Формирование повестки дня и определение приоритетных проблем при подготовке государственного решения

Обновлено: 03.10.2022

На первом этапе происходит определение и постановка общественных проблем, что означает:

• объективное существование какой-либо ситуации, которая не является благоприятной для общества или государственных органов власти;

• осознание и выделение проблемы и превращение ее в общественную, если она затрагивает значительное количество людей, которые могут самоорганизовываться для ее решения, действуя через политические партии или группы интересов;

• осознание важности проблемы и необходимости ее решения со стороны государственных органов власти.

В целом здесь возможны два подхода: превентивный, когда стараются на основе анализа и прогнозирования развития ситуации заранее спланировать и осуществить мероприятия, и реагирующий (реактивный), при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества.

После признания необходимости решения проблемы возможны несколько направлений действий государственных органов власти:

• действия в интересах какой-то одной социальной группы;

• учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально удовлетворить их интересы;

• решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон;

• тактика избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование.

В реальной жизни эта общая схема может иметь несколько иной вид. Часто этапы и особенно подэтапы могут отсутствовать, им может придаваться подчас большее, иногда меньшее значение по сравнению с другими, они могут меняться, сокращаться или увеличиваться по времени и т.д. Они также могут различаться по степени активности вовлеченных в процесс участников. Нередко отсутствуют критерии завершения каждой из этих стадий, и поэтому бывает трудно их разделить. Важно отметить, что в разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и общественные структуры и организации, а не только органы государственной власти и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так как эти структуры стремятся отстаивать свои групповые интересы и порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию.

На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач.

Инициирование публичного решения. Инициатива разработки законопроекта и поручение на подготовку административного акта. Субъекты и проводники инициативы. Определение проблемы при построении повестки дня. Правила селекции и процедуры включения социальных проблем в повестку дня. Способы блокировки включения в повестку дня и «нерешения» со стороны ЛПР социальных проблем. Этапы формирования политической повестки дня: частная проблема; общественная проблема; вопрос в повестку; системная дискуссионная повестка; институциональная повестка. Построение повестки дня как поиск согласованной формулы интересов различных социальных общностей. Роль общественного мнения. Партийные и избирательные программы. Международные угрозы и вызовы. Разрыв между повестками «снизу» и «сверху». Методы удержания контроля над политической повесткой. Увод повестки в сторону. Роль СМК, администрации и крупного бизнеса в контроле публичной повестки.

Разработка повестки дня с учётом стратегических целей государственной политики. Формулирование политических задач и определение социальных приоритетов государственных решений. Ежегодные послания Президента. Внешнеполитические декларации. Программы оперативной работы министерств и ведомств. Планы законодательных предположений и разработки актов управления. Инициирование параллельных и конкурирующих нормативных актов. Административные совещания. Консультативные органы. Парламентские и общественные слушания. Общественные палаты и советы. Учет ограниченности ресурсов и лимитов времени при включении проблем в политическую повестку и подготовке альтернативных вариантов их решения.

Основная литература

1.Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М., 2004. С. 229-242.

2.Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С.179-192.

3.Карминес Э.Г., Хакфельд Р. Политическое поведение: Общие проблемы // Политическая наука: Новые направления / Под ред. Р.Гудина, Х.-Д. Клингеманна. М., 1999. С. 240-245, 253-256.

4.Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 2003. P. 81-96.

5.Golub A. Decision Analysis: An Integrated Approach. New York, 1997. P. 26-39.

6.Parsons W. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Aldershot, 1995. P. 125-142.

Дополнительная литература

1.Гэдди К. Внутриполитическая повестка дня на встрече Президентов Путина и Буша // Новая повестка дня в российско-американских отношениях. М., 2002.

2.Головлев В.И., Нефедова Т.И. Государственная Дума второго созыва: Роль и место в политическом переломе. М., 2000.

3.Законодательные приоритеты Фракции СПС в Государственной Думе // Стратегия и проблемы развития законодательства в Российской Федерации на пути становления гражданского общества / Под ред. Г.М. Михалёвой. М., 2001.

4.Мейер М.М. Механизмы и технологии формирования информационно-политической повестки дня в российских СМИ в 1996-2000 г.г. (по материалам Фонда эффективной политики). Автореферат дис. кандидата социологических наук. М., 2001.

5.Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1996-1999 годах / Отв. ред. А.А. Захаров. М., 2000.

6.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Стенограмма выступления от 16 мая 2003 года. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2003.

7.Приоритеты законодательной деятельности Фракции «Яблоко» // Стратегия и проблемы развития законодательства в Российской Федерации на пути становления гражданского общества / Под ред. Г.М. Михалёвой. М., 2001.

8.Программа приоритетных мер (2000-2004) по реализации Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года / Рук. кол. Г. Греф // Сегодня. 2000. 11 мая. 9.Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000 / Под ред. С.А. Караганова. М., 1999.

10.Agenda Setting: Readings on Media, Public Opinion and Policy Making / Ed. L. Protess,

M. McCombs. New York, 1991.

11.Bachrach P., Barats M. Two Faces of Power // Power / Ed. S. Lukes.

12.Hill M. The Policy Process in the Modern State. London, 1997.

13.Kingdon J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York, 1995.

14.Рarsons W. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Aldershot, 1995.

Разработка проектов публичного решения. Создание рабочих групп и участие «мозговых центров». Функциональный и профессиональный состав группы разработчиков. Постановка задач на разработку государственного акта. Рабочий план и этапы подготовки решения. Составление базовой концепции проекта политического решения. Выяснение вида решения при разработке его альтернатив. Стандартное, инновационное и оригинальное решения. Метод обращения к прецедентам политических решений. Генерация множества вариантов решения. Мозговые штурмы и рабочие совещания. Формулирование крайних (наилучшего и наихудшего) и промежуточных вариантов. Экспертиза проектов решения. Оценка предпочтений и последствий альтернативы. Ведомственные и независимые экспертные заключения. Виды специальной экспертизы: юридическая, финансово-экономическая, лингвистическая и др. Обеспечение непротиворечивости решения в отношении действующих норм. Особенности внешнеполитической экспертизы. Сопроводительные документы и материалы к проекту административного акта. Пояснительная записка для обоснования законопроекта.

Основная литература

1.Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М., 2004. С. 242-268.

3.Нагель С., Миллс М. Методы поиска супероптимальных решений // Эффективность государственного управления / Общ. ред. С.А. Батчикова , С.Ю. Глазьева. М., 1998. C.373-398. 4.Allison G., Zelikow F. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. New York, 1999. P.13-26, 109-129.

5.Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 2003. P.101-113.

6.Parsons W. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Aldershot, 1995. P.445-455.

Дополнительная литература

1.Атанесян В.А. Обоснование в принятии политических решений: Подходы к проблеме

// Человек. Общество. Управление. 2003. № 4. С. 41-64.

2.Концепция проекта Федерального Закона «О политических партиях» // Зотова З.М. Политические партии России: Организация и деятельность. М., 2001

3.Кривов В.Д. Аналитическая работа в процессе принятия макроэкономических решений. М., 1997.

5.Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. М., 2004.

6.Макарычев А.С. Идеи для политики: Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США. Нижний Новгород, 1998.

7.Пояснительная записка к проекту Федерального Закона «О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации» // Выборы: Законодательство и технологии. 2000. №11.

8.Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001.

9.Цыгичко В.Н. Руководителю о принятии решений. М., 1996.

10.Clemen R. Making Hard Decisions: An Introduction to Decision Analysis. Boston, 1996.

11.Dror Y. Public Policymaking Reexamined. New Brunswick-Oxford, 1989.

12.Golub A. Decision Analysis: An Integrated Approach. New York, 1997. 13.Policy Options for the Strategy (1997-2001): Discussion Documents. Chester, 1996.

В политологии проблематика изучение принятия решений происходит в рамках концепции «политико-управленческого цикла».

Одной из наиболее проработанных версий политико-управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, разобранная в трудах американских политологов Джеймса Андерсона и Уильяма Данна. В этой модели выделяются следующие фазы:

Построение политической повестки дня: определение приоритетных общественных проблем и включение их в официальную повестку публичной политики государственных органов.

Формулирование проектов государственных решений: Агенты процесса принятия решения формулируют ряд альтернативных его вариантов для преодоления общественной проблемы, которые проходят отбор и обсуждение.

Утверждение решения: Утверждение и легитимизация государственного решения на основе официальных процедур рассмотрения, обсуждения, согласования, голосования и промульгации.

Реализация государственного решения: Реализация решения административными органами государственного управления и параллельный контроль за ходом его исполнения.

Оценка результатов осуществления решения: Оценивание итогов, результатов и последствий исполненного решения с точки зрения достижения целей, средств уровня издержек и адекватности. . 50

Рассматриваемый в этом параграфе этап – диагностику проблемы – представляет в этой технологии фаза «Построение политической повестки дня».

А.А.Дегтярев определяет политическую повестку дня как «совокупность актуальных социальных проблем, которые отражают потребности общества в целом или требования от дельных групп интересов и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия. 51

Формирование политической повестки – исходный пункт разработки государственного решения. При анализе этого этапа выявляются социальные и политические факторы, влияющие выдвижение тех или иных проблем в повестку дня, определяются его субфазы и характеризуется их содержание.

 «И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений, – пишет, например, А.А.Дегтярев. ‑ Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМИ, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных здании или обращение ряда политических партий? А может быть, настойчивые рекомендации мудрых советников или тихий шепот жены лица, принимающего стратегическое решение? Или же то, что, к сожалению, становится модой в российской политике: «проплата» заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой-то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике 52

Существует обширная литературы, характеризующая субфазы этапа формирования политической повестки.

Детализации процесса формирования повестки дня, по Б. Хогвуду и Л. Ганну, разбивает его на три специальные, относительно самостоятельные фазы:

«выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения);

«селекции » (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение);

«определения» проблемы 53

Несколько иные этапы предлагаются У. Дженкинсом:

переработка необходимой информации;

рассмотрения путей решения проблемы

Одно из наиболее известных исследований этапа формирования повестки принадлежит Энтони Даунсу. Данный этап он называет «Цикл поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) и выделяет пять основных стадий в его рамках:

1. Предпроблемная стадия, когда проблема уже имеется в наличии, но пока не привлекает общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов.

2. Этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме, и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.

3. Стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат.

4. На этом этапе общественный интерес к этой проблеме ослабевает, но здесь существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых интересов.

5. Цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. 54

Другую версию цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер. Прежде всего, они подчеркивали, что построение повестки дня – это преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект.

При всем этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. Выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки.

На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который интерес лишь для группы затронутых людей.

На втором этапе частный вопрос, который задевал лишь частную группу, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем».

На третьем этапе проблема получает статус кандидата на «вопрос в повестку», для чего инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон.

На четвертом этапе проблема, наконец, попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния ‑ «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.

Дискуссионная повестка выглядит достаточно неопределенной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и общественностью. Институциональная (или официальная) повестка представляет достаточно конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху». Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип» формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу». 55

Что же является факторами продвижения проблемы? Политологи говорят, во-первых, об «объективированных» характеристиках. Проблема должна получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного «объективированного» необходимого состояния надо иметь ряд предпосылок:

проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;

проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;

проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;

проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.

Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, относя следующие:

плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;

доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;

эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие. 56

Дальнейший анализ представленного механизма привел американских политологов Питера Бахрахома и Мортонома Баратца к разработке специальной концепции «нерешений» (непопадание) общественной проблемы в публичную повестку. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти».

В статье М.В.Мамонова «Роль политических субъектов в формировании приоритетов межличностной «повестки дня» россиян» показывает, что государственная власть в России через подконтрольные ей СМИ активно формирует политическую повестку и общественное мнение. Воздействие СМИ отвлекает население от касающихся их непосредственно проблем, переключая их внимание на проблемы, которые государство решает наиболее успешно, в частности на международные проблемы (опрос 2007г.).

 Рассмотрение современной российской действительности и представленных в работе эмпирических данных позволяет говорить о наличии у политического руководства страны четко выстроенной информационной политики и успешности ее реализации через подконтрольные СМИ. Основным объектом формируемых у населения ожиданий являются вопросы международных отношений, медийное освещение которых на протяжении последних лет осуществляется наиболее интенсивно. Благодаря СМИ, они включаются в межличностную повестку дня и получают свое развитие. Именно через актуализацию этих проблем политическое руководство страны демонстрирует населению свою эффективность, тем более что возможностей для проверки и оценки реального уровня эффективности международной деятельности российских политиков у населения нет.

Есть основания для того, чтобы заявлять о доминировании органов власти федерального уровня, их руководителей в процессе формирования межличностной повестки дня населения. 57

Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» 58

Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть, попросту говоря, выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, если власть в них не заинтересована.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. 59

Борьба за продвижение вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между политическими субъектами, которые должны в итоге найти «формулу согласования интересов». Подобные компромиссы или консенсусы лежат в основе публичной повестки, и механизмы продвижения проблемы, в конечном счете, являются производными от конфигурации политических сил.

Итак, дескриптивный подход к анализу этапа диагностики представлен в социальных науках. Психология исследует более детально влияние индивидуальных и инвариантных качеств личности ЛПР, особенностей восприятия, переработки и оценки информации, норм группы и социальных факторов. В рамках политологии специфика государственных (в основном политических) решений исследована наиболее полно. Значимыми являются описания этапов политико-управленческого цикла и политической повестки дня, выявление факторов, условий и механизмов продвижения проблемы в повестку дня.

В общем виде совокупность целей государственных решений в целом должна соотноситься со структурой проблем, попавших в повестку дня. Однако, политический анализ выделяет ряд самостоятельных тем исследования целеполагания.

Во-первых, это исследование факторов и механизмов влияние на государство как субъект принятия решения контрагентов: политические и бизнес элиты, политическая оппозиция, активная часть гражданского общества.

Во-вторых, это вопрос о общественно значимых и личных целях ГЛПР, причудливо сочетающихся в ходе целеполагания и выборе средств.

В-третьих, вопрос о взаимодействия ГЛПР как лидера с его ближним кругом, с управленческой командой. Рассмотрим эти темы.

В-четвертых, вопрос о критериях и ограничениях при формировании целей государственного решения.

Взаимодействие власти и его контрагентов в процессе целеполагания

Базовой характеристикой государства как субъекта принятия решений и субъекта целеполагания является его публичный характер. Публичность определяет:

· возможность воздействия на целепогагание контрагентов, представляющих интересы различных групп населения;

· открытость обсуждения общественно значимых целей, включение в обсуждение общественности;

· необходимость контроля общественности за деятельностью власти;

· соответствия целей правовым и ценностным требованиям (справедливости, правды, гуманизма);

· возможность проведения решений в жизнь на основе принятых законов и государственных механизмов их осуществления.

К числу контрагентов государства как субъекта целеполагания относятся:

· общественность (гражданские объединения, общественные организации),

· международные структуры (отдельные государства, ассоциации, ТНК и др.),

· корпоративные игроки (партии, бизнес-сообщество, лобби, группы интересов, СМИ),

Важно отметить, что каждый из этих контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс целеполагания, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений.

þ Например, во многих странах более интенсивными и развитыми являются контакты властей с представителями групп интересов, чье мнение часто мало совпадает с мнением общественности, однако чаще всего становится основанием для принятия государственных решений. Таковы «субправительственные модели» ‑ замкнутые системы взаимной поддержки бизнеса, политиков и чиновников (например, в виде «железных треугольников» Т. Лоуи). Причем, помимо официальных контактов, схемы взаимоотношений групп интересов с госорганами предполагают и многие теневые этажи взаимодействий.

Система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных и групповых интересов носит название лоббизм. В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Лоббизм столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нём этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей.

Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса.

Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определённых социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоёв общества и т.п.).

В США для наиболее эффективной реализации целей лоббизма существуют развитые структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своём составе особые, подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек. Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наёмных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.

Одним из легальных методов лоббистской деятельности является создание в крупных корпорациях специальных отделов по связям с органами государственной власти – так называемые, GR-отделы (от англ. Government relations), которые специализируются на взаимодействии с представителями государства. Другим методом продвижения интересов может быть создания межорганизационных объединений, бизнес сообществ, ассоциаций и т.д.

Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.

В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами и фирмами.

Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции, Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?

В России лоббирование существовало еще в советский период. Оно характеризовалось отсутствием широкой социально-экономической базы процесса лоббирования интересов экономических и общественных групп; узким кругом участников процесса лоббирования, в основном в рамках номенклатуры; преимущественно производственно-отраслевым и территориальным характером; высокой идеологизацией; скрытым характером; осуществлением давления на власть в рамках официальных каналов. Со второй половины 70-х гг., в связи с активным разрастанием сфер теневой экономики, методы лоббирования стали приобретать криминальный характер. В современной России лоббизм значительно расширил сферу и методы своей деятельности, что делает необходимым принятие специального закона. В этом объективно заинтересован как бизнес, так и само общество. Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, носящее «теневой» характер.

&По мнению профессора С.П. Перегудова наличие контактов в Администрации Президента позволили в свое время ряду компаний, в частности «Сибнефти» и банковской группе МДМ осуществить вторжение в машиностроительную, металлургическую, энергетическую отрасли. За короткое время на базе банка МДМ, возглавляемого А. Мамутом, была создана мощная финансово-промышленная группа, которую можно включить в «большую десятку» интегрированных бизнес-групп.[60]

В России лоббистские технологии не институализированы, а все нормы лоббистской деятельности – условны. Закон о лоббизме уже долгие годы не принимается. Вместе с тем, лоббизм, в случае превращения его в полноценный политический институт, представляющий не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества, может стать эффективным механизмом принятия государственных решений на основе согласования различных позиций и интересов.

Контакты государства с гражданскими структурами осуществляются на основе функционирования системы представительства, куда входят и электоральный механизм, и формы прямого представительства интересов населения. Причем коммуникации такого рода, как правило, поддерживаются властно-управленческими структурами по тем вопросам, которые либо вызывают острый интерес со стороны граждан, либо являются предпосылкой для оживления массового внимания к тем проблемам, которые являются значимыми с точки зрения власти и к чему она хотела бы привлечь внимание общества.

На Западе влияние общественности на целеполагание достаточно велико. Распространено создание нетрадиционных центров власти. ‑ системы совещательных органов, в которых общественность может представлять свои интересы и осуществлять общественный контроль. Так, комиссия по этическим аспектам энергетической политики ФРГ добилась того, что А.Меркель полностью отказалась от использования атомной энергии в ФГР.[61]

&А.Р.Степанян в статье «Репрезентация интересов в обороны принятии политических решений: плюралистический подход» тоже приводит примеры и анализирует ситуации мощного влияния общественности на процесс принятия политических решений на Западе. Так, в 2012 г. Министр обороны Швеции Стен Толгфорса подал в отставку под давлением шведских пацифистских организаций за проведение тайных переговоров с Саудовской Аравией по вопросам совместного построение военного завода.[62]

Характеризуя формы взаимодействия власти с общественностью в России, нужно подчеркнуть, что она включается в процесс разработки целей время от времени, реагирует не на все, а на наиболее значимые управленческие проблемы и взаимодействует с государством непостоянно и в основном по поводу официальной повестки дня через публичное позиционирование своих оценок и настроений.

По мнению А.А.Соловьева достаточно ощутимыми являются и позиции экспертно-академического сообщества, которое нередко лидирует при диагностике сложных и нестандартных вопросов.

& «Экспертные подразделения в Конгрессе США (Исследовательская служба Конгресса, Бюджетное управление, Управление по оценке технологий, Главное контрольно-финансовое управление) играют очень существенную роль при подготовке решений. Причем по узко специальным вопросам аналитические функции разделены с аппаратами комитетов Конгресса и Исследовательской службой, работники которой осуществляют комплексную проработку текущих и стратегических вопросов, анализ законопроектов, рекомендаций Президента, органов исполнительной власти и т.д. А Бюджетное управление при Президенте занимается по сути и публичной деятельностью, подготавливая документы для открытой печати, где дается анализ принимаемых решений с точки зрения различных кругов населения. Все это резко повышает авторитет работников этих служб при принятии решений». [63].

Признание значимого влияния контрагентов показывает, что их позиции и интересы могут не только повлиять, но и в определенных условиях подменить общие коллективные цели и ориентиры деятельности государства. Так что, однозначная уверенность в том, что государство реализует общеколлективные интересы, является вполне распространенным заблуждением[64].

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: