Неисполнение государственного задания административная ответственность

Обновлено: 05.10.2022

Ошибки, совершаемые учреждениями при исполнении государственного (муниципального) задания и расходовании выделенной на него субсидии, нередко приводят к судебным спорам. Должностные и юридические лица не соглашаются с предписаниями контрольных органов, пытаются отстоять свою правоту, но выигрывают не всегда. В чем суть споров и что нарушают учреждения? Подробности – в подборке судебных решений за 2020 – 2021 годы.

Обычно споры возникают между учреждениями (их руководителями) и контрольными органами. По результатам проверки контролеры делают вывод о том или ином допущенном нарушении и предписывают вернуть в бюджет неправомерно израсходованные суммы либо привлекают учреждение или его руководителя к административной ответственности. Не соглашаясь с предписанием, учреждение (руководитель) обращается в суд.

Нарушения квалифицируются по нескольким статьям КоАП РФ: по ст. 15.14, ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, 15.15.5-1 КоАП РФ. Суть же претензий сводится к следующему:

1) задание не выполнено даже с учетом допустимых отклонений;

2) учреждение нарушило условия предоставления субсидии на выполнение задания;

3) средства названной субсидии израсходованы нецелевым образом.

На практике ситуации, в которых возникают претензии контролеров, бывают разными. Рассмотрим подробнее наиболее характерные причины споров.

Невыполнение задания

Административная ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания предусмотрена ст. 15.15.5-1 КоАП РФ. За такой проступок должностные лица (прежде всего руководители учреждений) могут подвергнуться предупреждению или штрафу в размере от 100 до 1 тыс. руб. При повторном нарушении штраф увеличивается до 10 тыс. – 30 тыс. руб.

Встречаются и случаи, когда невыполнение задания квалифицируется по ст. 15.15.5 КоАП РФ – как нарушение условий предоставления субсидий.

Кроме того, иногда контролеры не привлекают учреждение или его руководителя к административной ответственности, не выписывают штрафы, а требуют возврата части субсидии на выполнение задания. Суммы возврата могут исчисляться миллионами рублей.

Приведем два основания для споров.

Применение при расчетах допустимых отклонений

В силу п. 6 ст. 69.2 БК РФ задание является невыполненным при недостижении (превышении допустимого (возможного) отклонения) показателей объема, а также показателей качества, если последние установлены в задании. В связи с этим используемая формула расчета все чаще становится предметом спора, поскольку от нее зависят не только достигнутые значения плановых показателей, но и сумма, которую потом потребуется вернуть в бюджет.

Орган-учредитель может установить допустимое отклонение в отношении отдельной услуги (работы), задания в целом или его части (то есть в отношении всех оказываемых услуг либо всех выполняемых работ). Возможные варианты должны быть отражены в порядке формирования и финансового обеспечения задания, действующем в публично-правовом образовании, а конкретные условия применения – в самом задании. От того, в какой строке задания указано допустимое отклонение, зависит формула расчета.

Если контрольный орган и само учреждение используют разные формулы – это приводит к спору. В частности, в одном из таких случаев орган Федерального казначейства, проверив бюджетное образовательное учреждение высшего образования (университет), предписал ему вернуть в бюджет 11,4 млн руб. Допустимое отклонение в 10% контролеры применили в отношении показателей объема по каждой образовательной программе и в результате пришли к выводу, что численность студентов была ниже допустимой по 14 реализуемым университетом программам.

Учреждение отстояло свои интересы – суды четырех инстанций его поддержали (Определение ВС РФ от 27.04.2020 № 306-ЭС20-4459). Арбитры выяснили, что орган-учредитель установил допустимое отклонение в отношении задания в целом. Строки, предусмотренные в каждом разделе госзадания для отражения величины допустимого отклонения, не заполнены, то есть по отдельным услугам его значения не установлены. А вот в третьей части госзадания данная величина обозначена. С учетом этого университет недовыполнил задание на 5,38%, что находилось в пределах допустимого отклонения. Выводы казначейства о недостижении плановых показателей были ошибочными.

Недостоверность сведений о выполнении задания

Такие сведения могут содержаться прежде всего в годовом отчете о выполнении задания, на основании которого орган-учредитель, а затем и контрольные органы делают вывод о достижении учреждением установленных показателей. Поэтому данные, включенные в годовой отчет, учреждение должно подтвердить первичными документами, где отражается, например, количество посещений, часов учебной нагрузки, получателей услуг, жалоб. Если названных документов нет, проверяющие могут «не засчитать» неподтвержденные объемы – и задание окажется невыполненным.

Подобный случай произошел с одним учреждением (ледовый дворец), которое проверила региональная контрольно-счетная палата. Контролеры обнаружили, что учреждение включило в отчет о выполнении задания, поданный органу-учредителю, неподтвержденные данные. Фактический показатель, характеризующий объем выполненной работы «Организация и проведение спортивно-оздоровительной работы по развитию физической культуры и спорта среди различных групп населения» был необоснованно завышен на 3 811 посещений. С учетом допустимого отклонения в 5% задание оказалось не выполнено на 2 261 посещение. Контрольно-счетная палата предписала ледовому дворцу вернуть в бюджет 540 тыс. руб., суды с этим решением согласились (Постановление АС ВВО от 14.08.2020 № Ф01-11807/2020 по делу № А43-8603/2019). Кроме того, директор учреждения был оштрафован на сумму 10 тыс. руб. по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Нарушение условий предоставления субсидии

Спор с участием ледового дворца показывает, что контролеры и суды, выявляя факты невыполнения задания, нередко продолжают применять в этих ситуациях ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, устанавливающую административную ответственность за нарушение условий предоставления субсидии. За это юридическим лицам грозит штраф в размере от 2% до 12% суммы субсидии. Вместе с тем за невыполнение задания в 2017 году введена отдельная санкция (ст. 15.15.5-1 КоАП РФ) – она мягче, чем за нарушение условий предоставления субсидии.

Еще один случай, когда проступок был квалифицирован по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, а не по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, произошел с бюджетным учреждением, ведущим деятельность в сфере городского благоустройства. Оно не достигло показателей в отношении двух работ, включенных в задание: объем работы по отлову и обезвреживанию безнадзорных животных не выполнило на 23%, а объем работы по посадке цветов в клумбы и уходных работ – на 42%. В ходе проверки контрольно-счетная палата установила, что отклонение показателей превысило допустимое. Задание выполнено не было. Суды трех инстанций согласились с выводами контролеров (Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 03.04.2020 № 16-1072/2020 по делу № 5-408/2019) и подтвердили правомерность штрафа в размере 10 тыс. руб., наложенного на директора бюджетного учреждения по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Однако тенденция к четкому отграничению области действия ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ становится заметнее. Среди прецедентов – Постановление ВС РФ от 17.02.2016 № 309-АД15-19447 по делу № А76-23481/2014 и Решение Московского городского суда от 18.09.2018 по делу № 7-11605/2018, где судьи сделали вывод об отсутствии состава правонарушения, подпадающего под приведенную норму. Достижение результатов (например, заданных тем же госзаданием) относится к условиям использования субсидии, а не к условиям ее предоставления.

Суды двух инстанций поддержали контролеров, но кассация направила дело на новое рассмотрение. Аргументы были следующими. Законодатель различает понятия «условия предоставления субсидии» и «условия использования субсидии» как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений тех или иных условий. Но контрольный орган не указал, а нижестоящие суды не установили, каким образом несоблюдение ведомственных нормативных актов, регулирующих порядок оплаты труда, превышение фонда премирования руководителя, его заместителя, главного бухгалтера, главной медицинской сестры могут свидетельствовать о нарушении условий предоставления субсидии, установленных соглашением.

Нецелевое использование субсидии на выполнение задания

Споров по поводу нецелевого расходования средств субсидии (ст. 15.14 КоАП РФ), как и раньше, возникает много. За такие проступки для должностных лиц предусмотрены штрафы в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификация на срок от года до трех лет, а для юридических лиц – штрафы в размере от 5% до 25% суммы, полученной из бюджета и использованной не по целевому назначению.

Выделим три группы спорных расходов – на финансирование деятельности, не входящей в состав государственного или муниципального задания, на приобретение и содержание имущества, на оплату труда.

Финансирование деятельности, не предусмотренной заданием

Как известно, государственное (муниципальное) задание является основанием для предоставления субсидии. Однако этому правилу на практике следуют не все, из-за чего и совершаются нарушения, возникают споры.

В частности, так произошло с одним учреждением физкультуры и спорта (центр спортивной подготовки). Областная контрольно-счетная палата выявила, что оно направляло за счет средств субсидии на госзадание спортсменов, тренирующихся по индивидуальному плану, на тренировочные мероприятия, которые отсутствовали в едином календарном плане региона и едином календарном плане Минспорта. То есть средства были потрачены на выполнение работ, не предусмотренных заданием.

Суды, рассмотрев данный спор, согласились с контролерами: факт нецелевого использования средств подтвержден, а штраф в размере 20 тыс. руб., наложенный на директора учреждения по ст. 15.14 КоАП РФ, правомерен (Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 05.08.2021 № 16-5338/2021).

В другом случае нарушение допустило учреждение культуры (центр народного творчества). Оно оплатило из субсидии на выполнение задания расходы в сумме 400 тыс. руб. на проведение праздника Сабантуй, хотя это мероприятие не входило в муниципальное задание. Учреждение было привлечено к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 тыс. руб. (5% средств, использованных нецелевым образом).

Центру народного творчества не удалось отстоять свою правоту (Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 29.01.2020 № 16-157/2020). Судьи выяснили, что решение о проведении праздника приняла районная администрация. Ее правовой акт определял в качестве источника финансирования праздника внебюджетные средства учреждения (1,3 млн руб.), но не содержал никаких поручений, адресованных ему, по организации Сабантуя и проведению мероприятий. Таким образом, центр народного творчества израсходовал за счет субсидии на выполнение задания 400 тыс. руб. при отсутствии у него на это каких-либо правовых оснований.

Приобретение и содержание имущества

При расчете объема субсидии на выполнение задания учитываются в том числе затраты на содержание недвижимого и движимого имущества, а также на приобретение движимого имущества, эксплуатируемого в процессе выполнения задания, с учетом срока полезного использования. В отношении данных расходов тоже допускаются ошибки.

Так, одно муниципальное учреждение (ледовая арена) за счет средств субсидии на выполнение задания приобрело световое оборудование и оплатило электромонтажные работы на сумму 1,44 млн руб. Проверяющие из районной контрольно-счетной палаты выяснили, что в составе данной субсидии предусмотрены затраты на приобретение светильников (реконструкцию освещения ледовой арены) в сумме 257 тыс. руб., а остальную сумму в размере 1,19 млн руб. признали использованной не по целевому назначению.

Учреждение обратилось в суд, но три инстанции встали на сторону контролеров (Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12.03.2020 № 16-1649/2020). Нарушение верно квалифицировано по ст. 15.14 КоАП РФ, а предупреждение, вынесенное учреждению с применением ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ, правомерно.

Еще одно учреждение (научно-исследовательский институт) оплатило за счет субсидии на госзадание разработку проектной документации на капремонт помещений, хотя данные затраты не были предусмотрены ни соглашением о предоставлении названной субсидии, ни планом финансово-хозяйственной деятельности института. Пытаясь отстоять свои интересы, институт дошел до Верховного суда, но безрезультатно (Определение ВС РФ от 09.02.2021 № 304-ЭС20-23058 по делу № А45-33957/2019). Орган Федерального казначейства обоснованно привлек бюджетное учреждение к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ и назначил ему штраф в размере 80,3 тыс. руб. (5% суммы средств, полученных из бюджета и использованных не по целевому назначению).

Оплата труда работников

Расходы на оплату труда должны четко увязываться с выполнением задания, а их необходимость надо документально подтвердить. Иначе, доплачивая сотрудникам из средств субсидий на выполнение задания, учреждение рискует столкнуться с тем, что контрольные органы квалифицируют эти выплаты как нарушение бюджетного законодательства.

Так случилось, например, с бюджетным учреждением (научным центром), которое выплачивало из названных средств зарплату сотрудникам амбулатории, не участвовавшим в выполнении госзадания. Орган Федерального казначейства привлек за это научный центр к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ в виде штрафа в размере 167,6 тыс. руб.

Суды подтвердили вину учреждения (Постановление АС СЗО от 15.04.2021 № Ф07-1489/2021 по делу № А26-6774/2020). Арбитры не увидели обстоятельств, свидетельствующих о косвенном или прямом участии сотрудников амбулатории в выполнении задания. Тот факт, что предрейсовые и послерейсовые осмотры, вакцинация были необходимы для выезда сотрудников научного центра на полевые работы и в экспедиции, то есть напрямую относились к работам по проведению фундаментальных научных исследований, отраженных в госзадании, не изменял сути услуг как услуг в сфере здравоохранения, не включенных в задание. Более того, руководитель учреждения при распределении объемов финансирования был обязан учесть фонд оплаты труда амбулатории и начислений на него, а при недостаточности средств установить до начала года соответствующую штатную численность амбулатории.

В еще одном споре участвовало учреждение культуры (театр). Оно выплатило из средств субсидии на выполнение задания зарплату 32 работникам за период гастролей. Однако муниципальным заданием предусматривался лишь показ спектаклей в условиях стационара – на собственных площадках театра.

Разбирая данный случай, судьи вынесли решение против учреждения (Постановление Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.09.2021 № 16-2944/2021). Они подтвердили, что театр нецелевым образом произвел расходы на оплату труда в размере 321,2 тыс. руб. и уплату страховых взносов в размере 97 тыс. руб., поскольку оказание муниципальной услуги в другом городе не было включено в задание. Директора учреждения правомерно привлекли к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ и оштрафовали на сумму 20 тыс. руб.

Ошибки в оформлении документов, связанных с оплатой труда

Сначала суд первой инстанции признал вину казенного учреждения: оно израсходовало бюджетные средства в размере 283,4 тыс. руб. на премии работникам, не имевшим правовых оснований для получения. Четыре сотрудника инспекции привлекались к дисциплинарной ответственности, при этом им назначались премии в отсутствие приказов о снятии дисциплинарных взысканий.

Однако все вышестоящие суды встали на сторону учреждения. Хотя руководитель не издал названные приказы, его резолюция о досрочном снятии с сотрудников наказания имелась на служебных записках. Из них следовало, что работодатель принял решение о снятии дисциплинарных взысканий. В любом случае подобное оформление решения работодателя о снятии взыскания не свидетельствует о нецелевом использовании денежных средств, направленных на премирование работников, с которых взыскание снято.

Заключение

Вопросы о том, как оценивать выполнение государственного (муниципального) задания и какие расходы можно финансировать из средств субсидии на его выполнение, казалось бы, достаточно четко отрегулированы законодательством. Но на практике возникает много нюансов, ограничений, да и обстоятельства каждого спора индивидуальны.

Как показывают рассмотренные судебные решения, учреждениям надо рассчитывать процент выполнения задания, используя те способы, которые определены в задании. А при ответе на вопрос, можно ли тратить данную субсидию на те или иные нужды, следует опираться не только на федеральные нормы, правовую базу, созданную на уровне публично-правового образования или органа-учредителя, но и на собственные локальные акты.

Заканчивается очередной финансовый год. И уже совсем скоро учреждениям предстоит отчитываться о выполнении государственного/ муниципального задания.

Напомним, что за невыполнение государственного или муниципального задания ст. 15.15.5-1 КоАП в отношении должностных лиц предусмотрена административная ответственность в форме предупреждения или наложения штрафа в размере от 100 до 1000 рублей, а за повторное нарушение – от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб.

В наглядной таблице мы собрали самые показательные примеры дел о привлечении к ответственности за невыполнение задания:

Недостижение объемных показателей предоставляемой услуги, в том числе:

  • по количеству проведенных театром публичных мероприятий;
  • по количеству детей, обучающихся по адаптивной образовательной программе
  • по числу человеко-дней пребывания в детском саду
  • по количеству обучающихся в колледже по отдельным специальностям;
  • по количеству занятий физкультурно-спортивной направленности при использовании суммы финансирования услуги в полном объеме

решение Дмитровского горсуда Московской области № 12-554/2019 от 6 декабря 2019 г.;

решение Канавинского райсуда г. Нижнего Новгорода № 12-352/2019 от 29 августа 2019 г.;

постановление Устиновского райсуда г. Ижевска № 5-223/2019 от 4 декабря 2019 г.;

решение Ноябрьского горсуда Ямало-Ненецкого автономного округа № 12-105/2018 от 7 июня 2018 г.;

решение Дмитровского горсуда Московской области № 12-385/2018 от 24 октября 2018 г.

Недостижение показателей по содержанию и условиям госуслуги:

  • предоставление услуг по обучению на базе основного общего образования, в то время как госзаданием предусмотрено обучение на базе среднего общего образования;
  • обучение по заочной форме, в то время как госзаданием предусмотрено очное обучение

решение Ноябрьского горсуда Ямало-Ненецкого автономного округа № 12-105/2018 от 7 июня 2018 г.

Недостижение показателей по качеству оказываемых услуг:

решение Ноябрьского горсуда Ямало-Ненецкого автономного округа № 12-105/2018 от 7 июня 2018 г.;

решение Абдулинского райсуда Оренбургской области № 12/1/-23/2019 от 27 мая 2019 г.;

решение Новосибирского облсуда № 7-66/2019 от 26 февраля 2019 г.

Недостижение показателей задания на 2 квартал (согласно квартальному отчету) и невнесение в связи с этим изменений в задание во 2 квартале, при выполнении задания согласно отчету по итогам года

решение Ленинского райсуда г. Оренбурга № 12-570/2019 от 14 августа 2019 г.

Оплата расходов на создание спектакля в рамках выполнения госзадания средствами от приносящей доход деятельности, а не за счет средств субсидии

решение Саратовского облсуда № 21-575/2018 от 4 октября 2018 г.

Искажение данных отчета об исполнении задания и сокрытие фактически данных о неполном выполнении муниципального задания

решение Первомайского райсуда г. Пензы № 12-152/2019 от 4 июня 2019 г.

Исход у этих дел не всегда одинаков. Стоит отметить, что нередко суды признают привлечение к административной ответственности за невыполнение задания неправомерным.

Так, в одном из вышеупомянутых дел директору автономного учреждения культуры по результатам проверки, проведенной контрольным органом, вменялось невыполнение госзадания в части требований к количеству проведенных спектаклей, поскольку часть из них была оплачена за счет собственных средств учреждения. Суд пришел к выводу, что речь в данном случае не идет о нецелевом использовании средств субсидии, выделенной на выполнение госзадания. Учредитель к учреждению претензий по выполнению задания не имел, что подтверждает исполнение учреждением всех условий, установленных в госзадании. А доказать недостижение учреждением показателей госзадания в этой ситуации ревизоры не смогли. Суд отменил постановление о привлечении руководителя учреждения к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП.

А в другом случае суд частично не признал вину руководителя учреждения. Речь о деле, в котором ревизоры при проверке колледжа выявили целый комплекс нарушений:

  • недостижение показателей по количеству обучающихся,
  • предоставление услуг по обучению на базе основного общего образования, в то время как госзаданием предусмотрено обучение на базе среднего общего образования;
  • обучение по заочной форме, в то время как госзаданием предусмотрено очное обучение;
  • недостаточность педагогов с соответствующими категориями.

Однако суд указал:

  • доказательств того, что учреждение целенаправленно принимало студентов в количестве, не соответствующем госзаданию, нет;
  • не может вменяться в вину руководителю и последующее исключение студентов из числа обучающихся, поскольку профессиональное обучение в РФ носит добровольный характер.
  • руководитель не несет ответственность за успеваемость студентов, которая также может явиться причиной исключения;
  • не подтверждена вина руководителя в недостижении показателей госзадания, характеризующих качество, таких как соотношение количества педработников, имеющих первую и высшую категорию к общей численности педработников.

На этом основании суд снизил штраф руководителю учреждения.

Имеются также решения судов, которыми привлечение к ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ признавалось правомерным.

Так, например, согласно отчета учреждения – спортивного центра об исполнении муниципального задания фактическое значение показателя объема за отчетный финансовый год составило 97,9 % – учреждением не проведено 80 занятий в спортивных секциях. Однако субсидия использована в полном объеме.

Суду учреждение пояснило, что невозможность полного выполнения задания связана с переходом учреждения на работу по профессиональным стандартам, что повлекло сокращение тренерско-инструкторского состава и, соответственно, уменьшение количества занятий.

Но суд пришел к следующему выводу: порядком формирования муниципального задания установлено, что в случае, если учреждение в отчетном периоде не обеспечило выполнение задания, ГРБС вправе скорректировать задание с соответствующим изменением объемов финансирования. Однако руководитель учреждения хоть и написал соответствующее обращение к учредителю, но подтвердить, каким образом данное обращение было направлено и получено адресатом, не смог. Поэтому оснований полагать, что руководитель предпринял все зависящие от него меры по соблюдению условий предоставления субсидий, у суда не имеется. Довод жалобы о малозначительности вменяемого правонарушения признан несостоятельным. Руководитель учреждения оштрафован по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.

Таким образом, в настоящее время невыполнение учреждением выданного ему задания является отдельным правонарушением, объективная сторона которого квалифицируется на основе признаков, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. Учитывая что рассматриваемый состав является новым для КоАП РФ, а осуществляемая ранее квалификация подобных деяний по ст. 15.15.5 КоАП РФ вызывала неоднозначное толкование и не влекла единообразной судебной практики, постараемся дать юридическую характеристику невыполнения государственного (муниципального) задания как противоправного деяния.

Основываясь на системном толковании положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами (администраторами, получателями) бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса. Вместе с тем согласно ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания. После списания в установленном порядке средств субсидии с единого счета бюджета и их зачисления на счет бюджетного или автономного учреждения они утрачивают юридическую связь с соответствующим бюджетом. Подобные средства обособляются в виде бюджетной субсидии на выполнение отдельных публичных функций и, поступив в распоряжение получателя, не подчиняются требованиям бюджетного законодательства.

Однако, в целях обеспечения выполнения условий предоставления и использования бюджетных средств ч. 2 ст. 306.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, положения иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству РФ. Тем самым, в специально предусмотренных ситуациях к бюджетным и автономным учреждениям могут применяться меры бюджетного принуждения, а должностные лица таких организаций могут нести юридическую ответственность за нарушение правил бюджетного законодательства. Одним из видов такой ответственности является административная, установленная КоАП РФ.

Новый состав правонарушения, предусмотренный ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, может применяться только в отношении должностных лиц. Административная ответственность для самих учреждений (как это установлено при нарушении условий предоставления субсидий) за невыполнение государственного (муниципального) задания не введена. Однако это не означает безнаказанность самой организации за не достижение запланированных показателей.

Меры финансового и юридического воздействия к нарушителям условий получения и использования бюджетных субсидий применяются. Однако в настоящее время финансовое принуждение носит в большей степени восстановительный, нежели карательный характер, а реализация санкций, предусмотренных ст. 15.15.5 КоАП РФ зачастую оказывается чрезмерно обременительной для учреждения.

Для бюджетных и автономных учреждений предусмотрена обязанность возвращать в соответствующий бюджет остаток субсидии на выполнение задания в случае недостижения его показателей, если такие отклонения не соответствуют нормативному акту, на основе которого данная субсидия была предоставлена. Такие правила и механизм их применения установлены на федеральном уровне п. 40 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1551 в отношении средств федерального бюджета, доведенных до бюджетных и автономных учреждений в 2017 году в форме субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание (выполнение) государственных услуг (работ). Также названные положения конкретизируются нормативно-правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

В рассматриваемой ситуации возврат в бюджет остатков субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания правомерно считать мерой финансового воздействия на учреждение-нарушителя, поскольку перечисление осуществляется не только за счет образовавшихся остатков полученных субсидий, но и при необходимости за счет других не запрещенных законом поступлений. Не подлежат изъятию в счет возмещения неиспользованной субсидии только средства, предоставленные учреждениям в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 и ст. 78.2 БК РФ и на иные цели (Письмо Минфина России от 12 апреля 2016 г. № 02-01-09/20629).

Толкование п. 6 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ в новой редакции позволяет сделать вывод, что недостижение показателей задания понимается как превышение их допустимого (возможного) отклонения. Следовательно, если в задании установлены процентные значения отклонений и учреждение выполнило государственные (муниципальные) функции в их границах, то противоправного деяния не образуется и привлечь к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ нельзя.

Также важно обратить внимание, что возможность установления допустимых отклонений теперь закреплена на общефедеральном уровне, тем самым создана для всех публично-правовых образований основа для использования такой возможности.

Включение в КоАП РФ самостоятельного состава правонарушения в виде невыполнения государственного (муниципального) задания создает полноценный правовой механизм охраны правил выполнения учреждения публичных функций. В этой связи важно четко понимать круг лиц, которые несут персональную ответственность за подобные правонарушения.

Статья 15.15.5-1 КоАП РФ предусматривает штрафы только для должностных лиц. Иными словами, персональную ответственность за невыполнение задания несет руководитель государственного (муниципального) учреждения. Напомним, что в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, под должностным понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях и др.

Вместе с тем, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции может выполнять и иной работник учреждения, наделенный необходимыми полномочиями. В таком случае именно данный работник, в результате действий (бездействия) которого было допущено невыполнение государственного (муниципального) задания будет субъектом административной ответственности. Подобный вывод подтверждается и материалами судебной практики. Например, Московский городской суд признал должностным лицом заместителя проректора по экономике, хозяйству и строительству федерального вуза, поскольку соответствующие обязанности были возложены на работника приказом ректора (Постановление Московского городского суда от 11 мая 2017 г. № 4а-1653/2017).

Определенные сложности при применении мер административной ответственности, предусмотренной ст. 15.15.5-1 КоАП РФ вызывает вопрос о том, можно ли привлечь к административной ответственности по итогам 2017 года? Этот вопрос является актуальным для немалого количества руководителей учреждений, тем более что некоторым уже пришлось возвращать средства в бюджет по причине невыполнения государственного (муниципального) задания, то есть они уже претерпели меры финансового воздействия.

В силу п. 1-2 ст. 1.7 КоАП РФ, лицо, совершившее административное правонарушение, несет ответственность на основании закона, действовавшего во время совершения такого нарушения. В то же время закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за проступок либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Применительно к ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ это означает следующее. На момент совершения проступка (невыполнение учреждением задания на 2017 год) ответственность за него была предусмотрена КоАП РФ – напомним, что рассматриваемые поправки вступили в силу 18 июня 2017 года. То есть административные санкции за невыполнение государственного (муниципального) задания, выданного на 2017 год, применяться могут.

Однако следует учитывать, что дополнительный п. 6 ст. 69.2 Бюджетного РФ, в котором содержится определение понятия "невыполненное государственное (муниципальное) задание", вступил в силу 1 января 2018 года. С этой даты можно будет квалифицировать работу учреждения как невыполнение задания по тем критериям, которые установлены в Бюджетном кодексе РФ. Критерии невыполнения задания по итогам 2017 года будут определяться исходя из условий каждого конкретного договора на предоставление бюджетной субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Включение в КоАП РФ специального состава административного правонарушения должно нацелить руководителей учреждений еще более тщательно на протяжении текущего года отслеживать выполнение показателей государственного (муниципального) задания, контролировать объемы и качество предоставления услуг (выполнения работ), показатели по которым включены в задание. При возникновении объективных условий для невыполнения установленных показателей, руководителю учреждения следует обратиться к учредителю с предложением внести изменения в задание на текущий год.

Как видим, с 1 января 2018 года в отношении учреждения, не выполнившего полученное государственное (муниципальное) задание, применяются два инструмента правового воздействия: механизм возврата остатка субсидии, образовавшегося в связи с недостижением показателей задания, и меры административного воздействия в виде штрафов на должностных лиц учреждений. Используются эти инструменты в совокупности, но разными органами: в первом случае – учредителем учреждения, во втором – контролирующими органами.

Таким образом, реализация рассмотренных дополнений в КоАП РФ позволит, на наш взгляд, усилить контроль за исполнением бюджетного законодательства и повысить результативность использования бюджетных средств, выделяемых учреждениям в форме субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Как известно, в период пандемии законодатели сделали учреждениям послабление. Задания, доведенные до них на 2020 и 2021 годы, признаются выполненными даже при недостижении установленных показателей – если это произошло из-за приостановления деятельности, обусловленного действием ограничительных мер. Однако в судебной практике уже появляются решения, вынесенные по фактам невыполнения задания в 2020 году. Расскажем о наиболее интересных случаях.

Как следует из положений ч. 20 ст. 2.1 Федерального закона от 12.11.2019 № 367-ФЗ и ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 29.11.2021 № 384-ФЗ, при наличии у государственных (муниципальных) учреждений объективных ограничивающих обстоятельств задания на 2020 и 2021 годы не признаются невыполненными. А значит, в этих случаях оснований для возврата остатка субсидии либо привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ возникать не должно.

Но руководителей учреждений к ответственности по названной статье все же привлекают. Те отстаивают свою правоту с переменным успехом. При этом ссылки на «антикризисные» нормы используются не всегда, а там, где используются, судьи «разворачивают» их в пользу разных сторон.

В спорах о выполнении задания на 2020 год, рассмотренных судами, вскрываются детали, заслуживающие внимательного изучения. Остановимся на трех видах вынесенных решений.

Задание выполнено, руководитель не наказан

Такой вид спора можно назвать классическим: руководитель доказывает, что возглавляемое им учреждение выполнило задание в полном объеме, и суд отменяет вынесенное ранее решение о привлечении к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ. В более ранней судебной практике (например, по рассмотрению споров о выполнении заданий за 2019 год) подобных примеров немало. Но появляются и совсем свежие примеры.

В них интересно то, что применяется «допандемийная» логика доказывания факта нарушения, а также выстраивания защиты. Причем эту логику поддерживают и стороны спора, и – в последующем – судьи.

Так произошло, например, в случае, рассмотренном Четвертым кассационным судом общей юрисдикции (Постановление от 22.10.2021 № 16-5779/2021). Контрольный орган, проверив учреждение (бюро технической инвентаризации), привлек его руководителя к административной ответственности по норме ст. 15.15.5-1 КоАП РФ в виде предупреждения. Контролеры посчитали, что учреждение не выполнило задание на 2020 год на 31,6 %, это превысило границы допустимого отклонения (10 %). Руководитель бюро с такими выводами не согласился и оспорил их в суде.

Суды двух инстанций поддержали контролеров, подтвердив факт невыполнения задания (хотя спор рассматривался уже в 2021 году, когда было известно об «антикризисных» нормах). Но кассация заняла противоположную позицию и прекратила производство по данному делу из-за отсутствия состава нарушения. Вот каким был ход разбирательства.

Претензии контрольного органа состояли в том, что учреждение дважды учитывало объекты недвижимости, по которым отчет по результатам кадастровой оценки направлялся в бумажном и электронном виде в уполномоченный орган. А значит, бюро необоснованно завысило фактический показатель объема «Количество объектов недвижимости, для которых определена кадастровая стоимость» в два раза. Вместе с тем судьи выяснили, что в задание учреждению было включено два уникальных номера регистровой записи. Оба они касались определения кадастровой стоимости объектов недвижимости. Но по одному уникальному номеру предусматривались результаты работы в бумажном виде, а по другому – в электронном. Именно эти результаты учреждение отра­зило в годовом отчете о выполнении задания. Никаких завышений показателей своей работы учреждение не допустило.

Как видим, этот спор рассматривался исходя из обычной практики ведения финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Упоминаний об «антикризисных» нормах и мерах здесь не было.

Задание не выполнено, руководитель не наказан

В этой ситуации ограничительные меры напрямую влияли на работу учреждения, а «антикризисные» нормы учитывались сторонами спора и судами.

Пример – Решение Апатитского городского суда Мурманской области от 27.12.2021 по делу № 12-124/2021. Контрольный орган признал директора автономного учреждения социального обслуживания виновным в совершении административного нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, и оштрафовал на 300 руб. Но мнение судей оказалось иным.

При рассмотрении спора выяснилось следующее. По итогам 2020 года автономное учреждение не достигло установленных количественных показателей по нескольким услугам с разными реестровыми номерами, в том числе относящимся к социальному обслуживанию на дому. О возможном недовыполнении задания учреждение проинформировало орган-учредитель в октябре 2020 года. В пояснительной записке к промежуточному отчету об исполнении задания АУ сослалось на не зависящие от него обстоятельства (смертность получателей социальных услуг, их госпитализация в медицинские учреждения, уменьшение числа обращений из-за введенных в регионе ограничительных мер) и выступило с предложением о корректировке объемов задания. Проект уточненного задания учреждение тоже направило органу-учредителю. Однако тот скорректированные значения не утвердил, из-за чего по итогам 2020 года контрольный орган сравнивал фактические показатели, достигнутые АУ, с первоначальным планом.

Судьи посчитали, что руководитель учреждения в рамках своих полномочий сделал все возможное для того, чтобы донести до органа-учредителя информацию о необходимости изменения задания и удержания фактических показателей в границах допустимых отклонений. А вот министерство свою обязанность по корректировке задания подведомственному АУ не выполнило, хотя процедура рассмотрения предложений учреждения по корректировке детально расписана в правовом акте учредителя.

Кроме того, министерство учло действие ограничительных мер на подведомственное учреждение и приняло решение по итогам 2020 года считать задание выполненным в полном объеме – независимо от его фактического исполнения. Это решение орган-учредитель довел до директора АУ письмом. И в нем ничего не сообщалось о допущенных руководителем учреждения нарушениях при выполнении задания за 2020 год в неполном объеме.

В итоге суд не подтвердил вину должностного лица АУ в совершении вменяемого ему нарушения и прекратил производство по делу. Отметим, что, разбирая этот спор, суд детально исследовал всю процедуру взаимодействия автономного учреждения и органа-учредителя, касающуюся внесения корректировки в задание, а также многочисленные подтверждающие документы и при вынесении решения не стал опираться лишь на нормы о действующих послаблениях (в части признания задания выполненным).

Задание не выполнено, руководитель наказан

Подобные решения, вынесенные судами, тоже не учитывают существующие послабления, но, в отличие от решений первого типа, оборачиваются для руководителей учреждений отрицательным результатом. Доказательная база, свидетельствующая о допущенном нарушении, здесь формируется с применением двух подходов.

«Антикризисные» нормы не используются

Первый подход: судьи рассматривают споры, изначально считая, что вменяемые руководителям учреждений нарушения произо­шли при обычных условиях ведения финансово-хозяйственной деятельности. Ссылок на «антикризисные» нормы в материалах дел не приводится, влияние ограничительных мер на работу учреждений не исследуется.

Так произошло, например, с заведующей дошкольным образовательным учреждением. Ее привлекли к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, назначив наказание в виде предупреждения. Железнодорожный городской суд Московской области признал вину руководителя учреждения (Постановление от 11.10.2021 по делу № 5-308/2021). Судьи указали, что фактические количественные показатели по двум муниципальным услугам не достигли объема, запланированного на 2020 год. При этом согласно порядку формирования и финансового обеспечения задания, утвержденному в муниципальном образовании, допустимые отклонения к объемным и качественным показателям не устанавливались. Задание правомерно признано невыполненным.

«Антикризисные» нормы используются

Второй подход: действующие послабления принимаются во внимание при рассмотрении спора, а обоснованность применения этих послаблений тщательно исследуется. В результате суды приходят к выводам не в пользу руководителей учреждений, признавая, что у тех нет оснований ссылаться на «антикризисные» нормы. Вот несколько примеров.

Учреждение (спортивная школа) не выполнило задание на 2020 год, из-за чего его директор был привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ в виде предупреждения. По одной услуге, включенной в муниципальное задание, показатели качества не были выполнены на 25,5 %, по другой – на 29,8 %, еще по двум услугам – на 100 %. Должностное лицо оспорило решение контрольного органа, но безрезультатно (Решение Муравленковского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 07.09.2021 по делу № 5-474/2021, 12-48/2021).

В суде директор спортшколы пояснил, что показатели не достигнуты из-за введения в регионе режима повышенной готовности и невозможности внести корректировки в утвержденное задание. Эти доводы судей не убедили. Послабления для учреждений (признание задания выполненным даже при недостижении установленных показателей) в 2020 году действительно были предусмотрены. Но деятельность спортивной школы из-за введенных в регионе ограничительных мер полностью либо частично не приостанавливалась – услуги предоставлялись удаленно, с использованием электронных систем учреждения. А значит, послабление в данном случае неприменимо. При этом изменения в муниципальное задание не вносились, и по факту оно было выполнено не полностью.

Аналогичное решение Муравленковский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа принял в отношении директора другой спортивной школы (Решение от 02.09.2021 по делу № 5-382/2021, 12-46/2021). В схожих обстоятельствах его тоже привлекли к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.

Последний пример – руководитель учреждения (института экологии) также ссылался на введение ограничительных мер из-за распространения коронавирусной инфекции и переход в связи с этим части сотрудников на удаленную работу как на причины недовыполнения задания на 2020 год. Однако суд посчитал, что достаточных доказательств невозможности выполнения задания из-за обстоятельств непреодолимой силы представлено не было, и согласился с назначенным директору наказанием в виде предупреждения (Постановление Вологодского городского суда Вологодской области от 14.07.2021 по делу № 5-2743/2021).

Заключение

Как показывает наша подборка решений, послабления, введенные для учреждений в отношении государственных и муниципальных заданий на 2020 и 2021 годы, не всегда принимаются во внимание контрольными органами и судами. Поэтому если у учреждения есть основания применять «антикризисные» нормы, следует ссылаться на них и приводить аргументы в свою защиту. Хорошо, если и орган-учредитель тем или иным способом подтвердит, что он посчитал задание выполненным в полном объеме (как было в примере с автономным учреждением социального обслуживания).

В то же время суды детально изучают влияние на учреждение обстоятельств непреодолимой силы: обусловлено ли ими уменьшение масштаба деятельности? Если прямую связь между одним и другим учреждению доказать не удастся, задание будет оценено как невыполненное. Последствием может стать как привлечение руководителя учреждения к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, так и возврат остатка субсидии – даже в отношении заданий на 2020 и 2021 годы.

Согласно ст. 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением понимается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Напомним, что получателями бюджетных средств признаются орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом.

Исходя из положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами (администраторами, получателями) бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса (за исключением отдельных случаев).

С учетом вышеизложенного на бюджетные и автономные учреждения положения БК РФ о порядке ведения внутреннего финансового контроля не распространяются и такие проверки в отношении них не должны осуществляться. Исключение из данного правила – случаи возложения на них полномочий получателя бюджетных средств. Так, в силу ч. 4 ст. 79 БК РФ органы государственной власти, управления государственными внебюджетными фондами, местного самоуправления вправе передать на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования государственных (муниципальных) контрактов от лица указанных органов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию данных объектов) бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых названные органы выполняют функции и полномочия учредителей.

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии, размер которой рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках задания и на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, объектом обложения которыми признается указанное имущество, в том числе земельные участки.

В силу ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Следовательно, после списания в установленном порядке субсидии на выполнение госзадания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет учреждения субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На средства субсидии не распространяются требования бюджетного законодательства и, как мы уже отметили выше, в отношении бюджетных и автономных учреждений (за исключением определенных случаев) не может осуществляться внутренний финансовый контроль.

Вместе с тем ч. 2 ст. 306.1 БК РФ предусмотрено, что действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, положения иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству РФ. Значит, в отдельных случаях бюджетные и автономные учреждения будут нести ответственность наряду с участниками бюджетного процесса.

Невыполнение государственного (муниципального) задания.

Глава 15 КоАП РФ дополнена ст. 15.15.5-1, устанавливающей ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания.

Исходя из ст. 6 БК РФ такое задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (п. 3 ст. 69.2 БК РФ).

В силу п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» контроль деятельности бюджетных и казенных учреждений ведется:

федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, – в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений;

в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, – в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта РФ;

в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений.

Также напомним, что выполнение государственного задания федеральными бюджетными и автономными учреждениями, федеральными казенными учреждениями контролируют соответственно органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении бюджетных или автономных учреждений, и главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся казенные учреждения, а также Федеральное казначейство (п. 48 Порядка формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640).

Отметим, что контроль выполнения государственного (муниципального) задания чаще всего предполагает проверку соответствия:

объема оказанных в проверяемом периоде государственных (муниципальных) услуг параметрам, указанным в задании учредителя;

качества оказанных в проверяемом периоде услуг (выполненных работ) параметрам задания.

В силу ст. 15.15.5-1 КоАП РФ невыполнение государственного (муниципального) задания повлечет за собой предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц учреждения в размере от 100 до 1 000 руб. Повторное совершение такого деяния повлечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Отметим, что привлечь к ответственности за невыполнение задания вправе:

Федеральное казначейство (его территориальные органы);

органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере;

суды, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля. Кроме того, суд будет привлекать к ответственности, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Несоблюдение порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

Вместе с тем в правоприменительной практике возникают разночтения при установлении фактов, влекущих административную ответственность, предусмотренную данной статьей, поскольку органы государственного (муниципального) финансового контроля рассматривают в качестве субъектов нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов только участников бюджетного процесса, которым предоставлены трансферты.

Нарушение порядка и условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий.

Согласно новой редакции ст. 15.15.4 КоАП РФ нарушение главным распорядителями (получателями) бюджетных средств, осуществляющими бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности или предоставляющими бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями, государственным (муниципальным) учреждением или унитарным предприятием (в части переданных ему в установленной порядке полномочий государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности) порядка осуществления бюджетных инвестиций или порядка их предоставления, решения о подготовке и реализации или о предоставлении бюджетных инвестиций повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Нарушение порядка представления бюджетной отчетности.

Административная ответственность за искажение бюджетной отчетности установлена в ст. 15.15.6 КоАП РФ. Согласно названной статье непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения этих бюджетов, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных указанных сведений влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Напомним, что в силу ст. 162 БК РФ получатели бюджетных средств формируют бюджетную отчетность (обеспечивают ее формирование) и представляют соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 264.1 БК РФ под бюджетной отчетностью понимается комплекс документов: отчета об исполнении бюджета, баланса исполнения бюджета, отчета о финансовых результатах деятельности, отчета о движении денежных средств, пояснительной записки.

Порядок составления и представления бюджетной отчетности установлен Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 191н.

Нарушение порядка ведения бюджетного учета, порядка составления бюджетных смет.

В силу п. 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение, в соответствии с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными Приказом Минфина РФ от 20.11.2007 № 112н. Главные распорядители средств бюджета утверждают данный порядок согласно законодательству РФ, в том числе с учетом указанных требований.

Исходя из п. 3, 6 названных требований составление сметы – это установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в предусмотренном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года.

Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем данного органа.

Утвержденные показатели бюджетной сметы должны соответствовать доведенным до учреждения лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения. В смете дополнительно должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы этого учреждения.

Показатели бюджетной сметы казенного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с законодательством, могут быть детализированы по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов, а также по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. (ст. 15.15.7 КоАП РФ).

Необходимо отметить, что на практике встречаются случаи привлечения должностных лиц казенных учреждений к административной ответственности по ст. 15.15.7 за непредставление в орган Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, в течение установленного срока. По нашему мнению, такие действия неправомерны.

Пунктом 2.1 Порядка учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина РФ от 19.09.2008 № 98н (далее –Порядок № 98н), установлены сроки представления в органы Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702). Согласно данной норме названные сведения представляются получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства по месту его обслуживания в течение шести рабочих дней со дня заключения государственного контракта, договора в целях постановки на учет указанного бюджетного обязательства.

При этом операции по составлению и представлению сведений об обязательстве не относятся к операциям по учету бюджетного обязательства. Кроме того, ответственность за нарушение сроков представления указанных сведений Порядком № 98н не преду­смотрена.

С учетом изложенного нарушение Порядка № 98н, в том числе непредставление получателем средств федерального бюджета – федеральным казенным учреждением в орган Федерального казначейства по месту своего обслуживания сведений об обязательстве в течение установленного п. 2.1 Порядка № 98н срока, не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств, ответственность за которые установлена ст. 15.15.7 КоАП РФ.

Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.

В статье 15.15.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств. Совершение данного правонарушения влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Однако в силу ст. 166.1 БК РФ доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств является бюджетным полномочием Федерального казначейства.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.

Кроме того, при осуществлении полномочий по обеспечению исполнения федерального бюджета Правительством РФ устанавливаются сроки завершения расчетов по неисполненным обязательствам отчетного года по государственным контрактам и сроки отзыва неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, доведенные получателям на оплату указанных контрактов. Но ответственность за нарушение указанных сроков законодательством РФ не установлена.

Согласно новой редакции ст. 15.15.11 несвоевременное распределение (отзыв) или доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Невыполнение требований представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Исходя из положений ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Напомним, что порядок составления и направления представлений регламентируется:

для органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля – положениями Бюджетного кодекса;

для органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля – положениями федеральных законов от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Действующая до внесения изменений редакция ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ предусматривала административную ответственность исключительно за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно изменениям ч. 20 ст. 19.5 теперь распространяется и на случаи невыполнения предписаний иных, указанных выше органов.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: