные законы, эти акты регулируют отдельные виды государственной службы, в основном военную и правоохранительную.

Второй уровень федерального законодательства — подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это указы Президента и постановления Правительства РФ, которые играют большую роль в оперативном регулировании государственной службы.

В ряду президентских указов, регулирующих государственную службу РФ, важен указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской федерации (2009— 2013 годы)»». На основании этого документа в стране осуществляется реформирование и развитие системы государственной службы, целью которых является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации.

Среди наиболее важных указов Президента РФ о государственной гражданской службе -- цикл указов от 1 февраля 2005 г.: № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральными государственными гражданскими служащими», а также указ № 159 от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Эти и ряд других нормативных правовых актов дополняют и конкретизируют нормы и положения законов о государственной гражданской службе. Ожидаются, к примеру, указы Президента РФ о федеральном кадровом резерве, о федеральном органе по управлению государственной службой РФ.

Современное законодательство России о государственной гражданской службе создаст единую общефедеральную правовую базу гражданской службы Российской Федерации, обеспечивает ее профессиональный характер, способствует утверждению единой системы государственной службы Российской Федерации.

Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер.

1. Главной задачей и целью государственной службы является реализация в жизнь Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других масштабных задач — обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета экономической самостоятельности и т.д. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнять только высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государственных органов.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона т.е. специального законодательства. имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют правовой статус. В статусном наборе государственного служащего — личностном, профессиональном, должностном, нравственном — правовой статус, на наш взгляд, является ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Это политико-правовой аспект деятельности.

5. Согласно Конституции РФ главное назначение государства, а значит, и государственной службы — это соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этой задачи. При этом важно, чтобы интересы гражданина и интересы государства адекватно, разумно оценивались и согласовывались.

6. Лицо, находящееся на службе у государства подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями служащий имеет правовые ограничения, связанные с государственной службой.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.

По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института:

  • создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;
  • создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;
  • определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;
  • упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);
  • установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
  • определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;
  • обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства — это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

К общим функциям государственной службы относятся управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет и специфические функции.

1. Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативно-правовых актов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике — огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего ее государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе, обеспечить интересы всех социальных слоев.

2. Правотворческая функция. Она выражается в законопроектной деятельности — в экспертной, аналитической, справочной работе государственных служащих законодательных и исполнительных органов власти в процессе подготовки законопроектов. Это, прежде всего разработка и сопровождение принятия нормативно-правовых актов аппаратом Государственной Думы и Совета Федерации РФ. Подготовкой и экспертизой законопроектов занимается также государственная служба в представительных собраниях субъектов РФ. Эта функция проявляется в государственной службе исполнительной ветви власти в ходе разработки правовых актов министерств и ведомств, их подразделений (приказов, распоряжений, инструкций), не имеющих нормативного характера.

3. Правозащитная функция. Она имеет двойной характер: во-первых, обеспечение законности и правопорядка внутри государства и общества и, во-вторых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство через свою государственную службу, правоохранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Эта функция в равной мере является функцией и государства, и государственной службы. Если прежде центр тяжести в работе государственной службы приходился на планирование производства, его организацию и затем на распределение произведенного продукта, то теперь он переместился в сферу не командной, а распорядительно-координационной деятельности, регулирования экономики, социальной жизни. В силу этого гражданин стал больше соприкасаться с государственной службой.

Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.

Итак, государственная служба РФ строится и функционирует в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это придает ей характер крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение в процессе осуществления государственной власти.

Можно сказать, что на сегодняшний день в России создана правовая база государственной службы Российской Федерации. Нормативно определена и установлена система государственной службы РФ, характерная видовой и уровневой классификациями. Законодательно отрегулирована государственная гражданская служба. По-новому урегулированы взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти, а также между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Новое законодательство создает правовые основы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Оно направлено на повышение уровня квалификационных требований к гражданским служащим, к выполнению ими своих обязанностей, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.

Но современная правовая база российской государственной службы должна быть усовершенствована. Происходит отставание развития нормативной правовой базы российской государственной службы от потребностей общества, которое обусловлено рядом причин: неопределенностью функций работников государственного аппарата, стремлением решать кадровые вопросы неправовым путем (подкупом, связями, давлением), ограниченностью перспектив служебной карьеры. Существуют обстоятельства и субъективного характера: отсутствие реальных и полномочных органов управления государственной службой как правовым институтом; слабое привлечение научных учреждений к разработке и экспертизе законодательства о государственной службе; забвение отечественного и игнорирование зарубежного опыта развития государственной службы.

Государственная служба как правовой институт представля­ет собой совокупность юридических норм, регулирующих ста­новление, организацию и функционирование государственной службы, поведение и деятельность ее кадров по реализации Кон­ституции и законов Российской Федерации, а также личный пра­вовой статус государственных служащих. Государственно-служебные отношения регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в настоящее время являются феде­ральные законы «О системе государственной службы», «О государст­венной гражданской службе» и других видах государственной службы Российской Федерации.

Сущность государственной службы как правового институ­та предполагает решение трех важных задач, касающихся страны в целом, государственной службы в отдельности и государствен­ного служащего как личности.

1. На уровне государства и общества основной задачей государ­ственной службы является реализация Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, укрепление национальной безопас­ности с учетом интересов регионов, государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной само­бытности. Такие функции может эффективно выполнять лишь вы­сокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в экономическом и правовом отно­шении обеспеченный аппарат государственных органов.

2. На уровне самой государственной службы речь идет о разра­ботке и реализации специального законодательства об этой службе как совокупности юридических норм, правил и процедур, регули­рующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены особые процедуры замещения государственных должностей, спе­цифический порядок и технологии прохождения службы, система управления ею и др. Все эти правовые нормы нацелены на соблю­дение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

В советский период государственная служба практически не регулировалась нормами права. По правовому положению госу­дарственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала «трудовая» теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде (КЗОТа) достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в этот период регулировались общими законодатель­ными актами о Совете Министров, местных Советах, а также специальными нормативными актами - временными правилами о работе в государственных учреждениях и предприятиях.

В настоящее время имеется два закона о государственной службе, около трех десятков указов Президента РФ и постанов­лений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дорево­люционный период. На начало XX в. в России насчитывалось бо­лее 200 крупных нормативных актов, которые регулировали го­сударственную службу (законы, царские указы, постановления правительства, уставы и т. д.). Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира, насчитывающее по тысяче и более базовых нормативных правовых актов.

3. На индивидуальном уровне становление и развитие правово­го института государственной службы проявляется в определе­нии соответствующего правового статуса государственного слу­жащего, т. е. юридической формы его социального положения как работника, находящегося на службе государству. Его состоя­ние включает правосубъектность, права и обязанности (полномо­чия), ответственность, ограничения, запреты и гарантии.

Таким образом, сущность правового института государствен­ной службы выражается в реализации законов государства, обеспе­чении соблюдения прав и свобод человека и гражданина, формиро­вании необходимой для этого нормативной правовой базы государ­ственной службы, а также правового статуса государственного слу­жащего, обеспечении режима законности в их действиях.

Сложность и многозадачность государственной службы, а также ее важность в структуре государственного управления обуславливают рассмотрение государственной службы не только как деятельности, но гораздо шире - как комплексного социально-правового института.

Институт традиционно рассматривается в рамках юридических наук как «совокупность норм права, регулирующего определенную группу отношений одного порядка и представляет собой часть соответствующей отрасли права».

Основная цель института государственной службы – обеспечение интересов государства и общества, главные функции – административная и сервисная, не имеющие политического характера.

Государственная служба как система институтов включает следующие институты:

1. государственных социальных услуг;

Важнейшими, как указывалось выше, являются социальный и правовой институты государственной службы.

Под социальным институтом можно понимать исторически сформированную на основе традиций и правовых норм устойчивую форму организации совместной деятельности людей, направленную на удовлетворение их социальных потребностей; результат естественного отбора и приспособления форм социальной жизни и отношений.

Государственная служба как социальный институт выступает инструментом реализации целей, задач и функций государства, занимается не только собственно управлением. Она вырабатывает определенные гарантии жизнедеятельности граждан, этические ценности и нормы, которые определенным образом влияют на общество в целом, обеспечивает удовлетворение наиболее общих, основных потребностей граждан, качественный уровень жизни, производя при этом социальные стандарты, т.е. предоставляет государственные социальные услуги.

Кроме того, как социальный институт, государственная служба вырабатывает систему ролей и статусов, большинство из которых закреплено и носит устойчивый политико-административный характер.

Социальное понятие «государственная служба» очень многогранно и в широком смысле под государственной службой как социальным институтом понимается:

1. исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государству;

2. особый вид социальной практики, нацеленный на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий жизни;

3. особый социальный слой людей – государственных служащих, с присущими им интересами, потребностями;

4. инструмент формирования социального статуса чиновника;

5. носитель культуры и традиций общества, определенной морали.

Государственная служба как социальный институт имеет ряд особенностей:

· социальную ориентацию (ее приоритетом является реализация социальных функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения)

· социальная природа (представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои потребности и интересы)

· служба чиновников социуму (обществу, чьи права и свободы являются главной социально-политической ценностью и за счет налоговых отчислений которого чиновники содержаться).

Как социально-правовой институт государственная служба выступает тогда, когда она обеспечивает правовое пространство жизни и деятельности граждан, их права и свободы. Такая структура придает государственной службе устойчивость, стабильность при всевозможных внешних и внутренних изменениях.

Государственная служба как правовой институт – это совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур и государственных служащих, их деятельность по реализации законов, а также личный правовой статус государственных служащих.

В сфере государственной службы ключевым понятием является законность, т.е. строгая подчиненность государственных служащих специальному законодательству и регламентация всей их деятельности. Связь права, государства и государственной службы можно выразить следующим соотношением: право (закон) исполняет государствообразующую, политика - государствореформирующую, а госслужба - государствоисполняющую роль.
Государственная служба отражает проявления множества управленческих отношений и связей, которые нужно урегулировать при помощи норм государственно-служебного характера. Эти отношения регулируются в правовой форме, так как управленческая деятельность государства выражается именно в правовой форме.

Государственная служба как правовой институт имеет три взаимодействующих подсистемы:

- Публичное право как совокупность норм, гарантирующих общее, естественное право народа, граждан нации на профессиональное участие в ведении государственных дел. Реализуется в международных нормативных актах, закрепляется конституционным правом.

- Корпоративное (административно-служебное) право как совокупность норм, регулирующих установленный законом социальный институт профессионального сообщества государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Оно реализуется нормами конституционного права и тематических законов о госслужбе.

- Субъективное право гражданина на равнодоступность при поступлении на государственную службу, исполнение замещаемой административной должности. Это право регламентируется главным образом нормами конституционного права.

Существенно, что государственная служба как корпоративное право, иначе как социально-правовой институт, а также субъективное право граждан подчиняется государственному посредством административного права. Административно-правовые методы отличаются определенной спецификой и направлены, прежде всего, на главных субъектов административного права - государственных служащих. Специфика заключается в том, что государственные служащие сами используют и устанавливают методы и формы административно-правового режима.

От административного права идут закономерные функциональные и структурные связи к соответствующему вида юридического процесса - административного процесса, важнейшими участниками которого также являются государственные служащие: они разрабатывают и издают нормативно-правовые акты управления, применяются меры административного принуждения, выполняя контрольно-надзорные функции.

Особенности государственной службы как правового института:

1. Правовым приоритетом государственной службы является реализация конституции и законодательства, обеспечение законности в стране.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе специального законодательства, а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы.

3. Государственные служащие имеют особый правовой статус.

4. Правовые норма, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновника на исполнение совей главной задачи – реализацию прав человека.

5. Лицо, находящееся на государственной службе, подпадает под специальный правовой режим. Государственный служащий чаще всего имеет определенные правовые ограничения в сравнении с обычным гражданином, за что государство предоставляет ему повышенные государственные гарантии.

Люди, работающие в рамках публичной службы должны находиться в особых правовых и морально-этических отношениях с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности государственного служащего государству, для него важны верность долгу и осознание ответственности перед людьми, служить которым он призван. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов государственного управления и видеть в служении гражданам свое предназначение.

Государственно-служебные правоотношения имеют следующие характерные черты:

1) отношения являются государственно-правовыми, то есть они в большей степени регулируются нормами государственного и административного права;

2) государственно-служебные правоотношения - это особые (статусные) правовые отношения, которые определяют статус государственных служащих;

3) государственно-служебные правоотношения - это отношения доверия, службы и преданности государственного служащего, что принципиально обусловливает права и обязанности государственных служащих;

4) служебные правоотношения - это властные государственно-правовые отношения, что означает верховенство государственного суверенитета и независимости, суверенность властных действий государственных служащих, возможность принять организационно-распорядительные и административные меры, осуществлять административно-юрисдикционных действий как в самом органе государственной власти, так и относительно внешних субъектов права.

С правовой точки зрения государственная служба представляет собой особый правовой институт.

В теории права термин «правовой институт» означает совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений, которые образуют самостоятельную обособленную группу, пронизаны внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующей сферы.

Правовой аспект государственной службы находит отражение в целях (задачах), функциях, принципах, структуре государственной службы, формах и методах ее осуществления, в разработке проектов и практической реализации нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы. Главная функция правового института состоит в обеспечении целостного, законченного регулирования правоотношений в рамках общественных отношений.

Государственная служба как правовой институт реализует правоприменительную, правотворческую и правозащитную функции.

Правоприменительная (нормоприменительная) функция заключается в обеспечении реального исполнения законов и иных нормативных правовых актов государства. Эта функция осуществляется посредством фактического ис­полнения государственных должностей государственной службы и при­нятия актов управления об исполнении законов, интерпретации решений Федерального Собрания, а также посредством принятия дискреционных решений.

Правотворческая функция (нормотворческая) государственной службы вы­ражается в законопроектной деятельности, а также в экспертной, анали­тической, справочной работе государственных служащих в процессе под­готовки законопроектов. Это разработка и принятие норматив­ных правовых актов. Государственная служба проявляет себя также в процессе подготовки законов в Федеральном Собрании и парламентах субъектов РФ.

Правозащитная функция. Это обеспечение прав и свобод гражда­нина. Если прежде центр тяжести при выполнении государственных задач приходился на непосредственное выявление общественных потребностей, планирование производства и распределение общественного продукта, то теперь он переместился в сферу распорядительной деятельности, налого­обложения, государственного контроля и надзора и т.д. В силу этого факта гражданин стал в большей степени зависеть от государственных служб. Он не может удовлетворить значительную часть своих потребностей в сфере частного права, а должен и имеет право обращаться к государственным службам. Государственная служба призвана обслуживать потребности и интересы граждан, повышать действенность правовой защиты личности, применять меры государственного принуждения в установленных законом случаях.

Государственная служба отражает проявления множества управленческих отношений и связей, которые нужно урегулировать при помощи норм государственно-служебного характера. Это комплекс управленческих отношений, который включает в себя:

- отношения организационно-управленческого характера; отношения, которые связаны с процессом организации и функционирования государственного аппарата в целом;

- отношения, возникающие между различными звеньями исполнительной власти, а также между органами местного самоуправления. Эти отношения регулируются в правовой форме, так как управленческая деятельность государства выражается именно в правовой форме.

Институт государственной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения государственности, поскольку он объединяет правовой материал, который используется в каждодневной практике органов государственной власти, других органов, на которые распространяется действие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", т.е. создает систему государственного аппарата, обеспечивая тем самым функционирование самого государства.

Институт государственной службы, как уже было отмечено, состоит из правовых норм, которые определяют, устанавливают и регулируют государственно-служебные отношения. Правовые нормы могут эффективно функционировать лишь при условии их внутренней согласованности и скоординированости.

Системность правового института государственной службы раскрывается в:

- Направлении на реализацию целей, задач и функций государственной службы;

- Привлечении большого количество правовых норм других отраслей права (конституционного, трудового, административного и т.п.);

- Наличии обособленных подинститутов;

- Наличии собственной законодательной базы, которая является определяющей для всего института.

Комплексность (сложность) института государственной службы заключается:

- во-первых, он объединяет в себе множество правовых норм различных отраслей права: трудового, административного, конституционного.

- во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, аттестации работников, прохождения службы,

Правовому институту соответствуют конкретные правовые акты, которые определяют все его основные элементы. Так, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" фиксирует следующие основные понятия:

- Государственная гражданская служба;

- Принципы гражданской службы;

- Должности гражданской службы;

- Правовое положение (статус) гражданского служащего и т.д.

Современный правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, формирующиеся в процессе организации системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Правовому регулированию должны подлежать три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: формирование системы государственной службы; создание статуса государственного служащего и гарантий его реализации; механизм прохождения государственной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, которые работают в различных подинститутах, входящих в структуру института государственной службы).

Государственная служба как правовой институт регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих, которые на профессиональном уровне выполняют задания и функции государства и введены в структуру государственного органа или его аппарата на уровне государства, на региональном уровне.

Институт государственной службы можно разделить на следующие составляющие (подинституты):

- Институт принципов государственной службы;

- Институт статуса должности в государственном аппарате;

- Институт статуса должностного лица в государственной службе;

- Институт правового статуса государственного служащего;

- Институт государственно-служебных отношений, что, в свою очередь, включает отдельные составляющие как дополнительные подинституты: прием, прохождение, перемещение и продвижение по государственной службе, мотивация, аттестация критериев и порядка проведения оценки профессиональной деятельности служащих (текущая оценка, аттестация, присвоение чинов и т.д.), стимулирование (поощрения) и ответственность служащих, прекращение государственно-служебных отношений;

- Институт этики государственного служащего;

- Институт государственной дисциплины;

- Институт условий государственной службы (денежное содержание, отпуск, пенсионное обеспечение и т.п.);

- Институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- Институт управления государственной службой.

Приведенный перечень подинститутов государственной службы не является исчерпывающим.

Государственная служба как системный институт включает нормы конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и других отраслей права, которые регулируют государственно-служебные отношения по поводу государственной службы.

Отношения, возникающие в сфере государственной службы, регулируются прежде всего нормами конституционного права.

Конституция РФ провозгласила, что «граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе». Известно, что Конституция РФ имеет наивысшую юридическую силу. Это обеспечивает единство, согласованность и стабильность системы права, ее отдельных элементов, в частности института государственной службы, а также предусматривает обязательность соблюдения норм Конституции, законов РФ, международных норм.

Конституция РФ закрепила основные положения института государственной службы: источник государственной власти - народ; гарантии прав и свобод человека и гражданина; установление, передача и распределение государственной власти между органами власти и других политических структур; установление пределов государственной власти.

Надо отметить, что в Конституции РФ непосредственным основам организации и функционирования государственной службы посвящено несколько статей, хотя конституционные нормы не устанавливают четкой модели государственной службы. Конституция РФ определяет общие основы концепции формирования и развития института государственной службы.

Деятельность служащих в органах государственной власти - это особая профессиональная трудовая деятельность, которую регулируют и нормы трудового права. В соответствии со статьей 73 Федерального закона №79-ФЗ федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

Развитие в РФ на современном этапе бюджетного процесса, новой системы налогообложения, банковского законодательства, востребованность в финансовом контроле обусловили влияние норм финансового права на государственную службу.

Влияние норм финансового права на государственной службе состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую политику государства. Субъектом финансовой деятельности государства является государство в лице его компетентных органов. Сама же финансовая деятельность государства является деятельностью управленческой, где нормы, ее регламентирующих, являются нормами финансового права.

Таким образом, государственную службу необходимо рассматривать как системный правовой институт, включающий правовые нормы различных отраслей права.

Государство есть общее дело народа - этот тезис получил международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25). Там говорится, что каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным в органы государственной власти; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Государственная служба - это ведение государственных дел в органах всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Управляя государственными делами во всех разделениях государственной власти, государственная служба придает им правовую общность, чем способствует единству государственной власти, правовому характеру государства.

Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Она осуществляется на государственных должностях в аппарате органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей.

Ведение государственных дел установлено как общая для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин.

Государственная служба - публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов - служб, надзоров, агентств и т.п. (не путать с органами государственной власти) для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти и управления.

Общая цель государственной службой – управление государственными делами, связанное с разделением государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную.

Цели государственной службой можно рассматривать в следующих аспектах:

1. Государственно-политический - реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных и духовных потребностей людей.

2. Экономический - повышение эффективности государственного регулирования экономики; осуществление от имени государства управления государственной собственностью; поддержка предпринимательства; обеспечение финансирования затрат на государственную службу; снижение затрат на содержание государственного аппарата.

3. Социальный - исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов; решение общегосударственных задач управления; практическое осуществление функций государства; создание условий для связи государственного аппарата с народом.

4. Правовой - обеспечение соблюдения законодательства страны; создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата.

5. Организационный - организационно-техническое обеспечение органов государственной власти; профессионализация государственного аппарата, организация учебы; совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе; приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы.

Функции государственной службой связаны с непосредственным исполнением полномочий власти.

Функции организации государственной службы можно рассматривать:

1. Как профессиональной деятельности:

а) осуществление государственного управления: планирование, прогнозирование, принятие решений, исполнение, координация, информация, контроль, стимулирование;

б) организация аппарата на выполнение полномочий государственных органов; в) обеспечение ответственности, дисциплинированности аппарата.

2. Как правового института:

а) реализация законов государства;

б) разработка проектов законов и других нормативных актов о государственной службе;

в) соблюдение законодательства о государственной службе;

г) регулирование правового статуса государственных служащих.

3. Как социального института:

а) производство государственных социальных услуг: образование, воспитание, правовая защита, безопасность; реализация интересов, прав и свобод граждан;

б) эффективное решение социальных задач государства; регулирование и разрешение социальных конфликтов;

в) регулирование социального статуса государственных служащих.

4. Как публично-правового отношения государства и служащего:

а) правовая и социальная защита государственных служащих;

б) определение правовых правил прохождения государственной службы: разработка правовых, нормативных актов, устанавливающих государственно-служебные отношения;

в) регулирование численности и качественного состава государственной службы;

г) создание условий для профессионального роста кадров аппарата.

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.

Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:

- выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;

- подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;

- создание организационных структур власти;

- принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны; - осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.

Каждый орган государственной власти имеет в своей компетенции как функции по реализации государственной политики, так и функции государственной службы. Применительно к министерству выглядит следующим образом:

Министерство - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику, осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственная служба - это система госорганов (служб, надзоров, агентств и т.д.), исполняющих административные функции по предметам ведения, а также входящие структурно в состав министерств, ведомств подразделения, исполняющие административные функции.

Государственная служба как термин имеет в РФ собирательный характер, обозначая совокупность различных типов (гражданской и военной), различных уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального), различных видов службы.

Содержательную деятельность каждого вида государственной службы определяет его базовая функция.

Основная функция государственной службы - управление в процессе (во времени и пространстве) как служение государству, обществу в целях обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: