Совершенствование досудебного урегулирования налоговых споров

Обновлено: 10.08.2022

Министерство финансов Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА

от 5 февраля 2021 года N ЕД-7-9/129@

В соответствии с приказом ФНС России от 27.01.2021 N ЕД-7-4/103@ "О структуре центрального аппарата Федеральной налоговой службы"

1. Утвердить Положение об Управлении досудебного урегулирования налоговых споров Федеральной налоговой службы согласно приложению к настоящему приказу.

2. Признать утратившим силу приказ ФНС России от 01.11.2016 N АС-7-9/598@ "Об утверждении Положения об Управлении досудебного урегулирования налоговых споров Федеральной налоговой службы".

3. Контроль за исполнением настоящего приказа оставляю за собой.

Руководитель Федеральной
налоговой службы
Д.В.Егоров

УТВЕРЖДЕНО
приказом ФНС России
от 5 февраля 2021 года N ЕД-7-9/129@

Положение об Управлении досудебного урегулирования налоговых споров Федеральной налоговой службы

1. Общие положения

1.1. Управление досудебного урегулирования налоговых споров (далее - Управление) является самостоятельным структурным подразделением Федеральной налоговой службы (далее - Службы).

1.2. В своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, Положением и актами Службы, а также настоящим Положением.

2. Основные задачи Управления

Основными задачами Управления являются:

2.1. Предупреждение возникновения споров, связанных с деятельностью непосредственно Службы и ее территориальных налоговых органов, устранение причин, факторов и условий, способствующих их возникновению, а также установление обратной связи с источниками возникновения спора.

2.2. Совершенствование сервисности во взаимодействии с заявителями.

2.3. Снижение транзакционных издержек в процедуре рассмотрения жалоб.

2.4. Координация и методологическое обеспечение работы территориальных налоговых органов по рассмотрению жалоб в досудебном порядке в целях единообразного применения нормативных правовых актов.

2.5. Автоматизация процессов досудебного урегулирования споров и цифровизация причин их возникновения.

2.6. Эффективное внедрение, обеспечение стабильной работы и результативности закрепленных за Управлением решением руководителя Службы технологических процессов по вопросам, отнесенным к компетенции Управления.

2.7. Организация информационно-просветительской работы по информированию о планах и результатах цифровой трансформации системы досудебного урегулирования споров, а также итогах работы по урегулированию споров в досудебном порядке.

2.8. Подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и работы налоговых органов.

3. Основные функции (компетенции) Управления

Управление в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

3.1. Устанавливает, принимает меры как по самостоятельному устранению и предотвращению причин возникновения споров с заинтересованными лицами, в том числе путем принятия мер административно-управленческого характера, так и посредством инициирования процедуры устранения причин возникновения споров путем направления информации о причине возникновения спора и предложений по комплексу мер по их устранению в профильные Управления, и, в случае необходимости, руководству Службы в установленном порядке.

Управлением рассматриваются жалобы, поданные в соответствии со следующими нормативными актами:

Управление не рассматривает жалобы, связанные с осуществлением налоговыми органами полномочий в соответствии с:

Также Управление не рассматривает жалобы:

- на действия сотрудников налоговых органов при представлении интересов налоговых органов в суде;

- на нарушение налоговыми органами при реализации своих полномочий положений Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных";

- на технические проблемы работы личных кабинетов налогоплательщиков;

- на бездействие налоговых органов по непроведению проверок в отношении третьих лиц.

3.3. Участвует в рассмотрении возражений налогоплательщиков на акты повторных выездных налоговых проверок, назначенных и проведенных Службой.

3.4. Участвует во взаимосогласительной процедуре в рамках налогового мониторинга.

3.5. Оценивает обоснованность позиции территориальных налоговых органов Российской Федерации при рассмотрении последними жалоб (апелляционных жалоб, возражений) налогоплательщиков на решения налоговых органов Российской Федерации по налоговым проверкам, проектов актов налоговых проверок, возражений на акты и дополнений к актам повторных выездных налоговых проверок, категории которых установлены письмами и приказами Службы.

3.6. Осуществляет мероприятия по автоматизации процессов досудебного урегулирования споров и цифровизации причин их возникновения, в том числе в рамках проектной деятельности.

3.7. Обобщает и анализирует практику рассмотрения жалоб в досудебном порядке в территориальных налоговых органах.

3.8. Осуществляет мониторинг судебной практики, образующейся по результатам рассмотрения споров по ранее рассмотренным в досудебном порядке жалобам.

3.9. Подготавливает обзоры и рекомендации в целях совершенствования правоприменительной практики, а также вносит предложения по ее совершенствованию, изменению методических указаний и рекомендаций Службы по данному вопросу с учетом задач Управлений.

3.10. Принимает участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам, относящимся к компетенции Управления.

3.11. Анализирует и обобщает имеющийся зарубежный опыт и разрабатывает предложения по совершенствованию административных процедур по рассмотрению споров в досудебном порядке.

3.12. Разрабатывает проекты форм статистической отчетности для обеспечения мониторинга результатов работы по рассмотрению жалоб. Анализирует данные статистической отчетности.

3.13. Рассматривает запросы налоговых органов по процедуре рассмотрения жалоб в досудебном порядке.

3.14. Участвует в разработке методических указаний и рекомендаций для налоговых органов.

3.15. Участвует в планировании и организации обучения гражданских служащих в рамках своей компетенции, проводит совещания, семинары, оказывает практическую помощь территориальным органам Службы по вопросам, отнесенным к функциям Управления.

3.16. Осуществляет анализ результатов проведенных аудиторских проверок нижестоящих налоговых органов Службы в части досудебного урегулирования споров.

3.17. Осуществляет методологическое и организационное обеспечение ведения специализированных информационных ресурсов по вопросам, отнесенным к функциям Управления.

3.18. Представляет интересы Службы в федеральных органах государственной власти по вопросам, отнесенным к функциям Управления.

3.19. Обеспечивает базовый, расширенный и специальный уровни профессиональных знаний и навыков государственных гражданских служащих в области информационно-коммуникационных технологий в части деятельности Управления.

3.20. Обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную, налоговую и иную охраняемую законом тайну.

3.21. Осуществляет организацию и методическое сопровождение деятельности, связанной с государственными контрактами Службы, по вопросам, отнесенным к компетенции Управления.

3.22. Осуществляет разработку, тестирование, мониторинг и методологическое сопровождение информационных ресурсов, закрепленных за Управлением.

3.23. Осуществляет рассмотрение вопросов, связанных с внедрением АИС "Налог-3", в рамках компетенции Управления.

3.24. Принимает участие в проектной деятельности Службы, в том числе реализации проектов по цифровой трансформации процессов досудебного урегулирования споров.

3.25. Осуществляет разработку, мониторинг и методологическое сопровождение технологических процессов Службы по вопросам, отнесенным к компетенции Управления. Контроль актуальности паспортов технологических процессов (функций), закрепленных за Управлением.

3.26. Организовывает работу по разработке и актуализации инструкций на рабочие места по выполнению технологических процессов по досудебному урегулированию споров с анализом обратной связи от территориальных налоговых органов.

3.27. Принимает участие в подготовке информационных материалов для размещения на интернет-сайте Службы и в средствах массовой информации в части вопросов, относящихся к компетенции Отдела.

3.28. Подготавливает материалы по вопросам, находящимся в компетенции Управления, для публикации в средствах массовой информации и размещения на интернет-сайте Службы.

3.29. Обеспечивает контроль исполнения законодательства и нормативных правовых актов по противодействию коррупции, соблюдению государственными гражданскими служащими запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения в части деятельности Управления.

3.30. Ведет в установленном порядке делопроизводство и осуществляет хранение документов Управления, а также их передачу на архивное хранение.

3.31. Участвует в обеспечении мобилизационной подготовки центрального аппарата и территориальных органов Службы к деятельности в военное время и в условиях военного и чрезвычайного положения.

3.32. Организует и выполняет мероприятия по мобилизационной подготовке Управления к деятельности в военное время и в условиях военного и чрезвычайного положения.

3.33. Участвует в организации и обеспечении выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации мероприятий по поддержанию готовности налоговых органов к ведению гражданской обороны.

3.34. Организует и выполняет предусмотренные законодательством Российской Федерации мероприятия по вопросам поддержания готовности Управления к ведению гражданской обороны.

3.35. Осуществляет разработку показателей, применяемых для оценки эффективности деятельности территориальных налоговых органов, в Стратегической карте ФНС России и Карте наблюдаемых ключевых показателей эффективности центрального аппарата ФНС России для оценки эффективности деятельности заместителей руководителя ФНС России и начальников структурных подразделений центрального аппарата ФНС России, их расчет и методологическое сопровождение.

3.36. Осуществляет иные функции по поручению руководства Службы в соответствии с действующим законодательством.

4. Принципы, задачи и основные направления

развития досудебного разрешения налоговых споров

в Российской Федерации

4.1. Принципы развития досудебного разрешения налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации:

- надлежащее обеспечение прав и интересов участников налоговых правоотношений;

- соблюдение норм национального и международного права;

- преемственность - Концепция основывается на накопленном опыте реализации политики досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации;

- клиентоориентированность, упрощение способов взаимодействия налогоплательщиков (иных лиц) с налоговыми органами;

- информационная открытость - доступность информации о порядке подачи и рассмотрения жалоб, стадиях их рассмотрения.

4.2. Задачи досудебного разрешения налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации включают:

- повышение качества контроля за законностью и обоснованностью решений, вынесенных нижестоящими налоговыми органами;

- создание условий и стимулов для разрешения налоговых споров во внесудебном порядке;

- разработку дифференцированных механизмов разрешения налоговых споров;

- стимулирование развития примирительных процедур в сфере разрешения налоговых споров;

- содействие формированию конструктивного взаимодействия между налогоплательщиками (иными лицами) и налоговыми органами.

4.3. Основные направления развития досудебного разрешения налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации предполагают:

- переход от досудебного порядка разрешения налоговых споров к внесудебному, урегулирование споров без участия суда, в том числе развитие примирительных процедур;

- дальнейшее сокращение количества жалоб, подаваемых в налоговые органы, в связи с принятием решений по результатам налоговых проверок или в связи с действиями (бездействием) должностных лиц налоговых органов;

- снижение нагрузки на судебную систему;

- совершенствование нормативно-правовой базы, своевременная подготовка предложений по изменению налогового законодательства;

- введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров с одновременным увеличением сроков на подачу жалоб (для апелляционных жалоб - до 1 месяца, для иных жалоб - до 1 года);

- разработку дифференцированных механизмов разрешения налоговых споров (в зависимости от стадии, универсальный и упрощенный порядок, мировое соглашение и т.д.);

- совершенствование интернет-сервисов, облегчающих подачу жалоб и отслеживание стадий их рассмотрения, развитие электронных сервисов и услуг. Целевой результат - прием жалоб и документальных доказательств посредством интернет-сервисов на официальном сайте налогового органа (при аутентификации пользователя), а также участие налогоплательщиков в рассмотрении жалоб (при необходимости) с использованием конференцсвязи;

- информирование налогоплательщиков о преимуществах досудебного порядка разрешения налоговых споров перед судебным разбирательством. Использование механизма обратной связи посредством текущего анкетирования налогоплательщиков;

- надлежащее и оперативное реагирование на допущенные ведомственные нарушения с целью повышения качества налогового администрирования;

- создание информационных баз с основными положениями и позициями решений по жалобам, а также сводными аналитическими материалами, в том числе, по результатам оперативного анализа судебной практики;

- постоянный мониторинг и анализ содержания налоговых споров, проблем в организации деятельности территориальных налоговых органов;

2. Анализ развития досудебного порядка разрешения налоговых

споров в Российской Федерации

История развития института досудебного разрешения налоговых споров в Российской Федерации показывает, что до недавнего времени налогоплательщики и иные участники налоговых правоотношений отдавали предпочтение судебному урегулированию конфликтов. Важнейшим этапом в развитии института досудебного урегулирования налоговых споров является законодательное закрепление с 1 января 1999 года процедурных вопросов обжалования актов налоговых органов, действий и бездействия их должностных лиц в части I Налогового кодекса Российской Федерации.

Количество налоговых споров, разрешаемых арбитражными судами, постоянно росло. Если в 1992 г. доля административных споров в общем количестве дел, рассмотренных арбитражными судами, не превышала 2%, то в 2008 г. она составила более 60 процентов. В основном это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за 15 лет увеличилось в 22 раза. Все это обусловило необходимость реформирования и модернизации механизма досудебного разрешения налоговых споров.

С принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" была изменена процедура судебной защиты - с 1 января 2009 года досудебное обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения стало обязательным. Законодателем была реализована концепция последовательного урегулирования налоговых споров: в досудебном и далее - в судебном порядке. Избранная организационно-правовая модель имеет существенные достоинства с точки зрения защиты прав и законных интересов налогоплательщиков, среди которых - институт апелляционного обжалования, невозможность ухудшения положения лица по результатам рассмотрения его жалобы.

Начиная с 2006 года в системе налоговых органов (включая центральный аппарат Федеральной налоговой службы) стали создаваться специализированные подразделения налогового аудита, в чьи задачи входит объективная проверка обоснованности жалоб на результаты налоговых проверок и урегулирование налоговых споров до суда, доведение до судебной стадии разрешения спора только обоснованных и законных решений. Подразделения налогового аудита, прежде всего, обеспечивают разрешение споров в рамках двух основных стадий:

- на стадии рассмотрения возражений (разногласий) по материалам налоговой проверки (от момента вручения акта по результатам мероприятий налогового контроля до вынесения решения);

- на стадии рассмотрения жалоб на действия (бездействие) налоговых органов (должностных лиц), а также на ведомственные акты ненормативного характера.

Итоги работы налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров уже в первые два года (2006 - 2007 гг.) свидетельствуют о том, что налогоплательщики стали отдавать предпочтение досудебной процедуре урегулирования налогового спора. Так, по состоянию на конец 2007 года темп роста числа жалоб, рассматриваемых в досудебном порядке, в 4 раза превысил темп роста споров, рассматриваемых в судебном порядке.

Оперативное реагирование на нарушения, выявленные при рассмотрении жалоб, обобщение результатов и устранение внутриведомственных ошибок способствовали повышению качества администрирования и обусловили тенденцию к сокращению количества жалоб, подаваемых на решения по результатам налоговых проверок. Начиная с 2010 года наблюдается тенденция сокращения числа жалоб в среднем на 10% ежегодно.

Результатом качественного досудебного урегулирования налоговых споров явилось существенное снижение нагрузки на судебную систему Российской Федерации. Согласно официальным данным Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации количество споров, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации с участием налоговых органов, ежегодно сокращается на 15 - 20 процентов.

Важным шагом в развитии электронных сервисов досудебного урегулирования налоговых споров в Российской Федерации следует считать введение в эксплуатацию в 2012 году интернет-сервиса "Узнать о жалобе", размещенного на интернет-сайте Федеральной налоговой службы. Данный ресурс позволил организациям и физическим лицам оперативно в режиме online получать информацию о ходе и результатах рассмотрения жалоб, заявлений, предложений, поступивших в Федеральную налоговую службу. С 1 января 2013 года подобная государственная услуга доступна и в отношении обращений, поступивших в региональные управления Федеральной налоговой службы.

Таким образом, деятельность подразделений налогового аудита создала предпосылки к формированию новых подходов к результатам контрольной работы, налоговому администрированию, что позволило налоговым органам Российской Федерации эффективно реагировать на происходящие изменения в соответствии с практикой и требованиями общества и государства. В целях создания благоприятных условий по урегулированию споров без обращения в суд, обеспечения последовательности досудебной и судебной стадий разрешения налогового спора необходимо дальнейшее развитие порядка досудебного рассмотрения налоговых споров. К мерам в области налоговой политики, планируемым к реализации в 2013 году и плановом периоде 2014 и 2015 годов, относятся развитие взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях.


В последние годы в Российской Федерации происходит последовательное реформирование налогового администрирования, включая налоговый контроль. Налоговые правоотношения претерпевают существенные изменения.

Существенные изменения затронули регулирование трансфертного ценообразования, расширение содержания и критериев взаимозависимых лиц, контролируемых сделок, введение института консолидированной группы налогоплательщиков, установление особого порядка осуществления мероприятий налогового контроля в отношении данной категории [1, с. 152].

Параллельно с данными нововведениями Федеральной налоговой службой Российской Федерации были широко внедрены электронные сервисы, организован межведомственный электронный документооборот.

Существенное преобразование и совершенствование претерпел и механизм досудебного урегулирования споров.

История развития института досудебного разрешения налоговых споров в Российской Федерации показывает, что до недавнего времени налогоплательщики и иные участники налоговых правоотношений отдавали предпочтение судебному урегулированию конфликтов. Важнейшим этапом в развитии института досудебного урегулирования налоговых споров является законодательное закрепление с 1 января 1999 года процедурных вопросов обжалования актов налоговых органов, действий и бездействия их должностных лиц в части I Налогового Кодекса Российской Федерации.

Количество налоговых споров, разрешаемых арбитражными судами, постоянно росло. Если в 1992 г. доля административных споров в общем количестве дел, рассмотренных арбитражными судами, не превышала 2 %, то в 2008 г. она составила более 60 процентов. В основном это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за 15 лет увеличилось в 22 раза. Все это обусловило необходимость реформирования и модернизации механизма досудебного разрешения налоговых споров.

С принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» была изменена процедура судебной защиты — с 1 января 2009 года досудебное обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения стало обязательным. Законодателем была реализована концепция последовательного урегулирования налоговых споров: в досудебном и далее — в судебном порядке. Избранная организационно-правовая модель имеет существенные достоинства с точки зрения защиты прав и законных интересов налогоплательщиков, среди которых — институт апелляционного обжалования, невозможность ухудшения положения лица по результатам рассмотрения его жалобы.

Приказом ФНС России от 13.02.2013 № ММВ-7–9/78@ утверждена Концепция развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013–2018 годы. Этот документ определил цели, принципы, задачи и основные механизмы развития досудебного урегулирования налоговых споров на 2013–2018 годы.

Разработанный документ представляет собой систему основных направлений развития и совершенствования досудебного урегулирования налоговых споров, определяет цели, принципы, задачи и основные механизмы развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов на 2013–2018 годы, передает пресс-служба ведомства.

Стратегической целью Концепции является развитие внесудебных механизмов урегулирования налоговых споров, позволяющих добиваться разрешения налоговых споров без участия суда, в том числе развитие примирительных процедур, иных внесудебных процедур, позволяющих устранить конфликтные ситуации при обращении в Федеральную налоговую службу без необходимости подачи письменной жалобы, повышение прозрачности процедуры рассмотрения жалоб, упрощение способов взаимодействия, создание условий и стимулов для разрешения споров во внесудебном порядке.

Достижение стратегической цели означает реализацию качественно нового подхода к системе урегулирования налоговых споров, обеспечивающего:

‒ контроль за законностью и обоснованностью решений, вынесенных нижестоящими налоговыми органами;

‒ достижение высокой эффективности и объективности разрешения налоговых споров;

‒ создание информационно-аналитических баз решений, вынесенных по результатам рассмотрения жалоб, анализ судебной практики по налоговым спорам, перешедшим в судебную стадию разрешения;

‒ сокращение потенциальных причин возникновения налоговых споров (предотвращение налоговых споров);

‒ развитие примирительных процедур;

‒ максимальная оперативность и комфортность разрешения налоговых споров во внесудебном порядке, неконфронтационный подход;

‒ совершенствование информирования налогоплательщиков о процедуре досудебного урегулирования налоговых споров, ее преимуществах;

‒ мотивация налогоплательщиков к внесудебному разрешению налоговых споров;

‒ широкое использование современных информационных технологий [2].

В настоящее время в российском налоговом праве сформировалась двухуровневая система досудебного урегулирования налоговых споров.

Первый этап — предоставление возражений на акт налоговой проверки.

В соответствии с пунктом 6 статьи 100 Налогового Кодекса Российской Федерации налогоплательщик, в отношении которого проводилась налоговая проверка (его представитель), в случае несогласия с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в течение одного месяца со дня получения акта налоговой проверки вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения по указанному акту в целом или по его отдельным положениям.

Аналогичное право предусмотрено и пунктом 5 статьи 101.4 Налогового Кодекса Российской Федерации при осуществлении иных мероприятий налогового контроля.

Данный этап не является обязательным. Предоставление возражений является правом, а не обязанностью налогоплательщика.

Возражения, предоставленные налогоплательщиком, совместно с актом и иными материалами налоговой проверки рассматриваются руководителем (заместителем) руководителя налогового органа в порядке, установленном Налоговым Кодексом российской Федерации.

По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение:

1) о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

2) об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Второй этап досудебного урегулирования является обязательным для налогоплательщика, поскольку его несоблюдение означает невозможность обращения в суд с исковым заявлением об отменен решения.

С 01 января 2014г. в связи с внесением изменений в Налоговый Кодекс Российской Федерации досудебное урегулирование налоговых споров стало обязательным для всех Актов налогового органа ненормативного характера.

То есть в досудебном порядке обжалуются не только решения, вынесенные по результатам налоговых проверок, но и любые другие акты ненормативного характера (требования, уведомления, постановления).

Акты налогового органа ненормативного характера могут быть обжалованы в судебном порядке только после обжалования их в вышестоящий налоговый орган.

Форма и содержание жалобы регламентированы Налоговым Кодексом Российской Федерации.

На сегодняшний день налоговое законодательство предусматривает, в зависимости от предмета спора и срока, в течение которого была подана жалоба, два вида производства по жалобе: апелляционное и стандартное.

Апелляционный порядок обжалования касается только двух видов, не вступивших в законную силу решений: о привлечении к налоговой ответственности и об отказе в привлечении к налоговой ответственности, которые выносятся в порядке статьи 101 Налогового Кодекса Российской Федерации по результатам проведения выездных и камеральных налоговых проверок.

В случае подачи апелляционной жалобы на решение налогового органа оспариваемое решение вступает в силу со дня его утверждения вышестоящим налоговым органом полностью или в части (пункт 9 статьи 101 Налогового Кодекса Российской Федерации).

Жалоба подается в вышестоящий налоговый орган через инспекцию, ненормативный акт которой обжалуется. Инспекция в течение трех дней направляет жалобу со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган.

Решение по жалобе (апелляционной жалобе) на решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенное в порядке, предусмотренном статьей 101 Налогового Кодекса Российской Федерации, принимается вышестоящим налоговым органом в течение одного месяца со дня получения жалобы (апелляционной жалобы). Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения от нижестоящих налоговых органов документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы (апелляционной жалобы), или при представлении лицом, подавшим жалобу (апелляционную жалобу), дополнительных документов, но не более чем на один месяц.

Решение по иным жалобам, принимается налоговым органом в течение 15 дней со дня ее получения. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения от нижестоящих налоговых органов документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, или при представлении лицом, подавшим жалобу, дополнительных документов, но не более чем на 15 дней.

Федеральным законом «О внесении изменений в часть первуюНалогового Кодекса Российской Федерации» (Федеральный законот 01.05.2016 № 130-ФЗ (далее —Закон№ 130-ФЗ)) внесены изменения в отношении досудебного урегулирования налоговых споров, которые начали действовать с 2 июня 2016 года.

Основным концептуальным положением является установление возможности приостановить исполнение обжалуемых решений до итогового решения по жалобе при предоставлении банковской гарантии. Эта норма позволяет налогоплательщикам до урегулирования налогового спора в досудебном порядке на всех стадиях инициировать приостановление действий налогового органа по взысканию доначисленных налогов, пеней, штрафов.

Также для налогоплательщиков введена новая возможность: подача жалобы через личный кабинет налогоплательщика. Это предоставляет налогоплательщикам более широкие возможности для коммуникации с налоговыми органами, упрощает процедуру подачи жалобы и позволяет оперативно получить по ней ответ в электронном виде непосредственно в личном кабинете.

Кроме того,Законом№ 130-ФЗ предусмотрена возможность участия налогоплательщиков в рассмотрении жалобы, которое предусмотрено при рассмотрении жалобы по решениям, вынесенным по результатам налоговых проверок, в случае установления вышестоящим налоговым органом противоречий и расхождений между сведениями, содержащимися в материалах жалобы и представленными налогоплательщиком [3].

Концепцией предусмотрено, что через пять лет в России должно завершиться преобразование ныне действующей системы в систему внесудебного порядка решения налоговых споров, включая внедрение различных примирительных процедур и исключая участие суда. Новая система внесудебного разрешения споров в сфере налогов и сборов должна обеспечивать урегулирование подавляющего большинства налоговых конфликтов. Преимуществом данной системы станет реальное расширение прав и возможностей налогоплательщиков в части защиты своих интересов, что обусловит качественное преобразование налоговых отношений в обществе [1, с. 155].

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, досудебное урегулирование, Налоговый Кодекс, налоговый орган, спор, вышестоящий налоговый орган, налоговая проверка, апелляционная жалоба, налоговое правонарушение, рассмотрение жалобы.


В судебной практике арбитражных судов, связанной с рассмотрением дел, возникающих из административных и иных правоотношений, судебные споры, связанные с применением законодательства о налогах и сборах, остаются существенной составляющей в количественном и удельном выражении.

Одной из главных причин создания распоряжением ФНС России от 01.09.2006 № 190@ в структуре ФНС России в структуре налоговых органов обособленных подразделений, в непосредственные функции которых входит разрешение вопросов досудебного урегулирования налоговых споров, явилась устойчивая тенденция роста количества налоговых споров (с 207 485 в 2002 году до 425 236 в 2005 году), при неизменно высоком удельном весе требований рассмотренных в пользу налогообязанных субъектов (72.6 % в 2005 году).

Создание подразделений досудебного урегулирования налоговых споров в качестве основной цели преследовало содействие принятию территориальными налоговыми органами обоснованных решений, а также снижение количества жалоб и передаваемых на разрешение суда споров.

Анализ статистики налоговых споров, рассмотренных арбитражными судами всех уровней за 2006–2011 г.г., подтвердил обоснованность принятого решения о выделении подразделений досудебного урегулирования налоговых споров в равноправную самостоятельную составляющую структуры ФНС России. Так уже по итогам 2006 года было отмечено значительное снижение количества рассмотренных арбитражными судами налоговых споров по отношению к показателям 2005 года на 37.2 %, а в 2011 году по отношению к показателям 2005 года отмечено общее снижение на 76 %. Динамика рассмотрения споров по оспариванию ненормативных актов, а также действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов за 2010–2013 г.г. имеет устойчивую тенденцию к снижению с 31 514 дел в 2010 году до 19 276 дел в 2013 году (или на 38,8 %) [1].

Неоспоримыми преимуществами досудебного урегулирования налоговых споров являлись и остаются отсутствие дополнительных затрат, а также возможность более оперативного принятия решения и его исполнение по обращениям налогообязанных субъектов непосредственно территориальным налоговым органом до рассмотрения жалобы по существу.

Эффективность созданного в структуре ФНС России механизма досудебного урегулирования налоговых споров позволила в конечном итоге прийти к обязательности данной процедуры, закрепленной Федеральным законом от 02.07.2013 № 153-ФЗ.

Необходимыми предпосылками развития внесудебных механизмов, позволяющих урегулирование налоговых споров без участия суда, также являлось закрепление в утвержденной Приказом ФНС России от 13.02.2013 № ММВ-7–9/78@ концепции развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013–2018 г.г. (далее Концепция…), являющейся неотъемлемой составляющей работы налоговых органов.

Согласно утвержденной концепции, в качестве стратегической выбрана цель — добиться развития внесудебных механизмов, позволяющих урегулирование налоговых споров без участия суда, что является несомненным развитием предпосылок к урегулированию возможных споров без применения долговременной и достаточно затратной процедуры судебного разбирательства.

Вместе с тем, необходимо отметить ряд проблемных моментов, с которыми столкнулись созданные подразделения досудебного урегулирования налоговых споров на этапе своего становления, которые не нашли своего решения до настоящего времени:

‒ недостаточная регламентация процедуры рассмотрения результатов мероприятий налогового контроля и досудебного урегулирования споров;

‒ несовершенство юридической техники введенного Федеральными законами от 31.07.1998 № 146-ФЗ и от 05.08.2000 № 117-ФЗ Налогового Кодекса Российской Федерации (часть первая и вторая).

Обозначенные проблемы повлекли отсутствие в единообразии и применении норм законодательства о налогах и сборах, как в правоприменительной практике арбитражных судов, так и разъяснениях Минфина РФ (п.п. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ).

Внесенными Федеральными законами от 02.07.2013 № 153-ФЗ и от 01.05.2016 № 130-ФЗ изменениями проблема недостаточной регламентации процедуры рассмотрения результатов мероприятий налогового контроля и досудебного урегулирования налоговых споров решена частично:

‒ возложение обязанностей по принятию мер к устранению допущенных нарушений должностными лицами налоговых органов (п. 1.1 ст. 139 НК РФ);

‒ сформулированы требования к оформлению и порядку подачи жалобы, в том числе в электронном виде (ст. 139.2 НК РФ);

‒ закреплены правовые последствия пропуска сроков подачи жалобы, подачи жалобы представителем, полномочия которого документально не подтверждены, либо не подписание жалобы, наличие ранее поданной жалобы по тем же основаниям (ст. 193.3 НК РФ);

‒ регламентировано участие заявителя при рассмотрении поданной жалобы (апелляционную жалобу) (п. 2 ст. 140 НК РФ);

‒ установлены правовые последствия непредставления налогообязанным субъектом доказательств при рассмотрении акта проверки, материалов налогового контроля и возражений, с их последующим представлением в вышестоящий налоговый орган при подаче жалобы (апелляционной жалобы) (п. 4 ст. 140 НК РФ);

‒ предоставлена возможность вышестоящего налогового органа надлежащим образом известить налогообязанного субъекта о времени и месте рассмотрении результатов мероприятий налогового контроля, при установлении соответствующего существенного нарушения процедуры со стороны территориального налогового органа, самостоятельно рассмотреть результаты мероприятий налогового контроля и вынести новое решение (п. 5 ст. 140 НК РФ).

Кроме того, существенно сокращены до 15 рабочих дней сроки рассмотрения жалоб на ненормативные акты налогового органа, а также действия (бездействие) должностных лиц налоговых органов, которые объективно не требуют глубокого изучения документации (абз. 2 п. 6 ст. 140 НК РФ).

В качестве проблем, не нашедших свое разрешение при внесении изменений Федеральным законом от 02.07.2013 № 153-ФЗ, можно отметить отсутствие нормативного закрепления в НК РФ:

‒ детального перечня существенных нарушений при рассмотрении и вынесении решений по результатам мероприятий налогового контроля, по аналогии с нормами АПК РФ (п. 4 ст. 270, п. 4 ст. 288 АПК РФ) и ГПК РФ (п. 4 ст. 330 ГПК РФ), являющихся безусловным основанием для отмены состоявшегося ненормативного акта (п. 14 ст. 101, п. 12 ст. 101.4 НК РФ);

‒ возможности проведения дополнительных мероприятий по акту об обнаружении фактов, свидетельствующих о налоговых правонарушениях, а также сроков вступления в законную силу решения, составленных в порядке ст. 101.4 НК РФ;

‒ допустимости продления установленных п. 3 ст. 140 НК РФ сроков рассмотрения жалоб налогоплательщика более одного раза;

‒ вопросов внесения исправлений в вынесенные решения при обнаружении явных арифметических ошибок, описок либо дополнений по неразрешенным вопросам (по аналогии с положениями ст. ст. 200, 201 ГПК РФ, ст. ст. 178, 179 АПК РФ).

Не разрешенные Федеральными законами от 02.07.2013 № 153-ФЗ и от 01.05.2016 № 130-ФЗ проблемы оставляют актуальными выработанные в правоприменительной практике ВАС РФ подходы к единообразию в толковании и применении норм НК РФ по вопросам:

‒ недопустимости вынесения дополнительного решения после принятия решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки либо решения по результатам рассмотрения жалобы, которые влекут взыскание дополнительных платежей либо иным способом ухудшают положение налогоплательщика (постановления Президиума ВАС РФ от 22.01.2008 № 9467/07, от 28.07.2009 № 5172/09);

‒ недопустимости вынесения решения в установленном ст. 101 НК РФ порядке лицом, не осуществлявшим рассмотрение материалов мероприятий налогового контроля (постановление Президиума ВАС РФ от 29.09.2010 № 4903/10);

‒ недопустимости не извещения о времени и месте рассмотрения результатов дополнительных мероприятий налогового контроля (постановление Президиума ВАС РФ от 13.01.2011 № 10519/10);

‒ невозможности признать недействительным решения вышестоящего налогового органа по мотивам пропуска срока, установленного п. 3 ст. 140 НК РФ (постановление Президиума ВАС РФ от 01.02.2011 № 13065/10);

‒ возможности подписания акта проверки иным лицом, не указанным в решении о проведении проверки, на которого соответствующие обязанности по проведению проверки и оформлению результатов возложены исключительно в силу распоряжения руководителя структурного подразделения налогового органа (постановление Президиума ВАС РФ от 24.01.2012 № 12181/11).

Приведенные проблемные вопросы предполагают необходимость дальнейшего совершенствования нормативной базы как в части вопросов регламентации процедуры досудебного урегулирования налоговых споров, так и в целом законодательства о налогах и сборах.

Основные термины (генерируются автоматически): РФ, досудебное урегулирование, налоговый контроль, постановление Президиума, спор, вышестоящий налоговый орган, апелляционная жалоба, налоговый орган, правоприменительная практика, Российская Федерация.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: