Возникновение прокуратуры в россии как государственно правового института

Обновлено: 19.04.2024

Название прокуратура произошло от латинского слова procure, что означало «забочусь, «обеспечиваю», «предотвращаю».

История возникновения и развития прокуратуры начинается со времен Петрa I. Указом от 2 марта 1711 г. была учреждена фискальная служба. 5 марта 1711 года был учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Модель такой должности и службы была заимствована в Швеции. Однако вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим». В результате дальнейших поисков и сопоставлений 12 января 1722 г. впервые в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры и были учреждены должности генерал-прокурора, обер-прокурора при сенате прокуроров.

Генерал-прокурор — это лицо, которое возглавляет деятельность всех прокуроров, являясь связующим звеном между монархом и управлениями, наблюдает за всеми отраслями деятельности государства.

При создании прокуратуры Петр I уже тогда видел одной из задач надзор за соблюдением прав, которые он представлял своим подданным. Эта линия продолжалась и в последующие периоды развития прокуратуры[1].

После смерти Петра I в 1725 году, при его приемниках, в силу ряда исторических причин и условий, связанных с политической борьбой различных кругов, которые приходили к господству, значение прокуратуры упало, и её деятельность практически прекратилась. Однако с воцарением Анны Иоановны, а затем Елизаветы Петровны, прокуратура была восстановлена в пределах установлений Петра I.

Свое дальнейшее развитие прокуратура получила при Екатерине II, которой было необходимо укреплять свою власть и единство государства. Прокуратура стала одним из ведущих государственных органов и предоставлением ей не только надзорных, но и управленческо-административных функций. Но и тогда главной задачей оставался надзор за соблюдением законов и повелений центральной власти. Назначив Генерал-прокурором одного из близких ей людей, Екатерина II в своем указании ему писала, что ему следует «…выслушивать всякого, имея только единственно пользу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине…»[2]

При Екатерине II генерал-прокурор был одновременно и министром юстиции, в связи с чем, на него возлагалось ведение финансовых и юридических дел. Данное положение сохранилось до судебной реформы 1864 г. Александра II. В царствование Николая I, рассматривая вопрос о задачах прокуратуры, в Указе Правительствующему Сенату было указано, что « Губернские прокуроры на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, Дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»[3]

Судебная реформа добавила новые функции прокуратуре. Основной задачей прокуратуры являлось осуществление обвинительной деятельности, которая заключалась в обнаружении преступления, уголовном преследовании виновных, поддержке обвинения в суде. Судебная реформа, определив функцией прокуратуры реализацию обвинительного положения, вместе с тем пришла к тому выводу, что прокуратура должна быть лишена возможности осуществлять надзор, который был основной функцией. Серьезная реформа деятельности прокуратуры началась накануне Первой мировой войны.

После Октябрьской революции 1917 г. в соответствии с марксистской доктриной о сломе государственного буржуазного аппарата Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была ликвидирована. Надзор за законность возлагался на различные органы. Но такое положение не давало положительных результатов.

1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета о государственной прокуратуре, в котором предполагалось ее создание в составе Министерства юстиции с ограниченными полномочиями. Во многом принципы подчиненности прокуратуры отличались значительным своеобразием от других органов Советского государства и являлись спорными. В частности, долгое время велись дискуссии о том, должна ли прокуратура подчиняться только вышестоящим прокурорским органам или же она также должна подчиняться местным Советам. Точку в этом вопросе поставила работа В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности», обосновывающая необходимость и правомерность с точки зрения принципа законности деятельности прокуратуры подчинения прокуратуры исключительно вышестоящим прокурорским органам. III сессия ВЦИК 28 мая 1922 г. приняла положение о прокуратуре.

В дальнейшем прокуратура претерпела множество изменений. Возникали и расформировывались ее структурные подразделения. Изменялся правовой статус. Совершенствовались формы ее деятельности.

Исследование правового статуса прокуратуры в различные периоды времени, в том числе и на современном этапе, приводит к выводу, что российская прокуратура является неотъемлемой частью системы государственной власти.

Законодательно положение прокуратуры закреплено в главе 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть», однако это сделано для удобства восприятия и не служит основанием для признания за органами прокуратуры судебной власти. Судебную власть в РФ осуществляет только суд. Нельзя согласиться и с тем, что некоторые авторы не относят прокуратуру и к органам исполнительной власти, которые дают властные распоряжения по отношению к подчиненным им органам. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов и законностью правовых актов органами, учреждениями, предприятиями, не подчиняющимися ей. Однако ряд государственных органов исполнительной власти обязаны выполнять указания прокуратуры (следственные органы, органы дознания). Таким образом, можно сделать вывод, что прокуратура является контролирующим и надзирающим органом исполнительной власти.

Этапы развития прокуратуры:

1) создание прокуратуры с ее фискальными органами (царский);

3) постсоветский, т.е. после создания Российской Федерации.

[1] Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Правоохранительная функция прокуратуры. – СПб., 2000. С. 5-24

[2] Прокуратура Санкт-Петербурга. Исторический очерк. – СПб., 1997. С. 11.

Органы прокуратуры в Российской Империи были учреждены на основании Указа Петра I от 12 января 1722 г. Указом Президента РФ от 29.12.1995 № 1329, эту дату провозгласили «Днем работника прокуратуры Российской Федерации», который отмечается каждый год, начиная с 1996. Прокуратура была учреждена для того, чтобы осуществлять гласный контроль (надзор) соблюдения законности центральными и местными органами государственной власти во время осуществления их деятельности, с чего и началась история прокуратуры в России.

Важна роль правового регулирования досталась Указу Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора». На его основании Генерал-прокурором, которого также называли «оком государственным» и «стряпчим о делах государственных», осуществлялся непосредственный надзор за высшим государственным органом страны – Сенатом, для того, чтобы он выполнял свои действия исключительно на основании регламента и императорских указов. У Генерал-прокурора было право на то, чтобы предлагать Сенату варианты принятия решений относительно вопросов, которые не были урегулированы правом.

Другими словами, он был наделен полномочиями в правотворческой сфере. У него в подчинении находились обер-прокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций. Сам Генерал-прокурор находился в подчинении исключительно у императора. Первый Генерал-прокурор – П.И. Ягужинский, осуществлявший свою деятельность с 1722 по 1736 года.

Полномочия прокурора

Прокурорами также осуществлялся надзор законности деятельности других государственных органов. Например, ими велось наблюдение интересов казны, осуществлялся надзор арестантских дел и мест, где заключенные содержались под стражей. У них было право на внесение предложений относительно устранения различных нарушений закона. Органы прокуратуры в РФ быль учреждены в качестве надзорного органа и строились как единая система, основываясь на принципах централизации.

Обязанностью прокуроров было осуществление надзора законности относительно деятельности государственных органов, должностных лиц и правовых актов, которые ими издавались.

После того, как умер Петр I, прокуратура не предпринимала никаких действий и не осуществляла свою деятельность в полной мере, особенно это касается периода царствования Анны Иоанновны. Первая попытка ее восстановления была предпринята императрицей Елизаветой Петровной, на основании Указа от 12.12.1711, и прокуратуру наделили теми же правами, которые у нее были во время того, как на престоле находился Петр I. Окончательное формирование в качестве органа надзорного типа произошло во время царствования Екатерины П., что и ознаменовало начало истории развития прокуратуры. Усилился прокурорский надзор законности в деятельности местных органов власти. Большая роль в этом принадлежит Учреждению о губерниях от 1775 года, закрепляющее задачи и полномочия губернских прокуроров.

На представителей губернской прокуратуры были возложены следующие задачи:

сохранить «целостность власти установлений и интересов императорского величества»;
наблюдать за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»;
истреблять взяточничество;
осуществлять надзор законности деятельности губернских и уездных органов, включая суды, а также проводить проверки того, соответствуют ли закону решения, которые ими принимаются.

В судах прокуратуры была обязательной охрана «лиц беспомощных», включая глухонемых, несовершеннолетний и других.

На прокурора были возложены предупреждения по поводу нарушения закона, принятия мер пресечения нарушений, опротестования незаконных правовых актов.

Во время того, как на троне сидел Павел 1, просматривалась тенденция ослабления прокурорского контроля, сокращения органов прокуратуры в городах и губерниях. Несмотря на это, прокуратура, тем не менее, осталась государственным надзорным органом, активно осуществляющим свою деятельность.

После того, как в 1802 году было создано Министерство юстиции, министр юстиции также занял должность Генерал-прокурора, а губернских прокуроров внесли в штат органов юстиции в губерниях.

Основные положения о прокуратуре

В 1862 году Государственным Советом были приняты Основные положения о прокуратуре, которые четко определяли ее назначение. Основная задача прокуратуры – наблюдать за тем, чтобы законы в Российской империи исполнялись единообразно и точно.

Данный основополагающий акт закреплял принципы того, как организовывается и осуществляет свою деятельность прокуратура: принципы единства и централизации органов прокурорского надзора, строгая подчиненность тех прокуроров, которые находились ниже, вышестоящим, независимость прокуроров от местных органов при принятии решения.

Генерал-прокурора и губернских прокуроров назначал и освобождал от должности император, а нижестоящих прокуроров – Генерал-прокурор Российской Империи.

После того, как в 1864 году были приняты судебные уставы, прокуратура сменила свое основное назначение в качестве органа – была надзорным, а переквалифицировалась в орган уголовного преследования. В то же время, на основании закона, прокурору было подчинено полицейское дознание, возложена обязанность ведения наблюдения производства предварительного следствия, которое сочетало в себе руководство действий судебного следствия и надзор законности его действий, решений. На основе Устава уголовного судопроизводства у прокуроров было право на то, чтобы присутствовать во время осуществления всех следственных действий, на дачу показаний следователям, на требование проведения дополнительных расследований. После того, как предварительное следствие подходило к концу, прокурором представлялось заключение о том, должен ли предаваться обвиняемый суду, излагая его как обвинительный акт.

Хоть прокурорами и занималось место в суде, но они не были подконтрольны им. Даже напротив, у прокурора была обязанность наблюдать, чтобы суд соблюдал правила устройства и делопроизводства, принимал участие в рассмотрении дисциплинарных дел судебных работников и опротестовывать незаконные решения, а также направлять характеристику судей в министерство юстиции. Во время того, как суды рассматривали уголовные дела, прокуроры выступали в качестве полноправных участников судебного процесса, ими могли приноситься кассационные и апелляционные протесты по отношению к незаконным и необоснованным решениям суда, осуществлялся контроль исполнения приговоров. Также ими осуществлялся надзор соблюдения законности в местах, где заключенные отбывали наказание, назначенное судом. Во время того, как рассматривались гражданские дела, у прокуратуры быль только законоохраная функция.

Таковой прокуратура была до 1917 года, до того, как общественная формация в России сменилась при помощи революции. Тогда прокуратура была упразднена на основании Декрета СНК РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде».

Датой, когда прокуратура в России снова начала существовать, считается 28.05.1922 года – на 3 сессии ВЦИКа было утверждено Положение о прокурорском надзоре. На основе данного положения на прокуратуру были возложены такие задачи:

осуществление от имени государства надзора законности действий органов власти, хозяйственных учреждений, организаций и граждан, которые осуществляют свою деятельность в общественном или частном порядке;
опротестование постановлений и распоряжений, которые противоречат закону;
надзор деятельности органов, которыми производится расследование;
поддержание государственных обвинений в суде;
наблюдение за тем, чтобы заключенные содержались правильно.

Пост председателя прокуратуры занимал Прокурор Республики, также являющийся Народным Комиссаром Юстиции. В плане организации, прокуратура была частью Народного Комиссариата Юстиции. Прокурор Республики на основании Положений назначал, перемещал и отстранял от должности других прокуроров.

На основании данного Положения о прокурорском надзоре осуществлялось регулирование всех вопросов относительно того, как организовывалась и осуществлялась деятельность прокуратуры. Также в нем не было норм, которые определяли отличительные черты организации военной прокуратуры, каков должен быть порядок осуществляемой ею деятельности, специфика функций и решаемые ею задачи. Данные вопросы закреплены в специальных нормативных актах, включая Положение о военных трибуналах и военной прокуратуре, который был введен в действие на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 20 августа 1926 года, где была определена структура военной прокуратуры, задачи, которые перед ней ставятся и были раскрыты полномочия, имеющиеся у каждого, из военных прокуроров.

Особенность того, как развивалось законодательство прокурорского надзора заключалась в следующем: на протяжении длительного времени структура прокуратуры, наличие функций и полномочий прокуроров регулировались на основании законодательства о судоустройстве.

Огромное значение для того, как развивался прокурорский надзор, имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, которое было утверждено на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 года. На основании указанного Положения, у Прокурора Верховного Суда были полномочия на управление деятельностью прокуроров и возглавление надзора законности деятельности ОГПУ в союзном масштабе. Некоторые полномочия, которые были у Прокурора Верховного Суда Союза ССР были распространены на прокуроров союзных республик, они не подчинялись ему. Прокуратура союзных республик была построена с применением основ централизации и все нижестоящие прокуроры подчинялись Прокурору Республики.

Следующий шаг в том, чтобы законодательство о прокурорском надзоре развивалось – это Положение о прокуратуре Союза ССР, которое было утверждено постановлением ЦИК СССР под номером 84 и СНК СССР под номером 2621 от 17 декабря 1933 года. На основании данного Положения в Прокуратуре СССР для того, чтобы непосредственно руководить органами военной прокуратуры, была образована Главная военная прокуратура, во главе которой стоял Главный Военный Прокурор – старший помощник Прокурора СССР. Прокуратуру вывели и Верховного Суда СССР и учредили в качестве самостоятельного органа. Не смотря на это, всех прокуроров союзных республик оставили в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.

Структура прокуратуры СССР

На основании Постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 года «Об образовании Народного Комиссариата юстиции СССР» всех органов прокуратуры выделили из системы народного комиссариата юстиции, завершив этим ее централизацию. В соответствии с постановлением ЦИК от 5 ноября 1936 года утвердили структуру Прокуратуры Союза ССР, в составе которой оставили:

Главную военную прокуратуру;
Главную прокуратуру железнодорожного транспорта;
Главную прокуратуру водного транспорта;
отделы общего надзора;
уголовно-судебные отделы;
гражданско-судебные отделы;
следственные отделы;
отделы, специализирующиеся на специальных делах;
отделы по надзору мест заключения;
другие подразделения, имеющие организационный и управленческий характер.

Большое значение для дальнейшего развития законодательной базы прокурорского надзора имело утвержденная на основании постановления Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05 декабря 1936 года Конституция (Основной Закон) СССР, в 113 стаьте которой на Генерального прокурора Союза ССР был возложен высший надзор точного исполнения законов в лице всех министерств и учреждений, которые являются их подведомственными, должностных лиц и граждан Союза ССР.

Прокуратуру выделили в качестве самостоятельной, единой, строго централизованной системой государственных органов, которая осуществляла свою деятельность вне зависимости от влияния местного органа власти и которая находилась в подчинении исключительно у Генерального прокурора Союза ССР.

Принципы единства, централизации и того, что прокурорский надзор не зависит от местной власти были закреплены в Конституции.

Следующий этап развития законодательства прокурорского надзора – Положение о прокурорском надзоре в СССР, которые было утверждено в лице Президиума Верховного Совета СССР 24.05.1955 года. Оно было издано на базе Конституции СССР от 1936 года и конкретизировало функцию высшего надзора относительно его основных отраслей, определяя правовые средства для того, чтобы осуществлять прокурорский надзор.

На основании данного Положения все прокуроры были обязаны опротестовывать все приказы и правовые акты, которые противоречили закону, включая необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов. В их обязанности также входило внесение в государственные и общественные организации представлений по поводу устранения нарушений закона и причин, которые могли способствовать данным нарушениям.

Военная прокуратура

Основополагающие положения прокурорского надзора закреплены в Конституции (Основном Законе) СССР, которая была принята в лице Верховного Совета Союза ССР 7 октября 1977 года. Она, в отличие от Конституции СССР от 1936 год дает подробный перечень органов, прокурорский надзор точности и единообразность законов которых осуществлялся прокурорами на основании 164 статьи. В 168 статье Конституции Союза ССР от 1977 года закреплена информация о том, что прокуратурой ее полномочия осуществляются вне зависимости от местных органов власти, и находится в подотчетности только у Генерального прокурора СССР. Данной Конституцией определяется в каком порядке назначается, кому подотчетен Генеральный прокурор СССР и каков срок дейтсвия его полномочий, включая порядок того, как назначаются нижестоящие прокуроры. Конституциями союзных и автономных республик были воспроизведены положения, которые провозгласила Конституция СССР от 1977 года.

Общесоюзный законодательный акт, который регулирует прокурорский надзор – Закон Союза ССР от 30 ноября 1979 года «О прокуратуре СССР». Это акт комплексного регулирования, содержащий нормы, которые определяют организацию и деятельность прокуратуры, включая военную. Он конкретизирует задачи и основные направления организации деятельности прокуратуры.

На основании закона на органы прокуратуры возлагается координация деятельности любого правоохранительного органа по борьбе с преступлениями и другими видами правонарушений; определяется, что прокуроры во время решения задач по укреплению законности ведут совместную работу с Советами народных депутатов, другими видами государственных органов, общественных органов и трудовых коллективов, могут опираться на помощь граждан СССР.

В отличие от Положения о прокурорском надзоре в СССР, который действовал ранее, Закон «О прокуратуре Союза ССР « более четко смог определить полномочия военных прокуроров, и не только, которые применимы относительно всех отраслей прокурорского надзора, уточнил сроки того, как рассматриваются акты по прокурорскому надзору и предусмотрен обязательность исполнения в лице органов и должностных лиц требований прокуроров по поводу устранения нарушений закона, их причин и условий, которые были выявлены прокурором, также это касается предоставления актов и другой документации, материалов и данных относительно проведения проверок, ревизий, выделения специалистов, по поводу явки в прокуратуру и предоставлению объяснений о нарушениях закона и другие.

Законом «О прокуратуре СССР» впервые было установлено, что если прокурор приносит протест на акт, который предусматривает нарушения законом прав и свобод граждан, и в других подобных случаях это может приостановить действие данного акта до того, как будет рассмотрен протест, в соответсвии с 25 статьей.

Во втором разделе Закона «О прокуратуре СССР» закрепляется система того, как должны функционировать органы прокуратуры и какую внутреннюю структуру они должны иметь, включая полномочия Генерального прокурора СССР относительно руководства в органах прокуратуры, в каком порядке должны назначаться прокуроры, какие требования должны быть предъявлены к лицам, которые претендуют на должность прокурора или следователя.

Президиумом Верховного Совета СССР 29.05.1980 было принято постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР». Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28.10.1980 № 3187-Х утвердил Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР. На основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1981 № 5403-Х в развитие Закона «О прокуратуре СССР» утвердили Положение о военной прокуратуре, которое закрепляло задачи и главные направления работы военной прокуратуры, то, по каким принципам она должна быть организована, включая порядок назначение и размеры полномочий военный прокуроров и следователей и другие вопросы.

Предназначение и роль прокуратуры, ее место в системе государственных органов, принадлежащие ей функции можно проследить на основе ее исторического развития, начиная с момента ее создания как государственного органа в дореволюционной России, а затем в СССР и в РФ.

Анализ истории развития прокуратуры позволяет выделить следующие важные этапы :

дореволюционная прокуратура (1722–1917 гг.), история развития которой включает этапы:

а) возникновения и становления прокуратуры с 1722 по 1864 г.;

б) реформирования и развития ее вплоть до 1917 г. (с 1864 по 1917 г.);

прокуратура советского периода (1917–1993 гг.);

прокуратура постсоветского и современного периодов .

Считается, что прокуратура появилась в XIII–XIV веках во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма. С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Поэтому не случайно, что именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.

Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения, что и вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. В связи с этим 17 марта 1714 г. Петр I издал указ «О фискалах» – предшественниках прокуратуры, выполнявших, в сущности, прокурорские функции. За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. Обер‑фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Фискалам вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Подчинение фискалов Юстиц‑коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал‑ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер‑секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал‑ревизоры, обер‑секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существовавший в России, – прокуратуру. 18 января 1722 г. Петр I издал указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Основные цели, которые преследовал Петр I, создавая в России органы прокуратуры, – недопущение и борьба с казнокрадством и волокитой в государственных делах. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь – за Сенатом. В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал‑прокурору и Обер‑прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал‑прокурору». Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал указ «О должности Генерал‑прокурора». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал‑прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии.

Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал‑прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал‑прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер‑прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал‑прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских». Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

По мнению историков, в России институт надзора включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная функция – надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор. По своему назначению русский генерал‑прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Однако в истории высказывалось и иное мнение о причинах возникновения прокуратуры как одного из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I – коллегиальности и единоначалия. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора. Причина возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ виделась историкам и в крайнем упадке нравственности в обществе.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал‑прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал‑прокурор или обер‑прокурор несли ответственность только перед императором. При этом в Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал‑прокурору – третий, соответствующий генерал‑лейтенанту; обер‑прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер‑фискалом.

Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась в России как представительный орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.

Во время правления Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках аристократии, что, соответственно, не могло не сказаться на положении генерал‑прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве, сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал‑прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.

Восстановление статуса российской прокуратуры пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны . В сентябре 1733 г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал‑прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и придать прокуратуре статус, какой она имела при Петре I, не удавалось.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер‑прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал‑прокурора, а обер‑прокурора оставлена без подчиненных.

Попытка восстановить статус прокуратуры была предпринята императрицей Елизаветой Петровной . Однако существенной проблемой того периода истории развития прокуратуры стал недостаток и подбор надлежащих кадров. В докладе императрице Елизавете Петровне генерал‑прокурор Н.Ю. Трубецкой проблему отсутствия кадров характеризовал следующим образом: «Ныне в сенатской конторе и во многих коллегиях и в прочих судебных местах и губерниях прокуроров почти никого нет, а в некоторых малых, хотя и есть, токмо люди уже зело престарелые и к тому неспособные».

И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать . С разделением Сената на департаменты генерал‑прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных Российского государства. Генерал‑прокурору было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия.

В «Учреждении для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту, прокуроры осуществляли: 1) охранение общего благоустройства в губернии; 2) надзор по казенному управлению; 3) надзор по суду и расправе. Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.

В целом в период правления Екатерины II основными задачами российской прокуратуры были: осуществление надзора за соблюдением законов, за деятельностью присутственных мест, судебного надзора, защиты прав граждан, охраны интересов государства (императорского величества), борьбы со взяточничеством, надзора за местами лишения свободы и соблюдением прав лиц (на гуманные условия содержания), пребывающих в них.

В период правления Павла I штаты прокуратуры были значительно сокращены. Однако в целом статус прокуратуры сохранял первостепенное значение в государстве. Это был активно действующий правительственный орган, а генерал‑прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел.

Таким образом, в отдельные периоды российской истории генерал‑прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г. генерал‑прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Во время царствования Александра I (1801–1825 гг.) деятельность органов прокуратуры была существенно усилена. Согласно Циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширенны полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях», а в ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты.

В целом, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что идея учреждения института прокуратуры в качестве универсального органа государственного контроля себя оправдала, чему может служить почти трехсотлетняя история существования и деятельности данного государственного органа в России.

Однако к первой половине XIX века прокуратура, как и большинство государственных органов царской России, находилась в сложном положении: система надзора в России сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал‑прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Обер‑прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал‑прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.

По мнению историков, беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во‑первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во‑вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований.

В статье рассматривается исторический экскурс возникновения и становления прокуратуры, который необходим для правильных выводов о месте этого правоохранительного органа в системе государственных органов и направлениях дальнейшего его совершенствования в современных условиях борьбы с преступностью.

Ключевые слова: прокуратура, правоохранительный орган, борьба с преступностью, надзор

The prosecutor's office for many years undergone development problems that were associated with its status and place in the structure of the state. The historical insight into the emergence and formation of the prosecutor's office is necessary for correct conclusions about the place of this law enforcement agency in the system of state bodies and the directions for its further improvement in modern conditions of the fight against crime.

Key words: prosecutor's office, law enforcement, the fight against crime, supervision

Прокуратура прошла длительный и непростой исторический путь своего формирования и развивалась на протяжении пяти этапов.

Первая попытка системного контроля деятельности государственного аппарата со стороны Верховной власти была предпринята во второй половине XVII в., когда Алексей Михайлович Романов создал Приказ тайных дел, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению, а бояре и думные люди о том ничего не ведали».

Казанцев С. М., изучавший историю прокуратуры, полагает, что Приказ тайных дел скорее следует рассматривать как личную канцелярию царя, ведавшую интересующими его вопросами. В связи со смертью А. М. Романова (1676) он прекратил свое существование и поэтому его не следует рассматривать в качестве института контроля в системе органов власти» [5].

Но, несмотря на различную оценку функций данного учреждения, даже при исполнении им функции личной канцелярии царя, контрольные признаки в его деятельности, надо полагать, все же присутствовали, так как компетенция его распространялась на все виды государственной деятельности и государственных учреждений, и все, что делалось в данном Приказе, докладывалось царю.

Следующий этап создания прокуратуры в структуре органов государственной власти принадлежит Петру I. В период XVI в. и начала XVII в. наблюдался большой рост преступности, совершались должностные преступления, казнокрадство, «процветала» коррупция. Эти преступления дали «толчок» для формирования государственной службы по борьбе с такими противоправными деяниями.

12 января 1722 г. Петр I издает Указ о создании прокуратуры Российской империи, тогда же была введена должность генерал-прокурора, задачей которого был надзор за законностью деятельности, как Сената, так и других государственных органов. Со временем прокуроры стали занимать важное место в системе государственной службы. Постепенно формировался прокурорский корпус, на должности которого Петр I назначал исключительно умных, способных людей, которые были преданны государственным интересам.

В тот же исторический период создается губернская прокуратура, в состав которой вошли прокуроры надворных судов. Но далее, в 1802 г., последовало создание Министерства юстиции, и министр юстиции стал совмещать эту должность с обязанностями генерал-прокурора. Губернская прокуратура постепенно стала превращаться в орган юстиции на местах, так на тот момент не существовало единого законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

Император Александр II продолжил реформирование уголовно-процессуального законодательства Российской империи. 20 ноября 1864 г. им были утверждены судебные уставы: «Устройство судебных установлений», «Устав уголовного судопроизводства», «Устав о наказаниях, которые накладывали мировые судьи». В этих документах были отражены полномочия органов прокуратуры. Так, например, Устав уголовного судопроизводства закрепил подчинение следователя губернскому прокурору [4]. Прокуратура получила полномочия по надзору «при судебных местах».

В этом виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года.

20 декабря 1917 года Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена и четыре года её деятельность не возобновлялась.

Одним из первых законодательных актов, принятых после победы Октябрьской революции и прихода большевиков к власти, была отмена царских законов, роспуск старых судов и введение новых. Были созданы особые суды для рассмотрения дел политических врагов — революционные трибуналы. Декретом Совета народных комиссаров РСФСР «О суде» от 24 ноября 1919 г. вместе с судебными учреждениями, существовавшими на территории России до установления советской власти, ликвидирован также прокурорский надзор.

Послереволюционную правовую систему создавали главным образом репрессивные органы. Почти везде и всюду применялась смертная казнь, хотя такое понятие отвергалось.

Далее все же возникла необходимость создания единого органа для надзора за соблюдением революционной законности. Главное место в надзоре принадлежало рабоче-крестьянской инспекции (РКИ РСФСР), а также народному комиссариату юстиции (НКЮ РСФСР), местные органы которого состояли в системе губернских исполнительных комитетов. Надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК. В 1922 году они были преобразованы в органы главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам.

Постановление ВЦИК о принятии «Положения о прокурорском надзоре» от 28 мая 1922 года было подписано председателем ВЦИК М. И. Калининым и секретарем ВЦИК М. И. Енукидзе.

Становлению единой прокуратуры и укреплению её органов помогло то обстоятельство, что следственный аппарат к этому времени был передан в ее систему в соответствие с Постановлением ВЦИК СНК от 3 сентября 1928 г. «О внесении изменений в Положение о судоустройстве РСФСР». Объединение органов прокуратуры и следствия дало хороший заряд их совместной деятельности в борьбе с преступностью.

Важной вехой в истории прокуратуры явилось Постановление Центрального исполнительного комитета Совет народных комиссаров СССР (ЦИК СНК СССР) от 20 июня 1933 г. «О создании Прокуратуры СССР», которое помогло укрепить организационное единство органов прокураторы и усилении её роли в деятельности всех правоохранительных органов.

Таким образом, была создана Прокуратура СССР, как самостоятельный орган, который объединил органы прокуратуры на всей территории Союза. На Прокуратуру СССР возлагалось общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

Закон о создании Прокуратуры СССР 1933 г. предоставил ей большие полномочия надзору за единообразным и правильным соблюдением законов судебными органами. Прокуроры в судебном заседании одновременно отвечали и за обвинение, и за соблюдение законности судом [3]. В то же время, объединение органов прокуратуры и следствия стало хорошей основой для совместной деятельности в борьбе с преступностью.

Становление органов прокуратуры в 1933 г. и её централизация в 1936 г. положительно влияли на состояние следствия и дознания.

Оценивая деятельность прокуратуры и органов следствия в ее структуре, В. М. Савицкий писал, что «организационное укрепление прокуратуры существенно повлияло на усиление активности прокуроров в надзоре за законностью действий органов дознания и предварительного следствия. Прокуроры руководили органами расследования, объединяя и направляя их действия в борьбе с преступностью» [6].

В период серьезных испытаний Великой отечественной войной и в послевоенное время, когда восстанавливалось разрушенное войной социалистическое хозяйство, несмотря на то, что больше количество прокурорско-следственных работников было на фронте, сокращенный кадровый состав, проявляя высокий патриотизм и энтузиазм, в тяжелых военных условиях, решал задачи по борьбе с преступностью в тылу и на фронте.

После окончания войны кадровый состав прокуратуры и органов следствия стал пополняться пришедшими с фронта сотрудниками, для которых организовывались в юридических школах двухгодичные курсы обучения оперативной, следственной работе. Из этого пополнения сформировался профессиональный корпус в сфере раскрытия и расследования уголовных дел.

Для работников прокуратуры и следствия стал полной неожиданностью Указ Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» от 6 апреля 1963 г., в связи с чем, следственный аппарат был передан в орган дознания. Генеральная прокуратура СССР была обязана передать основную часть своих штатов в Министерство охраны общественного порядка СССР.

С 1987 г. начались демократические перемены в политической и государственной жизни СССР. Именно в это время был расширен круг вопросов, подлежащих ведению республик. Возможно, это и послужило основой для распада СССР в 1991 г., результатом чего стало становление самостоятельной российской государственности, принятие новых законов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. [1], предусматривает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. В соответствии с Законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202–1 [2], прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов, что стало важной вехой в истории прокуратуры. В указанном федеральном законе нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе.

Таким образом, замысел создания прокуратуры в России возник не в целях наказания, а в целях обеспечения справедливости и законности.

Первым этапом создания прокуратуры можно считать вторую половину XVII в., когда царь Алексей Михайлович Романов создал Приказ тайных дел для контроля в системе органов власти.

Второй этап — возрождение Прокуратуры в новом облике при Петре I, как результат осознанной необходимости дополнения существующих органов контроля новым органом, который наделен широкими надзорными полномочиями;

Третий этап — реформирование уголовно-процессуального законодательства Российской империи при императоре Александре II, которым были утверждены судебные уставы.

Четвертый этап — принятие 28 мая 1922 г. Положения о прокурорском надзоре, утвержденное Постановлением ВЦИК. Также в этот период происходит объединение органов прокуратуры и следствия, что усилило в борьбу с преступностью.

Пятый этап — принятие 20 июня 1933 г. Постановления ЦИК СНК СССР «О создании Прокуратуры СССР», которое помогло укрепить организационное единство органов прокураторы и усилении её роли в деятельности всех правоохранительных органов.

Шестой этап — формирование в период Великой Отечественной войны профессионального корпуса в сфере раскрытия и расследования уголовных дел.

Седьмой этап — распад СССР и принятие Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202–1., в связи с чем, Прокуратура Российской Федерации стала составлять единую федеральную централизованную систему органов.

В разное время, даже в условиях одной и той же формы правления и правового режима, прокуратура играла разную роль в государственном механизме. Она была как непосредственно подчинена верховной власти, так и отнесена ею к числу институтов судебной или исполнительной власти, причем у нее преобладала как надзорная, так и обвинительная функции.

Современная система органов государственной власти в Российской Федерации не может существовать без органов прокуратуры в принципе. Эффективность функционирования органов государственной власти в России напрямую зависит и будет зависеть в будущем от качественной работы органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, орган, государственная власть, история прокуратуры, надзор, объединение органов прокуратуры, прокуратура, прокурорский надзор, Российская империя, Великая Отечественная война.

В настоящее время прокуратура представляет собой самостоятельный орган государственной власти, не входящий ни в одну из ее ветвей, обеспечивающий верховенство закона, единство и укрепление законности, защищающий права и свободы человека и гражданина, а также охраняющий интересы общества и государства. История создания этого органа уходит корнями в XVIII столетие, когда Петр I принял намерение ввести Россию в сферу Европейских государств. Причиной этого послужило то, что российское государство отставало практически во всех сферах жизнедеятельности от иноземных государств. В нашей стране не было четко сформированных органов управления, надзорные органы не обладали конкретным кругом полномочий и не могли осуществлять деятельность во благо закона и справедливости. Отсюда возникает предположение о том, что дух, форма и жизнь наших учреждений даны нам Западом при помощи сильной руки Его Императорского Величества, и что необходимо, следовательно, ограничиться изучением одной мысли законодателя, как она выразилась в его уставах. Неужели же старая Россия во всех этих событиях осталась в стороне? Чтобы прояснить положение дел, необходимо проследить взаимосвязь российских учреждений между собой и выяснить, где заложены иностранные начала, помогавшие формировать структуру государственных органов, и где исконно российские понятия.

Русский профессор права и публицист, А. Д. Градовский, утверждает, что писатели, излагавшие историю реформ Петра I, уделяли мало внимания тем странам, учреждения которых послужили образцами для его нововведений [1, с. 45]. А между тем, можно заметить, что алгоритм преобразований сводился к следующему: такие — то учреждения существуют в такой — то стране, и она, по своему образованию и могуществу превосходит Россию. Причиной этого превосходства, несомненно, являются хорошие органы власти, следовательно, если Россия будет иметь такие же учреждения, то и она будет не хуже европейских государств.

Реализацию этой простой теории применительно к России можно рассмотреть на примере развития такой страны как Швеция. Успех Карла XII в военных действиях, его неистощимые финансы заставляли искать причины этого в совершенстве государственного устройства. Государственные органы этой страны в какой-то мере послужили прообразом для создания крепкой системы управления и в российском государстве. В России деятельность существовавших органов управления в лице приказов, основанная на личном доверии царя не была определена никакими законами, следовательно, не подлежала контролю. Правительство еще не решилось привести к единству всю разнообразную деятельность своих многочисленных правительственных мест. При разнообразии ведомств и при сословных понятиях, один приказ не мог быть указом для другого, между ними не было такого учреждения, которое бы сводило их деятельность к одному знаменателю, примиряло их часто противоположные стремления, стояло на страже закона. Если для защиты своих собственных интересов государство не устанавливало правильной системы надзора, то невозможно было ожидать, чтобы оно заботилось об ограждении народа от произвола его органов. И в этом деле должность генерал-прокурора сыграла огромную роль. Каждая часть государственного механизма чувствовала на себе его влияние.

Однако было бы ошибочно полагать, что реформа принесла России шведские учреждения вообще. В Швеции Карлом XII в 1713 году была введена должность королевского омбудсмена, в обязанности которого входило следить за соблюдением законов в государстве и добросовестным исполнением гражданскими служащими своих обязанностей. То есть в Швеции осуществлялся своего рода гласный фискальный надзор.

В 1711г. Петром I в России был учрежден фискалитет для контроля и надзора за соблюдением законов, пресечения казнокрадства, взяточничества и хищения. На основании Указа от 17 марта 1714 г. «О должности фискала» в каждой российской губернии была учреждена фискальная служба, состоящая из четырёх человек. Возглавляли эти службы провинциал-фискалы, наблюдавшие за деятельностью городовых фискалов и один раз в год проводившие ревизию. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях — провинциал-фискалы, в монастырях — инквизиторы [6].

А. А. Новиков выделяет следующие принципы, на основании которых строился институт фискалов: последовательно выдержанный общеконтрольный характер компетенции, иерархически организованные территориальные подразделения, не подчиненные местной администрации, и всесословный принцип комплектования личного состава [4, с. 297]. Однако фискальная служба являлась негласной, существовала за счет «собственных кормовых» доходов, что приводило к коррупции, поэтому она была не любима в общественном мнении и слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка.

При всем том, российское государство обладало служивым крепким сословием, подчинявшимся ему и опиравшимся на массу рабочего народа. Если в соседней Швеции королевская власть основным средством сломления аристократии видела бюрократию, то русское правительство — умело примирить родовое и выслужившееся сословие и заставить каждое из них служить на своем месте — в приказах. В сфере приказов стали выделяться учреждения с постоянным значением, началось распределение между ними дел. Выработка этих начал требовала упорного, продолжительного труда, глубокого уважения народных начал.

Готовые шведские учреждения требовали меньше забот — стоило только служилое сословие распределить по коллегиям и канцеляриям, однако главная цель при этом не была бы достигнута. Старая Россия и Швеция дали законодателю материал практический, выработанный самой историей. Шведские учреждения явились теоретической базой по отношению к России только вследствие большей развитости, как вообще учреждения разных стран кажутся теориями в странах менее образованных.

Таким образом, и та и другая страна подготовили почву для реформ Петра, поэтому говорить об одной стране и упустить из виду другую, было бы большой ошибкой.

Россия в своих преобразованиях затронула все учреждения. Если идея формирования и организации государственных учреждений занесены к нам из Запада, то понятие о службе осталось собственным. С разницей, что на место родового старшинства заступило служебное достоинство, и, всматриваясь в дух и значение этих, по-видимому, иноземных учреждений, нельзя не заметить, что есть нечто общее между ними и старыми приказами. Между тем как в Европе учреждения борются за разъединение с верховной властью, история нашей администрации есть не что иное, как создание единства между верховной властью и служилым сословием. Так, после создания коллегий, выделявшихся из правительственной массы, возникла потребность в их единении и подчинении. Таким объединяющим местом стал Сенат, который мог влиять на центральную и местную администрацию. Однако образовалась другая более острая потребность — необходимость контроля, поскольку как сенаторы — вельможи, то сидящие с ними в коллегиях не осмеливаются противоречить им и пляшут под их дудки и отсюда рождается множество интриг и несправедливостей [1, с. 107]. Тогда в Сенате была создана ревизионная коллегия как строгое, контролирующее учреждение.

Но недоверие Петра к членам коллегии возрастало. Если новая организация не уничтожила прежнего принципа управления, то принцип этот должен был определить взаимоотношение правительственных мест и Верховной власти. И такое связующее начало было найдено Петром I в создании прокуратуры 12 января 1722 года с последующим учреждением должности генерал-прокурора, который был обязан сидеть в Сенате для наблюдения за его деятельностью. Через генерал-прокурора стали проходить все дела, которые он передавал в Сенат, а затем уже следил, как исполняются принятые правительствующим органом указы по тому, или иному делу.

Генерал — прокурор также зачитывал именные указы в Сенате, выступал с предложениями изменения законодательства, руководил нижестоящими прокурорами. Основным направлением деятельности прокуратуры было осуществление надзора. Обязанность генерал‑прокурора заключалась не столько в фиксировании нарушений законов, сколько в их предупреждении. И на это ему были даны полномочия — он мог приносить протест с правом приостановления дела, о чем сообщал императору. Надзор прокуратуры за деятельностью других государственных органов заключался в наблюдении за интересами казны, за рассмотрением арестантских дел, за местами содержания заключенных под стражей. По мнению А. Г. Звягинцева, прокуратура создавалась в России, прежде всего, как орган императорской власти, осуществляющей от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений [2, с. 8].

В. О. Ключевский, писал: «Генерал‑прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке» [3, с. 522].

Таким образом, в процессе проведения реформ Императором в области государственного управления был сформирован такой орган надзора как прокуратура, который представлял собой власть охранительную, контролирующую и направляющую администрацию к единой цели.

С. В. Пономаренко, подчеркивает, что российская прокуратура, несмотря на заимствования, существенно отличалась от аналогичных органов других стран, и выделяет общие черты и отличия:

Название органа и его структура происходит от французской прокуратуры, но при этом, во Франции прокурор осуществлял охрану королевской власти, в то время как в России, он выполнял контрольно-поднадзорные функции общегосударственного значения;
Российский генерал-прокурор и шведский высший омбудсмен осуществляли надзор за исполнением указов, с той только разницей, что в России он обладал уникальными функциями надзора, а в Швеции его надзорные полномочия распространялись преимущественно на судебную власть [5, с. 232–233].

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что указом Петра I в России была предпринята одна из результативных попыток создания органа, контролирующего законность действий должностных лиц и охраняющего государственные интересы, в лице прокуратуры, что способствовало соблюдению законности, как в центральном аппарате управления, так и на местах.

В свою очередь, создание государственных органов в лице Сената и прокуратуры является нововведением только по отношению к собственной форме их устройства, приказное же начало старой России остается в них во всей силе. То есть, Император Всероссийский не уничтожил самого принципа приказного управления, выражавшегося в системе поручений, а образовал такой орган надзора, который смог привести в порядок хаос старой администрации. Тем самым смог создать систему государственного управления, основанную на принципах справедливости и законности, которые вот уже на протяжении 295 лет позволяют сохранить в российском государстве порядок столь важный для процветания России.

Основные термины (генерируются автоматически): Россия, учреждение, российское государство, Швеция, Верховная власть, орган, старая Россия, государственное управление, королевская власть, местная администрация.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: