В чем заключается принцип субсидиарности юрисдикции европейского суда по правам человека

Обновлено: 26.04.2024

Понятие «субсидиарность» происходит от латинского subsidiarius, что в переводе означает «вспомогательный». Категория субсидиарности является крайне разноплановой, поскольку выступает и как философское, и как социальное, и как политическое, и как правовое явление. С этим связано различное толкование термина, а также многочисленные дискуссии вокруг его сути как в российской, так и в мировой юриспруденции./p>

Принцип субсидиарности: истоки, определение, примеры

Считается, что истоки принципа субсидиарности восходят к социальной философии Средних веков. В современный политический оборот он был введён в начале XX века О. Нелль-Бройнингом, немецким учёным и общественным деятелем. Практическую реализацию принцип получил в последней четверти XX века в ряде международных актов, принятых в связи с образованием Европейского Союза.

Принцип субсидиарности лёг в основу договора об образовании Евросоюза, подписанного в феврале 1992 г. в г. Маастрихт, а в декабре этого же года на заседании Евросовета, прошедшего в городе Эдинбург, была принята декларация о принципе субсидиарности, направленная на регулирование его применения.

Принцип субсидиарности в его политической ипостаси представляет механизм управления обществом, который должен функционировать по вертикали снизу-вверх.

Это означает, что решения должны приниматься на как можно более низком уровне органами, ближе всего находящимися к населению и его проблемам. Только в том случае, если местные муниципальные власти не в состоянии решить ту или иную возникшую проблему своими силами, следует обращаться в вышестоящие уровни власти, соблюдая при этом субординацию, т. е. сначала региональный уровень, затем государственный и только потом надгосударственный (наднациональный или общеевропейский).

Ликвидация стихийно возникших мусорных свалок бытовых отходов в черте города является прерогативой местных городских властей. Однако если в связи с ростом населения города местное предприятие по переработке мусора перестаёт справляться с постоянно растущими объёмами отходов, решать эту проблему должны власти более высокого уровня – регионального. В случае, если речь заходит об утилизации отходов теплоэлектростанций и, тем более, станций, работающих на ядерном топливе, этот вопрос уже носит государственный или надгосударственный характер, т. к. предприятия подобного рода, как правило, снабжают электроэнергией несколько соседних регионов и даже стран.

Принцип субсидиарности в рамках Европейского Сообщества функционирует таким образом, чтобы каждый вышестоящий уровень власти включался в решение проблемы только в случае, если может решить проблему наиболее эффективно. Другими словами, вышестоящие органы выступают в качестве вспомогательных (субсидиарных) по отношению к нижестоящим.

Правовое обоснование принципа субсидиарности в ЕС

Концепция субсидиарности закреплена в статье 5 Декларации Европейского Союза (ДЕС). Согласно ей, принятие каждого решения в рамках единого европейского пространства должно быть максимально приближено к гражданам. Все институты ЕС обязаны придерживаться этого постулата.

Принцип субсидиарности был задуман и введён в Маастрихтские соглашения в качестве уступок некоторым государствам, опасающимся потери свободы принятия решений на местах.

Основное назначение принципа субсидиарности – чёткое определение критериев, согласно которым будет ясно, какое решение в конкретной сфере на каком уровне должно приниматься.

Как уже было сказано, любой акт должен приниматься на максимально возможном по приближённости к народу уровне. Для того, чтобы выявить наиболее оптимальный уровень принятия решения, необходимо предварительное проведение анализа эффективности предполагаемых мероприятий с учётом масштабов и возможных результатов.

Этот подход распространяется на все сферы и категории компетенций Евросоюза, за исключением тех, суверенные права на которые государства-члены добровольно передали на европейский уровень (§3 ст. 5 ДЕС), а именно:

решение вопросов таможенного союза в рамках ЕС (например, установление пошлин и тарифов);
вопросы валютной политики стран еврозоны;
установление единых правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка;
вопросы внешней политики;
установление квот на рыболовство и разработка мер, направленных на сохранение биоресурсов моря в рамках единой европолитики по рыболовству.

Верховные органы Евросоюза, даже с учётом имеющихся у них законодательных или иных компетенций, не должны вмешиваться в вопросы жизни общества, которые не менее эффективно можно решить на уровне государства, входящего в ЕС, региона или муниципии.

Порядок реализации принципа субсидиарности

В случаях, когда государство-член не в состоянии решить ту или иную проблему, оно должно делегировать право решения на более высокий уровень, однако напрямую этого сделать нельзя. Сначала необходимо доказать, что возможностей местного самоуправления действительно недостаточно. Рассмотрением каждого случая занимаются специальные институты ЕС, которые обязаны изучить вопрос и вынести законодательное решение.

Согласно Протоколу «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности», документально зафиксированному в Лиссабонском договоре, рассмотрение каждого подобного обращения с вынесением решения возложено на Еврокомиссию, являющуюся главным субъектом законотворчества ЕС. Перед внесением проекта решения по каждому обращению Комиссия обязана «проводить широкие консультации», учитывая при этом возможные последствия решений для отдельно взятых регионов и муниципий стран-участниц.

Каждое решение должно быть исчерпывающе мотивировано. Соответствующие мотивировочные положения должны быть включены в окончательный текст документа (директиву, преамбулу регламента, решение ЕС и т. п.), принятого Советом.

В качестве иллюстрации применения принципа субсидиарности можно привести решение ЕС Совета от 24 ноября 2010 г. «О правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям». В преамбуле регламента этого документа сказано: «Поскольку цели настоящего Регламента, а именно, гарантировать высокий уровень защиты и содействия для пассажиров повсеместно в государствах-членах и обеспечить, чтобы хозяйствующие субъекты действовали в гармонизированных условиях на внутреннем рынке, не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами и поэтому, ввиду масштабов или последствий действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза, последний может принять меры в соответствии с принципом субсидиарности, закреплённым в статье 5 Договора о Европейском Союзе»

К каждому решению в обязательном порядке прикладывается пояснительная записка, в которую более подробно внесены все аспекты мотивации.

Каждое решение должно быть принято на основе максимального количества собранных и проанализированных качественных и количественных показателей, убедительно доказывающих, что достичь цели возможно исключительно силами Союза. Оцениваться в первую очередь должны финансовые последствия и масштаб необходимых правовых реформ, которые придётся (в случае положительного решения) провести странам-участницам для трансформации этого решения в национальное законодательство.

Механизм защиты принципа субсидиарности

Учредительные документ ЕС предусматривают ряд мер, направленных на защиту принципа субсидиарности, включающих систему как предварительного, так и последующего контроля. Органом, уполномоченным осуществлять последующий (после принятия решения Советом) контроль за соблюдением принципа субсидиарности является Европейский Суд. Он обладает правом аннулировать любой правовой акт ЕС, принятый с нарушением принципа субсидиарности.

На местах за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности следят национальные парламенты. Эти управленческие структуры наделены полномочиями обращаться к председателям высших европейских органов (Парламента, Совета или Комиссии) с мотивированным заключением о несоответствии принятого решения принципу субсидиарности./p>

Законодательство ЕС закрепило за каждым парламентом право на два условных голоса. В случаях, если в стране действует двухпалатный парламент, как, например, в Великобритании (Палата Общин и Палата Лордов), то каждая палата имеет по одному голосу, которые не зависят друг от друга. Таким образом, общее количество голосов национальных парламентов стран-участниц ЕС на сегодняшний день составляет 54 (по 2 голоса от каждой из 27 стран-участниц).

Для органов ЕС заключение национальных парламентов является серьёзным прецедентом, которой не может быть оставлен без внимания. Тем не менее, это не означает, что решение обязательно будет пересмотрено. Повторное рассмотрение вопроса может оставить первоначальное решение в силе, однако потребует дополнительных доказательств его правомочности.

Вопрос в обязательном порядке будет рассмотрен повторно, если треть парламентов стран-участниц выскажет своё мнение о несоответствии принятого акта принципу субсидиарности. В этой ситуации Совет обязан доказать, что субсидиарность не была нарушена. Если же о несогласии с принятым законодательным актом выскажется более половины парламентов стран-участниц, то со стороны Еврокомиссии, как субъекта законодательной инициативы, будет проведена полномасштабная экспертиза, а со стороны Европарламента и Евросовета, представляющих законодательный институт, – дополнительная проверка. В случае выявления нарушения принципа субсидиарности при принятии правового акта дальнейшее рассмотрение законопроекта прекращается.

Механизм защиты принципа субсидиарности, а также борьбы с дефицитом демократии в зоне Евросоюза был заложен в Лиссабонском договоре. Он основывается на использовании так называемых карточек, – «жёлтых» и «оранжевых» – которые институты ЕС могут получить от национальных парламентов. Если с законопроектом не согласна треть стран-участников, то руководство ЕС получает «жёлтую» карточку, если более половины – «оранжевую». Интересно и то, что парламенты не стали наделять правом применения «красной» карточки, позволяющей полностью блокировать принятие решения, т. к., говоря простым языком, блокировалось бы всё подряд.

Если, несмотря на повторные проверки и экспертизы, решение по конкретному вопросу было принято (или подтверждено), но на местах осталась убеждённость в нарушении принципа субсидиарности, то любое государство-участник ЕС от своего имени, от имени своего парламента или даже одной из палат имеет право на обращение в Суд ЕС с иском об аннулировании принятого законодательного акта. Обратиться в суд с подобным иском также имеет право Комитет регионов, представляющий собой консультативный орган, состоящий из представителей муниципальных и региональных властей.

Несмотря на то, что страны-участницы ЕС регулярно обращаются в Евросуд, обжалуя нормативные акты ЕС, ссылаясь при этом на нарушение принципа субсидиарности, на сегодняшний день не зафиксировано ни одного прецедента, когда этот аргумент становился бы причиной аннулирования акта ЕС.

Проблема функционирования принципа субсидиарности в Российской Федерации

Конституция РФ не содержит понятия «субсидиарности», хотя федеративное устройство государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Однако под воздействием федеральных полномочий (которых более 700), региональные (которых менее 50) оказываются малоэффективными или вообще неработающими. Особенно остро подобная законодательная зависимость от центра проявляется в экстренных случаях и ситуациях, например, во время сезонных лесных пожаров, наводнений.

Серьёзной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, т. к. вертикаль традиционно функционирует не снизу-вверх, а наоборот. Этот факт не позволяет принимать эффективных решений на местах, т. к. каждый незначительный шаг требует массу согласований. В результате проблемы не решаются до тех пор, пока до них не доходят руки у вышестоящих органов (или президента).

Все эти законодательные нестыковки, тормозящие развитие всех сфер жизни российского общества, требуют переосмысления и корректировки на уровне государственной Думы, не исключая возможности внедрения положительного опыта применения принципа субсидиарности, накопленного Европейским Союзом.

Принцип субсидиарности в совокупности с процедурами контроля за его соблюдением необходим, чтобы, с одной стороны, поставить барьер на пути чрезмерного вмешательства высших органов Евросоюза в общественную жизнь, с другой – сконцентрировать усилия ЕС на решении истинно общеевропейских проблем, которые страны-участницы не в состоянии эффективно решить в одиночку.

Президент РФ внес в Госдуму законопроект о ратификации Протокола № 15 к Конвенции о защите прав человека, дополняющего ее преамбулу указанием на субсидиарную роль ЕСПЧ по отношению к национальным правовым системам

Эксперты пояснили, что это никак не скажется на ослаблении роли ЕСПЧ в национальных юрисдикциях, поскольку принцип субсидиарности применялся и ранее.

В соответствии с Протоколом № 15, подписанным Россией 19 сентября 2016 г., в Конвенцию вносятся следующие изменения:
– преамбула Конвенции дополняется указанием на субсидиарную роль ЕСПЧ по отношению к национальным правовым системам и наличие у государств-участников определенной свободы усмотрения при применении Конвенции на национальном уровне;
– исключается норма о прекращении полномочий судей ЕСПЧ по достижении ими 70-летнего возраста;
– срок подачи жалобы в ЕСПЧ сокращается с шести до четырех месяцев.

В пояснительной записке к законопроекту подчеркивается, что принцип субсидиарности является одним из фундаментальных принципов, на которых построена европейская система защиты прав человека. В контексте практики ЕСПЧ данный принцип означает, что обязанность по обеспечению соблюдения прав человека, предусмотренных в Конвенции, возлагается прежде всего на государство-участника.

«Принцип субсидиарности выражается в том числе в требовании соблюдения правила об исчерпании национальных средств правовой защиты (ст. 35 Конвенции). Таким образом, подача жалобы в ЕСПЧ является вспомогательным, дополнительным средством для защиты прав и свобод человека при их возможном нарушении в пределах национальных правовых систем», – уточняется документом.

Кроме того, указывается, что ЕСПЧ не имеет права подменять компетентные органы государства-участника в толковании и применении внутреннего права, выполнять функции суда апелляционной или кассационной инстанции.

Ранее, когда Протокол только был подписан Россией, адвокат Каринна Москаленко пояснила «АГ», что принцип субсидиарности и так существовал и действовал, он лишь закрепляется этой дефиницией.

Адвокат Центральной коллегии адвокатов г. Владимира Максим Никонов также отметил, что какого-либо резонанса и ослабления роли ЕСПЧ в национальных юрисдикциях принятие Протокола № 15 не несет. «Сокращение срока обжалования с шести месяцев до четырех создает некоторые проблемы для заявителей, которым придется быть более расторопными, но “юридическую панику” по этому поводу я бы не поднимал», – отметил эксперт.

На прошлой неделе рубрика не вышла. Писать доклад для конференции в Вашингтоне в честь 25-летия российской конституции было тяжко, что свело на нет креатив и усидчивость автора рубрики. Но we are back с защитой собственности ЕСПЧ.

Сегодня разбираем дело Нурмиева против России (Nurmiyeva v. Russia, жалоба 57273/13, 27 ноября 2018). Когда Европейский суд находит нарушение конвенции, то назначает справедливую компенсацию. О том, как доказать размер компенсации, писали здесь.

Но в деле Нурмиевой ЕСПЧ решил не назначать компенсацию. Он обязал российские суды пересмотреть решения и самостоятельно разобраться в размере компенсации. Такое случается нечасто.

С одной стороны, для заявителя такой поворот означает, что надо предпринимать дополнительные шаги – обращаться в российские суды за пересмотром дела. С другой стороны, роль ЕСПЧ субсидиарная и поэтому основная задача – сдать так, чтобы национальная судебная система работала хорошо. Если надежда на достойную работу национальной судебной системы есть, то именно национальные суды должны разбираться с делом. А уж если не смогут, то тогда нужно снова обращаться в ЕСПЧ за назначением компенсации.

Заявитель была индивидуальным предпринимателем. В 2005 году начала строительство паркинга на участке, который вскоре выкупила. В 2007 году паркинг внесен в Единый государственный реестр объектов градостроительной деятельности в качестве сооружения (навеса на бетонном фундаменте с бетонной площадкой).

В этом же году против некого господина Х открывается уголовное расследование по подозрению в краже бетонных плит у компании «Центр». Заявителя допросили в качестве свидетеля.

Еще через два года следователь изъял у заявителя 60 бетонных плит как вещдоки. Через год изъятие отменили из-за отсутствия связи между уголовным расследованием и плитами. А вскоре дело и вовсе прекратили за отсутствием состава. Компания «Центр», пользуясь неразберихой, продала плиты.

Заявитель пошла в суд за взысканием вреда в виде стоимости стоянки с МВД. Суд первой инстанции взыскал стоимость 60 бетонных плит.

Во взыскании стоимости работ отказал. Логика суда заковыриста. По его мнению, заявитель взыскивала ущерб за стоимость работ по установке объекта незавершенного строительства. Объект незавершенного строительства – это недвижимость. А недвижимость, как помним со студенческих лет, прочно связана с землей. Поэтому ее перемещение без несоразмерного ущерба невозможно.

Суд тоже это вспомнил и заключил, что паркинг не является недвижимостью, так как переместить можно без существенного вреда. В реестре недвижимости его не было. Следовательно, заключил российский суд, сделки в отношении имущества невозможны. А поэтому суд не принял документы, которые подтверждали стоимость работ.

Если прочитали предыдущий абзац и не увидели логики в аргументации суда, то не вы одни. Зато вышестоящие суды логику увидели и согласились с ней.

ЕСПЧ быстро заключил, что паркинг являлся имуществом в понимании Конвенции. Это было ожидаемым. Следующий вопрос, на который искал ответ суд: а было ли у заявителя законное ожидание получить компенсацию?

Суд ответил положительно. Если предположить, что паркинг не является недвижимым имуществом, то ни российские суды, ни российское правительство не смогли разумно объяснить, почему нельзя было взыскать стоимость работ для движимого имущества.

По мнению ЕСПЧ, российские суды пришли к противоречивым выводам. С одной стороны, они говорили, что возмещение возможно, если заявитель представит документы. С другой, что нельзя, так как паркинг не является недвижимостью. Поэтому на заявителя было наложено непропорциональное бремя, которое привело к нарушению ст.1 Конвенции.

P.S. С докладом по российской Конституции (у нее сегодня юбилей) можно ознакомиться здесь.

Периодически в российской юридической среде поднимается проблема размывания границ между уровнями правового регулирования. Слышны как призывы к максимально детальному федеральному законодательному регулированию (как бы мотивированные стремлением к «правовой определенности» и боязнью «произвола» в региональном и подзаконном нормотворчестве), так и резкая критика и воззвания к разуму с тем, чтобы покончить с подходом «вот примем федеральный закон – и заживем!».

Реалии нашей практики нормотворческого процесса таковы, что об одной из фундаментальных его основ – принципе субсидиарности – вспоминают нечасто.

И дело здесь, как представляется, не в формулировках статей 71-72 Конституции, которые самим количеством предметов федерального и совместного ведения создают сверхплодородную почву для перекоса в пользу федеральных законов. А, скорее, в проблеме оценки проектируемого регулирования на предмет его относимости к содержанию положений статей 71-72, определяющих, что и где регулироваться должно. Но поскольку чисто текстуальное соотношение абстрактных конституционных положений и отраслевого проектируемого регулирования позволяет, по сути, что-угодно «втискивать» в федеральные предметы, это, собственно, и происходит, примеров чему немало, эффект такого перекоса заслуживает отдельного разговора.

Постфактум эту проблему может решить уже суд, который разрешает вопрос относительно правомочности органа конкретного уровня принимать регулирование по тому или иному предмету. Здесь будет интересно попробовать определить критерии и обстоятельства, которые позволяют суду прийти к выводу, в каком случае регулирование выходит за рамки абстрактного конституционного положения, а в каком нет.

Недавно мне попался анализ одного дела Верховного суда США, где наглядно видна «раскадровка» методики оценки относимости конкретного регулирования к федеральному предмету. Да и вообще в практике Верховного суда США немало дел о регуляторной экспансии Конгресса в дела штатов.

Немного теории.Субсидиарность в общем смысле означает приоритет младшего уровня (механизма) над старшим и обусловленное этим обращение к старшему уровню (механизму) только тогда, когда обращение к младшему уровню не приводит к необходимому результату. Принцип субсидиарности предопределяет выбор минимально возможного уровня (механизма), обладающего достаточным потенциалом для решения конкретной задачи. Принцип субсидиарности встречается как в частноправовых отношениях – от механизмов ответственности и выбора способов правовой защиты, так и в публичных – в определении уровней нормативного регулирования и принятия административно-управленческих решений и т.д.

Защита настаивала на том, что закон был неконституционным, поскольку не оказывал существенного влияния на торговлю между штатами, и, следовательно, Конгресс принял закон ultravires, вмешавшись тем самым в компетенцию штатов.

После принятия решения по делу Лопеса в закон были внесены поправки, согласно которым закон применяется только к оружию, которое было перемещено в рамках межштатной торговли.

Итак, проблема дела состоит в том, относимо ли к федеральному предмету (межштатная торговля) регулирование ношения оружия на территории штата.

Суд установил, что Конгресс может регулировать коммерческую деятельность по ограниченному кругу вопросов с учетом следующего:

Конгресс может регулировать порядок использования каналов межштатной торговли;
Конгресс уполномочен регулировать и защищать институции межштатной торговли, лиц или предметы, участвующие в межштатной торговле, даже если угроза может исходить только от внутриштатной деятельности;
Деятельность должна «влиять» или «существенно влиять» на торговлю между штатами, чтобы Конгресс мог регулировать ее в соответствии с положениями о коммерческой деятельности между штатами.

Казуально Верховный суд предложил использовать «четырехступенчатый тест», позволяющий определить, соответствует ли оспариваемое полномочие Конгресса положениям о регулировании коммерческой деятельности между штатами:

Была ли деятельность скорее экономической, чем неэкономической?
Были ли предметы коммерческой деятельности перемещены через границу между штатами?
Были ли Конгрессом сделаны обоснованные выводы о наличии экономической составляющей в отношениях, связанных с ношением оружия и образованием?
Насколько явной является связь между регулируемой деятельностью и межштатной торговлей?

Конечно, говоря об американском подходе нужно делать поправку на то, что американская Конституция в части соотношения федерального ведения и ведения штатов в принципе достаточно сильно ограничивает Конгресс, относя к федерации преимущественно те вопросы, решение которых в рамках одного штата затруднительно, в этом вся красота этой формулы. Тем не менее, дел, где предметом является вторжение Конгресса в дела штатов, достаточно.

Приведенный «тест» – иллюстрация подхода к определению относимости регулирования к федеральному предмету, когда федеральный парламент (Конгресс) ведет регуляторную экспансию по отношению к штатам.

Источники: Erwin Chemerinsky. Political Ideology and Constitutional Decisionmaking: The Coming Example of the Affordable Care Act , 75 Law and Contemporary Problems 1-15 (2012)

Конгресс может регулировать порядок использования каналов межштатной торговли;
Конгресс уполномочен регулировать и защищать институции межштатной торговли, лиц или предметы, участвующие в межштатной торговле, даже если угроза может исходить только от внутриштатной деятельности;
Деятельность должна «влиять» или «существенно влиять» на торговлю между штатами, чтобы Конгресс мог регулировать ее в соответствии с положениями о коммерческой деятельности между штатами.

Была ли деятельность скорее экономической, чем неэкономической?
Были ли предметы коммерческой деятельности перемещены через границу между штатами?
Были ли Конгрессом сделаны обоснованные выводы о наличии экономической составляющей в отношениях, связанных с ношением оружия и образованием?
Насколько явной является связь между регулируемой деятельностью и межштатной торговлей?

Источники: Erwin Chemerinsky. Political Ideology and Constitutional Decisionmaking: The Coming Example of the Affordable Care Act , 75 Law and Contemporary Problems 1-15 (2012)

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: