Причины обусловленные высокой степенью зависимости финансового права от политики государства

Обновлено: 24.09.2022

Финансовое право — это самостоятельная отрасль российского права, которая отграничивается в системе права от всякой другой по предмету и методу правового регулирования. По этим критериям происходит совершенно четкое размежевание финансового права с трудовым, семейным, уголовным, земельным и другими отраслями права.

Тесная связь административного и финансового права проявляется через «пересечение» предметов правового регулирования этих отраслей права. Предметом административного права являются общественные отношения, непосредственно связанные с реализацией исполнительной власти и возникающие в процессе деятельности других государственных органов. А предметом права финансового, как известно, являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Финансовое право тесно связано с гражданским правом. Эта связь основана на том, что большинство отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е. той сфере, которая очерчивает предмет финансового права, являются, в сущности, имущественными. А как известно, предметом гражданского права как раз и являются имущественные и личные неимущественные отношения. Таким образом, по линии финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет место ≪пересечение≫ предметов финансового и гражданского права. Следовательно для отграничения граждайского права от финансового следует использовать критерий метода правового регулирования. Если основным методом финансово-правового регулирования является метод властных предписаний, то гражданско-правовое регулирование построено по методу юридического равенства сторон гражданского правоотношения.

Однако отграничить финансовые отношения, составляющие предмет муниципального права, от отношений, составляющих предмет финансового права, не сложно. Муниципальное правоявляется комплексной отраслью права, а это значит, что отношения, составляющие его предмет, одновременно выступают и составляющими предмета иных отраслей права, в том числе и финансового. Таким образом, вышеназванные группы отношенийвсегда являются составляющими предмета финансового права.

11. Финансовое право и политика.

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, — явления политические. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики.

Существуют две основные причины, обусловливающие высокую степень зависимости финансового права от политики. Первая причина связана со спецификой отношений, регулируемых нормами финансового права. Как уже отмечалось, финансовое право регулирует такие отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финансовых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возможность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, социальной, экологической функций, функций охраны правопорядка, обороны страны и т.д. Кроме того, благодаря финансово-правовым отношениям государство структурно обеспечивает существование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти.

Вторая причина высокой степени политической обусловленности финансового права заключается в принципиальной конфликтности отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Как известно, финансовое право регулирует отношения по собиранию, распределению и использованию финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Стороны этих правоотношений не равны. Одной из сторон финансового правоотношения всегда выступает государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в финансовом правоотношении проявляет себя одновременно в качестве властвующего субъекта (суверена) и казны, т.е. собственника.

Политика — непременное условие формирования любых правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики. В условиях существования демократического государства, коим является Россия, все законы, правовые акты органов исполнительной власти и т.д.

принимаются в ходе политического процесса. Иными словами, различные партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения участвуют в той или иной форме в принятии правовых актов. Однако современная общественная практика демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия бюджетно-правовых актов. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие ежегодного федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год происходило в условиях жесточайшей политической борьбы ме- жду исполнительной и законодательной властями. В ряде случаев именно по этой причине федеральные законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой из-за политического противоборства между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Аналогично из-за политической конфронтации был принят с опозданием Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год». Существуют две основные причины, обусловливающие высокую степень зависимости бюджетного права от политики. Первая причина связана со спецификой отношений, регулируемых нормами бюджетного права. Как уже отмечалось, бюджетное право регулирует отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финансовых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возможность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, социальной, экологической функций, функций охраны правопорядка, обороны страны и т.д.

Кроме того, благодаря бюджетно-правовым отношениям государство структурно обеспечивает существование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет бюджетного права, являются сосредоточением политико-экономических интересов самого большого числа субъектов социального общения, т.е. имеют очень широкую социальную базу. Эти отношения затрагивают интересы, во-первых, экономических агентов, относящихся к получателям бюджетных средств, во-вторых, различных публично-правовых образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке межбюджетных отношений. К числу последних относятся субъекты Федерации и муниципальные образования. В связи с этим все названные субъекты становятся в той или иной форме участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финансов. Например, субъекты Федерации отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, получатели бюджетных ассигнований — через 86 депутатов Государственной Думы, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в представительных и местных органах власти и т.д. С учетом всего сказанного можно утверждать, что политический процесс в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений, охватываемых предметом бюджетно-правового регулирования, всегда характеризуется масштабностью, предельно широкой включенностью политических сил. Вторая причина высокой степени политической обусловленности бюджетного права заключается в принципиальной конфликтности отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Как известно, стороны этих правоотношений не равны. В качестве одной из сторон бюджетного правоотношения всегда выступает государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в бюджетном правоотношении проявляют себя одновременно как властвующий субъект (суверен) и казна, т.е.

собственник. Другая сторона финансового правоотношения — самые различные субъекты, выступающие в качестве получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и т.д. Все они являются собственниками своих финансовых ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления. Государство и муниципальное образование, используя свои прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к различным собственникам и владельцам денежных средств функцию наделения денежными средствами различных субъектов социального общения. Государство выделяет бюджетные ассигнования, бюджетные кредиты и прочие финансовые ресурсы различным субъектам. Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее конфликтны. Показателем этого являются бюджетно-правовые отношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из бюджетов, государственных внебюджетных фондов в пользу различных экономических агентов. Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии исполнения уже принятого бюджета. Политическая конфликтность в данной сфере бюджетно-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического процесса с той схемой раздела «общего пирога», которая может предлагаться. К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому порыву Республики Калмыкия заблокировать движение денежных потоков границами республики. Реакцией Центра на финансовый сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидировать Национальный Банк Калмыкии97. В конце 1998 г. калининградские власти прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока Центр не рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюджета98. Высокая потенциальная конфликтогенность отношений в сфере бюджетно-правового регулирования еще не означает реальности политического конфликта.

Гарантия реальности проявления и разрешения политического конфликта в сфере бюджетно-правового регулирования — демократическая организация российского общества. Демократия представляет собой ту форму правления, которая позволяет многообразным общественным группам свободно выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения99. Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает урегулирование возникшего политического конфликта в сфере финансов в рамках политического процесса, т.е. в рамках многосубъектного характера политической деятельности. Это в конечном итоге приводит к его разрешению через установление государством бюджетно-правовых норм, выражающих баланс политических сил. Таким образом, демократическая организация российского общества — условие, непосредственно определяющее высокую политическую зависимость бюджетного права. Однако не только политика оказывает непосредственное влияние на развитие бюджетного права, но и, наоборот, бюджетное право является активным проводником финансовой политики, средством ее утверждения. 88 Например, отдельные нормы бюджетного права с момента принятия непосредственно утверждают в политической практике определенные политические стандарты. В частности, норма абз. 2 ст. 201 БК РФ ограничивает инициативу парламента в деле корректировки бюджетного закона: «При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации». Данная норма не позволяет Государственной Думе легко изменять бюджетные показатели и, таким образом, бюджетную политику, воплощенную в проекте закона о бюджете. Тем самым через нее в бюджетном процессе утверждается так называемая политика финансового равновесия. Ее суть состоит в защите политически перспективного и экономически обоснованного проекта бюджетного закона, представленного Правительством РФ, от политического популизма и, таким образом, легкости реформирования со стороны парламента.

Публичная финансовая деятельность, с одной стороны, носит юридический характер, с другой — связана с государственным управлением. Таким образом, финансовая политика становится объектом правового регулирования.

На основе анализа Конституции РФ можно выделить ряд юридических признаков, характеризующих государственное устройство России, важнейшим из которых является единство финансовой политики на всех уровнях Российской Федерации и субъектов РФ с учетом особенностей и традиций муниципальных образований.

Реальная политико-правовая жизнь свидетельствует о тесной, почти неразрывной связи финансовых отношений и политики, поэтому и необходима финансово-правовая политика как оптимальная модель их взаимодействия. Однако финансовое право более нейтрально по своей сути и выражает (по крайней мере должно выражать) интересы всего общества. Финансово- правовая политика служит интересам постоянно сменяющихся политических сил, региональным элитам, отдельным правящим партиям, оппозициям, фракциям и т. д.; в финансово-правовой политике особенно ярко прослеживается субъективизм, стремление удовлетворить интересы отдельных регионов или властных структур.

Финансово-правовой политике государства присущ наиболее высокий уровень обобщения, что сказывается на ее содержании. Сферой такого обобщения выступает совокупность предмета финансового права во всем его многообразии и происходящих политических процессов.

С точки зрения финансово-правовой политики финансовое право предстает как системная совокупность норм, помогающих решать возникающие конфликты в финансовой сфере или устанавливать новые правила поведения в процессе осуществления публичной финансовой деятельности. В любом случае финансово-правовая политика выступает одним из средств управления финансовыми средствами в целях осуществления или поддержания политической власти.

Таким образом, финансово-правовая политика имеет двой-ственную природу, поскольку, с одной стороны, представляет собой часть общегосударственной политики, имеющей правовое оформление, а с другой стороны — это финансовое право, применяемое в качестве политического средства аккумулирования, распределения и использования государственных денежных средств.

По своей сущности финансово-правовая политика представляет собой деятельность, в основе которой лежат разработка и реализация юридически оформленных идей, принципов или перспектив финансового развития государства.

Следовательно, финансово-правовая политика — это основанная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права и политической власти по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования денежных фондов общего значения, а также деятельность стратегического характера, направленная на совершенствование финансовых отношений в целях установления баланса сфер влияния различных общественных (социальных) регуляторов.

Финансово-правовую политику государства наиболее рационально рассматривать через его финансовую деятельность, связанную с использованием финансов как одного из основных механизмов (рычагов) публичной власти.

В правовой политике федеративного государства вообще, а в финансовой особенно, заключен интересный парадокс, состоящий в том, что федеральный центр, проводя эту политику, дол-жен ограничивать пределы своей власти, устанавливать для себя необходимый предел свободы действий. Осуществление в России разумной финансово-правовой политики позволяет определить законодательные границы финансовой самостоятельности субъектов РФ, не разрушающей само государство, и одновременно уровень централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач.

В финансовых отношениях политика формируется и осуществляется преимущественно государством в лице его органов. Однако в Российской Федерации институты гражданского общества, в частности формы прямой демократии, играют незначительную роль в политико-правовых процессах финансовой сферы, а референдум, обоснованно считающийся квинтэссенцией политики и права, в финансовом законотворчестве применяется редко.

Среди субъектов финансово-правовой политики выделяются органы, формирующие эту политику, и органы, ее реализующие.

Согласно Конституции РФ основные ориентиры внешней и внутренней политики государства (к числу которых относится и финансовая политика) формируются Президентом РФ, реализация же финансовой политики отнесена к ведению Пра-вительства РФ. Особенно четко данное подразделение субъектов прослеживается в бюджетном процессе: составление и исполнение бюджета законодательством отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета — к полномочиям представительных органов власти.

Таким образом, в зависимости от субъектов ее осуществления правомерно выделить финансово-правовую политику Российской Федерации как единого суверенного государства, субъектов РФ и муниципальных образований, а также финансово-правовую политику представительных органов власти и исполнительных органов власти. Учитывая особое положение Президента РФ, следует специально выделить его полномочия в области проведения финансово-правовой политики. Здесь, например, можно отметить право Президента РФ представлять Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставить перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ (п. «б» ст. 83 Конституции РФ); подписывать и обнародовать федеральные законы (п. «д» ст. 84); издавать указы и распоряжения (ч. 1 ст. 90).

Действия субъектов финансово-правовой политики имеют определенную цель, обусловливающую необходимость бюджетной деятельности. Такой целью можно считать обеспечение финансовыми ресурсами социально-экономического и политического развития каждого муниципального образования, субъ-екта РФ и Российской Федерации в целом. Следовательно, основное направление деятельности субъектов финансово-правовой политики совпадает с главной целью существования государства и представляет собой в конечном итоге создание условий для наделения каждого члена общества достаточными средствами для повседневной жизнедеятельности.

В современных условиях развития Российской Федерации особенно актуальным является вопрос о согласованности действий всех субъектов финансово-правовой политики.

Финансовая политика на основе юридических (правовых) средств отражает требования объективных закономерностей, тенденций развития и совершенствования финансовой деятельности государства. Учитывая сущность финансово-правовой политики, можно отметить, что она базируется на принципах финансового права, но имеющих политическую ориентацию. Финансово-правовые исходные начала отражают объективные связи, закономерности развития финансовой деятельности государства, в результате чего становятся качественными характеристиками этой отрасли российского права.

Особенность принципов финансово-правовой политики состоит в том, что они уже выходят за рамки специально-юридических (тем более отраслевых) и становятся публичными, т. е. значимыми для всего общества. Публичность принципов финансово-правовой политики обусловлена и факторами финансовой деятельности государства.

Политические процессы, происходящие в публичных имущественных отношениях, имеют большое значение для создания, движения правовых норм или их отмены, поскольку государство осуществляет правовое регулирование с учетом потребностей финансовой жизни общества. Следовательно, составными частями финансово-правовой политики объективно являются и элементы механизма финансово-правового регулирования. Поскольку вся правовая политика призвана быть рациональной, созидательной, то следует говорить о финансово-правовой политике как деятельности государства по созданию эффективного механизма финансово-правового регулирования. Учитывая важную конструктивную роль бюджетных отношений в составе предмета финансового права, представляется возможным отдать бюджетно-правовой политике ведущую роль в механизме фи-нансово-правового регулирования. Именно бюджетно-правовая политика в силу неразрывной взаимосвязи права, политики и экономики придает динамику механизму финансово-правового регулирования, конкретизирует, направляет его и определяет пути совершенствования.

Одной из основных задач правовой политики государства является постановка и определение приоритетов финансовой деятельности. Фундаментом приоритетных направлений финансово-правовой политики служат задачи общегосударственной политики, решение которых осуществляется с использованием правовых механизмов. Примечательно, что приоритеты финансово-правовой политики отражают проблемы политики государства не только в финансовых отношениях, но и в области реализации конституционных принципов правового, демократического государства.

Приоритетами финансово-правовой политики также следует считать задачи и проблемы финансовой деятельности государства, требующие своего решения с использованием политико- правовых средств в целях совершенствования механизма финансово-правового регулирования. В зависимости от времени реализации приоритеты могут быть краткосрочными и долгосрочными.

В настоящее время, когда происходит процесс формирования финансово-правовой политики, основными ее приоритетами являются: разработка и принятие на законодательном уровне концепции финансово-правовой политики государства; оптимизация механизма финансово-правового регулирования; строгое соблюдение норм финансового права, особенно определяющих стратегию реформирования финансовых отношений; применение в финансовой политике государства правовых институтов, ее ориентация на принципы финансового права; научная разработка основ и важнейших категорий финансово- правовой политики.

Таким образом, сущность финансово-правовой политики заключается в использовании правовых средств как наиболее эффективных и приемлемых способов организации финансовой деятельности государства.

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, — явления политические. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики. •

Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования правовых норм и реализации существующей политики нет.

В условиях существования демократического государства, каким является Россия сегодня, все законы, правовые акты органов исполнительной власти и т.д. принимаются в ходе политического процесса. Другими словами, различные партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения в той или иной форме участвуют в принятии правовых актов. Однако современная общественная практика демонстрирует, что наи- напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия финансово-правовых актов. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год происходило в условиях жесточайшей политической борьбы между исполнительной и законодательной властью. В ряде случаев именно по этой причине законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой из-за политического про-тивоборства между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Аналогично из-за политической конфронтадии с опозданием был принят Федеральный федеральном бюджете на

1995 год». Принятие большинства налоговых законов также происходило в условиях жесткого противостояния политических сил. В частности, принятие части второй НК РФ в связи с установлением единого социального налога сопровождалось в мае— июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями профсоюзов.

Существуют две основные причины, обусловливающие высокую степень зависимости финансового права от политики.

Первая причина связана со спецификой отношений, регулируемых нормами финансового права. Как уже отмечалось, финансовое право регулирует такие отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финансовых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возможность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, социальной, экологической функций, функций охраны правопорядка, обороны страны и т.д. Кроме того, благодаря финансово- правовым отношениям государство структурно обеспечивает существование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти.

Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет финансового права, являются сосредоточением политико-экономических интересов самого большого числа субъектов социального общения, т.е. имеют очень широкую социальную базу. Эти отношения затрагивают интересы: во-первых, экономических агентов, выступающих в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, во-вторых, экономических агентов, являющихся получателями бюджетных средств, в-третьих, различных общественно-территориальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного регулирования. К числу последних относятся субъекты РФ и муниципальные образования. В связи с этим все вышеназванные субъекты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финансов в той или иной форме. Например, субъекты РФ отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, налогоплательщики и получатели бюджетных ассигнований — через своих представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в других представительных и местных органах власти и т.д.

Кроме того, в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью фискальной политикой государства и т.д.

С учетом сказанного можно утверждать, что деятельность в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений, охватываемых предметом финансово-правового регулирования, всегда характеризуется широким участием политических сил. В этом заключается одно из принципиальных отличий процесса принятия государственных решений в области финансов аналогичного про-цесса в области, к примеру, экологического, гражданско-процес-суального, арбитражно-процессуального и многих других отраслей права.

Вторая причина высокой степени политической обусловленности финансового права заключается в принципиальной конфликтности отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Как известно, финансовое право регулирует отношения по собиранию, распределению и использованию финансовых ресурсов государства муниципальных образований. Стороны этих правоотношений не равны. Одной из сторон финансового правоот-ношения всегда выступает государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в финансовом право-отношении проявляет себя одновременно в качестве властвующего субъекта (суверена) и казны, т.е. собственника.

Другой стороной финансового правоотношения являются самые различные субъекты, выступающие в качестве налогоплательщиков, получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и т.д. Все они являются собственниками своих финансовых ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления. Государство и муниципальное образование, используя прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к различным собственникам и владельцам денежных средств две функции. Они либо отчуждают з свою собственность часть денежных средств, принадлежащих различным экономическим агентам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, либо как собственники наделяют денежными средствами самых различных субъектов социального общения.

Первая функция государства и муниципального образования проявляется в установлении и введении в действие налогов, а вторая — в выделении бюджетных ассигнований, бюджетных кредитов и прочих финансовых ресурсов различным субъектам. •

Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее конфликтны, в особенности если они связаны с ее принудительным отчуждением или властным распределением. Прежде всего, конфликтны в своей сущности отношения, связанные с принудительным отчуждением части собственности отдельного субъекта в виде налога (установлением и взиманием налога) в собственность государства. Эта конфликтность проистекает из существования объективного противоречия в данного рода отношениях. Здесь интерес экономического агента к увеличению и му распоряжению своей собственностью находится в противоречии с объективной необходимостью ее отчуждения на «общие нужды». Эта объективная необходимость воплощена в интересе государства к принудительному отчуждению части денежной собственности экономического агента в казну государства. Ведь совершенно очевидно, что каждый экономический агент в отдельности объективно не заинтересован во внесении податей в госу-дарственную казну, ибо такой акт связан с непосредственным ущемлением его собственного кошелька, с собственным обремене-нием. Неслучайно в экономической теории используется термин « налоговое бремя ».

Однако не следует путать такие понятия как объективность вышеназванного противоречия и субъективный характер его преодоления в каждом конкретном случае. Безусловно, по мере демократизации общества и повышения экономической и правовой культуры субъектов экономического общения объективное противоречие между интересом индивида и интересом государства по поводу налогов должно все реже проявлять себя вовне. Однако в принципе в силу своей объективности это противоречие в условиях рыночной экономики никогда не снимается и потенциально конфликтогенно. Это означает, что в случае принятия или угрозы принятия государством политически непопулярных решений, су-щественно ущемляющих право собственности хозяйствующих субъектов в интересах «общего кошелька», потенциально возможно возникновение политического конфликта в самых различных формах: массовых выступлений различных социальных групп, противостояния исполнительной и законодательной властей и т.д.

Не менее политически конфликтны и финансово-правовые отношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из бюджетов государственных внебюджетных фондов в пользу различных экономических агентов. Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии исполнения принятого бюджета. Политическая конфликтность в данной сфере финансово-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического процесса с той раздела пирога», которая может

предлагаться. К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому решению Республики Калмыкия заблокировать движение денежных потоков границами республики. Реакцией Центра на финансовый сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидировать Национальный банк Калмыкии. В конце г. власти Калининградской области прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока Центр не рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюджета.

Высокая потенциальная конфликтность отношений в сфере финансово-правового регулирования ещё не означает реальности политического конфликта. Гарантией реальности проявления и разрешения политического конфликта в сфере финансово-правового регулирования является демократическая организация российского общества. Демократия представляет ту форму правления,

которая позволяет многообразным общественным группам свободно выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения . Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает реализацию возникшего политического конфликта в сфере финансов в рамках политического процесса, т.е. в рамках многосубъектного характера политической деятельности. в конечном итоге приводит к его разрешению через установление государством финансово-правовых норм, выражающих баланс политических сил. Таким образом, демократическая организация российского общества является условием, непосредственно обеспечивающим, проявляющим высокую политическую зависимость финансового

Однако не только политика оказывает непосредственное влияние на развитие финансового права, но и финансовое право является цроводником финансовой политики, средством ее утверждения.

Например, НК РФ, принятый в конце 90-х гг., стал началом активного проведения налоговой политики, построенной на принципах справедливости, признания взаимных прав и обязанностей государства и налогоплательщика в налоговых правоотношениях. Свидетельством этого являются, в частности, нормы НК РФ, требующие от государства соблюдения особой юридической техники при установлении налога (ст. запрещающие взыскание штрафных санкций с налогоплательщика в принудительном порядке, требующие от налогоплательщика представлять в налоговый орган налоговые декларации и т.д. В этом смысле НК РФ установил современные критерии финансовой политики, на базе которых только и возможно дальнейшее формирование политических концепций в области налогообложения.

Кроме того, отдельные нормы финансового права с момента своего принятия непосредственно утверждают в практике определенные политические стандарты. Например, ст. 201 БК РФ ограничивает инициативу Государственной Думы в деле корректировки бюджетного закона. Она сформулирована так: «При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения положительное заключение Правительства Российской Федерации». Данная норма не позволяет Государственной Думе легко изменять бюджетные показатели и, таким образом, бюджетную политику, воплощенную в проекте закона о бюджете. Этим самым через нее утверждается в бюджетном процессе так называемая политика «финансового равновесия». Ее суть состоит в том, чтобы защитить политически перспективный и экономически обосно-ванный проект бюджетного закона, представленный Правительством РФ, от политического популизма и, таким образом, затруднить его изменение со стороны Государственной Думы.

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, — явления политические. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики.

Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования Правовых норм и реализации существующей политики нет. В ус­ловиях существования демократического государства, каким яв­ляется Россия сегодня, все законы, правовые акты органов исполнительной власти и т.д. принимаются в ходе политического процесса. Другими словами, различные партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения в той или иной форме участвуют в принятии правовых актов. Одна­ко современная общественная практика демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия финансово-правовых актов. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие закона о федеральном бюд­жете на предстоящий финансовый год происходило в условиях ; жесточайшей политической борьбы между исполнительной и законодательной властью. В ряде случаев именно по этой причине законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой из-за политического про­тивоборства между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Аналогично из-за политической конфронтации с опозданием был

принят Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год». Принятие большинства налоговых законов также происходило в условиях жесткого противостояния политических сил. В частности, принятие части второй НК РФ в связи с уста­новлением единого социального налога сопровождалось в мае— июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями проф­союзов.

Существуют две основные причины,обусловливающие высо­кую степень зависимости финансового права от политики.

Первая причинасвязана со спецификой отношений, регулиру­емых нормами финансового права. Как уже отмечалось, финансо­вое право регулирует такие отношения, которые обеспечивают, выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финан­совых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возмож­ность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, со­циальной, экологической функций, функций охраны правопо­рядка, обороны страны и т.д. Кроме того, благодаря финансово-правовым отношениям государство структурно обеспечивает су­ществование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти.

Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет финансового права, являются сосредоточением полити­ко-экономических интересов самого большого числа субъектов со­циального общения, т.е. имеют очень широкую социальную базу. Эти отношения затрагивают интересы: во-первых, экономичес­ких агентов, выступающих в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, во-вторых, экономических агентов, являю­щихся получателями бюджетных средств, в-третьих, различных общественно-территориальных образований, которым бюджет­ные средства выделяются в порядке бюджетного регулирования. К числу последних относятся субъекты РФ и муниципальные образования. В связи с этим все вышеназванные субъекты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области фи­нансов в той или иной форме. Например, субъекты РФ отстаива­ют свои экономико-политические интересы через Совет Федера­ции, налогоплательщики и получатели бюджетных ассигнова­ний — через своих представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в других представительных и местных органах власти и т.д. Кроме его, в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью фискальной Политикой государства и т.д.

С учетом сказанного можно утверждать, что деятельность в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений, охватываемых предметом финансово-правового регулирования, всегда характе­ризуется широким участием политических сил. В этом заключа­ется одно из принципиальных отличий процесса принятия госу­дарственных решений в области финансов от аналогичного про­цесса в области, к примеру, экологического, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и многих других отраслей права.

Вторая причинавысокой степени политической обусловлен­ности финансового права заключается в принципиальной кон­фликтное отношений, регулируемых нормами данной отрасли Права. Как известно, финансовое право регулирует отношения по собиранию, распределению и использованию финансовых ресур­сов государства и муниципальных образований. Стороны этих Правоотношений не равны. Одной из сторон финансового правоот­ношения всегда выступает государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в финансовом право­отношении проявляет себя одновременно в качестве властвующе­го субъекта (суверена) и казны, т.е. собственника.

Другой стороной финансового правоотношения являются самые различные субъекты, выступающие в качестве налогопла­тельщиков, получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и т.д. Все они являются собствен­никами своих финансовых ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления. Государ­ство и муниципальное образование, используя свои прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к раз­личным собственникам и владельцам денежных средств две функции. Они либо отчуждают в свою собственность часть денеж­ных средств, принадлежащих различным экономическим аген­там на праве собственности, хозяйственного ведения или опера­тивного управления, либо как собственники наделяют денежны­ми средствами самых различных субъектов социального обще­ния. Первая функция государства и муниципального образования проявляется в установлении и введении в действие налогов, а вторая — в выделении бюджетных ассигнований, бюджетных кредитов и прочих финансовых ресурсов различным субъектам.

Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее кон­фликтны, в особенности если они связаны с ее принудительным отчуждением или властным распределением. Прежде всего, кон­фликтны в своей сущности отношения, связанные с принудитель­ным отчуждением части собственности отдельного субъекта в виде налога (установлением и взиманием налога) в собственность государства. Эта конфликтность проистекает из существования, объективного противоречия в данного рода отношениях. Здесь интерес экономического агента к увеличению и самостоятельно­му распоряжению своей собственностью находится в противоре­чии с объективной необходимостью ее отчуждения на «общие нужды». Эта объективная необходимость воплощена в интересе государства к принудительному отчуждению части денежной соб­ственности экономического агента в казну государства. Ведь со­вершенно очевидно, что каждый экономический агент в отдель­ности объективно не заинтересован во внесении податей в госу­дарственную казну, ибо такой акт связан с непосредственным ущемлением его собственного кошелька, с собственным обремене­нием. Неслучайно в экономической теории используется термин «налоговое бремя».

Однако не следует путать такие понятия как объективность. вышеназванного противоречия и субъективный характер его пре­одоления в каждом конкретном случае. Безусловно, по мере демо­кратизации общества и повышения экономической и правовой культуры субъектов экономического общения объективное про­тиворечие между интересом индивида и интересом государства по поводу налогов должно все реже проявлять себя вовне. Однако в принципе в силу своей объективности это противоречие в услови­ях рыночной экономики никогда не снимается и потенциально конфликтогенно. Это означает, что в случае принятия или угрозы принятия государством политически непопулярных решений, су­щественно ущемляющих право собственности хозяйствующих субъектов в интересах «общего кошелька», потенциально воз­можно возникновение политического конфликта в самых различ­ных формах: массовых выступлений различных социальных групп, противостояния исполнительной и законодательной властей и т.д.

Не менее политически конфликтны и финансово-правовые от­ношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из. бюд­жетов государственных внебюджетных фондов в пользу различ­ных экономических агентов. Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии исполнения уже принятого бюджета. Политическая конфликтность данной сфере финансово-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического Процесса с той схемой раздела «общего пирога», которая может Предлагаться. К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому решению Республи­ки Калмыкия заблокировать движение денежных потоков грани­цами республики. Реакцией Центра на финансовый сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидиро­вать Национальный банк Калмыкии. В конце 1998 г. власти Ка­лининградской области прекратили перечисление денег в феде­ральный бюджет до тех пор, пока Центр не рассчитается с облас­тью по задержанным трансфертам из федерального бюджета.

Высокая потенциальнаяконфликтность отношений в сфере финансово-правового регулирования еще не означаетреальности политического конфликта. Гарантией реальности проявления и раз­решения политического конфликта в сфере финансово-правового регулирования является демократическая организация российского общества. Демократия представляет собой ту форму правления, которая позволяет многообразным общественным группам сво­бодно выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения. Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает реализацию воз­никшего политического конфликта в сфере финансов в рамках политического процесса, т.е. в рамках многосубъектного характе­ра политической деятельности. Это в конечном итоге приводит к его разрешению через установление государством финансово-пра­вовых норм, выражающих баланс политических сил. Таким обра­зом, демократическая организация российского общества являет­ся условием, непосредственно обеспечивающим, проявляющим высокую политическую зависимость финансового права.

Однако не только политика оказывает непосредственное влия­ние на развитие финансового права, но и финансовое право явля­ется активным проводником финансовой политики, средством ее утверждения. Например, НК РФ, принятый в конце 90-х гг., стал началом активного проведения налоговой политики, построенной на прин­ципах справедливости, признания взаимных прав и обязанностей государства и налогоплательщика в налоговых правоотношени­ях. Свидетельством этого являются, в частности, нормы НК РФ, требующие от государства соблюдения особой юридической тех­ники при установлении налога (ст. 17), запрещающие взыскание штрафных санкций с налогоплательщика в принудительном по­рядке, требующие от налогоплательщика представлять в налого­вый орган налоговые декларации и т.д. В этом смысле НК РФ ус­тановил современные критерии финансовой политики, на базе ко­торых только и возможно дальнейшее формирование политичес­ких концепций в области налогообложения.

Кроме того, отдельные нормы финансового права с момента свое­го принятия непосредственно утверждают в политической практике определенные политические стандарты. Например, ст. 201 БК РФ ограничивает инициативу Государственной Думы в деле корректи­ровки бюджетного закона. Она сформулирована так: При утверж­дении в первом чтении основных характеристик федерального бюд­жета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федера­ции». Данная норма не позволяет Государственной Думе легко из­менять бюджетные показатели и, таким образом, бюджетную по­литику, воплощенную в проекте закона о бюджете. Этим самым через нее утверждается в бюджетном процессе так называемая по­литика «финансового равновесия». Ее суть состоит в том, чтобы защитить политически перспективный и экономически обосно­ванный проект бюджетного закона, представленный Правитель­ством РФ, от политического популизма и, таким образом, затруд­нить его изменение со стороны Государственной Думы.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: