Является ли адвокат государственным служащим

Обновлено: 01.02.2023

В Комиссию Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации по этике и стандартам поступил запрос Адвокатской палаты Республики Крым по вопросу о возможности совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий в качестве избранного должностного лица органа государственной власти или органа местного самоуправления.

В порядке пункта 5 статьи 18.2 Кодекса профессиональной этики адвоката Комиссия Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации по этике и стандартам дает следующее разъяснение.

Законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре содержит ограничение на совмещение адвокатом адвокатской деятельности со статусом лица, избранного (назначенного) на государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъектов Российской Федерации, должность государственной службы и муниципальную должность, и устанавливает основания для приостановления статуса адвоката в указанных случаях.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокат не вправе занимать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, должности государственной службы и муниципальные должности.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 2 декабря 2019 г. № 400-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”») статус адвоката приостанавливается в случае избрания (назначения) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Законодательство не содержит понятия «орган государственной власти». К таким органам относятся, например, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В соответствии с абзацем 15 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, действующая редакция статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» предполагает приостановление статуса адвоката не только в случае избрания адвоката в соответствующий орган публичной власти на период работы на постоянной основе, как это было установлено ранее, а исходит из необходимости приостановления статуса адвоката как в случае избрания, так и в случае назначения адвоката на должность в соответствующий орган публичной власти.

При этом необходимо учитывать, что пункт 3 статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» содержит указание на то, что на адвоката, статус которого приостановлен, распространяется действие Кодекса профессиональной этики адвоката.

Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. № 400-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”», которым установлено действующее регулирование института приостановления статуса адвоката, вступил в силу 1 марта 2020 г. Приведенные изменения применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Соответственно, обязанность приостанавливать статус адвоката распространяется на адвокатов, избранных (назначенных) на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления начиная с 1 марта 2020 г.

Настоящее разъяснение вступает в силу и становится обязательным для всех адвокатских палат и адвокатов после утверждения Советом Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации и опубликования на официальном сайте Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации в сети «Интернет».

После вступления в силу настоящее разъяснение подлежит опубликованию в издании «Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации» и в издании «Адвокатская газета».

Статья 9. Приобретение статуса адвоката

1. Статус адвоката в Российской Федерации вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе, либо ученую степень по юридической специальности. Указанное лицо также должно иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании в сроки, установленные настоящим Федеральным законом.

(в ред. Федерального закона от 02.07.2013 N 185-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

У лиц, высшее юридическое образование которых является впервые полученным высшим образованием, стаж работы по юридической специальности исчисляется не ранее чем с момента его получения.

(абзац введен Федеральным законом от 20.12.2004 N 163-ФЗ, в ред. Федерального закона от 02.07.2013 N 185-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2. Не вправе претендовать на приобретение статуса адвоката и осуществление адвокатской деятельности лица:

1) признанные недееспособными или ограниченно дееспособными в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

2) имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления.

3. Решение о присвоении статуса адвоката принимает квалификационная комиссия адвокатской палаты субъекта Российской Федерации (далее - квалификационная комиссия) после сдачи лицом, претендующим на приобретение статуса адвоката (далее также - претендент), квалификационного экзамена.

(в ред. Федерального закона от 20.12.2004 N 163-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. В стаж работы по юридической специальности, необходимой для приобретения статуса адвоката, включается работа:

1) в качестве судьи;

2) на требующих высшего юридического образования государственных должностях в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органах;

3) на требовавших высшего юридического образования должностях в существовавших до принятия действующей Конституции Российской Федерации государственных органах СССР, РСФСР и Российской Федерации, находившихся на территории Российской Федерации;

4) на требующих высшего юридического образования муниципальных должностях;

5) на требующих высшего юридического образования должностях в органах Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации;

6) на требующих высшего юридического образования должностях в юридических службах организаций;

7) на требующих высшего юридического образования должностях в научно-исследовательских учреждениях;

8) в качестве преподавателя юридических дисциплин в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях высшего образования и научных организациях;

(в ред. Федерального закона от 02.07.2013 N 185-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

9) в качестве адвоката;

10) в качестве помощника адвоката;

11) в качестве нотариуса.

5. Адвокат вправе осуществлять адвокатскую деятельность на всей территории Российской Федерации без какого-либо дополнительного разрешения.

6. Иностранные граждане и лица без гражданства, получившие статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, допускаются к осуществлению адвокатской деятельности на всей территории Российской Федерации в случае, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статья 2. Адвокат

О выявлении конституционно-правового смысла абз. 1 п. 1 ст. 2 см. Постановление КС РФ от 18.07.2019 N 29-П.

1. Адвокатом является лицо, получившее в установленном настоящим Федеральным законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам. Адвокат не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности, а также занимать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной службы и муниципальные должности.

Адвокат вправе совмещать адвокатскую деятельность с работой в качестве руководителя адвокатского образования, а также с работой на выборных должностях в адвокатской палате субъекта Российской Федерации (далее также - адвокатская палата), Федеральной палате адвокатов Российской Федерации (далее также - Федеральная палата адвокатов), общероссийских и международных общественных объединениях адвокатов.

(п. 1 в ред. Федерального закона от 20.12.2004 N 163-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2. Оказывая юридическую помощь, адвокат:

1) дает консультации и справки по правовым вопросам как в устной, так и в письменной форме;

2) составляет заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;

3) представляет интересы доверителя в конституционном судопроизводстве;

4) участвует в качестве представителя доверителя в гражданском и административном судопроизводстве;

5) участвует в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях;

6) участвует в качестве представителя доверителя в разбирательстве дел в третейском суде, международном коммерческом арбитраже (суде) и иных органах разрешения конфликтов;

7) представляет интересы доверителя в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях;

8) представляет интересы доверителя в органах государственной власти, судах и правоохранительных органах иностранных государств, международных судебных органах, негосударственных органах иностранных государств, если иное не установлено законодательством иностранных государств, уставными документами международных судебных органов и иных международных организаций или международными договорами Российской Федерации;

9) участвует в качестве представителя доверителя в исполнительном производстве, а также при исполнении уголовного наказания;

10) выступает в качестве представителя доверителя в налоговых правоотношениях.

3. Адвокат вправе оказывать иную юридическую помощь, не запрещенную федеральным законом.

4. Представителями организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве, судопроизводстве по делам об административных правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением случаев, когда эти функции выполняют работники, состоящие в штате указанных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом.

5. Адвокаты иностранного государства могут оказывать юридическую помощь на территории Российской Федерации по вопросам права данного иностранного государства.

Адвокаты иностранных государств не допускаются к оказанию юридической помощи на территории Российской Федерации по вопросам, связанным с государственной тайной Российской Федерации.

6. Адвокаты иностранных государств, осуществляющие адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации, регистрируются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (далее - федеральный орган юстиции) в специальном реестре, порядок ведения которого определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

(в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Без регистрации в указанном реестре осуществление адвокатской деятельности адвокатами иностранных государств на территории Российской Федерации запрещается.

Суд подчеркнул, что лишение лица, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности не имеет разумного конституционно-правового обоснования


18 июля Конституционный Суд РФ принял Постановление № 29-П о проверке конституционности абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре.

Должность депутата как основание привлечения к дисциплинарной ответственности

Как ранее писала «АГ», поводом к рассмотрению дела стала жалоба адвоката АП г. Москвы Олега Сухова, в которой он указывал, что оспариваемая норма запрещает адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в орган местного самоуправления, независимо от исполнения обязанностей в нем на постоянной или на непостоянной основе.

Заявитель жалобы просит Конституционный Суд разъяснить, вправе ли адвокат быть депутатом муниципального образования, не приостанавливая статус

Так, решением Совета АП г. Москвы от 27 марта 2017 г. Олег Сухов был привлечен к дисциплинарной ответственности, поскольку был депутатом муниципального Совета депутатов муниципального округа Нагорный в г. Москве. Адвокату был установлен шестимесячный срок, чтобы либо отказаться от депутатских полномочий, либо приостановить адвокатский статус. Также в решении Совета палаты подчеркивалось, что абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре не содержит оговорки о запрете адвокату занимать муниципальные должности только на постоянной основе.

Олег Сухов оспорил данное решение в Хамовнический районный суд г. Москвы. При этом он указал, что установленный указанной нормой категорический запрет на замещение адвокатом должности муниципального депутата противоречит ст. 16 того же закона, содержащей закрытый перечень оснований для приостановления статуса. Исходя из подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре статус приостанавливается в случае избрания адвоката в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на постоянной основе. Следовательно, полагал истец, на период работы на непостоянной основе его приостанавливать не требуется.

Отказав в удовлетворении иска, суд отметил, что адвокату запрещено занимать муниципальные должности (в том числе должность депутата) вне зависимости от того, на постоянной или непостоянной основе он осуществляет эти полномочия. Решение устояло в апелляции. Таким образом, предписание Совета палаты устранить длящееся нарушение осталось в силе.

В жалобе в Конституционный Суд заявитель сослался на Постановление КС от 2 июля 2015 г. № 1523-О, согласно которому ограничения допустимы только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципов юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости.

Также он указал, что согласно п. 9.1 ст. 40 Закона о местном самоуправлении и п. 5.1 ст. 12 Закона об организации органов госвласти депутат член выборного органа местного самоуправления либо выборное должностное лицо, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. На муниципальных депутатов на непостоянной основе данное ограничение не распространяется. При этом Олег Сухов добавил, что, разрешая депутатам на непостоянной основе выступать в качестве судебных представителей и защитников, указанные законы фактически разрешают им вести адвокатскую деятельность.

По мнению заявителя, вывод Совета палаты о том, что законодательство не дифференцирует депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной и непостоянной основе, неверен, поскольку к обеим категориям депутатов законодатель подходит принципиально по-разному. «В данном случае спор идет в равной степени как о праве адвоката быть депутатом на непостоянной основе, так и о праве депутата на непостоянной основе быть адвокатом. Соответственно, никак невозможно, чтобы с точки зрения законов, посвященных депутатам, депутат на непостоянной основе имел право на исполнение адвокатских полномочий, а с точки зрения законов, посвященных адвокатуре, адвокат при этом не имел права быть депутатом даже на непостоянной основе», – указывалось в жалобе.

Также Олег Сухов обратил внимание Конституционного Суда, что согласно выводам Совета палаты совмещение адвокатской деятельности со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже на непостоянной основе, нарушает принцип равноправия, поскольку такой адвокат получает возможность использовать депутатские полномочия и привилегии, в том числе при оказании юридической помощи доверителям. Заявитель подчеркнул, что в условиях разделения властей и независимости судебной системы адвокат, избранный муниципальным депутатом, не приобретает дополнительных полномочий, которыми мог бы воспользоваться в адвокатской деятельности.

КС подчеркнул безосновательность запрета на совмещение адвокатских и депутатских полномочий

Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд отметил, что адвокат, являясь независимым профессиональным советником по правовым вопросам, на которого законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляет деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи (Постановление КС от 17 декабря 2015 г. № 33-П). В то же время приобретение статуса адвоката выступает формой реализации права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ).

КС пояснил, что действующее правовое регулирование (законы об общих принципах организации местного самоуправления и о муниципальной службе) вместо единого понятия «муниципальная должность» использует два термина: «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», однако, как и прежде, депутат представительного органа муниципального образования признается лицом, замещающим муниципальную должность.

В этой связи, отмечается в постановлении, оспариваемая норма сама по себе могла быть воспринята правоприменительной практикой как запрет совмещать адвокатскую деятельность с муниципальной службой и (или) как запрет адвокату занимать должность депутата представительного органа муниципального образования или иную выборную муниципальную должность вне зависимости от того, на какой основе он исполняет эти полномочия.

Суд добавил, что ГУ Минюста России по г. Москве разделяет позицию, что если адвокат был избран на должность депутата представительного органа муниципального образования и осуществляет данные полномочия на непостоянной основе, он должен либо прекратить полномочия депутата, либо утратить адвокатский статус. В то же время, подчеркивается в постановлении, адвокатскими палатами Московской, Ленинградской и Омской областей, Краснодарского края и Республики Башкортостан совмещение адвокатской деятельности и исполнения полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе не рассматривается как недопустимое и влекущее прекращение или приостановление статуса адвоката.

По мнению Конституционного Суда, лишение гражданина, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру публично-правовой функции не имеет разумного конституционно-правового обоснования. КС указал: несмотря на то, что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти, их основное предназначение – решение вопросов местного значения (Постановление КС от 2 апреля 2002 г. № 7-П). Кроме того, Конституция не содержит предписаний, прямо запрещающих адвокату без утраты статуса осуществлять полномочия депутата на непостоянной основе. Из ее положений также не следует прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата на непостоянной основе.

Вместе с тем, отмечается в постановлении, положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления во взаимосвязи с п. 1 ст. 2 и подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре позволяют полагать, что в случае избрания адвоката депутатом представительного органа муниципального образования на непостоянной основе приостановление адвокатского статуса на период осуществления полномочий не предусмотрено.

Кроме того, осуществление адвокатом депутатских функций на непостоянной основе Закон об адвокатуре прямо не относит и к обстоятельствам, влекущим прекращение статуса (п. 1 и 2 ст. 17). Таким обстоятельством, в частности, подп. 3 п. 2 ст. 17 называет неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом решений органов адвокатской палаты, принятых в пределах их компетенции, о чем был предупрежден заявитель в связи с разъяснением в решении Совета АП г. Москвы о необходимости устранения допущенного им, по мнению Совета, нарушения оспариваемого законоположения.

«В то же время, презюмируя соблюдение требований разумности правового регулирования, необходимо исходить из того, что законодатель, прямо предусмотрев приостановление статуса адвоката как способ разрешения коллизии между замещением муниципальной должности на постоянной основе и статусом адвоката и, соответственно, восстановление этого статуса с отпадением оснований приостановления, не мог одновременно поставить адвокатов, без прямого и однозначного нормативного указания, перед жестким выбором между прекращением статуса адвоката и прекращением осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной, т.е. в меньшей степени связанной с интеграцией в институты муниципальной власти, основе», – сообщается в постановлении.

Иное понимание подп. 1 п. 1 ст. 16 и подп. 3 п. 2 ст. 17 Закона об адвокатуре в их взаимосвязи в рамках действующего правового регулирования было бы, как полагает КС, несовместимо с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции, поскольку влекло бы несоразмерное ограничение прав граждан, гарантированных ст. 32 (ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1) Основного закона.

Таким образом, резюмируется в постановлении, действующее законодательное регулирование позволяет утверждать, что законодатель не предусматривает правовых последствий замещения адвокатом муниципальной должности для его адвокатского статуса, если он избран депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе.

«С учетом конституционных требований соразмерности налагаемых ограничений и определенности правового регулирования это должно расцениваться не как пробел в определении правовых последствий, наступающих применительно к избранию адвоката депутатом ˂…˃ и осуществлению им депутатских полномочий на непостоянной основе, а как квалифицированное умолчание, свидетельствующее о том, что на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” не распространяется», – подчеркнул Конституционный Суд.

По итогам рассмотрения оспариваемую норму Закона об адвокатуре КС признал конституционной как не предполагающую запрета адвокату совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением депутатских полномочий на непостоянной основе. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении заявителя, признаны подлежащими пересмотру.

Не законодательный пробел, а квалифицированное умолчание

Комментируя «АГ» постановление Конституционного Суда, Олег Сухов отметил: «Говорят, что начальство не опаздывает – оно задерживается. Тальберг из булгаковской “Белой гвардии” выразился ярче: “Полковники генерального штаба не бегают. Они ездят в командировки”. Менее года назад судья Арбитражного суда г. Москвы сказала мне: “Суд вас не перебивает. Суд задает уточняющие вопросы”. Подобных вариаций много. В рассматриваемом постановлении мы видим еще одну: не законодательный пробел, а квалифицированное умолчание законодателя».

«Интересно, почему ранее законодатель обходился без такого умолчания?» – задался вопросом Олег Сухов. Ранее, пояснил он, – это до конца 2004 г., когда п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре был сформулирован в современной редакции. «До декабря 2004 г. он звучал иначе: “Адвокат не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности”, – отметил он. – И все было ясно: занимайся в свободное от адвокатуры время чем угодно, лишь бы денег не получал. Но зачем-то понадобилось столь ясную формулировку менять. В итоге прямо прописали запрет на занятие муниципальной должности (без всяких оговорок), а теперь, спустя 15 лет, вдруг сказали: мол, не это имели в виду, просто не стали говорить всего и сразу. “Квалифицированно умолчали”».

Адвокат добавил, что пока длилось «молчание», суды столь же «молчаливо» делали прямо противоположные выводы. «Это очень хорошо, что КС четко указал в постановлении, что запрет адвокатам на занятие муниципальных должностей противоречит другим федеральным законам, а в придачу и ст. 16 Закона об адвокатуре. Как раз на эти коллизии я и указывал в исковом заявлении в Хамовнический суд и далее в апелляционной и кассационных жалобах, – пояснил он. – В судебных актах каждой из этих инстанций “под копирку” указывалось, что к доводам истца о наличии коллизии норм Закона об адвокатуре и Закона об общих принципах организации местного самоуправления суд относится критически, поскольку данные доводы своего подтверждения в ходе судебного заседания не нашли и основаны на неверном толковании истцом действующего законодательства, согласно которому адвокат не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, а также занимать государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, должности государственной службы и муниципальные должности, вне зависимости от осуществления депутатом своих полномочий на постоянной или на непостоянной основе».

«С государственными деятелями, судьями и слугами (в том числе “народными слугами”) нельзя изъясняться намеками и жестами. Нельзя ничего умалчивать в надежде, что додумают сами. Надо объяснять четко и недвусмысленно, тогда и не придется расхлебывать печальные плоды “квалифицированного умолчания”, – если, конечно, таковое имело место», – резюмировал Олег Сухов.

Адвокаты полностью поддержали позицию КС

Член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ, первый вице-президент АП Московской области Михаил Толчеев отметил, что КС разрешил вопрос о том, может ли адвокат исполнять депутатские полномочия на непостоянной основе. «Например, в АП МО мы всегда считали, что когда адвокат участвует в политической жизни, отстаивает там наши ценности и ценности права как таковые, это неплохо, – пояснил он. – На мой взгляд, в современном управлении не хватает правового профессионализма».

По мнению Михаила Толчеева, по данному вопросу дополнительные разъяснения Комиссии ФПА РФ по этике и стандартам не требуются: «Достаточно просто читать закон и постановление КС».

Советник председателя Госдумы, адвокат АП МО Владимир Плигин подчеркнул, что данным постановлением КС разрешается весьма интересный и значимый вопрос. «Надлежащее функционирование муниципальных образований крайне важно для организации жизни граждан РФ, – пояснил он. – В зависимости от того, насколько люди, которые работают в муниципальных образованиях и являются муниципальными депутатами, будут подготовлены, чтобы точно понимать запросы граждан и давать надлежащие ответы на них, а также иметь возможность профессионально взаимодействовать с другими госорганами, зависит эффективность их деятельности».

По его мнению, возможность совмещения статусов адвоката и депутата муниципального образования, работающего на непостоянной основе, несомненно приведет к расширению возможностей для становления этого уровня организации власти на муниципальном уровне. Данное постановление Суда, как полагает Владимир Плигин, способствует решению вопросов организации муниципальных образований в России.

Как отметил руководитель конституционной практики АК «Аснис и партнеры» МГКА Дмитрий Кравченко, решение КС в целом было предсказуемо: «Эта ситуация была основана на неопределенности норм законодательства и развивалась достаточно давно. В целом подобное решение и ожидалось. Вместе с тем, полагаю, что со стороны законодателя в данном случае было бы правильно устранить неопределенность и в самом тексте соответствующих норм».

Председатель президиума КА «Лапинский и партнеры» Владислав Лапинский также полностью поддержал позицию КС. «Считаю, что ограничение адвокатам занимать депутатские должности порочно! – подчеркнул он. – Адвокатура должна приветствовать выдвижение адвокатов на депутатские должности всех уровней и всемерно им помогать».

Эксперт добавил, что полномочия адвоката и депутата очень схожи. «Знаю это по своему опыту. Недаром во всем мире адвокаты занимают значительную часть мест депутатского корпуса. Адвокат, согласно нашему отраслевому закону, не вправе занимать должности по договору найма. Выборные должности, к которым относятся и депутатские, можно занимать на основе постоянной работы и на основе работы во время сессий и приема граждан. К последним применение запрета, что практиковалось в некоторых палатах, было порочно, ведь эти депутаты никакой зарплаты не получают, а могут получать только денежные компенсации за потраченное время», – пояснил Владислав Лапинский.

Дёмин Илья

Весь 2019 г. профессиональное сообщество активно обсуждало проект революционных поправок в Закон об адвокатуре. К концу года они были приняты (Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. № 400-ФЗ). Закон легализовал, наконец, «гонорар успеха», а также привнес ряд других новелл.

Эксперты обсуждают предложение внести в закон изменения, касающиеся приостановления статуса адвоката, порядка и сроков избрания президентов АП и ФПА, закрепления возможности получения гонорара успеха, снятия ограничений по стажу для учреждения коллегий адвокатов и др.

Изменилась и ст. 16 Закона об адвокатуре о приостановлении статуса адвоката. На наш взгляд, адвокаты позитивно оценили, что теперь статус можно приостановить путем подачи личного заявления в Совет палаты.

В то же время одна поправка в названную статью осталась без должного внимания – была изменена норма подп. 1 п. 1 ст. 16.

Прежняя редакция Закона среди оснований приостановления статуса указывала избрание адвоката в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе.

В новой редакции это основание сформулировано таким образом: «избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления».

29 апреля 2020 г. Комиссия Федеральной палаты адвокатов РФ по этике и стандартам пояснила, что означает новелла, – теперь нельзя одновременно быть и депутатом, и адвокатом. В Разъяснениях указано, что действующая редакция ст. 16 предполагает приостановление статуса не только при избрании адвоката в орган публичной власти на период работы на постоянной основе, как было ранее, но и в случае самого факта его избрания или назначения на должность.

Таким образом, сейчас не имеет значения, занимает адвокат должность на постоянной или непостоянной основе, – совмещение статусов адвоката и депутата недопустимо.

КЭС также разъяснила, что обязанность приостановить статус возникает у адвоката, если он избран или назначен в орган публичной власти после 1 марта 2020 г., когда вступили в силу изменения в Закон об адвокатуре.

Один из авторов заметки, Дёмин Илья, уже находясь в статусе адвоката, в 2018 г. был избран в представительный орган муниципального образования. Таким образом, согласно новой редакции Закона об адвокатуре он не сможет быть избранным депутатом в следующем созыве и одновременно продолжать оказывать помощь доверителям. Полагаем, это несправедливо.

Суд подчеркнул, что лишение лица, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности не имеет разумного конституционно-правового обоснования

По этому поводу в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П уже высказывался Конституционный Суд РФ, который признал, что действовавшие на тот момент нормы Закона об адвокатуре не предполагали запрета совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе.

«…не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции», – указывалось в постановлении.

Помнится, прочитав текст постановления, мы обрадовались, поскольку до него практика адвокатских палат субъектов была разной. В одних субъектах совмещение статусов считалось нарушением, в других – допустимым. Тогда казалось, что КС поставил точку в этом вопросе.

Однако Конституционный Суд анализировал прежнюю редакцию Закона об адвокатуре, поэтому нельзя однозначно утверждать, что новая редакция противоречит Конституции РФ.

КС тогда пришел к выводу, что решение о возможности совмещения двух статусов относится к дискреции федерального законодателя. При этом важно, что Суд подчеркнул: такая дискреция ограничена принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничения прав и свобод, а также требованиями определенности правового регулирования.

Были ли соблюдены данные принципы законодателем при введении ограничения на совмещение статусов адвоката и депутата? Полагаем, нет.

В пояснительной записке к законопроекту обнаружить конституционно-правового обоснования введенных ограничений не удалось, поскольку обсуждаемая поправка была внесена в проект закона Правительством РФ только ко второму чтению. Исходя из стенограмм заседаний Госдумы, рассматриваемая поправка содержательно ни разу не обсуждалась депутатами, поэтому можно только догадываться, какие риски в совмещении статусов усмотрели законодатели.

Во-первых, нарушает ли совмещение конкретным адвокатом статусов адвоката и депутата принцип независимости адвокатуры?

Именно этот довод использовала АП г. Москвы в 2017 г., привлекая к дисциплинарной ответственности адвоката Олега Сухова, обращение которого в Конституционный Суд послужило причиной вынесения Постановления № 29-П.

На наш взгляд, вхождение конкретного адвоката в состав представительного органа местного самоуправления не умаляет независимость адвокатуры как института гражданского общества и не означает ее интеграции в систему органов публичной власти. Между адвокатурой и органом местного самоуправления не создается в таком случае субординационных отношений; профессиональное сообщество по-прежнему остается независимым.

Во-вторых, нарушается ли принцип независимости самого адвоката, избранного депутатом?

При осуществлении депутатских полномочий на непостоянной основе такие полномочия реализуются на общественных началах. Адвокат не вступает в материальную зависимость от муниципального образования или от должностных лиц. Кроме того, при возникновении конфликта интересов существует эффективный механизм привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности. Данный институт защищает права доверителей в каждой конкретной ситуации и, на наш взгляд, не требует введения ограничений на совмещение статусов на законодательном уровне.

В-третьих, нарушает ли совмещение статусов равноправие адвокатов?

Сложно представить ситуацию, в которой статус депутата органа местного самоуправления можно было бы использовать при осуществлении адвокатской деятельности. Как верно указал КС, в компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, то есть преобладают коммунально-хозяйственные аспекты.

Если депутат осуществляет полномочия на непостоянной основе, злоупотребление депутатским статусом возможно не только при адвокатской деятельности, но и при любой другой. Злоупотребление полномочиями является нарушением само по себе и влечет установленную законом ответственность. То есть существуют общие охранительные нормы, препятствующие злоупотреблению статусом депутата.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что введенное ограничение на совмещение статусов адвоката и депутата не имеет под собой должного обоснования. Установление такого запрета по существу либо лишает адвоката пассивного избирательного права, либо заставляет отказаться от своей профессии. Все это относится к конституционным правам гражданина РФ, которые могут быть ограничены только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Какие из данных ценностей нарушаются при совмещении статусов, не ясно.

Действующая редакция описываемой нормы Закона об адвокатуре не только ограничивает права адвокатов, но и создает правовую неопределенность для депутатов-юристов, которые хотят оказывать квалифицированную юридическую помощь в качестве адвокатов. Могут ли действующие депутаты муниципальных представительных органов на непостоянной основе получить адвокатский статус? Этот вопрос актуален и для соавтора данной статьи Федора Леппы, который также является муниципальным депутатом на непостоянной основе и на момент выхода Разъяснений КЭС уже сдал первую часть экзамена на присвоение адвокатского статуса. Ответа на него в Разъяснениях нет.

Полагаем, что от введенного ограничения проигрывают в первую очередь граждане, которые лишаются возможности выбрать в орган местного самоуправления таких квалифицированных и образованных представителей, как адвокаты.

Как указал Судья КС Николай Бондарь в его Мнении к Постановлению № 29-П: «Усиление взаимодействия этих институтов [адвокатуры и муниципальной власти. – прим. наше. – И.Д. и Ф.Л.] могло бы способствовать решению весьма острой по состоянию на сегодняшний день проблемы повышения юридической квалификации лиц, занимающих муниципальные должности, что, в свою очередь, способствовало бы повышению авторитета представительных органов местного самоуправления, расширению их возможностей – как наиболее приближенных к населению органов – более эффективно решать вопросы местного значения…»

Конституционный Суд прямо не ответил на вопрос об обоснованности такого запрета в контексте нарушения личных прав адвоката, занимающего должность депутата на непостоянной основе. В связи с этим мы намерены добиваться отмены ограничений на совмещение статусов, причем не исключаем возможности обращений в КС и ЕСПЧ.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: