Является ли государственный орган субъектом права

Обновлено: 06.02.2023

1. Субъектами гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами выступают также публично-правовые образования. Участие последних в гражданско-правовых отношениях всегда актуально и насчитывает многовековую историю. В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК к публично-правовым образованиям относятся: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

2. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях характеризуется рядом особенностей:

1) в целом такое участие обусловлено необходимостью осуществления возложенных на них функций — экономических, социально-культурных, обеспечения безопасности и защиты населения и др. Публично-правовые образования, вступая в отношения гражданского оборота, не могут исходить из каких-либо частных интересов; здесь должны преследоваться только цели и задачи, обусловливающие возможность наиболее эффективного отправления публичной власти. Это должно учитываться в процессе волеобразования и волеизъявления публично-правовых образований;

2) государство как носитель власти (суверенитета) является важнейшим субъектом публичного права. Однако в гражданских правоотношениях не должны проявляться властные полномочия государства, равно как и иных публично-правовых образований, их особое положение как субъектов публичного права;

3) правоспособность государства, иных публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений носит специфический характер. Ее природа, содержание обусловлены тем, что названные субъекты призваны выполнять прежде всего свои основные, публичные функции; участие же в гражданских правоотношениях для них носит вспомогательный (подчиненный) характер в отличие от правоспособности юридических лиц.

По поводу юридической природы правоспособности государства, иных публично-правовых образований в литературе высказаны различные позиции. Одни авторы правоспособность государства считают общей (универсальной), другие трактуют ее как специальную. Высказана и такая точка зрения, согласно которой правоспособность государства является целевой: она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство.

Учитывая, что государство и другие публично-правовые образования могут иметь лишь такие гражданские права и обязанности, которые соответствуют их закрепленным в законодательстве целям и задачам, следует согласиться с тем, что правоспособность названных публичных образований носит специальный, а не общий (универсальный) характер;

4) к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов ( п. 2 ст. 124 ГК). Следовательно, феномен государства (иного публично-правового образования) нельзя отождествлять с конструкцией юридического лица. По своей организационной структуре, порядку создания, формам имущественного обособления, порядку осуществления деятельности и т.д. публично-правовое образование, безусловно, отличается от юридического лица.

Козлова Светлана Анатольевна, адвокат Воронежской межтерриториальной коллегии адвокатов, соискатель ФГБОУ ВПО "Госуниверситет - УНПК".

Ключевые слова: органы власти, юридические лица, государственные учреждения, казенные учреждения, бюджетные учреждения.

Are agencies of state power juridical persons?

Agencies of state power are registered in the Uniform State Register as juridical persons. The article on the basis of the current legislation delimits legal status of juridical persons and agencies of state power which only have status of juridical person.

Key words: agencies of power, juridical persons, state institutions, public institutions, budgetary institutions.

Актуальность рассмотрения вопроса о том, являются ли органы власти юридическими лицами, объясняется в настоящее время тем, что в соответствии с реформой, проводимой в социальной сфере, все учреждения разделены на казенные, бюджетные и автономные, и в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ только казенные учреждения финансируются по смете, государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, и эти положения распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами (ст. 161 БК РФ).

Более того, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 29.12.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) прямо говорит о том, что органы местного самоуправления наделяются признаками юридического лица .

Редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" действовавшая до принятия ФЗ N 83-ФЗ устанавливала, что "территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации".

Так, в соответствии со ст. 41 "органы местного самоуправления как юридические лица", в соответствии с вышеназванным Федеральным законом и уставом муниципального образования, наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ).

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям (в редакции Федеральных законов от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 08.05.2010 N 83-ФЗ).

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Многие нормативно-правовые акты об органах власти содержат в себе прямое указание на то, что тот или иной орган является юридическим лицом. Например, согласно ч. 7 ст. 1 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960, ФСБ РФ является юридическим лицом. Согласно ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" юридическим лицом признается Счетная палата РФ, однако ее организационно-правовая форма не указывается.

Основным актом, определяющим правовой статус ФНС России, является Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506, которое дает определение ФНС России, закрепляет статус службы как юридического лица, полномочия ее руководителя, его заместителей, общий порядок деятельности и государственного финансирования налоговых органов.

В Гражданском кодексе РФ определены субъекты гражданских правоотношений - физические и юридические лица, а также так называемые особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, это - Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками. В соответствии со ст. 124 ГК РФ к вышеназванным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. От имени государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако не стоит забывать, что органы государственной власти и местного самоуправления обладают властными полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (Конституция, ФКЗ, ФЗ, иные нормативные правовые акты).

Таким образом, как отмечает В. Артемов, органы обладают двойным статусом . С одной стороны, они являются носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны, равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Однако федеральное законодательство не определяет, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать. Исключение составляет, пожалуй, ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", согласно ст. 41 которого органы местного самоуправления являются муниципальными казенными учреждениями, причем данное положение введено ФЗ от 08.05.2010 N 83-ФЗ.

Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 4.

Так есть ли разница между юридическим лицом в обычном понимании и тем, когда юридическим лицом наделяется орган государственной власти? Особенностью правового статуса органа государственной власти является следующее.

  1. Органу государственной власти как субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом.
  2. Реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств.
  3. Материально-техническое, информационное или иное обеспечение деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники .

Как юридические лица органы исполнительной власти могут вступать лишь в такие гражданские правоотношения, которые необходимы для организационного и материально-технического обеспечения деятельности. Это закупка оргтехники, канцелярских принадлежностей, аренда здания, договор энергоснабжения, коммунальное обслуживание.

По мнению Е.А. Суханова, категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов государства .

Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит ст. 4, озаглавленную "Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Часть 6 ст. 4 гласит: "Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать".

Представляется, что обладать правами юридического лица вовсе не означает быть юридическим лицом. Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно-правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно. То есть, исходя из вышесказанного, нужно разграничить понятия "наделенные статусом юридического лица" и "просто юридические лица" .

См.: Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 2000.

Как отмечает М.Ю. Зенков, в современных условиях использование данного общеправового понятия (юридического лица. - Уточнение автора) исключительно в его гражданско-правовом смысле зачастую приводит к грубым нарушениям правового порядка, оказывает негативное воздействие на характер осуществления государственной власти и местного самоуправления, поскольку "развязывает руки" руководителям органов публичной власти, теоретически оправдывая бесконтрольное произвольное распоряжение бюджетными средствами, вконец расшатывает бюджетно-сметный режим и в целом режим законности в деятельности органов государственной власти. Включая гражданско-правовую версию общеправовой категории юридического лица в характеристику статуса органов государственной власти, в частности органов исполнительной власти и местного самоуправления, законодатель как бы собственными руками формирует организационно-правовые предпосылки для злоупотреблений, для использования властных полномочий в личных и групповых целях, увода от ответственности должностных лиц за принятые ими отнюдь не в публичном интересе решения. В конечном счете предпосылки эти становятся одним из факторов распространения коррупции, снижения престижа государственной власти в стране, цепной реакции роста правонарушений в различных сферах общественной жизни. Данные социологических опросов показывают, что население в целом относится к государственной власти настороженно, без доверия .

Указанный автор полагает, что необходимо ввести новые нормы, устанавливающие статус органов власти и иных публично-правовых организаций. В связи с особенностями государственного устройства изменению и дополнению должны подвергнуться нормативные правовые акты, принятые на разных уровнях государственной системы. В первую очередь необходимо существенно скорректировать акты, принятые на федеральном уровне, как базовые (принятые в пределах исключительных предметов ведения Российской Федерации), так и основополагающие (по предметам совместного ведения).

Для разрешения сложившейся ситуации М.Ю. Зенков предлагает принять Административный кодекс Российской Федерации, центральной категорией которого станет понятие юридического лица публичного права (публично-правового юридического лица).

Поскольку действующее законодательство исходит из того, что органы государственной власти являются юридическими лицами или по крайней мере объявляются субъектами, имеющими права юридического лица, доктринально и на законодательном уровне учеными предлагается разработать понятие юридического лица публичного права, установить его правовой статус, определить его признаки, порядок деятельности.

Итак, особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что в Положениях об этих органах одновременно определяется их статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти.

Представляется, что государственные и муниципальные органы в гражданском обороте не предстают юридическими лицами, а выступают субъектами с правами юридического лица, объем которых определяется существующим правопорядком, исходя из публичных задач, целей, интересов государства, общества, муниципалитета.

Органы государственной власти лишь наделяются статусом юридического лица, имеют ограниченную правоспособность.

Таким образом, различия в правовом статусе государственных учреждений и органов власти не позволяют последних отнести к первой категории, а для участия в хозяйственном обороте органов власти могут быть созданы специализированные юридические лица, обеспечивающие осуществление хозяйственных функций.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.


В настоящее пособие включены краткие ответы на вопросы по конституционному праву России. Пособие составлено на основе новейшего конституционного законодательства РФ и международных договоров РФ и полностью соответствует программе курса «Конституционное право». Целью настоящего пособия является оказание помощи в изучении конституционного права России, подготовке к сдаче экзаменов.

Оглавление

  • 1. Понятие и предмет конституционного права
  • 2. Источники конституционного права
  • 3. Конституция РФ как источник конституционного права
  • 4. Соотношение конституционного и других отраслей права
  • 5. Принципы конституционного права
  • 6. Субъекты конституционного права
  • 7. Нормы конституционного права
  • 8. Конституционные правоотношения
  • 9. История конституционного права
  • 10. Принцип разделения властей
  • 11. Принцип народовластия
  • 12. Содержание и правовое закрепление российского федерализма
  • 13. Принцип приоритета прав и свобод человека

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Конституционное право. Ответы на экзаменационные билеты предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

6. Субъекты конституционного права

Субъект права — это лицо или группа лиц, способные вступать в общественные отношения определенного вида, наделенные совокупностью прав и обязанностей.

Субъектами конституционного права являются физические лица и организации. Физические лица — это граждане, иностранцы, лица без гражданства, находящиеся на территории РФ.

К организациям относятся государство, государственные органы, общественные образования, хозяйственные объединения (юридические лица).

Перечень субъектов конституционного права весьма широк, поскольку конституционное право охватывает очень большую группу отношений, где задействованы самые различные субъекты. Это отношения по формированию органов государственной власти, защите основных прав и свобод человека и гражданина, разграничению полномочий РФ и субъектов РФ и многие другие.

Классифицировать субъекты конституционного права можно по следующим основаниям:

1) государственные и негосударственные образования;

2) индивидуальные и коллективные субъекты.

К государственным (публичным) субъектам относятся Российская Федерация — ее субъекты, органы государственной власти РФ.

К негосударственным субъектам относятся общественные объединения, политические партии, религиозные группы и т. д.

К субъектам конституционного права относятся:

1) Российская Федерация (Россия) — суверенное государство, проводящее в пределах своей территории, а также в отношении своих граждан определенную политику. Россия обладает собственной правовой системой, определенной компетенцией в отношении населения РФ, субъектов РФ, монополией на издание законов и т. д.;

2) субъекты РФ, которые являются относительно автономными государственно-территорриальными или территориальными образованиями;

3) Президент РФ является главой государства и обладает широкими управленческими функциями. Глава государства выступает как официальный представитель народа, это определяет его место в системе государственной власти;

4) Правительство РФ осуществляет в РФ исполнительную власть и состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров;

5) Государственная Дума Федерального Собрания РФ состоит из 450 депутатов, избирается сроком на четыре года и является законодательным органом РФ;

6) Совет Федерации состоит из представителей субъектов Российской Федерации, избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей;

7) депутаты Государственной Думы РФ;

8) члены Совета Федерации РФ;

9) суды в РФ представлены судами самого различного уровня и наделены различной компетенцией, общим является то, что их функцией является отправление правосудия;

10) органы местного самоуправления и муниципальные образования в РФ самостоятельны в осуществлении своих функций;

11) народ РФ является носителем государственного суверенитета РФ, единственным источником власти, осуществляет свою власть непосредственно или через государственные органы;

12) общественные объединения являются негосударственными образованиями, в РФ гарантируется свобода объединений. Общественные объединения неподотчетны государственным органам и независимы от государства;

13) граждане РФ являются полноценными участниками конституционных правоотношений, приоритет прав и свобод граждан гарантирован Конституцией РФ;

14) лица без гражданства по общему правилу в правах лица без гражданства, лица с двойным гражданством и иностранцы приравниваются в своих правах к гражданам (национальный режим), за исключением политических прав;

15) лица с двойным гражданством;

16) беженцы пользуются наряду с вынужденными переселенцами защитой РФ;

17) вынужденные переселенцы;

18) иностранцы;

19) лица, которым предоставлено политическое убежище, пользуются особой защитой РФ.

Органы государственного управления участвуют в конституционных, административных, гражданских процессуальных, финансовых и других правовых отношениях. Чтобы обозначить возможность участия в правовых отношениях выработана межотраслевая правовая категория «правосубъектность». В качестве субъекта права рассматриваются те субъекты, которое имеют особое юридическое свойство правосубъектности.

Содержание правосубъектности органов государственной власти раскрывается через правовое явление, правоспособность, поскольку правоспособность и правоспособность государственных органов возникают одновременно с их созданием, как правило, разграничение этих понятий применительно к государственных органов, не имеет юридического значения. Отметим, что государственные органы являются конкретными субъектами права. Они являются неотъемлемой частью государственного механизма и реализуют функции государства, они также наделены полномочиями государственной власти, которые воплощены в их компетенции.

Таким образом, государственные органы как все субъекты права обладают правосубъектностью или праводееспособностью, но только они наделяются компетенцией.

Правоспособность – качество, предоставленное субъектам в сфере гражданского и частично трудового права. Административные права и обязанности, а именно компетенция государственных органов, возникает для них не на основе их административного потенциала, а назначается им с установлением их конкретного содержания согласно с нормами права и не может быть изменена носителями этих прав по своему усмотрению. В этом смысле правоспособность носит абстрактный характер, закон не предрешает, какие права возникнут. Компетенция конкретна – субъективное право закрепляет за субъектом возможность определенного поведения и не может быть элементом правоспособности, т.е. речь идет о правообладании.

Орган государственного управления – является единственным субъектом права с разной дееспособностью в различных областях правовых отношений.

Необходимо разграничить гражданскую и административную правоспособности органов государственного управления. В качестве признаков наличия административной правоспособности или правосубъектности он выступает совокупность организационных моментов: известная степень самостоятельности задач, наличие определенного круга обязанностей и прав, обособленная организация кадрового состава, на который возложено выполнение этих задач.

Права и обязанности органа можно разделить на «динамическую» которая охватывает права и обязанности государственного органа, приобретаемые в результате реализации правоспособности субъективные права и «статическую» часть, к которой относятся компетенция и правоспособность. Если компетенция показывает, какими правами и обязанностями государственный орган уже обладает в силу того, что относится к определенной категории государственных органов («первичные права»), то правоспособность показывает, какими правами и обязанностями он может обладать сверх того (права, приобретенные в результате реализации правоспособности, – «вторичные права»).

Объем правоспособности зависит от содержания компетенции государственного органа. В то же время правоспособность предоставляет возможность приобретения государственными органами в определенной области прав и принятия обязанностей, которые конкретно не предусмотрены при установлении их компетенции.

Административные права и обязанности (то есть компетенция) государственных органов возникают для них не на основе их административной правоспособности, а закрепляются за ними с установлением их конкретного содержания нормами права и не могут быть изменены носителями этих прав по своему усмотрению. В этом смысле правоспособность носит абстрактный характер, какие именно возникнут права закон не предрешает; компетенция конкретна – субъективное право закрепляет за субъектом возможность определенного поведения и не может быть элементом правоспособности (то есть речь идет о правообладании).

Некоторые авторы отождествляли компетенцию и правоспособность (или административную правоспособность), поскольку право как элемент правового статуса представляет собой субъективное право в потенции, реализуемое потом в правоотношении.

Компетенция определяется также как собирательное понятие для различных видов правоспособности (правосубъектности) и в этом смысле включает в себя возможность обладания правами и обязанностями, то есть определенную правоспособность, а не сами права и обязанности.

В современной юридической литературе проблеме соотношения категорий правосубъектности и компетенции уделяется незначительное внимание. Вместе с тем теоретическое осмысление данной проблемы имеет существенную значимость для законодательного закрепления компетенции государственных органов и механизма ее реализации. Представляется, что понятия компетенции и правосубъектности государственного органа следует рассматривать как разнопорядковые. Обозначенные понятия имеют разное правовое значение.

Понятие правосубъектности всегда связано с определенной отраслью права, так как она необходима для вступления в правоотношения определенной отраслевой принадлежности. Общая правосубъектность непосредственно связана с отраслевой правосубъектностью. Наличие общей правосубъектности (способность выступать субъектом права в целом) предусматривает наличие правосубъектности в рамках хотя бы одной отрасли права (отраслевой правосубъектности). Если государственный орган выступает в качестве субъекта какой– либо отрасли права, значит он обладает и общей правосубъектностью. Иными словами, государственный орган не может иметь общую правосубъектность, но при этом не иметь отраслевой правосубъектности. В свою очередь компетенция государственного органа единый комплексный правовой институт.

Подводя итог, отметим, что зависимость объема и характера правосубъектности органа государственного управления от его компетенции, является не единственным фактором, определяющим объем и характер правосубъектности государственного органа управления.

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности;

2) государственные органы - органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации;

3) пользователь информацией - гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом;

4) запрос - обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа;

5) официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления (далее - официальный сайт) - сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления. Федеральным законом может быть предусмотрено создание единого портала, на котором размещаются официальные сайты нескольких государственных органов.

(в ред. Федеральных законов от 11.07.2011 N 200-ФЗ, от 09.03.2016 N 66-ФЗ)

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: