Суды как органы административной юстиции
Обновлено: 19.04.2024
Организация органов административной юстиции, осуществляющих разрешение административных споров, в современном мире характеризуется значительным многообразием. Оно обусловлено особенностями государственно-правового развития той или иной страны, доктринальными принципами, положенными в основу построения национальной системы административной юстиции, спецификой правовой культуры и т.д. Тем не менее, во всем этом многообразии организационных форм административной юстиции можно выделить ряд моделей (систем), характеризующих общие параметры ее построения в целом ряде стран. В качестве наиболее распространенных из этих моделей (систем) можно назвать: французскую, германскую, испанскую, англо-саксонскую, испанскую.
3.1. Сущность французской модели административной юстиции состоит в том, что административные трибуналы (суды публичного права) образованны в системе самой исполнительной власти путем отделения их от «активной администрации», т.е. от органов, непосредственно осуществляющих оперативно-распорядительную и нормотворческую деятельность.
Система судов публичного права отграничивается от общих судов по субъекту правонарушения, лежащего в основании административного спора. В качестве такого субъекта рассматривается публичная администрация. Соответственно, подведомственность административных споров определяется по следующему общему принципу: спор относится к ведению административных трибуналов, если его стороной является орган публичной администрации. Однако надо иметь в виду, что из этого общего правила существует ряд исключений, относящих отдельные виды административных споров к ведению общего суда. Отсюда французскую модель административной юстиции обозначают как систему «двойственной административной юрисдикции».
К французской модели в той или иной мере относятся системы административной юстиции в таких странах как Италия, Греция, Канада, Египет, Сирия, Ливан, Тунис, Сенегал, Колумбия и др.
При изучении специфики французской модели необходимо иметь в виду, что:
а) административные трибуналы подразделяются на два вида: трибуналы общей административной юрисдикции и трибуналы специальной административной юрисдикции.
Во Франции, например, трибуналы общей административной юрисдикции имеют статус судов общего права в административной сфере: к их ведению, за определенными исключениями, отнесены все административные споры. Система этих судов включает региональные и апелляционные трибуналы и возглавляется Государственным советом, который выполняет две основные функции: юрисдикционную (судебную) и функцию советника правительства. Председателем Госсовета «по праву» является премьер-министр, а по замещению – министр юстиции. При изучении данного вопроса студенту будет интересно особо разобраться с тем, как обеспечивается независимость этих административных трибуналов от «активной» публичной администрации.
б) специальные административные трибуналы обладают узкой компетенцией, ограниченной одной сферой деятельности и определенным видом административных споров. Во Франции, например насчитывается более 50 таких трибуналов, и к ним, в частности, относятся: Счетная палата (центральная и региональная), Дисциплинарный совет народного образования и т.д. Решения этих трибуналов могут быть обжалованы в Госсовет.
3.2. Германская система административной юстиции.Характеризуется следующими принципами построения:
а) принцип изоляции административного правосудия от вмешательства исполнительной власти, что предопределяет включение административных судов (судов публичного права) в систему публичной власти;
б) разделение сфер публичных и частных гражданско-правовых споров, что обуславливает обособление административного правосудия от общих судов;
в) административные суды образуют самостоятельную ветвь правосудия внутри судебной системы в целом, стоящую вне системы общих судов. Они организуются по принципу внешней специализации, т.е. специализации, внешней по отношению к общим судам;
г) компетенция этих судов определяется не по субъекту правонарушения (как во Франции), а по характеру нарушенного права: если объектом нарушения является публичное право, то споры относятся к ведению административных судов, за исключением тех, которые отнесены к ведению Конституционного суда.
Германская модель административной юстиции в той или иной организационной форме получила распространение в целом ряде стран: Австрии, Швеции, Мозамбике, в Японии до 1946 г. и др.
Особенности организации этой системы административной юстиции рекомендуется рассмотреть на примере самой Германии. При этом важно обратить внимание на следующие моменты:
· Вне общих судов в рамках системы судебной власти организуются административные суды как общей административной юрисдикции, так и специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, дисциплинарные).
· Все административные суды имеют трехзвенную структуру: административные суды земель (в т.ч. финансовые, социальные, дисциплинарные) – Верховные административные суды земель (в том числе, Верховные финансовые суды земель и т.д.) – Федеральный Административный суд (в т.ч. Федеральный финансовый суд и т.д.).
· Все административные суды – как общей, так и специальной административной юрисдикции – осуществляют правосудие по специальным судопроизводственным актам (например, Закон о судопроизводстве по финансовым делам 1965 г., Закон о судопроизводстве по социальным делам 1975 г. и т.д.).
3.3. Испанская модель или система административной юрисдикции общих судов характеризуется следующими признаками:
а) административная юрисдикция рассматривается не как специальная по отношению к судам общей юрисдикции (гражданской и уголовной), а как обычная юрисдикция общих судов. Соответственно, юрисдикция общих судов делится на гражданскую, уголовную и административную.
б) органы административной юстиции образуются посредством внутренней специализации общих судов, а не судебной системы в целом.
в) в структуре общих судов формируются специализированные отделения (коллегии, палаты) административной юрисдикции, а также могут выделяться (как правило, на местном уровне) самостоятельные административные суды. Все эти отделения (коллегии) в общих судах различных уровней, а также самостоятельные административные суды, входящие в систему общих судов, составляют в своей совокупности систему органов административной юстиции.
Эта модель административной юстиции, помимо Испании, характерна для целого ряда стран (Мексика, Аргентина, Украина, Россия по Положению о судах по административными делам от 30 мая 1917 г. и др.).
3.4. Англо-саксонская модель (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия и др.) характеризуется следующими отличительными чертами:
а) к органам административной юстиции относятся должностные лица публичной администрации и различные квази-судебные органы, создаваемые в рамках исполнительной власти. Решения всех этих органов по административным спорам можно обжаловать в общий суд, но общие суды к органам административной юстиции не относятся;
б) все эти органы являются специализированными учреждениями с четко сформулированной компетенцией по предмету, указанному в законе. Все они имеют различные наименования: трибуналы, советы, комиссии, управления, агентства, бюро и даже суды;
в) все эти учреждения подразделяются на квази-судебные органы, действующие в сфере социального управления, в сфере управления экономикой и административно-политической сфере;
г) в зависимости от взаимоотношений с министерствами они делятся на:
· квази-судебные органы в рамках министерств и ведомств (комиссии, управления, специальные должностные лица, осуществляющие функции административного судьи и т.д.);
· квази-судебные органы вне министерств или административные трибуналы (например, Налоговый суд, Таможенный трибунал в США и др.). Они представляют собой автономные административные трибуналы, действующие на стыке исполнительной и судебной власти. Это - так называемые трибуналы-заменители судов.
д) в состав квази-судебных органов могут входить как министерские чиновники, так и судьи общих судов по совместительству.
е) во многих англо-саксонских странах установлен принцип обязательного предварительного обращения в органы административной юстиции по весьма широкому кругу споров. Только после их рассмотрения этими квази-судебными органами возможно обращение в общий суд.
Вопросы для самопроверки.
1. Каковы главные принципы построения французской системы административной юстиции?
2. Что означает принцип «внешней специализации» в организации административной юстиции в Германии?
3. Чем отличается система административной юрисдикции общих судов от германской системы?
В качестве органа административного правосудия в Российской Федерации может действовать только суд. Понятие «суд» используется в трех основных значениях:
а) в организационно-правовом смысле – это орган государства, призванный разрешать правовые конфликты (споры о праве), которые возникают между субъектами права в процессе их взаимодействия. Он занимает обособленное, самостоятельное место в системе государственных органов и предназначен для осуществления судебной власти. Суд как государственный орган формируется в установленном законом порядке и состоит из судей, действующих на профессиональной основе. Как орган государства он обладает определенной организационно-правовой формой (например, районный, областной или Верховный Суд), символами государственной власти и способностью вступать в правовые отношения под собственным именем;
б) в процессуальном смысле – это предусмотренный законом судебный состав, который правомочен рассматривать и разрешать конкретное дело (административное, гражданское и т. д.) и руководить судебным процессом;
в) в материальном смысле – это соответствующее здание, помещение суда, которые оформлены символами государственной власти – Государственным флагом РФ и изображением Государственного герба РФ.
В качестве органа государственной власти суд обладает определенной организационной структурой, установленной законом юрисдикцией, нормативно обозначенной компетенцией. Правовая регламентация организации и деятельности судов как структурных формирований судебной власти осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами. Эти правовые акты определяют предназначение судов, их компетенцию и основные функции, иерархию взаимосвязей, порядок образования и формирования судейского состава, структуру организационного руководства и материально-технического обеспечения.
Суд как орган, реализующий особый вид государственной власти – судебную власть, обладает рядом признаков.
1. Суд является носителем судебной власти, сущность которой выражается в функции правосудия. Эта функция не может осуществляться никаким другим государственным органом, т. е. является исключительной по своему характеру. Цель деятельности суда как носителя судебной власти состоит в разрешении юридических конфликтов и восстановлении нарушенного права и справедливости. Реализуя функции судебной власти, он должен обеспечить верховенство закона и всестороннюю защиту прав и законных интересов граждан и организаций. Органы, которые являются носителями судебной власти, установлены Конституцией РФ. Это – Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Эти суды называются федеральными. Закон о судебной системе определяет также суды субъектов РФ: конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые суды. Все эти суды составляют материальную основу судебной власти.
2. Формирование судов всех видов и уровней происходит в особом порядке с соблюдением специально установленной законом процедуры. Этот порядок значительно отличается от формирования органов исполнительной и законодательной власти. Комплектование судов кадрами предполагает строгий отбор. Кандидат должен соответствовать определенным в законе требованиям (определенный возраст, гражданство, юридическое образование, морально-деловые качества, отсутствие судимости и др.). Он должен сдать квалификационный экзамен и получить согласие на занятие судейской должности от соответствующей квалификационной коллегии судей.
3. Интегрированность в систему судебной власти: каждый суд является элементом судебной системы, которая обеспечивает распределение дел между судами в зависимости от их характера, сложности и субъектов. Каждый из судов, входящих в судебную систему, полномочен рассматривать определенный круг дел, отнесенных законом к его компетенции.
4. Особый порядок реализации судом своих полномочий, имеющий целью обеспечить законное и обоснованное разрешение правовых споров, отнесенных к его компетенции. Этот порядок выражается в конкретной процессуальной форме, называемой судопроизводством, и устанавливается соответствующим кодифицированным актом, например ГПК РФ, УПК РФ, КАС РФ. Порядок судопроизводства основан на строгой регламентации всех действий, которые совершаются в суде при подготовке к рассмотрению и рас смотрении дел, отнесенных к его компетенции. Суд как орган правосудия в силу ст. 46–52, 118, 120 и 123 Конституции РФ должен обеспечивать в судебном разбирательстве соблюдение требований процессуальной формы, необходимых для вынесения правосудного, т. е. законного, обоснованного и справедливого решения по делу, и принимать все необходимые меры к устранению препятствующих этому обстоятельств.
5. Осуществление полномочий в пределах юрисдикции, определенной законом. Юрисдикция суда может распространяться: а) на административно-территориальные образования (район, город, область); б) структурные образования вооруженных сил (военный округ, флот, гарнизон); в) судебный округ; г) судебный участок.
6. Осуществление судебной власти в определенном судебном составе. В законе определяется, в каком составе должно быть рассмотрено то или иное дело – единолично либо коллегиально. Независимо от того, в каком составе рассматривается то или иное конкретное дело, решение по нему принимает суд как орган судебной власти. Оно подлежит обязательному исполнению всеми и повсеместно, наравне с законом.
Таким образом, суд – это государственный орган, осуществляющий правосудие в конкретном судопроизводстве, т. е. реализующий судебную власть при рассмотрении и разрешении конкретного дела по существу в судебном разбирательстве. Конституция РФ устанавливает четыре формы осуществления судебной власти учрежденными в ней судами, т. е. четыре судопроизводства – гражданское, уголовное, административное и конституционное. Так, в порядке гражданского судопроизводства правосудие осуществляется в общих судах (ст. 5 ГПК РФ), арбитражных судах (ст. 28 АПК РФ) и военных судах. Все эти суды, действующие в порядке гражданского судопроизводства и реализующие правосудие по гражданским делам, не могут не являться органами гражданского правосудия.
Соответственно, любой судебный орган, уполномоченный законом на рассмотрение и разрешение административного дела по существу в административном судопроизводстве, может быть определен как орган административного правосудия. Исходя из КАС РФ суд как орган административного правосудия – это по общему правилу любой суд общей юрисдикции, рассматривающий административное дело по существу и выносящий решения, предусмотренные административно-процессуальным законом.
Общий суд как орган административного правосудия выступает в роли суда общей административной юрисдикции. Это означает, что он вправе рассматривать любые административные дела (ст. 17 КАС РФ), за исключением тех, которые отнесены к юрисдикции специализированных судов – конституционных, арбитражных и военных. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды в соответствии с Конституцией РФ действуют в рамках собственной процессуальной формы – конституционного судопроизводства. Соответственно, при разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, они выступают как органы конституционного, а не административного правосудия.
Арбитражные и военные суды не имеют собственной процессуальной формы и при разрешении отнесенных к их компетенции административных дел действуют как суды, реализующие административное судопроизводство (ст. 29 АПК РФ; ч. 4 ст. 1 и ст. 18 КАС РФ). Они осуществляют административное правосудие в порядке специализированной юрисдикции по административным спорам с особым субъектным составом. В этом случае они также выступают как органы административного правосудия.
Таким образом, органы административного правосудия в современной России подразделяются на два вида:
1) органы административного правосудия общей административной юрисдикции, в роли которых выступают общие суды в процессе реализации административного судопроизводства и разрешения административных дел. Эти суды вправе рассматривать любые административные дела, если они прямо не отнесены законом к компетенции других судов, действующих в рамках судебной системы;
2) органы административного правосудия специальной административной юрисдикции, которые представлены специализированными судами – арбитражными и военными. Административная юрисдикция этих судов имеет более узкое значение по сравнению со специализированной экономической и военной юрисдикциями, для осуществления которых эти суды были созданы.
Понятие «орган административного правосудия» (общей и специальной административной юрисдикции) является более широким по сравнению с понятием «административный суд». Оно охватывает все суды, наделенные полномочиями по отправлению правосудия по административным спорам в порядке административного судопроизводства. Термином «административные суды» в отечественной литературе обозначается особый вид судов наряду с обычными (общей компетенции и специализированные), которые осуществляют административное правосудие. Считается, что система и принципы внутренней организации и деятельности административных судов, те же, что и у обычных судов[39].
Вместе с тем принципиальное отличие административных судов как особых органов административного правосудия от иных судов, также осуществляющих административное правосудие, состоит в их специальной организационной обособленности по предмету судебного разбирательства, каковым является административный спор. Они могут структурно обособляться вне судов общей юрисдикции в рамках судебной системы в целом (как, например, в Германии), либо в рамках судов общей юрисдикции (как, например, в Испании). При этом оба варианта предполагают возможность подразделения административной юрисдикции этих судов на общую и специализированную административные юрисдикции. Соответственно, сами эти суды могут подразделяться на административные суды общей административной юрисдикции и административные суды специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, налоговые и т. д.).
В контексте мирового опыта правового регулирования организационной структуры административной юстиции следует различать понятия административного суда в строгом, собственном смысле слова и в широком смысле.
Административный суд в строгом значении слова – это специализированный, структурно обособленный орган административного правосудия, предназначенный для разрешения в специальной административно-процессуальной форме только административно-правовых споров различных категорий. Возможность создания именно таких судов допускает ст. 26 Закона о судебной системе. Именно такие суды создавались и определенное время функционировали в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г., принятого Временным правительством. Система таких органов административного правосудия предусматривалась и законопроектом «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенным в Государственную Думу РФ Верховным Судом РФ и принятым ею в первом чтении 22 ноября 2000 г.[40]
Понятие «административный суд» в широком смысле, исходя из мирового опыта, может охватывать как административные суды в строгом смысле слова, так и иные суды, включая суды общей юрисдикции, наделенные полномочиями по осуществлению административного правосудия.
Общие суды в роли административного суда могут выступать, заседая в качестве суда по административным делам. В такой роли они могут представать в двух случаях:
а) когда общий суд при рассмотрении административных дел преобразуется в административный в соответствии с предписаниями закона. Общий суд, рассматривая административные вопросы, согласно прямому указанию закона выступает как административный суд общей юрисдикции. Такой порядок предусмотрен, например, законодательством Израиля, Молдовы, Болгарии, Иордании и ряда других стран. Так, в соответствии со ст. 3 КАС Украины «административный суд – суд общей юрисдикции, к компетенции которого настоящим Кодексом отнесены рассмотрение и решение административных дел». При этом административными судами на основании п. 5 и 6 разд. VII «Заключительные и переходные положения» КАС Украины следует считать также местные и апелляционные хозяйственные суды, которые временно осуществляют административное судопроизводство;
б) когда закон не предусматривает подобной трансформации общего суда в административный, но наделяет его административной юрисдикцией наряду и наравне с гражданской и уголовной. В этом случае при рассмотрении административных дел общий суд de facto может выступать как административный; точно так же, как при рассмотрении уголовных дел, он предстает как уголовный, а при разбирательстве гражданских дел – как гражданский.
Таким образом, организационная структура административной юстиции может включать не только специальные административные суды, но и общие суды, наделенные полномочиями осуществлять в порядке административного судопроизводства административное правосудие по административным спорам.
Специфика организационной структуры административной юстиции в современной России состоит в том, что она включает в качестве своих базовых элементов судебные органы общей юрисдикции, наделенные полномочиями осуществлять административное правосудие в порядке административного судопроизводства. В эту систему следует включать также арбитражные и военные суды, к компетенции которых отнесено рассмотрение и разрешение административных дел в порядке административного судопроизводства. Все эти суды, действующие в процессе разрешения административных дел как органы административного правосудия, вполне можно рассматривать в качестве административных судов в широком смысле слова.
В соответствии со ст. 118 Конституции РФ порядок реализации юрисдикции общих судов и, соответственно, порядок их деятельности дифференцированы на четыре формы судопроизводства. Однако в организационном плане эти суды образуют единую целостную систему, которая характеризуется единством целей, задач, принципов построения и деятельности и возглавляется одним общим для всех Верховным Судом РФ. Система общих судов России – это нормативно упорядоченный и структурированный комплекс взаимосвязанных судов разных уровней, который строится на принципах территориальности и специализации и обеспечивает осуществление гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Эта система является частью общей судебной системы России и представляет собой целостный механизм, все звенья которого связаны между собой точно определенной в законе компетенцией. Характерными чертами организационного построения системы судов общей юрисдикции являются:
а) иерархическая, ступенчатая организационная структура, в основе которой лежит принцип территориальности. В соответствии с этим принципом звенья судебной системы организуются и функционируют с учетом федеративного и административно-территориального деления страны. Соответственно, система общих судов РФ включает федеральные суды и суды субъектов РФ. Федеральные суды возглавляются Верховным Судом РФ и включают федеральные суды в субъектах РФ, к которым относятся верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды. Федеральные суды общей юрисдикции в субъектах РФ следует отличать от общих судов субъектов РФ, к которым относятся мировые судьи;
б) внутренняя специализация, в соответствии с которой элементы системы общих судов выделяются и структурируются:
– по предметному критерию, в зависимости от особого характера правового спора (конфликта);
– по субъектному критерию, в зависимости от группы населения, на которую распространяется судопроизводство, т. е. в зависимости от субъектного состава сторон правового конфликта;
– по смешанному – субъектному и объектному критерию.
Принцип специализации в построении системы судов общей юрисдикции осуществляется в двух формах:
– по ее видам с образованием относительно автономных систем специализированных судов (отраслевая специализация);
– путем специализации структурных подразделений – коллегий, составов и судей в пределах одного суда.
Для отраслевой специализации характерен учет особенностей рассмотрения той или иной категории судебных дел в форме создания организационно обособленных специализированных судов и специальных отраслей судопроизводства. В рамках системы общих судов выделяются два вида организационно обособленных судебных структур – военные суды и арбитражные суды. Закон о судебной системе предусматривает создание специализированных федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских и административных дел.
Специализация в пределах одного суда как отдельно взятого органа системы общих судов может иметь место не только в обычном общем суде, но и в специализированных судах, входящих в эту систему. Суды общей юрисдикции состоят из подразделений – судебных коллегий и составов, которые специализируются на рассмотрении отдельных категорий дел. Так, в составе Верховного Суда РФ действует Судебная коллегия по административным делам. Аналогичные коллегии предусмотрены в судах среднего звена – в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа.
Все эти коллегии выступают как органы административного правосудия. Они вполне могут быть обозначены в широком смысле слова как административные суды общей административной юрисдикции. В Испании, например, такого рода коллегии внутри общего суда рассматриваются в качестве звеньев системы административных судов общей административной юрисдикции, которая на уровне нижнего звена представлена институтом административных судей, выделенным по принципу отраслевой специализации. В России внутри системы общих судов эти коллегии не образуют четко структурированной иерархической специализированной подсистемы, но закладывают основы отраслевой специализации по вопросам общей административной юрисдикции.
В федеральных районных судах начала внутренней специализации формально и практически отсутствуют. Судьи этих судов рассматривают все отнесенные к их компетенции гражданские, административные и уголовные дела, вне какой-либо четко установленной специализации. Тем не менее и в этом случае районный суд при разрешении административных дел в порядке административного судопроизводства выступает в качестве органа административного правосудия.
В арбитражных судах функционируют специализированные подразделения – коллегии и составы, рассматривающие дела, вытекающие из гражданских и административных правоотношений. Так, закон предусматривает, что в арбитражном суде субъекта РФ могут быть образованы судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Рассматривая эти дела, судебные коллегии выступают в качестве суда первой инстанции. Судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, образуются в арбитражном апелляционном суде и арбитражном суде округа. Рассматривая эти споры в порядке административного судопроизводства (ст. 29 АПК РФ), данные коллегии, по сути дела, выступают как органы административного правосудия и специальные административные суды внутри специализированных арбитражных судов.
Принцип специализации при построении судебной системы в современной теории судебного права рассматривается как один из факторов обеспечения права на правосудие, поскольку это требование связано с необходимостью рассмотрения дела компетентным судом. Компетентный суд – это суд, который не только уполномочен и обязан осуществить правосудие в полном объеме с вынесением законного решения по существу, но и профессионализм которого не вызывает сомнений у лица, обращающегося к нему за защитой нарушенного права. Таким образом, дифференцированная по принципу специализации система судов обеспечивает при всех прочих равных условиях более высокий уровень доступа к эффективному и качественному правосудию.
В основу упорядочения организационных связей внутри системы судов общей юрисдикции положено деление судов на звенья. Звено судебной системы – это совокупность однотипных судов, имеющих похожую организационную структуру и одинаковые полномочия.
Органы административного правосудия в системе общих судов, как и гражданские суды общей юрисдикции, подразделяются на суды трех звеньев (уровней):
– нижнее (основное) звено – районные суды. Значение районных судов как основного звена обусловлено их широкой компетенцией по осуществлению административного правосудия и объемом работы, который они фактически выполняют. Эти суды рассматривают все административные дела, кроме тех, которые в соответствии с законом относятся к компетенции других судов. Суд этого уровня действует в каждом районе или городе, не имеющем районного деления, в Москве – в административных округах. Возможна организация одного такого суда на район и город или на район и города, находящиеся на территории данного района. Возможно создание межрайонных судов с учетом объема работы и других факторов. Порядок организации судов этого уровня установлен Законом о судебной системе;
– среднее звено — верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа (в отдельных случаях – судебные коллегии по административным делам, созданные в этих судах в соответствии с распоряжением Президента РФ). Эти суды субъектов РФ составляют второе (среднее) звено судебной системы судов общей юрисдикции и имеют одинаковые полномочия по административным делам и структуру. Суды среднего звена действуют в качестве суда любой из инстанций, предусмотренных КАС РФ. Если суд субъекта РФ выступает в качестве суда первой инстанции, в нем образуются судебные составы;
– высшее звено — Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, которая в качестве суда первой инстанции рассматривают административные дела особой важности. Из числа судей этой Коллегии, как и других судебных коллегий Верховного Суда, формируются судебные составы, которые возглавляют председатели судебных составов, назначаемые на должность Председателем Верховного Суда сроком на три года. Один и тот же судья может быть назначен на должность председателя судебного состава соответствующей судебной коллегии неоднократно.
В подсистеме военных судов, входящих в систему общих судов, основное звено составляют гарнизонные военные суды, среднее звено – окружные (флотские) военные суды и высшее звено – Военная коллегия Верховного Суда РФ. При рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства они также выступают как органы административного правосудия.
В состав подсистемы арбитражных судов входят: основное звено – арбитражные суды субъектов РФ, среднее звено – арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды) – Судебная коллегия по экономическим делам Верховного Суда РФ. Действующие в составе арбитражных судов субъектов РФ, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов округов судебные коллегии по спорам, возникающим из административных правоотношений, при рассмотрении этих споров в порядке административного судопроизводства выступают как органы административного правосудия.
Различные звенья судов по отношению друг к другу в судебной системе обозначаются как «нижестоящие» и «вышестоящие». Это указывает на различия в объеме и характере их полномочий. Вместе с тем организационная структура судебной системы отличается от системы органов исполнительной власти тем, что ее звенья не находятся в административной подчиненности. Вышестоящий суд не вправе вмешиваться в деятельность нижестоящего суда по рассмотрению подсудных ему дел. В пределах своей компетенции все звенья судебной системы действуют самостоятельно и независимо. Взаимодействие между ними происходит только в процессуальной форме (например, в форме кассационного пересмотра административного дела).
Понятие «звено» характеризует организационные связи и место суда в судебной системе в связи с деятельностью на конкретной территории. Функциональные связи судов в судебной системе определяются понятием «инстанция».
Судебной инстанцией принято считать суд или его структурное подразделение, выполняющие ту или иную функцию административного правосудия исходя из целей разбирательства административного дела. В этом смысле различают рассмотрение дел в первой инстанции, разбирательство дел в апелляционной, кассационной инстанциях и пересмотр дел в порядке надзора. Основное назначение инстанционности – обеспечение законности и обоснованности принимаемых решений, устранение допускаемых нарушений закона, восстановление справедливости.
Судами первой инстанции называются такие суды (или их структурные подразделения), которые рассматривают в судебных заседаниях отнесенные к их компетенции административные дела и уполномочены принимать решения по существу дела. В отношении административных дел судами первой инстанции могут быть все суды общей юрисдикции в пределах предоставленных им полномочий. Арбитражные суды округов и арбитражные апелляционные суды не уполномочены отправлять правосудие в первой инстанции, т. е. не могут выступать в качестве суда первой инстанции.
Апелляционные суды представляют собой такие судебные учреждения или их структурные подразделения, которые проверяют правильность вынесенных судами первой инстанции решений в форме повторного судебного разбирательства данного дела по правилам административного судопроизводства в суде первой инстанции с исследованием доказательств и постановлением нового решения, которое является окончательным либо подтверждает правильность ранее вынесенного судебного акта.
В качестве апелляционного суда по административным делам согласно ст. 296 КАС РФ могут выступать:
1) верховный суд республики, краевой, областной и иной суд среднего звена, окружной (флотский) военный суд – на решения районных судов или решения гарнизонных военных судов;
2) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ – на решения судов среднего звена, принятые ими в первой инстанции;
3) Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ – на решения окружных (флотских) военных судов, принятые ими в первой инстанции;
4) Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ – на решения по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ и Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ, принятые ими в первой инстанции.
Кассационный суд (суд кассационной инстанции) – это вышестоящий суд, рассматривающий дела о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений по обращениям лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права, свободы и законные интересы были нарушены судебными актами, а также по представлениям с административным делом, заявленным прокурором (ст. 318 КАС РФ).
В качестве суда кассационной инстанции могут выступать:
1) по кассационным жалобам на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, на апелляционные определения судов среднего звена – соответственно президиумы судов среднего звена;
2) по кассационным жалобам на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов, на апелляционные определения окружных (флотских) военных судов – президиум окружного (флотского) военного суда;
3) по жалобам на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, принятые ими в первой инстанции, если эти решения и определения были обжалованы в президиум суда среднего звена; на апелляционные определения судов среднего звена, в том числе когда суд апелляционной инстанции оставил без изменения решение суда первой инстанции, но привел новые мотивы в обоснование принятого судом первой инстанции решения, с которыми заявитель не согласен; на постановления президиумов судов среднего звена – Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ;
4) по жалобам на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов, если указанные судебные акты были обжалованы в президиум окружного (флотского) военного суда, на постановления президиумов окружных (флотских) военных судов, на апелляционные определения окружных (флотских) военных судов – Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ.
Кассационные жалоба, представление с административным делом, рассматриваемые в кассационном порядке в президиуме соответствующего суда, докладываются председателем суда, его заместителем или по их поручению иным членом президиума либо ранее не участвовавшим в рассмотрении административного дела другим судьей этого суда. В соответствующих коллегиях Верховного Суда РФ кассационные жалоба, представление с административным делом докладываются одним из судей, участвующих в рассмотрении данного административного дела.
Суд назорной инстанции – это Президиум Верховного Суда РФ, осуществляющий в судебном заседании пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов, указанных в ч. 2 ст. 332 КАС РФ, по жалобам лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права, свободы и законные интересы нарушены этими судебными актами, а также по представлению с административным делом, заявленному прокурором.
Суды по пересмотру судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам — это суды или их структурные подразделения, в установленном законом порядке проверяющие правильность вступивших в законную силу судебных постановлений в связи с появлением новых обстоятельств, которые не были известны суду, рассмотревшему дело. В качестве таких судов согласно ст. 345 КАС РФ могут выступать:
а) суд первой инстанции, принявший судебный акт;
б) суд, изменивший судебный акт или принявший новый судебный акт, производит пересмотр по новым или вновь открывшимся обстоятельствам судебных актов апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, которым изменен обжалованный судебный акт или принят новый судебный акт.
Таким образом, все суды общей юрисдикции, действуя в качестве органов административного правосудия, объединяются в единую, четко структурированную централизованную систему, установленную Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Компетенция и порядок организационных и функциональных связей каждого элемента этой системы также четко определены законом, что обеспечивает стабильную институциональную основу для осуществления судами административного правосудия.
Достаточно неоднозначным является отношение в мире к административной юстиции, являющейся одной из форм осуществления юрисдикционного контроля за деятельностью органов административного управления. В различных государствах мира основы института административной юстиции в основном зависят от исторически сложившегося в этих странах типах правовых систем.
Поэтому по данной проблеме отсутствует единство, ни в отрасли и теории административного права, ни также в административно-правовом законодательстве различных государств.
Коркунов Н. М. считал органами административной юстиции лишь административные суды, рассматривая их как независимые судебные органы публичного права, которые необходимы для полноты осуществления судебного контроля (надзора) за законностью осуществляемого управления [3].
Бойцова В. В., Бойцова В. Я. рассматривают понятие института административной юстиции во взаимосвязи с существованием в структуре, системе различных органов государственной власти специально созданных административных судов, которые отделены от судов общей юрисдикции — уголовной и гражданской [2].
По мнению автора, изучение характера административно-правового спора необходимо осуществлять лишь специально для этого сформированными органами судебной власти, которые отделены от судов общей юрисдикции, и арбитражных судов. Касательно процедуры рассмотрения указанных споров, то они должны рассматриваться в рамках специальной процедуры рассмотрения поданных жалоб на неправомерные акты, или же действия (бездействия), отличной от гражданского, а также арбитражного процессов. Данное требование продиктовано необходимостью реализации полноценного правосудия, касательно разрешения административно-правовых споров, в установленном законом процессуальном порядке, а именно — в рамках административного судопроизводства.
Таким образом, понятие административной юстиции можно свети к следующей формулировке: административная юстиция — форма и порядок осуществления рассмотрения споров, которые возникли в сфере реализации (осуществления) исполнительной власти, и осуществляемая специально сформированными судебными органами, в рамках особой законом установленной административной процессуальной процедуре, которая обеспечивает судебный контроль за различной деятельностью государственных органов исполнительной власти.
То есть, институт административной юстиции, по сути, являет собой форму правосудия из административно-правовых споров, и признаками которого буду являться: установление юридического факта, по которому осуществляется административное судопроизводство; применение к указанному факту адекватной правовой нормы; сделанный итог суда, основанный на правовых нормах, регламентирующих характер спорного административного правоотношения.
Потяркин Д. Е. определяет органы института административной юстиции как органы юрисдикционные, которые специально созданы для рассмотрения и разрешения административно-правовых споров [5]. Указанный подход в целом позволяет включить в общую систему органов рассматриваемого института административной юстиции не только специально сформированные административные суды, но также и суды общей юрисдикции, и т. н. квазисудебные органы. При этом указанный автор исключает однобокость в трактовке определении института административной юстиции и охватывает указанным определением различные по сути модели и формы его организации.
В настоящее время в юридической литературе рассматривают 3 основных типа формирования института административной юстиции: 1) немецкий тип; 2) англо-американский тип; 3) французский тип административной юстиции.
Исследователи, которые ассоциируют институт административной юстиции с системой специально-сформированных административных судов, берут за главный образец организацию административной юстиции ФРГ. Германия во многом всё-таки сохранила существовавшие прежде черты: административные суды немецких земель, апелляционный административный суд, Федеральный административный суд ФРГ, постановления (решения) которого только в чрезвычайных условиях могут быть предметом пересмотра Верховного Суда Германии. Административные суды ФРГ являются независимыми от органов государственного управления и составляют ветвь судебной власти германии. Во многом эта система имеет сходство с организацией административной юстиции в таких странах, как Австрия, Португалия.
Для англо-американского типа организации административной юстиции характерна существующая прецедентная система права (принята в Великобритании и в США), в которой доминирует принцип правового (юридического) равенства человека и органов государственной власти, а также подсудности всех возникших споров в области управления т. н. судам общего права.
Сейчас происходит реформа англо-американской модели организации административной юстиции, поскольку судебный процесс в указанных судах общего права этих стран отличается высокой ценой, неповоротливостью, и высоким уровнем формализованности, и все менее становится доступен для рядовых граждан.
Создаются новые возможности обжалования незаконных действия и актов управления: формируются специализированные административные суды в сфере финансов, в области социального обслуживания и обеспечения, по вопросам транспорта, трудовых отношений, сельского хозяйства, значительно расширены законные полномочия Парламентского уполномоченного по вопросам и делам администрации, формируются квазисудебные органы в сфере образования, медицинского обслуживания, полицейского управления.
Модель организации института административной юстиции во Франции характерна также и Италии, Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, а также Греции.
Во Франции правосудие по административным спорам законом возложено на трехуровневую систему административной юстиции: созданы 32 окружных административных трибунала, пять апелляционных административных судов, и во главе — Государственный Совет Франции, т. е. Высший административный суд Франции. Проведение в жизнь общепризнанного и универсального принципа разделения властей в современном мире привело к тому, что произошло отделение административных трибуналов от иных органов государственного публичного управления, дало статус судов общей юрисдикции [8]. Что и было зафиксировано 22 июля 1980 г. специальным решением Конституционного Совета Франции, который, осуществляя толкование ст. 64 Конституции республики Франции, также распространил гарантии независимости судей общей юрисдикции и на судей сформированных законом административных судов, при этом провозгласив конституционными принципами: независимость указанных административных судов от органов управления (администрации), двойственность судебной системы Франции, следствие концепции разделения властей.
Административным судам в этой стране теперь подсудны практически все споры в сфере осуществления управления, за исключением тех, которые отнесены к ведению судов общей юрисдикции.
Выделение же типов (моделей) организации института административной юстиции является лишь условным, и в основном существует для упорядочивания многообразия форм организации института административной юстиции. И в этом аспекте из всего многообразия мировых систем института административной юстиции можно выделить 2 основные модели (типа).
В первой модели отсутствуют административные суды (США, Великобритании, Новая Зеландия, Австралия, Канада, Индия), что, однако, не исключает в ряде стран (США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) создания иной административной юрисдикции, каковыми являются, к примеру, административные трибуналы.
Вторая же модель института административной юстиции — это деятельность административных судов (как уже упоминали — Франция, Австрия, Германия, Италия, Люксембург, Швеция, Финляндия, Испания, Греция, Португалия, Болгария, Чехия, Польша и др.).
Споры, которые являются предметом рассмотрения органов административной юстиции, по существу носят публичный характер указанного спорного правового отношения. Если рассматривать правовые последствия административно-юрисдикционного разбирательства в суде, то ими в подавляющем большинстве является факт признания оспариваемого неправомерного акта или действия недействительным, и соответственно, его отмена.
В государствах, в которых административные суды вообще отсутствуют, процесс судебного контроля за управленческими, административными действиями и актами практически не имеет отличий от той процедуры, которая применяется в гражданском судопроизводстве.
Осуществление контроля за органами управления в государствах, где нет системы административных судов, безусловно, нельзя ограничивать лишь только функционированием обычных судов: в ряде государств, условно относимых к I-ой модели организации института административной юстиции, наряду с действующими общими судами сформирована система т.н. административных трибуналов. win7
Причинами, побудившими учреждение специальных административных трибуналов, были, прежде всего, опасения, что суды, относящиеся к общей юрисдикции, могут в своей деятельности трактовать административное законодательство достаточно буквально, и тем самым, окажутся не в состоянии адекватно его реализовать; другой причиной является то, что будет всё-таки создана оперативность в разрешении указанных споров административными трибуналами вследствие их особой специализации, опыта членов трибуналов; и третьей причиной является относительная доступность административных трибуналов даже для малоимущих граждан [1].
Отметим, что в США, в которых контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют общие суды, сформированы также и специализированные суды, среди которых назовём: Суд по патентам и авторским правам, Претензионный суд, Налоговый суд, Суд по международной торговле, Суд по делам ветеранов, Таможенный суд, Суд по банкротству, административные трибуналы, а также военные суды. Эту модель как наиболее приемлемую для себя выбрали и ряд государств романо-германской системы права. win7
В Бельгии, например, общие суды осуществляют свой контроль за административными действиями и актами, в случае только, если они являются оспариваемыми в процессах, которые проводятся для целей защиты субъективных прав частных лиц, граждан. В тех государствах, в которых существует отдельная система административных судов, общие суды также имеют важное значение в процессе контроля за деятельностью административных органов власти. win7
Существующие недостатки осуществления контроля общих судов за административными актами, как следствие, породили предложения о ликвидации компетенций общих судов по рассмотрению и разрешению административных дел и сконцентрировать эти споры только в специально созданных административных судах. Но данные инициативы не получили поддержки, с мотивировкой, что субъективные права граждан заслуживают абсолютной защиты от их нарушений, что обеспечивается и обычными судами. win7
В Финляндии, например, Верховный Административный Суд представляет собой неотъемлемую часть судебной власти; провинциальные же суды, являющиеся судами первой инстанции, в формальном отношении по сути являются департаментами администрации, по этой же причине не подвергаются систематической классификации. В Австрии же судебный контроль за органами управления, исполнительной властью, осуществляется единственным лишь Административным судом, и в некоторой ограниченной степени — Конституционным Судом Австрии. В Испании же жалобы по административно-правовым спорам рассматривает 5-ая палата Верховного суда (Верховного трибунала юстиции) [6]. С 1980 г. учрежден институт хозяйственно-административных трибуналов.
Если говорить о предмете правого регулирования административного судопроизводства, то здесь имеется ввиду защита прав и интересов человека и гражданина, а также интересов юридических лиц. Процессуальная форма административного судопроизводства в большинстве случаев зависит от национальных особенностей каждого государства, и его правовой системы. win7
Так, например, во Франции введен в действие Кодекс административных трибуналов и апелляционных административных судов; в США принят закон об административной процедуре от 1946 г. для т.н. «квазисудебных» органов; в ФРГ действует Положение об административных судах от 1960 г.; в Великобритании для квазисудебных органов и административных трибуналов является обязательным соблюдение принципов т.н. естественного правосудия. В государствах, в которых рассмотрение административных и разрешение административно-правовых споров входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Российская Федерация, США и Англия), процессуальной формой для рассмотрения данной категории дел служат общие правила осуществления судопроизводства в данных судах, за некоторыми исключениями, которые обусловлены спецификой административно- управленческих споров. win7
Ответить на вопрос, какая же из вышерассмотренных моделей института административной юстиции более эффективна, достаточно трудно дать ответ, поскольку все рассмотренные модели служат для единой цели и вносят свой вклад в осуществление судебной защиты граждан перед административными властями. Различие между административными и общими судами, между разными формами осуществляемого контроля постепенно сглаживается [4]. win7
Между указанными моделями имеются и незначительные (относительно) различия в призме оснований аннулирования принятых актов администрации, границ осуществления судебного контроля, объема установленной юрисдикция органов, осуществляющей судебный контроль.
Также, каждая из систем имеет преимущества, и недостатки. Административные суды в некоторой степени превосходят общие суды с организационной точки зрения, так как квалифицированное и объективное разрешение административных споров предполагает наличие специальных процедур и соответствующего обучения судей. С другой же стороны, общие суды вправе выносить предписания и применить меры принуждения в адрес административных органов с целью совершать действия или воздержаться от их совершения (бездействия), в то время как административные суды в ряде государств не имеют таких полномочий. win7
Национальные системы права, в которых сформированы административные суды, сталкиваются с проблемой разграничения полномочий между общими судами и административными.
В отношении процессуальной формы оформления административной юстиции ФРГ является в некотором отношении примером для других стран, поскольку система института административной юстиции в этой стране является наиболее детально регламентированной и эффективной на практике.
В соответствии с немецким законодательством система административного судопроизводства ФРГ состоит из 3-х уровней:
- нижний уровень, в котором в федеральных землях сформированы административные суды, в которых по 1-ой инстанции решения принимают палаты из трёх судей-профессионалов и двух судей непрофессионалов;
- средний уровень, на котором функционируют в каждой земле ФРГ Высшие административные суды. Они по 2-ой инстанции принимают решения палатами из трёх профессиональных судей;
- высший уровень, на котором функционирует Федеральный административный суд.
Система института административной юстиции ФРГ в принципе могла бы являть собой основу для воспринятая позитивного опыта и на почве правоприменительной практике в России. Конечно, данная система не безупречна, но детальность, высокая степень проработки и правовая (юридическая) техника нормативно-правовых актов, осуществляющих регулирование в данной сфере, по сути, сводят до минимума возможности для злоупотребления чиновников, обеспечивает принцип независимости судов административной юстиции. Следовательно, если давать ответ на вопрос том, какой образец, по какому пути формировать институт административной юстиции в нашей страны, то немаловажен анализ системы организации института административной юстиции и административного права государств Европейского Союза. Заметим, что в отрасли административного стран ЕС отчетливо прослеживается стремление принять умеренную позицию, в целях большего сближения (унификации) правовых систем европейских стран, ряд из которых ограничивают роль судебной власти в контроле за деятельностью органов исполнительной власти, и теми странами, для которых характерен независимый контроль судебной власти над исполнительной. win7
Интересно, что Европейский Суд принял лишь некоторые из принципов судебного контроля за администрацией, которые были разработаны во французском и немецком [7]. Очень важным является процесс изучение влияния административного права стран Европы на реформирование института административной юстиции в отдельных, развивающихся государствах.
Изложив главные аспекты существования административной юстиции в зарубежных странах, можно сделать основной вывод: административная юстиция является одним из важных инструментов по защите прав и свобод отдельных лиц и их объединений. Однако для развития в России административной юстиции не хватает правовой базы, и данный пробел в законодательстве должен быть восполнен как можно скорее путем последовательного проведения административной и судебной реформ, опираясь, в том числе, и на опыт зарубежных государств.
1. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. — 2008. — № 9. — С. 17–20.
2. Бойцова B. B. Административная юстиция в России: дискуссии о содержании // Государство и право. — 2009. — № 5. — С. 43–46.
3. Коркунов Н. М. Курс государственного права. — СПб.: Типография Каменева, 1897. — 216 с.
4. Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. — 2008. — № 4. — С. 52–55.
5. Потяркин Д. Е. Эффективность государственной практики.// Законодательство. — 2008. — № 6. — С. 49–52.
6. Салищева Н. Г. Институт административной юстиции в зарубежных странах. — M.: изд-во МГЮА, 2010. — 195 с.
7. Шабров О. Ф. Административная юстиция: состояние и основные проблемы развития // Власть и право. — 2009. — № 11. — С. 38–41.
8. Ярцев А. В. Институт административной юстиции: мировая практика // ЮристЪ. — 2009. — № 3. — С. 44–47.
Основные термины (генерируются автоматически): административная юстиция, суд, судебный контроль, общая юрисдикция, исполнительная власть, орган, судебная власть, США, административное судопроизводство, Великобритания.
Автор статьи
Читайте также: