Государственная система распространения правовых актов в электронном виде

Обновлено: 26.11.2022

Обязательность опубликования законов - одно из важнейших конституционных требований. Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Таким образом, с опубликованием в официальном издании нормативного акта связано не только донесение его содержания до граждан, но и вступление в силу. Кроме того, согласно части 2 статьи 24 Конституции «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Официальное опубликование правового акта означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Цель этой стадии правотворческого процесса - официальное доведение до исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с ним общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов [1].

Опубликование является составляющей более широкого понятия - обнародование. На практике иногда происходит смешение этих двух терминов. Так, согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [3] под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием - воспроизведение его текста в печати.

Конституция Российской Федерации содержит три термина: официальное опубликование, опубликование и обнародование. В частности, на Президента Российской Федерации возложена обязанность обнародования закона. Если понятие официальное опубликование не рассматривать как одну из составляющих понятия обнародование, то действия Президента должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, - неадекватное толкование конституционного термина обнародование [4].

Значимость и самостоятельность официального опубликования обусловлены тем, что право на информацию о новых правовых актах - одно из общепризнанных международным сообществом прав человека. Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который принят соответствующим органом и подписан компетентным должностным лицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также является доведение до сведения правовых актов (информативная функция), официальное опубликование носит удостоверяющий характер (документальная функция).
Таким образом, официальное опубликование - завершающая стадия правотворческого процесса, для которой характерны следующие признаки [5]:

1. Носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках.
2. Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению органа власти.
3. Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста правового акта путем его первичного обнародования, процедурную функцию (вступление в силу) и функцию удостоверения, поскольку результат - это официальное издание, т.е. документ, удостоверяющий действие акта, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.

Проблема доступа граждан к правовой информации имеет два аспекта. Первый определяется физической возможностью найти и получить текст искомого документа. Второй связан с неизбежной множественностью решений по конкретным вопросам при существующей интенсивности нормотворчества. Потребитель информации вынужден искать все акты, регулирующие конкретный предмет, притом, что содержание их бывает противоречиво. В таких условиях критически важным является наличие отлаженного механизма доведения нормативной информации до ее потребителя. Приходится констатировать, что такой механизм в настоящее время в полной мере не сформирован.

Из всего объема нормативно-правовой информации стабильно доступны лишь акты Президента, Правительства и Федерального Собрания. При этом ввиду обширности территории России передача правовой информации на бумажном носителе «в глубинку» может занять и занимает достаточно длительное время, из-за чего даже доступные акты приходят к потребителям с запозданием [6, 7]. Как отмечал Н.Н. Моисеев, мы далеко не самая большая страна, если говорить об эффективной территории, а страна громадных расстояний, что совсем не одно и то же, ибо эти расстояния заставляют нас тратить огромные средства на транспорт, связь, организацию жизни [8].

Очевидными недостатками существующей системы распространения официальной информации являются ориентация исключительно на государственные органы и учреждения большие финансовые затраты на печать и доставку печатных материалов, недостаточная оперативность и массовость распространения. Последнее особенно остро проявляется в том, что любой сбой в работе почты резко снижает оперативность поступления газет и журналов в регионы. Не случайно все больше печатных изданий стремятся передавать свои макеты в регионы по телекоммуникациям и печатать основную часть тиража на местах [9].

Важным выводом из проведенного в [10] анализа соотношения стоимости 400 печатных и электронных источников, адекватных по содержанию, является утверждение, что печатные источники информации в среднем дороже идентичных электронных более чем в 10 раз, а в случайной выборке - от 10 до 100 раз. В Бельгии, не сравнимой по масштабам с Россией, решающим фактором перехода с бумажной формы официального опубликования на электронную стала предполагаемая экономия в 2,5 млн евро в год [11].

Основополагающими принципами государственной политики в области распространения официальных текстов правовых актов должны стать:

  • создание единой системы распространения официальных текстов в машиночитаемом виде наряду с традиционным печатным;
  • согласование периода распространения правовых актов в машиночитаемом виде с датой их официального опубликования в печатном виде;
  • ответственность государства в лице органа, издавшего (принявшего) правовой акт, за достоверность и своевременность представления текста для распространения.

Официальное электронное опубликование пока еще только пробивает себе дорогу. В первую очередь здесь следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 [13], согласно которому официальным является «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, распространяемый в машиночитаемом виде НТЦ «Система». Важно, что официальность опубликования в электронном журнале не только формально установлена указом Президента, но и подтверждена практикой.

Так, при рассмотрении Верховным Судом Российской Федерации жалобы ОАО «Красноярский алюминиевый завод» о признании незаконным и недействующим абзаца 20 пункта 14 Инструкции Государственной налоговой службы Российской Федерации от 11 окт. 1995 г. N 39 [14] размещение на сервере НТЦ «Система» машиночитаемого «Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», в котором содержался текст Изменений и дополнений N 4 Инструкции N 39 [15], не опубликованных (в традиционном бумажном варианте) в установленные сроки, было признано сторонами официальным опубликованием. С учетом этих обстоятельств заявитель отказался от своего иска и суд принял отказ.

Показательны также постановление главы администрации (губернатора) Омской области «О совершенствовании процедуры опубликования правовых актов администрации области» [16] (опубликование правовых актов, издаваемых главой администрации области, руководителями структурных подразделений администрации области в компьютерной справочной правовой системе «Консультант плюс. Омский выпуск»); постановление главы городского самоуправления Омска «О порядке опубликования нормативных правовых актов администрации города Омска» [17] (опубликование нормативных правовых актов главы городского самоуправления Омска в машиночитаемом виде в компьютерных справочных правовых системах «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс - омский выпуск»); постановление мэра Архангельска от 22 авг. 1997 г. N 140 [18] («официально опубликованными являются также постановления и распоряжения мэра города, распространяемые редакцией в машиночитаемом виде средства массовой информации «Справочная правовая система Консультант Норд») и некоторые другие.

Весьма обнадеживающе выглядит пункт 3 статьи 14 Федерального закона «О техническом регулировании» [19], устанавливающий, что «под опубликованием национального стандарта национальным органом по стандартизации понимается опубликование национального стандарта на русском языке в печатном издании и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме». Более того, всюду, где в этом законе идет речь об опубликовании, бумажная и электронная формы равноправны и стоят рядом.
Утвержденное в соответствии со статьей 43 закона Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации [20] в пункте 4 определяет условия признания официальной публикации в электронной форме: «Копии официально опубликованных национальных стандартов и общероссийских классификаторов, полученные из информационной системы общего пользования в электронно-цифровой форме, могут быть при необходимости признаны официальными публикациями при наличии электронной цифровой подписи должностного лица, уполномоченного на то в установленном порядке Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии».

Характерно, что закон «О техническом регулировании» принят позднее Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» [21], позволяющего перевести в практическую плоскость вопросы «промышленного» внедрения официального электронного опубликования. Представляется целесообразным осуществлять официальное опубликование всех правовых актов федерального уровня в едином издании, имеющем две формы - традиционную бумажную и машиночитаемую. Такой подход не только устранит проблему множественности источников опубликования, но и позволит без кардинальных изменений нормативной базы признать с точки зрения статуса машиночитаемую версию текста правового акта равноценной его «бумажной» версии. Тем самым во многом решается и проблема статуса официального опубликования в электронном виде.

Если конкретизировать этот аспект, то речь должна идти не о двух формах одного официального издания, а о двух формах доступа к информации, содержащейся в одном издании. При этом для упрощения восприятия нетрадиционной для большинства пользователей формы официальной информации предлагается строго обеспечить совпадение формата текста «бумажного» издания и его графического представления на экране и при распечатке [6]. Очень важно также то, что документ (электронный) с цифровой подписью может быть воспроизведен бесконечное количество раз. Логика цифровой подписи такова, что не существует только одного оригинала, потому что каждое его воспроизведение тоже оригинал, а значит, риск потери оригинала в случае стихийных бедствий или чрезвычайных ситуаций сводится к нулю.

При построении системы электронного опубликования следует учитывать также уже имеющийся зарубежный опыт, в частности Эстонии [22] и, в особенности, Бельгии [11].

Бельгия - страна с федеративным устройством, в которой семь парламентов и шесть правительств. Бельгийский официальный журнал печатался и распространялся по подписке, он был представлен и в Интернете, но в начале октября 2002 г. бельгийское правительство приняло решение прекратить выпуск этого официального журнала на бумажном носителе и выпускать его с 1 янв. 2003 г. только в Интернете.

Электронный официальный бельгийский журнал существует с 1997 г. До 1 янв. 2003 г. документы публиковались одновременно на бумаге и в Интернете в формате pdf. Теперь законодательные акты публикуются на бумажном носителе в трех экземплярах. Одна копия сдается на хранение в Королевскую библиотеку Бельгии, вторая - в Министерство юстиции (как хранителю), третья - в официальный журнал для обсуждения общественностью. Первые две копии не предоставляются на рассмотрение публики. Публикации, выставляемые в Интернете, - точные копии трех аутентичных копий документа на бумажном носителе.

В Бельгии законы должны публиковаться в централизованном порядке. Законы и иные нормативные акты как федеральных, так и местных и региональных органов власти публикуются в одном официальном журнале. Таким образом предотвращается децентрализация процесса публикации нормативных актов. (Хорошо бельгийцам - у них все законодательство легко помещается в одном журнале, да еще там размещаются официальные объявления, различные тендеры для бельгийского рынка и реклама. В России подобное издание в бумажном варианте невозможно, а вот в электронном требует преодоления относительно небольших технических трудностей. Таким образом, и мы, перейдя на электронное опубликование, победили бы децентрализацию этого процесса, а нужно ли нам это - другой вопрос.)

Каковы преимущества электронной публикации? Несомненно, публикация электронными средствами дает бюджетные преимущества - не надо тратить деньги на бумагу, не надо распространять издание. Однако этих аргументов недостаточно для того, чтобы подчеркнуть важность и возможность перехода на Интернет. Граждане должны иметь возможность отыскать и познакомиться с законами, которые касаются их лично: это информационная и документальная функции публикации. Поэтому правительство должно выбрать оптимальный канал, по которому можно публиковать законодательные акты. А для удобства поиска документов нужно иметь еще и хорошую поисковую систему. В Бельгии, например, публикации осуществляются в формате pdf и в текстовом формате, что облегчает идентификационную функцию.

Электронная публикация текущих законодательных актов означает и то, что любой пользователь в любом месте может познакомиться с этими актами и получить в любое время доступ к документу. Те, у кого нет возможности посмотреть документы в Интернете, могут обратиться в соответствующие библиотеки. (Поскольку система публичных центров правовой информации на базе публичных библиотек успешно развивается в России с 1998 г., можно с законной гордостью считать г-на Верезена [11] нашим учеником.) Для некоторых групп населения электронная публикация может явиться существенным шагом вперед. Количество веб-сайтов растет, и это увеличивает возможность доступа к информации. Еще одно преимущество - скорость, оперативность публикования.
Конечно, не обошлось без критики. Прежде всего говорили, что правительство проводит дискриминационную политику, аргументируя это тем, что не у всех бельгийцев есть персональный компьютер и подключение к Интернету. И что большинство из них хотело бы подписываться на бумажный вариант официального журнала. Но если говорить о 10 тыс. экземпляров журнала, которые распространялись ранее среди частных лиц, то это составляет всего 0,1% населения Бельгии.

Стоит также задуматься и над следующими цифрами. В декабре 2002 г. в Бельгии произведено 1,7 млн подключений к Интернету, и если эту цифру сравнить с количеством бумажных копий (всего 10 тыс.), то становится очевидным, что раньше доступ к законодательной системе в Бельгии был более ограничен, чем сейчас [11].

Успешная реализация электронного опубликования по-бельгийски, к глубокому удовлетворению автора, подтверждает справедливость провозглашенного в России задолго до 2002 г. принципа создания единой системы распространения официальных текстов в машиночитаемом виде наряду с традиционным печатным. Помимо прочего такой подход позволяет одновременно и без существенных дополнительных затрат решить и проблему общедоступного депозитария текстов правовых актов. Очевидно, что институт, осуществляющий официальное опубликование всего массива подлежащих опубликованию правовых актов, становится естественным накопителем их текстов (в двух формах), а функция по созданию и распространению машиночитаемой формы издания позволяет обеспечить доступ ко всему массиву имеющейся правовой информации.

Государственная система распространения правовых актов в электронном виде (ГСРПА)

В 1996-1997 гг. было начато практическое формирование организационно-технологической основы Государственной системы распространения правовых актов в электронном виде (далее – ГСРПА). К работам по правовой информатизации во взаимодействии со структурными подразделениями ФАПСИ были подключены органы правительственной связи и информации в субъектах Российской Федерации. В составе региональных информационно-аналитических центров (далее - РИАЦ) центров правительственной связи в субъектах Российской Федерации (далее - ЦПС) были созданы небольшие подразделения правовой информатизации (группы, отделения), которые начали скоординированно решать задачи правовой информатизации в регионах страны.

Создание в мае 2000 года в стране федеральных округов привело к образованию Управлений ФАПСИ в федеральных округах, призванных организовывать решение всего комплекса основных задач федеральных органов правительственной связи и информации на уровне федеральных округов.

Создание управлений ФАПСИ в федеральных округах привело к завершению формирования трёхуровневой организационно-технологической структуры ГСРПА, которая действует и в настоящее время с учетом внесенных изменений в систему государственного управления в области безопасности Российской Федерации.

На первом уровне функционирует центральный узел правовой информации (ЦУПИ), созданный на базе "НТЦ "Система", в котором обеспечивается ведение интегрированного (эталонного) банка правовой информации, включающего, в том числе, банки правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ведение интегрированного (эталонного) банка правовой информации (по вопросам систематизации законодательства) обеспечивается при активном участии Государственно-правового управления Президента Российской Федерации. В соответствии с законодательством Российской Федерации тексты правовых актов федеральных органов государственной власти, распространяемые в машиночитаемом виде по системам телекоммуникаций ФСО России, являются официальными.

Второй уровень составляют органы специальной связи и информации в субъектах Российской Федерации (управления специальной связи и информации ФСО России в федеральных округах и центры специальной связи и информации ФСО России), силами которых обеспечиваются эксплуатация ИПС и предоставление к ним доступа пользователям - органам государственной власти и другим государственным организациям в субъектах Российской Федерации.

Одновременно в этих органах организована работа по созданию и ведению банков правовых актов субъектов Российской Федерации, их передача в ЦУПИ для обработки, единой систематизации и включения в состав интегрированного (эталонного) банка правовой информации.

На третьем уровне находятся абоненты ГСРПА - пользователи ИПС, государственные органы, которые, в свою очередь, обеспечивают передачу в ФСО России принимаемых ими правовых актов, а также иные государственные организации.

Информационную компоненту ГСРПА составляют ИПС ФСО России «Эталонный банк данных правовой информации «Законодательство России» и ИПС «Официальные и периодические издания правовой информации в машиночитаемом виде», телекоммуникационную компоненту – ОСПД «Атлас».

ИПС "Законодательство России" как электронное периодическое издание «Эталонный банк правовой информации «Законодательство России» прошла государственную регистрацию в Минпечати России и содержит:

  • правовые акты федеральных органов государственной власти (официальные тексты),
  • правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России,
  • правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
  • правовые акты органов местного самоуправления.
  • Собрание законодательства Российской Федерации в машиночитаемом виде (официальное издание), с 1994 г. по н.в.,
  • Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992 – 1994 гг.,
  • Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992-1993 гг.,
  • Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, 1993 – 1996 гг.,
  • Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (официальное издание), с 1996 г. по н.в.,
  • Бюллетень международных договоров, с 1993 г. по н.в.,
  • Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, с 1995 г. по н.в.,
  • Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, с 1997 г. по н.в.,
  • Сборник нормативных правовых актов Федеральной пограничной службы Российской Федерации, с 1996 г. по н.в.

В первом полугодии 2000 года был проведен ряд организационно-технологических мероприятий по упорядочиванию функционирования ГСРПА. Был разработан и введен в действие регламент информационно-правового взаимодействия с территориальным органами специальной связи и информации и ЦУПИ, что позволяет чётко обеспечивать многостороннюю циркуляцию электронной правовой информации в едином технологическом процессе.
ГСРПА охватывает практически всю страну и продолжает расширяться, ежемесячный прирост информационно-правовых фондов составляет порядка 10 тыс. документов, каждый месяц количество абонентов ГСРПА увеличивается на 20-40, как правило, корпоративных пользователей.

Государство и правовая информация в электронном виде: состояние и перспективы

Будаков А.С., ФСО России

Государство и правовая информация в электронном виде:

состояние и перспективы

Правовая информатизация России в современной истории страны – относительно новое направление в жизнедеятельности государства и общества. Инициатором придания импульса работам по правовой информатизации России выступило Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации. 28 июня 1993 г. увидел свет Указ Президента Российской Федерации № 966, утвердивший Концепцию правовой информатизации России (далее – Концепция). Именно этот документ, оставаясь остро актуальным по нынешний день, задает основные направления реализации работ по данному направлению.

В Концепции определено, что главной целью правовой информатизации России является построение общенациональной правовой информационной системы, охватывающей все регионы, органы государственной власти и местного самоуправления. По своему содержанию она должна стать автоматизированной системой информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания.

В Концепции определены основные участники создания системы:

ФСО России – головной исполнитель работ;

ФГУП «Научно-технический центр правовой информации «Система» ФСО России - центральный узел правовой информации;

органы государственной власти – ответственные за формирование и сопровождение банков правовой информации.

В рамках реализации Концепции на сегодняшний день создана и успешно функционирует на всей территории страны Государственная система распространения правовых актов в электронном виде (далее – ГСРПА).

ГСРПА основана на использовании государственных и муниципальных информационно-правовых ресурсов и предназначена:

для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов (далее – государственные органы) оперативной, официальной и достоверной правовой информацией в электронном виде;

для обеспечения государственных и муниципальных учреждений, органов местного самоуправления официальной и достоверной правовой информацией в электронном виде;

для обеспечения доступа иных организаций и физических лиц к правовым актам в электронном виде и повышения правовой культуры.

Информационной основой ГСРПА являются официальные тексты правовых актов и сведения о них, получаемые федеральными органами государственной охраны от государственных органов и органов местного самоуправления.

Технологической основой ГСРПА являются информационно-правовые системы, средства (системы) информационной безопасности и системы передачи данных (в том числе специальные и общего доступа), находящиеся в ведении федеральных органов государственной охраны, государственный Интернет-сайт правовой информации (Официальный интернет-портал правовой информации).

В ГСРПА обеспечиваются:

сбор, накопление, обработка (заполнение регистрационной карточки, содержащей основные реквизиты правового акта, формирование междокументных гипертекстовых ссылок, создание текущих редакций правового акта, кодификация правовых актов, выделение ключевых слов и другие операции), актуализация, хранение, а также централизованное распространение правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления (в том числе в страны ближнего и дальнего зарубежья);

обслуживание и поддержка интегрированного полнотекстового банка правовой информации (эталонного банка данных правовой информации), размещенного в центральном узле правовой информации;

защита информации, находящейся в специальных информационно-правовых системах, включая использование механизма электронной цифровой подписи для подтверждения целостности и достоверности правовых актов в электронном виде.

При этом в обработке правовых актов принимают участие государственные органы и органы местного самоуправления, издающие правовые акты. Например: Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации и Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

Федеральные органы государственной охраны организуют установку и обслуживание информационно-правовых систем в государственных органах, государственных и муниципальных учреждениях, органах местного самоуправления, публичных центрах правовой информации, а также проводят обучение и оказывают консультативную помощь.

Доступ граждан к правовой информации осуществляется посредством публичных центров правовой информации и в сети Интернет.

Учитывая тематику нашей конференции: «доступ к правовой информации» несколько подробнее о публичных центрах правовой информации (далее - ПЦПИ).

В 1998 году по инициативе Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, ФАПСИ и Минкультуры при участии Фонда правовых реформ начаты работы по созданию сети ПЦПИ на базе общедоступных библиотек. Первый ПЦПИ создан в областной библиотеке в Смоленске, затем в Российской государственной библиотеке и Российской национальной библиотеке.

Востребованность правовой информации гражданами, заинтересованность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления привели к активному росту количества ПЦПИ, значительному превышению запланированных показателей.

В последующие годы к этой работе подключились учебные заведения (сначала высшего образования, а потом и среднего), почтовые отделения.

С 2007 года создаются публичные центры доступа к российской правовой информации за рубежом на базе российских центров науки и культуры – загранпредставительств Росзарубежцентра (ныне – Россотрудничества). Они ориентированы в первую очередь на обеспечение информационно-правовых потребностей соотечественников, проживающих за рубежом, но востребованы и государственными органами и организациями, а также гражданами зарубежных стран.

Деятельность России по созданию ПЦПИ получила высокую оценку ЮНЕСКО.

Таким образом, ГСРПА сегодня это:

более 1,74 млн. правовых актов федерального и регионального уровней;

100% охват субъектов Российской Федерации;

около 10 тыс. корпоративных пользователей в государственных органах;

более 19,5 тыс. публичных центров (пунктов доступа) к правовой информации на базе общедоступных библиотек, учебных заведений, почтовых отделений и т.п. на территории Российской Федерации;

более 120 центров публичного доступа к российской правовой информации за рубежом;

круглосуточный свободный доступ к российской правовой информации в сети Интернет.

Необходимо отметить, что все вышеизложенное не подразумевает исключительной монополии ФСО России в проведении работ по правовой информатизации России.

Минюстом России совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации ведутся Федеральные регистры нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Необходимо отметить и роль лидеров негосударственного сектора правовой информатизации: «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс», в том числе в обеспечении функционирования публичных центров правовой информации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что определенные практические результаты в области формирования и распространения правовой информации в электронном виде достигнуты.

Однако на повестку дня выходит задача постепенной трансформации ГСРПА в общенациональную правовую информационную систему - государственную систему правовой информации (далее - ГСПИ).

Основным содержанием перехода от ГСРПА к ГСПИ должно стать использование современных информационных технологий, электронного вида документа на всех этапах: от подготовки проекта правового акта до его официального опубликования и применения как государственными органами, так и гражданами России. Данный подход полностью соответствует таким современным понятиям как «электронное государство», «электронное правительство».

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р утверждена Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». Одним из мероприятий программы является «Развитие государственной системы правовой информации». Исполнителем мероприятия определена ФСО России.

Для успешного развития ГСПИ необходимо решить вопросы:

совершенствования нормативного регулирования различных аспектов информационно-правового обеспечения государственных органов и структур общества (в первую очередь официальности правовой информации в электронном виде);

унификации и стандартизации форм хранения, предоставления и обмена правовой информацией в электронном виде;

технологической поддержки нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе единых технологических и технических решений;

создания системы официального опубликования правовых актов в электронном виде;

развития инфраструктуры центрального узла правовой информации;

обеспечения полноты, высокого уровня достоверности, актуальности и юридической обработки фондов официальной правовой информации;

обеспечения широкого свободного доступа к официальной правовой информации.

Практические работы по развитию ГСПИ уже проводятся. В том числе:

разработаны программные комплексы информационно-правовой поддержки правотворческой деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня. При этом необходима их тесная увязка как с существующими системами Государственной Думы, так и с перспективными, например: ГАС «Законотворчество»;

Уже сегодня в работе портала принимают участие «Гарант», «Кодекс» и «КонсультантПлюс».

В ближайших планах находится и практическая реализация комплекса вопросов, связанных с официальным опубликованием правовых актов в электронном виде.

Мы полагаем, что ГСПИ будет состоять из набора функциональных подсистем, каждая из которых будет представлять собой сложную самостоятельную систему, функционирующую по единым нормативно-организационным и технологическим принципам, что в целом позволит обеспечить использование правовой информации в электронном виде на всех этапах ее существования, реализацию Концепции правовой информатизации России в полном объеме.

8 июня 2000 года в Лондоне открывается заседание Комитета министров юстиции стран Совета Европы. На нем представители более 40 стран обсудят подготовленную экспертами СЕ резолюцию, большое внимание в которой уделяется проблеме открытости законодательства и вопросам распространения правовой информации с использованием современных технологий. В проекте резолюции указано, что комитет призывает правительства государств-членов Совета Европы предоставить доступ граждан к официальным текстам международных, национальных и региональных законов и правовых актов в электронном виде. В случае утверждения резолюции России придется взять на себя официальные обязательства по обеспечению широкого доступа к текстам нормативно-правовых актов. Выполнение этих обязательств потребует решения комплекса правовых, организационных и технических вопросов, что невозможно без выработки специальных государственных мер в области электронного распространения правовой информации.

17 мая 2000 года в Государственной Думе состоялось заседание Научно-консультативного совета по систематизации, кодификации законодательства и правовой информации при Председателе Государственной Думы. На заседании были рассмотрены направления совершенствования системы электронного распространения правовой информации в Российской Федерации. В обсуждении приняло участие более 60 человек. Это - ученые, представители палат Федерального Собрания, руководящие сотрудники и специалисты министерств и ведомств (Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Главного государственно-правового управления Президента, Министерства юстиции, Министерства по налогам и сборам, ФАПСИ и других), руководители государственных и независимых организаций-распространителей правовой информации.

Система распространения правовой информации является одним из основных элементов инфраструктуры правового государства, ключевым условием формирования цивилизованного гражданского общества. Тем не менее, существующая нормативная база, официально регламентирующая положение в области правовой информатизации, не вполне отвечает реалиям сегодняшнего дня. Большинство нормативных актов, определяющих направления государственной политики в этой области, были изданы еще в 1993-1994 гг. Они сыграли свою позитивную роль, однако были созданы в другую информационную и технологическую эпоху.

За семь лет в России уже фактически сложилась определенная система распространения правовой информации. Основными элементами этой системы являются традиционные печатные государственные и независимые СМИ, услуги консультантов и специализированные справочные правовые компьютерные системы. Причем опережающее развитие в правовой информатизации получили компьютерные технологии, развитие которых в нашей стране по многим показателям не уступает аналогам в большинстве стран Европы. При этом абсолютное большинство (по некоторым оценкам, более 90%) потребителей правовой информации, в том числе и в органах государственной власти, работает с компьютерными правовыми системами негосударственных производителей. А общее число пользователей компьютерных систем правовой информации в России в расчете на душу населения превышает этот показатель во многих ведущих индустриальных странах. Кроме того, прежняя концепция была ориентирована, в первую очередь, на обеспечение потребностей органов государственной власти и государственных структур. Однако крайне важно открыть доступ к правовой информации для самого широкого круга граждан. Все это требует выработки новых подходов государственной политики в области правовой информатизации.

Положения по развитию концепции правовой информатизации России были представлены в докладе генерального директора компании "Консультант Плюс" Д.Б. Новикова "Основные принципы построения эффективной системы распространения правовой информации". Целью такой системы, в сегодняшнем понимании, должно стать максимальное удовлетворение существующей потребности общества в правовой информации. Задачи государства при этом заключаются в том, чтобы с минимальными бюджетными затратами обеспечить свободный и бесплатный доступ любого гражданина к текстам нормативных документов в базовом формате. В настоящее время во многих государственных ведомствах отсутствует система электронного документооборота, основанная на применении электронно-цифровой подписи. Поэтому в таких условиях в качестве базового формата наиболее целесообразно использовать файлы в графических форматах ("образы документов"). Это могут быть графические форматы типа "*.tif", "*.jpg", "*.jpg" (или другие), обеспечивающие базовый набор основных требований к правовой информации, а именно: полное соответствие электронного документа оригиналу, возможности проверки достоверности текста и т.д.

Возможно, что предложение по использованию в качестве базового стандарта образов документов может показаться неоправданным, в связи с большими объемами графических файлов и трудностями с их передачей. Однако стремительное развитие компьютерных и телекоммуникационных технологий делает эти проблемы не столь актуальными.

Было отмечено, что государство должно организовать эталонные фонды правовой информации в электронном виде, утвердить стандарты базового формата электронных документов и предоставить всем желающим возможность получать документы из эталонных фондов для дальнейшего распространения. Для доступа к правовой информации предполагается выставить в Internet специальные банки данных, доступ к которым будет возможен с любого компьютера. Те же граждане, которые не имеют доступа в Internet, смогут воспользоваться установленными в публичных библиотеках компьютерными терминалами. Таким образом, предполагается обеспечить широкий доступ граждан к текстам нормативно-правовых актов.

Вместе с тем ясно, что для профессиональной работы с правовой информацией необходимы специальные инструменты и сервисные возможности. Их реализация требует значительных затрат, которые не могут и не должны быть компенсированы за счет средств государственного бюджета. Эту задачу должны выполнять независимые распространители правовой информации, которые оказывают услуги с добавленной стоимостью - разрабатывают и предоставляют специальные поисковые средства, обеспечивают дополнительный сервис при работе с правовой информацией.

На продолжавшейся в течение 4 часов дискуссии выступили 16 специалистов. Разработчики справочных правовых систем в целом поддержали положение о свободном и неограниченном доступе к правовой информации, которое, казалось бы, противоречит их коммерческим интересам. Более того, они готовы участвовать в создании специальных систем для организации бесплатного доступа к правовой информации в Internet. В действительности разработчики правовых баз данных заинтересованы в широком доступе граждан к правовой информации и повышении правовой культуры российского общества. Ибо эти процессы объективно ведут и к увеличению числа пользователей профессиональных справочных правовых систем.

Президент консорциума "Кодекс" С.Г. Тихомиров сказал: "Я считаю, что поднятая тема распространения и доступа к правовой информации очень важна". Г-н Тихомиров отметил, что, по его оценкам, в Европе количество юристов, которые пользуются электронными правовыми базами данных, составляет порядка 30%, тогда как в нашей стране эта цифра превышает 70%. К тому же, компьютерные правовые информационные технологии в России зачастую превосходят аналогичные западные разработки. С.Г. Тихомиров призвал признать сложившуюся роль коммерческих организаций в системе распространения правовой информации и обратил внимание на назревшую необходимость принятия закона о доступе к правовой информации. Он сказал, что аналогичные законы уже приняты во многих европейских странах и странах СНГ и что "России пора догнать Узбекистан и Киргизию и принять закон о доступе к официальной информации".

Руководитель информационного агентства "Интралекс" (разработчик системы "ЮСИС") А.М. Коркин заявил, что его организация готова принять участие в дальнейшей работе над концепцией. Он также поддержал идею использования Internet для обеспечения широкого доступа граждан к правовой информации. "О какой технологии можно говорить, когда Internet может полностью обеспечить такую доступность", - сказал А.М. Коркин. По его мнению, каждый государственный орган должен иметь свое web-представительство, на котором следует выставлять тексты принятых им документов. Кроме того, в своем выступлении г-н Коркин отметил необходимость улучшения законотворческой деятельности, в частности, в плане подготовки новых редакций документов.

Представители государственных структур: директор научно-технического центра "Система" ФАПСИ В.К. Писарев и начальник департамента правовой информатизации Минюста РФ А.В. Морозов отметили важность участия государственных органов в процессе правовой информатизации. Г-н Писарев указал на важность стабильности системы правовой информации и значение бесперебойной информационной поддержки органов государственной власти. "Именно государство должно обеспечить права гражданина", - сказал г-н Морозов. Он предложил, чтобы государственные организации (такие, как НТЦ "Система" ФАПСИ, Минюст) вели эталонный банк документов, занимались актуализацией, кодификацией и систематизацией законодательства, а независимые распространители доводили правовую информацию до конечного потребителя.

Специалист в области правовой информатизации, зам. директора НИИ образовательных технологий В.М. Хургин, признав, что доклад "содержит весьма интересные мысли и положения", высказал ряд замечаний по проекту концепции. Так, по его мнению, хранение эталонных фондов, как национального ресурса может быть доверено только государственной структуре. В.М. Хургин также считает, что не стоит ограничивать бесплатный доступ только Internet'ом и считать электронные образы единственной основой базового формата. Также г-н Хургин выступил за "содержательный поиск путей взаимодействия государства и коммерческих структур".

Председатель Совета Научно-консультативного центра частного права СНГ А.Л. Маковский поддержал идею использовать усилия независимых распространителей для организации публичного доступа к текстам нормативно-правовых актов. Он заметил, что государство уже почти 40 лет предпринимает попытки создать систему распространения правовой информации. При этом государственными структурами за счет бюджетных средств сделано не так уж и много. Поэтому, по мнению А.Л. Маковского, не стоит бояться сосуществования и соревнования в этой области государственных и коммерческих структур. Г-н Маковский особо подчеркнул проблему доступа к судебным актам - решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Широкое опубликование судебных актов, которые станут доступны для общественной критики, позволит повысить качество судебных решений и эффективность всей судебной системы. В целом А.Л. Маковский отметил, что если предложенная концепция будет претворена в жизнь, то это послужит большей демократизации общества. "По существу, это реальный шаг к дальнейшему развитию открытости в области правотворчества и правоприменения", - сказал А.Л. Маковский.

Подводя общие итоги дискуссии, начальник Правового управления аппарата Государственной Думы РФ В.Б. Исаков отметил необходимость более широкого присутствия государственных органов, в первую очередь федеральных, в сети Internet. Также В.Б. Исаков обратил внимание на целесообразность разделения функций государственных органов и независимых распространителей правовой информации. Он сказал, что "если предоставление информации - функция государства, то ее распространение и доведение до конечного потребителя - это функция негосударственных структур". "Практика показала, - продолжил В.Б. Исаков, - что они делают это значительно лучше, значительно качественнее и быстрее". По его мнению, "создание новых информационных продуктов, оперативное правовое обслуживание организаций, фирм, граждан, вообще весь спектр информационных услуг лучше получается у независимых распространителей и разработчиков, чем у государства". При этом государство должно держать в своих руках эталонный банк данных, отвечать за стандартизацию и классификацию правовой информации. Также государство должно заниматься антимонопольной деятельностью и обеспечить честную конкуренцию в области распространения правовой информации, следить за тем, чтобы в этой сфере работали те, кто "реально работает над этой информацией, а не просто перекачивает и продает чужие информационные массивы". "Это - недопустимо, - сказал В.Б. Исаков, - и государство должно обеспечить порядочное поведение на рынке и определенное качество документов".

В целом большинство выступающих отметили необходимость разработки новой концепции электронного распространения правовой информации. Как сказал В.Б. Исаков, "как нынешняя цивилизация и культура были созданы книгопечатанием, так и следующая цивилизация и культура будут созданы электронным распространением информации". России нужна такая концепция правовой информатизации, которая учитывала бы существующее положение в этой области и открыла бы новые пути и возможности для дальнейшего развития правовой информатики. Крайне важно, чтобы новая концепция электронного распространения правовой информации стала "продуктом согласия" всех заинтересованных сторон: государственных органов, ученых-юристов, специалистов по правовой информатике, государственных и независимых разработчиков справочных правовых систем. "Мы планируем и дальше открыто и гласно участвовать в совершенствовании концепции и приглашаем к сотрудничеству все заинтересованные лица и организации", - говорит генеральный директор компании "Консультант Плюс" Д.Б. Новиков. Ход дискуссии, активное и заинтересованное обсуждение проблемы распространения правовой информации позволяют надеяться, что будут подготовлены и реализованы на государственном уровне меры, обеспечивающие всем гражданам России свободный доступ к правовой информации на основе современных компьютерных технологий.

Текст доклада "Основные принципы построения эффективной системы распространения правовой информации", представленного на заседании Научно-консультативного совета (с приложениями) Вы можете получить в печатном виде или в виде файла по электронной почте.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

2) информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;

3) информационная система - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств;

4) информационно-телекоммуникационная сеть - технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники;

О выявлении конституционно-правового смысла п. 5 ст. 2 см. Постановление КС РФ от 26.10.2017 N 25-П.

5) обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам;

6) доступ к информации - возможность получения информации и ее использования;

7) конфиденциальность информации - обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя;

8) предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц;

9) распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц;

11) документированная информация - зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель;

11.1) электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах;

(п. 11.1 введен Федеральным законом от 27.07.2010 N 227-ФЗ)

12) оператор информационной системы - гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных;

13) сайт в сети "Интернет" - совокупность программ для электронных вычислительных машин и иной информации, содержащейся в информационной системе, доступ к которой обеспечивается посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") по доменным именам и (или) по сетевым адресам, позволяющим идентифицировать сайты в сети "Интернет";

(п. 13 введен Федеральным законом от 28.07.2012 N 139-ФЗ, в ред. Федерального закона от 07.06.2013 N 112-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

14) страница сайта в сети "Интернет" (далее также - интернет-страница) - часть сайта в сети "Интернет", доступ к которой осуществляется по указателю, состоящему из доменного имени и символов, определенных владельцем сайта в сети "Интернет";

(п. 14 введен Федеральным законом от 28.07.2012 N 139-ФЗ)

15) доменное имя - обозначение символами, предназначенное для адресации сайтов в сети "Интернет" в целях обеспечения доступа к информации, размещенной в сети "Интернет";

(п. 15 введен Федеральным законом от 28.07.2012 N 139-ФЗ)

16) сетевой адрес - идентификатор в сети передачи данных, определяющий при оказании телематических услуг связи абонентский терминал или иные средства связи, входящие в информационную систему;

(п. 16 введен Федеральным законом от 28.07.2012 N 139-ФЗ)

17) владелец сайта в сети "Интернет" - лицо, самостоятельно и по своему усмотрению определяющее порядок использования сайта в сети "Интернет", в том числе порядок размещения информации на таком сайте;

(п. 17 введен Федеральным законом от 28.07.2012 N 139-ФЗ)

18) провайдер хостинга - лицо, оказывающее услуги по предоставлению вычислительной мощности для размещения информации в информационной системе, постоянно подключенной к сети "Интернет";

(п. 18 введен Федеральным законом от 28.07.2012 N 139-ФЗ)

19) единая система идентификации и аутентификации - федеральная государственная информационная система, порядок использования которой устанавливается Правительством Российской Федерации и которая обеспечивает в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, санкционированный доступ к информации, содержащейся в информационных системах;

(п. 19 введен Федеральным законом от 07.06.2013 N 112-ФЗ)

20) поисковая система - информационная система, осуществляющая по запросу пользователя поиск в сети "Интернет" информации определенного содержания и предоставляющая пользователю сведения об указателе страницы сайта в сети "Интернет" для доступа к запрашиваемой информации, расположенной на сайтах в сети "Интернет", принадлежащих иным лицам, за исключением информационных систем, используемых для осуществления государственных и муниципальных функций, оказания государственных и муниципальных услуг, а также для осуществления иных публичных полномочий, установленных федеральными законами;

(п. 20 введен Федеральным законом от 13.07.2015 N 264-ФЗ)

21) идентификация - совокупность мероприятий по установлению сведений о лице и их проверке, осуществляемых в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, и сопоставлению данных сведений с уникальным обозначением (уникальными обозначениями) сведений о лице, необходимым для определения такого лица (далее - идентификатор);

(п. 21 введен Федеральным законом от 29.12.2020 N 479-ФЗ)

22) аутентификация - совокупность мероприятий по проверке лица на принадлежность ему идентификатора (идентификаторов) посредством сопоставления его (их) со сведениями о лице, которыми располагает лицо, проводящее аутентификацию, и установлению правомерности владения лицом идентификатором (идентификаторами) посредством использования аутентифицирующего (аутентифицирующих) признака (признаков) в рамках процедуры аутентификации, в результате чего лицо считается установленным.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: