Разграничение полномочий между уровнями власти в унитарном государстве

Обновлено: 24.09.2022

Общая характеристика унитарной формы государственного устройства

Унитарная форма государственного устройства – это особая форма территориально-политического устройства государства, при которой оно представляет собой цельное, единое, слитное образование, составные части которого политической самостоятельностью не обладают.

Унитарная государственность в современном мире является наиболее распространенной формой государственного устройства. Унитаризм характерен большинству государств, образованных после падения колониальной системы. К унитарным государствам также относятся крупные развитые и среднеразвитые страны (Франция, Великобритания По данной теме мы уже выполнили реферат Форма правления в Великобритании подробнее , Италия По данной теме мы уже выполнили курсовую работу Государственный строй Италии подробнее , Китай, Япония, Египет и др.).

Особенности унитарной формы устройства государства:

  • правовой статус отдельных административно-территориальных образований, входящих в состав унитарного государства, определяется центральной властью;
  • центральная власть определяет административно-территориальные единицы государства, круг компетенций и предметов ведения этих единиц, число ступеней административно-территориального устройства государства и др.;
  • центральная власть контролирует (прямо или косвенно) деятельность органов государственной власти на местах (выборные местные органы); имеет право вмешиваться в дела местного управления.

В одном унитарном государстве могут сосуществовать разнообразные и достаточно гибкие системы местного управления, гарантируются право населения осуществлять местное самоуправление.

В унитарном государстве единые:

  • конституция;
  • правовая система;
  • гражданство;
  • система высших органов государства;
  • судебная система.

Виды унитарных форм государственного устройства

В зависимости от особенностей организации публичной власти в центре и в административно-территориальных единицах, характера взаимоотношений государственных органов, все унитарные формы государственного устройства можно разделить на несколько видов.

Готовые работы на аналогичную тему

Виды унитарных форм государственного устройства:

  1. Централизованные государства. Административно-территориальные единицы самостоятельно управляются чиновниками, назначенными из центра. Выборные органы местной власти чаще всего отсутствуют (Малави, Судан). В отдельных европейских государствах (Болгария, Польша) в областных звеньях территориального устройства нет выборных представительных органов, административное управление производят чиновники, назначенные правительством (в Болгарии — начальники областей, в Польше — воеводы).
  2. Относительно децентрализованные государства. Наряду с чиновниками, назначенными из центра (перфекты во Франции) управление осуществляется муниципальными органами, избранными населением (советы в департаментах, мэры во Франции). На местах права выборных органов значительно ограничены, правительственным агентам принадлежат как обширные административные полномочия, так и право вмешательства в вопросы муниципального управления.
  3. Децентрализованные государства. Назначенных правительством администраторов нет, местное управление производят выборные местные органы (советы графств в Англии По данной теме мы уже выполнили курсовую работу Англия подробнее ). Правительство контролирует деятельность местных органов чаще всего опосредованно, зачастую через финансово-кредитное и бюджетное регулирование. Наблюдается разграничение полномочий между центральной и властью местных территориальных сообществ (это является сходным признаком с федерациями).

Территориальная автономия

Территориальная, или областная автономия – это конституционно закрепленное самоуправление части территории государства.

В зависимости от объема прав, принадлежащих территориальным автономиям, выделяют:

  • политическую автономию – существует особый юридический статус, закрепленный в законодательном акте, право издания нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;
  • административную автономию – органы местного управления не могут издавать местные нормативно-правовые документы; они обладают более широкими правами в управленческой сфере; могут принимать участие в разработке акта, предусматривающего определение правового статуса этой автономной формы.

Автономия – это особая форма децентрализации государственной деятельности с учетом исторических, географических, национальных особенностей определенной территории.

Политическая автономия широко распространена в государствах Африки, Азии и Европы. Например, в состав Великобритании входит политическая автономия – Северная Ирландия, обладающая собственным правительством, парламентом. В Италии существует областная политическая автономия, которая отображает исторические различия в жизненном укладе отдельных регионов (Сардиния, Сицилия), национальный состав территорий (Венеция-Фриулия-Джулия, Трентино-Альто-Адидже).

Образование автономии может быть связано с географическим положением, удаленностью от центральной части страны. Данные факторы сыграли основную роль при придании автономии Фарерским островам (1948 г.) и Гренландии (1979 г.) в составе Датского По данной теме мы уже выполнили реферат Правовая система Дании подробнее королевства, а также Аландским островам в составе Финляндии По данной теме мы уже выполнили реферат Денежная система Финляндии подробнее . При определении автономии Гренландии значительную роль сыграл национальный фактор, так как большинство ее населения составляют иннуиты-эскимосы.

В виде политической автономии представлен ряд автономных образований в Африке и Азии. В Южно-Африканской Республике есть автономные территории, образованные по национально-территориальному, или племенному территориальному принципу, обладающие внутренним самоуправлением (к примеру бантустан Транскей).

Цель предоставления политической автономии в некоторых случаях – снятие напряженности в межнациональных отношениях. Этот факт лежал в основе предоставления автономии курдам на севере Ирака. Как правило, возможность появления политической автономии предусматривается в конституции, находит регулирование или в отдельном общегосударственном законе (Финляндия, Дания), или в особом статуте, который разрабатывается законодательными органами автономно-территориальной единицы, принимается парламентом страны (Испания, Италия).

В каждом автономном образовании есть собственный законодательный (ландстинг в Гренландии, лигтинг на Фарерских островах, ассамблея в Каталонии и др.) и исполнительный (джунты в Италии) органы. Исполнительный орган имеет двойное подчинение: центральному правительству и местному представительному органу.

Тема данной работы является чрезвычайно интересной. Актуальность данной темы определяется практическими потребностями государства.

Традиционно всегда выделяли в форме государства три основных, взаимосвязанных блока: форму правления, форму национально-государственного и административно-территориального устройства, политический режим.

И если форма правления отвечает на вопрос о том, кто и как правит, то Политический режим характеризует, как, каким способом осуществляется государственная власть в конкретном обществе, форма же национально-государственного и административно-территориального устройства раскрывает способы объединения населения на определенной территории, связь этого населения через различные территориальные и политические образования с государством в целом.

Изучая формы государственного устройства, прежде всего, следует обратить внимание на многозначность понятия “ устройство государства”. В различных дисциплинах говорится об устройстве государства как форме государства, об устройстве - форм правления, об устройстве - территориальной организации. И это не случайно. Действительно во всех этих случаях речь идет именно об устройстве (строении, организации) государства, но только в разных аспектах: политическом, структурном, территориальном.

Об последнем - территориальном - устройстве и говорится в связи с национально-государственной и административно-территориальной организацией государства.

Система территориальных составных частей (единиц) образу­ет территориальное деление государства. Оно представляет собой географическую основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией.

Как и форма правления, территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии - империи - делились на провинции, города, сатрапии, завоеванные территории и т.д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

Разумеется, государство - это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

Цель контрольной работы раскрыть характерные черты форм государственного устройства и проанализировать значимость этих форм.

Форма государственного устройства

Форма государственного устройства - это способ (форма) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами[1].

Исторически сложилось три "классических" формы государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство (федерация), конфедерация. Впрочем, в последнее время взгляд на конфедерацию как на один из видов формы государственного устройства начал меняться. Многие авторы полагают, что конфедерация не является самостоятельным государством, а всего лишь содружеством, союзом абсолютно независимых государств, созданным для достижения каких-либо конкретных целей (оборона от общего врага, экономическое развитие, политическое объединение и т. д.).[2]
В отличие от форм правления организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделение между составными частями государства.

Форма государственного устройства показывает:
- из каких частей состоит внутренняя структура государства;
- каково правовое положение этих частей ,и каковы взаимоотношения этих органов;
- как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;
- в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на этой территории.

Государственное устройство может быть простым и сложным. Простым является унитарное государственное устройство. Унитарное (от лат. "унус" - один) государство - это одно, единое государство, которое подразделяется лишь на административно-территориальные единицы, не включая в себя никаких государственных образований. Для сложного государственного устройства характерно наличие в составе государства других государственных образований[3].

К сложным формам государственного устройства относятся федерации, конфедерации, унии, империи и др. Под формой государственного устройства понимается совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями. Она дает возможность рассмотреть структуру государства, характер взаимоотношений между местными и высшими органами государственной власти. По структуре различаются простые — унитарные и сложные — федеративные и конфедеративные государства[4].
Форма государственного устройства носит самостоятельный характер, во многом определяется существующими традициями, историческими особенностями возникновения и развития государства[5].

В одних и тех же формах правления могут быть различные формы государственного устройства. Например, монархические государства могут быть унитарными и федеративными, правда, последние крайне редки (Малайзия и Объединенные Арабские Эмираты).

По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основных группы:
- унитарное;
- федеративное;
- конфедеративное.

Унитарная форма государственного устройства

Унитарное государство - это единое цельное государственное образование, состоящее административно- территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают[6].

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

1. Унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют руководство соответствующими местными органами.

На территории унитарного государства действует одна конституция, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

3. Составные части унитарного государства(области, департаменты, округа, провинции, графства)государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.

4. Унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию.

5. Все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

6. Унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

7. В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным.

Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централи­зованным.[7]

В централизованном унитарном государстве на местах (кроме общих — низовых территориальных единиц, но в Индонезии и Таи­ланде — даже в общинах и кварталах городов) государственным уп­равлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, пос­ледние назначаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в ка­честве кандидатов на должность старосты населением).

В децентрализованном унитарном государстве (например, в Вели­кобритании, Швеции), а также в субъектах Федерации в России, США и др. на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избранные гражданами муниципальные советы и муниципальная ад­министрация.

В относительно централизованном унитарном государстве (на­пример, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене — в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях дейст­вуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), деле­гатуры министерств и избранные советы.

В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на Фи­липпинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его пол­номочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.

Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных райо­нов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особен­ностей.[8]

Подводя итог вышесказанному, можно заключить, что « … унитарное государство – это единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для такого государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой судебной системы и конституции»[9]. Унитаризм вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной администрации и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения. Подавляющее большинство современных унитарных государств – государства мононациональные[10].

Однако существуют и исключения из этого правила. Это приводит к конфликтам на межнациональной основе, которые могут продолжаться на протяжении множества веков. Например, Великобритания с Северной Ирландией или Испания. Так же в унитарном государстве не должно быть поглощения государственной властью местного самоуправления, командования муниципалитетами и т.д.

Ключевой характеристикой федеративного государства является баланс отношений между двумя основными уровнями власти — общенациональным и региональным. Этот балансопределяет степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства. Изменения баланса позволяют говорить о динамике развития ситуации, о том, в какую сторону меняется баланс. Важнейшей характеристикой баланса отношений "центр — регионы" является разграничение компетенции (полномочий) между уровнями власти.

В федеративных государствах речь идет о разграничении полномочий между тремя основными уровнями — общенациональным, региональным и местным (муниципальным). Полномочия местного самоуправления являются отдельной темой. Пока ограничимся рассмотрением разграничения полномочий между центром и субъектами федерации.

Первым принципом разграничения полномочий является иерархия уровней власти. Любое федеративное государство в той или иной степени предполагает верховенство федерального законодательства. Таким путем заранее устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень оказывается выше, чем региональный. Это позволяет обеспечивать превосходство центростремительных сил над центробежными, что является главным условием сохранения единства и территориальной целостности государства [Gottmann, 1973]. В более жестком варианте уже на уровне конституции предполагается, что региональные законы, не соответствующие федеральным, автоматически не действуют. В Германии, Швейцарии и др. федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Формулировка, в соответствии с которой региональный закон, не соответствующий федеральному, является недействительным, используется в конституциях Австралии, Канады, Малайзии и др.

Таким образом, компетенция субъектов федерации не может быть неограниченной, поскольку это противоречит принципам государственного единства. Характерно, что в федеративных государствах редко используется понятие "суверенитет" в отношении регионов, чтобы не создавать в официальном порядке спорную ситуацию "делимого" суверенитета и не провоцировать попытки поставить региональное законодательство выше общенационального.

Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, используют формулировки ограниченного суверенитета, что соответствует концепции "делимого" суверенитета в сочетании с концепцией верховенства общенационального законодательства и, соответственно, "иерархии суверенитетов". Так, Мексика определяется как республика свободных и суверенных штатов по вопросам внутреннего управления. Принцип ограниченного регионального суверенитета используется и в Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимной поддержки конфедерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, "кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией").

Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, характерный для наиболее старых, "классических" федераций с развитыми демократическими институтами. Их примеру следуют и федерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.

Либеральный принцип соответствует "классическому", "идеальному" способу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объединяющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих "изначальных" полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно конституция такого государства содержит перечисление полномочий центра, предполагая, что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) у регионов. На самом деле немногие федерации создавались через объединение государств, но многие из них считают концептуально верным имитировать этот принцип, пользуясь либеральной концепцией разграничения полномочий.

Либеральный принцип является характерным для американских федераций, которые относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., например: [Саликов, 1996]) аналогичной моделью пользуются такие страны, как Мексика, Бразилия и Аргентина. В то же время и европейские федерации, возникшие в XX в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграничения компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации, например Нигерия, Пакистан, Микронезия.

Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят промежуточный уровень компетенции. Используется модель совместной компетенции, в рамках которой решения могут принимать и центры, и регионы [16] . Эта модель может сочетаться с либеральным принципом: подразумевается, что в исключительном ведении регионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную, ни в совместную компетенцию.

Наиболее типичным примером государства, которое использует институт совместной компетенции в сочетании с либеральным принципом, является Германия. То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как Нигерия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было предусмотрено в первых федерациях, которые возникали на американском континенте. В то же время, следуя веяниям нового времени, Бразилия, приняв новую конституцию в 1988 г., ввела институт совместной компетенции.

С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швейцарии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот механизм предполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии характерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотворчестве:

• некоторые сферы компетенции прямо названы федеральными или кантональными;

• есть более мягкие определения: конфедерация имеет право осуществлять законотворчество в той или иной сфере, но она не считается исключительно федеральной;

• в еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то время как основное нормотворчество происходит на местном уровне.

Введение института совместной компетенции следует признать формой современного развития законотворческого процесса в федеративном государстве. Хотя как "старые" федерации, так и некоторые "новые" по разным причинам могут отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не был предусмотрен, вторые предпочитают избегать конфликтов между центром и регионами, неизбежных при решении конкретных вопросов в рамках конкурирующей компетенции.

Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов для регионального нормотворчества. Как раз такая форма характерна для первых американских федераций, сохранивших до сего времени относительно старые конституции (США, Мексика, Аргентина). В этих федерациях перечень полномочий центра дополняется запретами для регионов, а уже в остальном регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении субъектов федерации признаков независимых государств (такие полномочия, как чеканка монеты, создание таможен и пр.).

Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на федеральные и региональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Германии, — это выделение переходной зоны в виде совместной компетенции, где нормотворчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, — это выделение переходных "правовых зон", когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де-факто становятся совместными). Интересен в этой связи и пример Австрии. В австрийской конституции наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок), а регионы отвечают за исполнение этих законов.

Либеральный принцип в целом характерен для менее централизованных федераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями. Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том, что полномочия центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий [17] . В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов остается не так много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно децентрализованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфера полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет субъектам федерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компетенции.

Некоторые федеративные государства предпочитают более жестко определять рамки всех существующих сфер компетенции и пользуются установочным принципом разграничения компетенции, когда общенациональное законодательство регламентирует все сферы, включая региональную.

Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с менее развитыми демократическими традициями и более низкой политической стабильностью. В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятельности к чьей компетенции относятся и, главное, обрисовать границы региональной компетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером такой федерации является Индия, конституция которой содержит длинное перечисление всех трех уровней компетенции — федеральной, совместной и региональной (в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, дополненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в Малайзии. Региональная компетенция определена в ЮАР, которая официально не является федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Венесуэлы также ориентирована на установочный принцип.

Установочный принцип используется не только в развивающихся странах. Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее минимизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения "центр — регионы". Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих регионов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для определенных сфер — сельского хозяйства и вопросов иммиграции.

У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями власти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный — постоянное внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.

Установочный принцип в одних случаях дополняется "контрлиберальной" формулой, когда все полномочия, не перечисленные в конституции, считаются полномочиями центра, а отнюдь не регионов. Такая формула используется как в Индии, так и в Канаде. В Индии предпочтение отдается четкому перечислению полномочий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место смешение "контрлиберальных" и либеральных норм, что, видимо, не составляет проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди региональных полномочий обозначены "в целом все вопросы локальной или частной природы в провинции", что может иметь расширительное толкование с позиции регионов.

Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения полномочий с элементами либерального [18] . По конституции Венесуэлы, полномочия, не отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются региональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).

Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный вопрос связан здесь с четким определением региональной компетенции, что позволяет установить правила игры для регионов, не позволяя им претендовать на большее.

Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать ситуацию, когда государство определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе. Этот принцип можно назвать контрлиберальным. Такая ситуация характерна для государств, которые начинают идти по пути более радикальной децентрализации, но не являются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полномочиями с регионами, передает определенный список полномочий на места в процессе деволюции. В качестве примера можно привести Испанию [19] .

Таким образом, единой модели разграничения полномочий между уровнями власти не существует. Можно определить основные закономерности. Классической формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, который регламентирует только общефедеральную компетенцию, предполагая большее число степеней свободы для регионов. Государства с меньшей политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию и установочный принцип с перечислением региональных полномочий. Причем в наиболее жестком варианте все нерегламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а не регионов. В то же время сам принцип разграничения полномочий еще не свидетельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.

Наличие переходной зоны в виде совместной компетенции (или иных форм параллельного нормотворчества в определенных сферах) позволяет проводить "тонкую настройку" текущего баланса в отношениях между центром и регионами в связи с принятием конкретных решений как в центре, так и на местах.

Еще одной переходной зоной между полномочиями центра и регионов следует считать превентивное законодательство. Оно возникает как прецедент в том случае, если федеральное законодательство не регулирует какой-либо вопрос и нет прямого запрета на его регулирование на региональном уровне. Однако в дальнейшем, если центр берет на себя правовое регулирование данного вопроса, региональные законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу. Интересным примером здесь является Канада, где конституция позволяет превентивное нормотворчество регионов в ряде сфер и, в частности, в такой важной сфере, как природные ресурсы. Но канадское законодательство четко поясняет, что в случае появления федерального закона обеспечивается его верховенство над ранее принятыми региональными законами.

По территориальному устройству государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.

Унитарное государство имеет единую конституцию, территорию, единое гражданство, у административно-территориальных единиц отсутствует самостоятельность. Вместе с тем, все унитарные государства весьма своеобразны. Условно их разделяют на три группы.

Первая группа - это государства с централизованной системой управления, в которой местные органы власти являются продолжением центральных (вертикаль власти), не имеют никакой самостоятельности и реализуют принятые «центром» решения (Ирландия, Люксембург, Португалия).

Вторую группу составляют частично децентрализованные государства, в которых территориальные единицы (земли, провинции и пр.) обладают автономией, имеют свои органы самоуправления, свой бюджет, но на политику центральных правительств они оказывают ограниченное влияние (Италия, Испания, Франция).

Третья группа государств - полуцентрализованные государства. В государствах этой группы местные органы власти пользуются значительной самостоятельностью в таких областях, как здравоохранение, образование, охрана общественного порядка, строительство, коммунальные службы. В ряде других областей (налоги, финансирование и др.) (Великобритания, Нидерланды).

Федеративные государства отличаются от унитарных тем, что входящие в нее территориальные единицы являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз.

Критериями федерализма являются: единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию; исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики; возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной.

Практика показала, что федерации, созданные по территориальному принципу (США, Мексика, Германия, Австрия), оказались более жизнеспособными, чем федерации, созданные по национально-территориальному принципу (Советский Союз, Югославия).

Конфедерация - союз независимых государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены передают в компетенцию союза решение ограниченного круга вопросов, чаще всего в области военной, внешнеполитической, экономической системы. Конфедерации существовали в США (1776-1787), в Германии (1815-1867) и в некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна, потом либо развивается в федерацию, как в случае США, либо распадается после достижения поставленных целей. Объединение государств, в котором просматриваются элементы конфедерации, - Европейское содружество, преобразованное в Европейский Союз. В нем функционируют надгосударственные органы с немалыми полномочиями, координируется политика, имеется общее экономическое пространство. К таким объединениям можно отнести СНГ, Союз России и Белоруссии.

Конституция РФ рассматривает федерацию в качестве формы государственного устройства России, а также как одну из основополагающих основ конституционного строя.

В России федерализм выступает двояко - в качестве формы государственной организации национальных отношений и формы демократизации управления государством.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории России. Национальный суверенитет означает самостоятельность и независимость нации в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, а также свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов - республик, автономной области, автономных округов.

Российский федерализм обеспечивает децентрализацию государственной власти и распределение ее по регионам путем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью:

1. Государственная целостность РФ. Российская Федерация является соединением ряда государств (государственно-территориальных и национально-территориальных образований), созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти.

2. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности РФ и выражается в наличии единой системы органов, составляющих высшую государственную власть.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.

4. Равноправие и самоопределение народов в РФ означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях. Народы России пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках РФ, либо в любой другой форме, но только с согласия РФ.

5. Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе РФ не может быть субъектов, имеющих какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе РФ, равноправны.


Дата публикации: 13.03.2013 г.
Дата изменения: 14.12.2016 г.

Унитарное государство - форма государственного устройства, при котором территория государства, в отличие от федерации не имеет в своем составе федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (районы, области), которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

· унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют руководство соответствующими местными органами.

· на территории унитарного государства действует одна конституция, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

· составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.

· унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию.

· все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

· унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

· еще одним признаком унитарного государства является наличие единой денежной и соответственно финансово-экономической системы, а также наличие единого государственного языка общения.

Унитарное государство. Виды

В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т.п.).

Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако, зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция - четыре.

Современные тенденции в развитии политико-административного деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации - создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их реализации.

С точки зрения организации публичной власти унитарные государства можно разделить на:

В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением.

Например, согласно ст. 117 конституции Итальянской республики 1947 года, в пределах основных принципов, установления законами государства, и при условии непротиворечия национальным интересам и интересам других областей область может издавать законодательные нормы по 18 позициям (организация ведомств и административных единиц областного подчинения, границы общин, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным конституционными законами. Области также могут наделяться правом издания норм для проведения в жизнь общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют совместную сферу компетенция государства и властей, а исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области не имеют. Напротив, все, что находится за пределами ст. 117, составляет исключительную сферу ведения государства.

По вышеуказанным вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц, области могут осуществлять административные функции, причем государство может передать областям и другие административные функции. Область осуществляет все эти функции, как правило, через провинции, общины или иные местные единицы.

Областям гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и иным занятиям граждан.

Каждая область имеет устав (статут), который в соответствии с конституцией и законами республики устанавливает нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Пять областей, наделенных особыми формами и условиями автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами. Здесь.

Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Провинции и общины, будучи автономными единицами, в рамках установленных законами республики принципов, обеспечивают государственную и областную децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория провинций может разделяться на округа с исключительно административными функциями (т.е. там нет органов самоуправления, и действуют назначенные провинциальными властями администраторы).

Известный русский государствовед С.А. Котляревский различал три вида децентрализации:

1) административную децентрализацию как передачу особых полномочий агенту центральной власти на месте;

2) децентрализацию в форме самоуправления, при которой часть государственной власти переносится на местные органы;

3) автономию, как более широкое местное самоуправление, когда функции государственной власти переносятся на местные органы.

Отличие местного самоуправления от автономии более четко сформулировано Н.И. Лазаревским, считавшим, что самоуправление захватывает лишь административные функции, в то время как автономия предполагает распространение на часть функций законодательных. Правда, А.С. Ященко считал, что понятие децентрализация шире понятия автономии и самоуправления, т.к. под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, как и вообще увеличение власти местных органов и независимости их от правительственных действий.

Что касается конкретных форм автономии и местного самоуправления, то они весьма разнообразны в зависимости от исторической эпохи и культурно-национальных особенностей.

Можно выделить следующие основные черты местного самоуправления:

4) наличие собственной установленной законом компетенции местных органов власти;

5) наличие собственной материальной базы, то есть муниципальной собственности и муниципального бюджета;

6) наличие представительного выборного органа, имеющего собственный исполнительный аппарат;

7) отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности нижестоящих исполнительных органов, вышестоящим.

Местное самоуправление может проявляться как в форме представительной, так и непосредственной демократии. Оно может существовать на разных уровнях политико-территориального устройства: от низового до регионального. Кроме того, в отдельных государствах, наряду с органами местного самоуправления, существуют должностные лица, назначаемые центральной властью (так называемые континентальная или французская модель местного самоуправления), а в других система территориальных органов власти действует в пределах предоставленных ей полномочий и прямое соподчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует (англосаксонская модель).

В целом эффективное местное самоуправление позволяет осуществить:

8) решение местных проблем силами местного сообщества;

9) максимальное сближение органов власти и общества, власти и граждан, обеспечивая их права на участие в управлении общественными делами.

Во многих унитарных государствах используется территориальная автономия. Как уже сказано, она отличается от местного самоуправления тем, что ее полномочия захватывают и часть законодательной сферы. Но объем этих полномочий может существенно различаться: от права издавать постановления лишь в административной области (Япония) до законодательства по широкому кругу вопросов вплоть до системы органов местного (регионального) самоуправления (Италия).

В одних случаях, автономия предоставляется всем областям страны (Италия), в других - лишь некоторым частям государства, имеющим либо особое географическое положение, либо отличный от остального государства национальный состав населения. В этом случае выделяются национально-территориальные (Грузия) и региональные автономные образования. В Испании существуют как национальные, так и региональные автономии.

Относительно децентрализованными унитарными государствами являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят исключительно или главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы. Т.е. главы администраций могут быть частично назначены и частично избраны (Япония).

Например, конституция республики Болгарии 1991 года устанавливает: «республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования». Нетрудно видеть, что последняя норма направлена против возможных намерений компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо от этого не слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по определению предполагает территориальную автономию), конституция характеризует общину как основную административно-территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление. Что же касается единиц высшего уровня - областей, то это - административно-территориальная единица для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами, а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с помощью областной администрации. Областной управляющий назначается советом министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов (о согласовании с местными уже речи нет), законности и общественного порядка, осуществляет административный контроль.

Наконец, централизованные унитарные государства - это те, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встреть государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах единоличных партийных руководителей, которые, в свою очередь, находятся под жестким контролем центральной партийной власти.

В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных - городских и сельских общин, равно как и иные гарантии административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: