Государственная служба есть публичный социально правовой институт публичный означает что эта сфера

Обновлено: 24.09.2022

Одним из главных направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ в современных условиях является формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института 1 Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»». . Говоря о государственной службе Российской Федерации как государственно-правовом институте, следует прежде всего рассмотреть ее законодательную базу.

История существования российской государственности насчитывает более тысячи лет, но нормативное, законодательное регулирование государственной службы начинается с Табели о рангах Петра Великого. В настоящее время в Российской Федерации государственная служба в целом регулируется двумя общефедеральными законами, двумя десятками указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем было в монархической России. На начало XX в. российское законодательство насчитываю около 200 крупных нормативных правовых актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, постановления правительства уставы и т.д.). Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в США. Германии. Франции. Японии, других развитых странах.

Законодательство о государственной службе образуют прежде всего нормы права, т.е. нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном.

На уровне субъектов РФ вопросы государственной гражданской службы регламентируются конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. Например, в Москве гражданская служба регулируется Законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3.

Из перечисленных источников законодательства России о государственной службе вытекает, что это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь обратимся к конкретным источникам, и прежде всего к Конституции РФ. В ней нет ни отдельного раздела, ни статьи, регламентирующей основы государственной службы России. Понятие «государственная служба» в ней упоминается всего три раза в ст. 32, где говорится, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, в ст. 71, где сообщается, что к ведению РФ отнесена федеральная государственная служба, и в ст. 97, в соответствии с которой депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе.

Но это вовсе не означает, что этими положениями исчерпываются значение и возможности Конституции РФ для государственной службы. Конституция содержит исходные основы и принципы организации и функционирования российской государственной службы, кадровой политики в системе государственной службы, а также основы правового положения государственных служащих современной России. В ней, в частности, закрепляются: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности высших должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч, 2 ст. 46 и др.).

Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы, как и прежде, находятся в ведении федерального центра. Что касается гражданской службы субъектов РФ, то теперь ее правовое регулирование находится в совместном велении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация — в ведении субъекта РФ, т.е. в правовом отношении регионы стали всецело зависимы от центра. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.

Федеральное законодательство о государственной службе представлено законодательными актами двух уровней.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Это первый из так называемых видовых законов. В соответствии с федеральной программой ожидается принятие новых федеральных законов о военной и правоохранительной службе.

Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается специальными нормативными актами, например федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и т.д.

Пока не приняты новые видовые федеральные законы, эти акты регулируют отдельные виды государственной службы, в основном военную и правоохранительную.

Второй уровень федерального законодательства — подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это указы Президента и постановления Правительства РФ, которые играют большую роль в оперативном регулировании государственной службы.

В ряду президентских указов, регулирующих государственную службу РФ, важен указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской федерации (2009— 2013 годы)»». На основании этого документа в стране осуществляется реформирование и развитие системы государственной службы, целью которых является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации.

Среди наиболее важных указов Президента РФ о государственной гражданской службе -- цикл указов от 1 февраля 2005 г.: № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральными государственными гражданскими служащими», а также указ № 159 от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Эти и ряд других нормативных правовых актов дополняют и конкретизируют нормы и положения законов о государственной гражданской службе. Ожидаются, к примеру, указы Президента РФ о федеральном кадровом резерве, о федеральном органе по управлению государственной службой РФ.

Современное законодательство России о государственной гражданской службе создаст единую общефедеральную правовую базу гражданской службы Российской Федерации, обеспечивает ее профессиональный характер, способствует утверждению единой системы государственной службы Российской Федерации.

Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер.

1. Главной задачей и целью государственной службы является реализация в жизнь Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других масштабных задач — обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета экономической самостоятельности и т.д. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнять только высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государственных органов.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона т.е. специального законодательства. имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют правовой статус. В статусном наборе государственного служащего — личностном, профессиональном, должностном, нравственном — правовой статус, на наш взгляд, является ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Это политико-правовой аспект деятельности.

5. Согласно Конституции РФ главное назначение государства, а значит, и государственной службы — это соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этой задачи. При этом важно, чтобы интересы гражданина и интересы государства адекватно, разумно оценивались и согласовывались.

6. Лицо, находящееся на службе у государства подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями служащий имеет правовые ограничения, связанные с государственной службой.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.

По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института:

  • создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;
  • создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;
  • определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;
  • упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);
  • установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
  • определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;
  • обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства — это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

К общим функциям государственной службы относятся управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет и специфические функции.

1. Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативно-правовых актов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике — огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего ее государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе, обеспечить интересы всех социальных слоев.

2. Правотворческая функция. Она выражается в законопроектной деятельности — в экспертной, аналитической, справочной работе государственных служащих законодательных и исполнительных органов власти в процессе подготовки законопроектов. Это, прежде всего разработка и сопровождение принятия нормативно-правовых актов аппаратом Государственной Думы и Совета Федерации РФ. Подготовкой и экспертизой законопроектов занимается также государственная служба в представительных собраниях субъектов РФ. Эта функция проявляется в государственной службе исполнительной ветви власти в ходе разработки правовых актов министерств и ведомств, их подразделений (приказов, распоряжений, инструкций), не имеющих нормативного характера.

3. Правозащитная функция. Она имеет двойной характер: во-первых, обеспечение законности и правопорядка внутри государства и общества и, во-вторых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство через свою государственную службу, правоохранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Эта функция в равной мере является функцией и государства, и государственной службы. Если прежде центр тяжести в работе государственной службы приходился на планирование производства, его организацию и затем на распределение произведенного продукта, то теперь он переместился в сферу не командной, а распорядительно-координационной деятельности, регулирования экономики, социальной жизни. В силу этого гражданин стал больше соприкасаться с государственной службой.

Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.

Итак, государственная служба РФ строится и функционирует в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это придает ей характер крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение в процессе осуществления государственной власти.

Можно сказать, что на сегодняшний день в России создана правовая база государственной службы Российской Федерации. Нормативно определена и установлена система государственной службы РФ, характерная видовой и уровневой классификациями. Законодательно отрегулирована государственная гражданская служба. По-новому урегулированы взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти, а также между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Новое законодательство создает правовые основы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Оно направлено на повышение уровня квалификационных требований к гражданским служащим, к выполнению ими своих обязанностей, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.

Но современная правовая база российской государственной службы должна быть усовершенствована. Происходит отставание развития нормативной правовой базы российской государственной службы от потребностей общества, которое обусловлено рядом причин: неопределенностью функций работников государственного аппарата, стремлением решать кадровые вопросы неправовым путем (подкупом, связями, давлением), ограниченностью перспектив служебной карьеры. Существуют обстоятельства и субъективного характера: отсутствие реальных и полномочных органов управления государственной службой как правовым институтом; слабое привлечение научных учреждений к разработке и экспертизе законодательства о государственной службе; забвение отечественного и игнорирование зарубежного опыта развития государственной службы.

Коренные изменения в социально-политическом устройстве России в 1991 – 1993 г. г., принятие новой Конституции страны (1993 г.) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы.

Государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих. Государственно-служебные отношения регламентируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе Российской Федерации.

Сущность государственной службы как правового института предполагает решение двух главных задач.

Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, законодательство субъектов Федерации, обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности народов. Такие функции эффективно может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный и вместе с тем в экономическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

Во-вторых, деятельность на основе специального законодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус государственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому положению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами – временным правилам о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утверждено ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г.), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 г.), Квалифицированным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих (1987 г.).

В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дореволюционный период. На начало XX в. в России насчитывалось около 200 различных нормативных актов, которые регулировали государственную службу. Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира.

Целесообразно в ближайшее время разработать законодательные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резерве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы международного права о государственной службе.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практика свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы понимается нормативно-организационное воздействие на служебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государственных служащих, упорядочить прохождение ими службы, обеспечить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду.

Основным звеном механизма правового регулирования выступает норма права, т. е. правило поведения общего характера, установленное государством. Оно имеет обязательную силу, наделяет субъекты юридическими правами и обязанностями, регулирует общественные отношения и предусматривает в случае нарушения ответственность. В российском законодательстве о государственной службе пока мало норм права, отвечающим таким требованиям. В нем преобладают нормативные предписания, правовые принципы, нормативные идеи, которые должны конкретизироваться в правовых нормах. Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, административного и трудового права.

Метод правового регулирования государственной службы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти на содержание деятельности и поведение государственных служащих, организацию и функционирование государственной службы как правового института. В процессе правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воздействие на государственных служащих. Вторым регулируются отношения между равноправными сторонами, например видами государственной службы, государственными служащими по горизонтали.

Становление государственной службы как правового института может завершиться тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство. Пока же законы принимаются в большинстве случаев по отдельным видам государственных органов (о судах, о прокуратуре, милиции и т. д.), в них предусматриваются статусы государственных служащих.

Что касается общих вопросов об организации федеральной государственной службы, то они регулируются в основном указами Президента Российской Федерации. Темы их достаточно разнообразны:

· о реестре должностей;

· о социальных гарантиях служащих;

· о переподготовке и повышении их квалификации;

· об учреждении структур по управлению федеральной государственной службы;

· о борьбе с коррупцией в государственном аппарате и т. д.

В 1993-2001 г. г. принято 27 указов Президента, в том числе 7 – в порядке внесения дополнений и изменений в ранее принятые указы. На формирование федеральной государственной службы оказывают значительное влияние конкретные постановления Правительства России. В 1996-2001 г. г. принято 12 таких постановлений. Они касаются вопросов проведения конкурсов при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуры этих органов и т. п.

В правовом обеспечении современной государственной службы России имеются значительные пробелы. По-прежнему сохраняются отношения трудового найма между служащим и государственным органом. Руководитель принимает на работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, наказывает, увольняет. При такой системе уже не Конституция, не Президент, не законы и указы, а руководитель органа или подразделения – высший авторитет для подчиненного, это подтверждается и социологическими исследованиями, проведенными в 2000 году. На вопрос: «Чем преимущественно руководствуются государственные служащие при исполнении должностных обязанностей» большинство респондентов (70%) ответили: «указания непосредственного руководителя». Должностные инструкции остались лишь на третьем месте. Отсюда авторитаризм и произвол, индивидуальная и коллективная безответственность должностных лиц, бюрократизм и коррупция, социально-правовая незащищенность служащего, подбор кадров не по конкурсу, а по знакомству, симпатиям, признаку личной преданности.

Мировой опыт свидетельствует о том, что государственная служба предполагает иное – правовую защищенность служащего от произвола вышестоящих руководителей, гарантию профессионально-должностного роста и непрерывного образования и т. д.

Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы.

Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных отношений.

Внешние отношения охватывают связи государственного аппарата и государственных служащих с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права.

Внутренние отношения – это связи, возникающие по поводу приема граждан на государственную службу, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются нормами права не только административного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права.

Возможности правового регулирования государственной службы зависят от развития основных отраслей права:

Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса государственной службы. В Конституции РФ содержаться три основные нормы:

1. принцип равного доступа граждан к государственной службе;

2. самостоятельность федеральной государственной службы;

3. запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе.

На организацию и функционирование государственной службы оказывают косвенное влияние многие другие положения Конституции России. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадров государственной службы. Ряд конституционных норм влияет на принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности и внеконфессионности государственной службы и т. д.

Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью государственных служащих исполнительной ветви власти. Государственные служащие являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений государственной службы – связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами.

Административное право определяет отношения, которые возникают в связи с действиями, влекущими за собой юридические последствия (приказы, жалобы, заявления, указания, постановления), а также правами и обязанностями, ответственностью, ограничениями.

Исходя из норм административного права, в работе с государственными служащими учитываются особенности государственного управления:

· преобладание одной воли над другой

· подчинение одного лица другому и т. д.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов, отношения, вытекающие из общего правового статуса государственных служащих как наемных работников.

Государственно-управленческие отношения выходя за пределы коллектива государственного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Возникают некоторые отклонения от норм трудового права. В связи с этим федеральным законодательством установлено, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде (с некоторыми особенностями).

Эффективность государственной службы определяется в первую очередь тем, насколько в стране исполняются ее Конституция и законы. Это обязывает государственных служащих строго согласовывать свою деятельность с Конституцией и законами РФ, полномочиями государственного органа.

Принцип верховенства закона реализуется через исполнение, применение, соблюдение законов. При этом возникают трудности в связи с отсутствием закона о законах, который устанавливал бы иерархию нормативных актов, разграничивал бы законы конституционные и иные, законы и указы, законы и подзаконные акты.

Государственные служащие при разработке подзаконных актов государственных органов обязаны строго руководствоваться принципом верховенства закона.

Верховенство законов должно соблюдаться и при подготовке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государственной службы, в том числе должностных инструкций, определяющих особенный правовой статус государственного служащего.

Сущности государственной службы можно выделить следующим образом:

· это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;

· неотделимый элемент современного демократического государства, одна из «несущих конструкций» государственного управления;

· публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;

· единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;

· система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

· особый вид управленческой деятельности – государственная административная (аппаратная) деятельность;

· государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем.

- предназначение государственной службы связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти;

- государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственным служащим и работников государственных учреждений и предприятий.

- государственное управление – целенаправленное, организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики;

- государственный аппарат – в широком смысле совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле – это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;

- государственный орган – учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами;

- государственная должность – первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции; в соответствии с п. 1 ст. 1 Ф.З.Р. Ф. от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Ф.З. от 27 янв. 1999 г. и от 13 окт. 2000 г.) – далее Закон об основах государственной службы – государственная должность определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Р. Ф., а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей»;

- должностные лица в системе государственной службы – государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д.), а также служащие, которые руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;

- компетенция – круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения;

- полномочия – совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции;

- должностные обязанности – обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

§ государственный служащий – гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату); согласно п. 1 ст. 3 Закона об основах государственной службы «государственным служащим является гражданин Р. Ф., исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Р.Ф.»;

- администрация – 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал.

- чиновник – 1) наиболее общее наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей.

Современная государственная служба России законодательно определена как«профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы).

Сложность и многозадачность государственной службы, а также ее важность в структуре государственного управления обуславливают рассмотрение государственной службы не только как деятельности, но гораздо шире - как комплексного социально-правового института.

Институт традиционно рассматривается в рамках юридических наук как «совокупность норм права, регулирующего определенную группу отношений одного порядка и представляет собой часть соответствующей отрасли права».

Основная цель института государственной службы – обеспечение интересов государства и общества, главные функции – административная и сервисная, не имеющие политического характера.

Государственная служба как система институтов включает следующие институты:

1. государственных социальных услуг;

Важнейшими, как указывалось выше, являются социальный и правовой институты государственной службы.

Под социальным институтом можно понимать исторически сформированную на основе традиций и правовых норм устойчивую форму организации совместной деятельности людей, направленную на удовлетворение их социальных потребностей; результат естественного отбора и приспособления форм социальной жизни и отношений.

Государственная служба как социальный институт выступает инструментом реализации целей, задач и функций государства, занимается не только собственно управлением. Она вырабатывает определенные гарантии жизнедеятельности граждан, этические ценности и нормы, которые определенным образом влияют на общество в целом, обеспечивает удовлетворение наиболее общих, основных потребностей граждан, качественный уровень жизни, производя при этом социальные стандарты, т.е. предоставляет государственные социальные услуги.

Кроме того, как социальный институт, государственная служба вырабатывает систему ролей и статусов, большинство из которых закреплено и носит устойчивый политико-административный характер.

Социальное понятие «государственная служба» очень многогранно и в широком смысле под государственной службой как социальным институтом понимается:

1. исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государству;

2. особый вид социальной практики, нацеленный на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий жизни;

3. особый социальный слой людей – государственных служащих, с присущими им интересами, потребностями;

4. инструмент формирования социального статуса чиновника;

5. носитель культуры и традиций общества, определенной морали.

Государственная служба как социальный институт имеет ряд особенностей:

· социальную ориентацию (ее приоритетом является реализация социальных функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения)

· социальная природа (представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои потребности и интересы)

· служба чиновников социуму (обществу, чьи права и свободы являются главной социально-политической ценностью и за счет налоговых отчислений которого чиновники содержаться).

Как социально-правовой институт государственная служба выступает тогда, когда она обеспечивает правовое пространство жизни и деятельности граждан, их права и свободы. Такая структура придает государственной службе устойчивость, стабильность при всевозможных внешних и внутренних изменениях.

Государственная служба как правовой институт – это совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур и государственных служащих, их деятельность по реализации законов, а также личный правовой статус государственных служащих.

В сфере государственной службы ключевым понятием является законность, т.е. строгая подчиненность государственных служащих специальному законодательству и регламентация всей их деятельности. Связь права, государства и государственной службы можно выразить следующим соотношением: право (закон) исполняет государствообразующую, политика - государствореформирующую, а госслужба - государствоисполняющую роль.
Государственная служба отражает проявления множества управленческих отношений и связей, которые нужно урегулировать при помощи норм государственно-служебного характера. Эти отношения регулируются в правовой форме, так как управленческая деятельность государства выражается именно в правовой форме.

Государственная служба как правовой институт имеет три взаимодействующих подсистемы:

- Публичное право как совокупность норм, гарантирующих общее, естественное право народа, граждан нации на профессиональное участие в ведении государственных дел. Реализуется в международных нормативных актах, закрепляется конституционным правом.

- Корпоративное (административно-служебное) право как совокупность норм, регулирующих установленный законом социальный институт профессионального сообщества государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Оно реализуется нормами конституционного права и тематических законов о госслужбе.

- Субъективное право гражданина на равнодоступность при поступлении на государственную службу, исполнение замещаемой административной должности. Это право регламентируется главным образом нормами конституционного права.

Существенно, что государственная служба как корпоративное право, иначе как социально-правовой институт, а также субъективное право граждан подчиняется государственному посредством административного права. Административно-правовые методы отличаются определенной спецификой и направлены, прежде всего, на главных субъектов административного права - государственных служащих. Специфика заключается в том, что государственные служащие сами используют и устанавливают методы и формы административно-правового режима.

От административного права идут закономерные функциональные и структурные связи к соответствующему вида юридического процесса - административного процесса, важнейшими участниками которого также являются государственные служащие: они разрабатывают и издают нормативно-правовые акты управления, применяются меры административного принуждения, выполняя контрольно-надзорные функции.

Особенности государственной службы как правового института:

1. Правовым приоритетом государственной службы является реализация конституции и законодательства, обеспечение законности в стране.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе специального законодательства, а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы.

3. Государственные служащие имеют особый правовой статус.

4. Правовые норма, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновника на исполнение совей главной задачи – реализацию прав человека.

5. Лицо, находящееся на государственной службе, подпадает под специальный правовой режим. Государственный служащий чаще всего имеет определенные правовые ограничения в сравнении с обычным гражданином, за что государство предоставляет ему повышенные государственные гарантии.

Люди, работающие в рамках публичной службы должны находиться в особых правовых и морально-этических отношениях с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности государственного служащего государству, для него важны верность долгу и осознание ответственности перед людьми, служить которым он призван. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов государственного управления и видеть в служении гражданам свое предназначение.

Государственно-служебные правоотношения имеют следующие характерные черты:

1) отношения являются государственно-правовыми, то есть они в большей степени регулируются нормами государственного и административного права;

2) государственно-служебные правоотношения - это особые (статусные) правовые отношения, которые определяют статус государственных служащих;

3) государственно-служебные правоотношения - это отношения доверия, службы и преданности государственного служащего, что принципиально обусловливает права и обязанности государственных служащих;

4) служебные правоотношения - это властные государственно-правовые отношения, что означает верховенство государственного суверенитета и независимости, суверенность властных действий государственных служащих, возможность принять организационно-распорядительные и административные меры, осуществлять административно-юрисдикционных действий как в самом органе государственной власти, так и относительно внешних субъектов права.

До настоящего времени не сложилось единого подхода к пониманию сущности государственной службы. В современной российской науке господствуют три основные концепции государственной службы — политическая, социальная и правовая, т.е. теория государственной службы имеет комплексный и межпредметный характер. Проблемы и сущность государственной службы изучаются юридическими, философскими, политическими, социологическими, историческими, психологическими, управленческими и другими науками. Каждая из них имеет свой предмет, понятийный аппарат и методы исследования.

При определении понятия «государственная служба» прежде всего следует различать теоретические и нормативные определения такого политико-административного и социально-правового явления, как государственная служба. Они не вполне совпадают, но дополняют друг друга раскрывая ту или иную грань этого понятия.

На сегодняшний день в науке существует множество различных подходов к трактовке данного понятия. Проблемой сущности государственной службы занимались и занимаются в основном юристы, социологи и философы — А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Б.М. Лазарев, В.Н. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Е В. Охотский, В.Л. Романов, А. И. Турчинов, В Д. Граждан и другие ученые.

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:

  • механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления;
  • инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;
  • публичный институт реализации государственной власти;
  • единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
  • система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;
  • система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;
  • способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;
  • совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
  • публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;
  • особый вид профессиональной, управленческой деятельности — административной или аппаратной.

Встречаются и другие, менее обоснованные определения, в частности: «работа в государственных органах», «работа в аппаратах государственных органов» и т.д.

Спектр определений очень широк. Все зависит от критериев оценки данного феномена от подходов того или иного ученого к решению проблемы.

Среди наиболее содержательных понятийных формулировок государственной службы необходимо выделить две:

  • это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу 1 Государственная служба: теория и организация. Курс лекций /Под ред. Е.В. Охотского. Ростов н/Д, 1998. С. 35. ;
  • это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах 2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М,: РАГС. 2002. С. 113. .

В научных и нормативных определениях государственной службы Российской Федерации сложились три подхода к характеристике ее сущности:

  • деятельностный, согласно которому государственная служба характеризуется как профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц (политиков);
  • институциональный, в рамках которого государственная служба определяется как совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов по реализации Конституции РФ и законов;
  • правовой, в рамках которого государственная служба рассматривается как публично-правовое отношение между государством и государственным служащим.

В каждом из этих подходов государственная служба отражается с определенной точки зрения, свойственной той или иной науке и методологической позиции автора

Многозначность понятия «государственная служба» создаст определенные сложности как в теории, так и в практике государственно-служебных отношений. Приходится констатировать, что к настоящему времени не сложилось единого подхода к теоретическому определению данного понятия.

Современное правовое понимание государственной службы появилось в Российской Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной службы как нового правового и социального института. В советскую эпоху к государственным служащим фактически относились все категории лиц, которые замешали должности в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях, получая заработную плату из государственного бюджета. Это была очень широкая социальная категория «служащих».

Современная трактовка понятия «государственная служба» иная. К государственным служащим относятся только те лица, которые находятся на должностях государственной службы, выполняют функции государственного управления, обеспечения обороны и безопасности государства, законности и правопорядка в стране. Лица, получающие заработную плату из государственного бюджета и выполняющие функции социального обеспечения (учителя, врачи и др.), к категории государственных служащих не относятся, и их работа регулируется трудовым, а не служебным законодательством.

Впервые в постсоветское время правовое определение понятия «государственная служба» было дано в Федеральном законе № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». В статье 2 сказано: «Под государственной службой. понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Это весьма лаконичное и строгое определение как бы поставило точку в дискуссии о сущности государственной службы в современной России. Законодатель, сделав выбор, акцентировал внимание на профессионально-деятельностной стороне государственной службы.

Вместе с тем законодатель (политическое руководство) не отвергает и институционального подхода к определению сущности административной власти. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., государственная служба (гл. 2) квалифицируется как комплексный (публичный, социальный, правовой, организационный) институт обеспечения выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов.

Сформулированное законом определение государственной службы указывает, прежде всего, на ее сущность.

Сущностные признаки государственной службы. В формулировке действующего законодательства эти признаки следующие.

1. Государственная служба — это сфера государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется термин «государственный». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но должна обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий, предъявляя в глазах общественности государство, в рамках его полномочий по замещаемой должности всегда действует от имени и по поручению государства.

2. Важный признак государственной службы — профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях государственной службы. Государственная гражданская служба — особый вид профессиональной деятельности, которая обеспечивает решение, прежде всего, задач государственного управления. Государственный служащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и защищающий государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется служебной. Гражданская служба состоит, прежде всего, в управлении обществом в различных сферах, в реализации функций государственных органов.

3. Государственная служба — это обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности (политики). В существующей российской административной практике иногда превратно понимают это — как обслуживание тех, кто занимает высшие должностные посты. Это неверный подход, поскольку государственный служащий служит не руководителю государственного органа и не самому этому органу, а государству и обществу, российской Конституции.

Термин «обеспечение исполнения» подчеркивает тот факт, что к государственной службе согласно действующему законодательству относятся не все государственные должности и должностные лица, а только категории государственных должностей государственной службы — «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Политические должностные лица (бывшая категория «А») к государственной службе не относятся. Они не обеспечивают, а непосредственно исполняют обязанности государственных органов, но при этом осуществляют не административно-государственные, а государственно-властные полномочия, которые законом не квалифицируются как государственно-служебная деятельность. Это государственно-политическая деятельность, которая лежит за пределами государственной службы, и на политиков не распространяются нормы федеральных законов о государственной службе, их запреты и ограничения.

4. Государственная служба по определению — публичная служба, т.е. служба в органах публичной государственной власти. Она имеет официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба — служба государству, а через него — стране, народу.

5. Государственная служба осуществляется только в государственном органе лицом, которое находится на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной гражданской службы. Так, не является государственной гражданской службой работа в штате государственного органа на должностях младшего обслуживающего персонала (технические и обслуживающие работники — водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.). Не принадлежат к категории государственных служащих и работники государственной бюджетной сферы — врачи, учителя, поскольку они трудятся не на должности государственной службы и не в государственном органе, а в государственной организации или учреждении. Не является государственной службой и профессиональная деятельность управленцев в государственных предприятиях и государственных учреждениях.

6. Государственные служащие получают денежное содержание только из государственного бюджета.

Следовательно, общими чертами государственной службы Российской Федерации являются: служба в государственном органе; замещение служащим должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр должностей государственной службы; обеспечение исполнения или исполнение полномочий государственного органа; реализация своих должностных полномочий, закрепленных в служебном (должностном) регламенте; получение денежного содержания только из государственного бюджета. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него действия по реализации задач и функций государства, подпадая под специальный правовой режим.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: