Судебная практика по временному запрету деятельности

Обновлено: 19.04.2024

Волею случая довелось в этом году подменять коллегу и вести занятия по спецкурсу "Деликтные обязательства". Есть ряд интересных вопросов, но начать хотелось бы с того, что обозначен в заголовке блога. Тем более, что параллельно приходится участвовать в соответствующем судебном споре на стороне ответчика. Так что делаю поправку на возможную необъективность в вопросе и заранее принимаю любую конструктивную критику.

Работая над правовой позицией ответчика по делу (собственник одного из помещений в торговом центре, в отношении которого была проведена прокурорская проверка на предмет соблюдения требований пожарной безопасности), оздачились вопросом: почему при наличии в КоАП РФ специальных составов административных правонарушений, связанных с нарушением требований пожарной безопасности, предусматривающих в качестве меры ответственности - административное приостановление деятельности (ст. 20.4), "первую" скрипку в предотвращении пожаров в местах массового скопления людей играют не органы МЧС, а прокуроры?

Также нам с коллегами попалось несколько судебных постановлений, в которых судьи прямо высказываются в пользу первоочередного применения мер административного реагирования и исключительность санкций, установленных п. 1 ст. 1065 ГК РФ. Приведу одну цитату:

". Положения п. 1 ст. 1065 ГК РФ не содержат указания на временное приостановление деятельности по эксплуатации объекта, а предусматривает бессрочное запрещение такой деятельности. По смыслу этой нормы, должны быть неустранимые нарушения действующего законодательства, создающие опасность причинения вреда в будущем при осуществлении деятельности (в отличие от административного приостановления деятельности на срок до 90 суток, предусмотренного нормами КоАП РФ). В материалах дела доказательств неустранимых нарушений при эксплуатации помещения ночного клуба не имеется.

Более того, в случае невыполнения предписаний органа пожарного надзора по устранению нарушений пожарной безопасности при их устранимости, действующим законодательством предусмотрен иной способ защиты прав, в том числе и неопределенного круга лиц, не в рамках иска на основании п. 1 ст. 1065 ГК РФ, а применением административных мер к организации, не выполняющей требования предписаний об устранении нарушений противопожарных норм, включая наказания в виде административного приостановления деятельности (ч. 1 ст. 3.12 КоАП), которое назначается только в случаях, предусмотренных статьями особенной части Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. К подобному наказанию ответчик не привлекался, в связи с чем установление запрета на основании ст. 1065 ГК РФ является преждевременным" (апелляционное определение Свердловского областного суда от 20.02.2019 по делу № 33-2544/2019).

На мой взгляд, вполне здравые рассуждения судей. Я не то чтобы против закрытия всякого рода пластмассовых детских развлекательных центров или пожароопасных баров, саун и пр. Просто на мой взгляд, кто-то не дорабатывает, а прокуратура как всегда старается за всех. Дело должно приходить к судье (если говорить об иске по ст. 1065 ГК РФ) с полной картиной происходящего в здании, какие предписания выдавались ответчику, исполнялись или нет, привлекался ли он к административной ответственности и т.д. В противном случае, судье д.б. трудно мотивировать положительное решение по подобному иску? Мне было бы трудно.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Тишкина Сергея Николаевича на решение Комсомольского районного суда города Тольятти Самарской области от 29 июня 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 1 сентября 2017 года, которыми ему отказано в удовлетворении административного искового заявления к судебному приставу-исполнителю отдела судебных приставов Комсомольского района города Тольятти, отделу судебных приставов Комсомольского района города Тольятти, Управлению Федеральной службы судебных приставов по Самарской области о признании незаконными действий, бездействия и постановления судебного пристава-исполнителя.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Тишкина С.Н., его представителя - Тишкиной О.Н., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против удовлетворения кассационной жалобы представителя Федеральной службы судебных приставов, Управления Федеральной службы судебных приставов по Самарской области Чудниковой Ю.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

14 июня 2017 года Тишкин С.Н. обратился в суд с административным иском о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя отдела судебных приставов Комсомольского района города Тольятти (далее - судебный пристав-исполнитель), выразившихся в возбуждении исполнительного производства от 6 июля 2015 года о взыскании с него 35 041,05 руб.; признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя, выразившегося в неизвещении Тишкина С.Н. о возбуждении исполнительного производства; признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя по взысканию с заявителя исполнительского сбора в размере 2 452,87 руб.; признании незаконным и отмене постановления от 15 февраля 2017 года о временном ограничении на выезд должника Тишкина С.Н. из Российской Федерации.

В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что оспариваемыми действиями, бездействием и постановлением судебного пристава-исполнителя нарушены его права, в том числе право на выезд за пределы Российской Федерации. Действия судебного пристава-исполнителя по возбуждению исполнительного производства и ограничению права административного истца на выезд являются незаконными, так как к моменту возбуждения исполнительного производства часть долга была погашена, соответствующие квитанции представлены мировому судье. О размере задолженности в сумме 8 801,04 руб. судебному приставу-исполнителю сообщено письмом мирового судьи от 6 октября 2015 года, однако исполнительное производство возбуждено о взыскании с административного истца 35 041,05 руб. Тишкин С.Н. также указал, что не был извещен о возбуждении исполнительного производства, поэтому лишен возможности добровольно исполнить требования. В феврале 2017 года сумма долга по исполнительному производству составляла менее 10 000 руб., однако, судебный пристав-исполнитель вынес постановление от 15 февраля 2017 года об ограничении права Тишкина С.Н. на выезд из Российской Федерации. О возбуждении в отношении его исполнительного производства и вынесении постановления о временном ограничении на выезд из Российской Федерации истец узнал только 6 июня 2017 года.

Решением Комсомольского районного суда города Тольятти Самарской области от 29 июня 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 1 сентября 2017 года, административный иск оставлен без удовлетворения.

Определением судьи Самарского областного суда от 4 декабря 2017 года Тишкину С.Н. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе (ошибочно названа апелляционной), поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Тишкин С.Н. просит об отмене решения Комсомольского районного суда города Тольятти Самарской области от 29 июня 2017 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 1 сентября 2017 года.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 4 июня 2018 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Как следует из материалов дела, 4 марта 2015 года мировым судьей судебного участка N 110 Комсомольского судебного района города Тольятти Самарской области вынесен судебный приказ о взыскании с Тишкина С.Н. в пользу межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Самарской области (далее - налоговая инспекция) задолженности: по транспортному налогу в размере 15 833,00 руб., пени в размере 2 028,22 руб.; по имущественному налогу в размере 15 997,00 руб., пени в размере 129,50 руб.; по земельному налогу в размере 855,00 руб., пени в размере 198,33 руб., всего - 35 041,05 руб., а также государственную пошлину в доход государства - 625 руб.

На основании данного приказа судебный пристав-исполнитель отдела судебных приставов Комсомольского района города Тольятти Самарской области 6 июля 2015 года возбудил исполнительное производство в отношении должника Тишкина С.Н. по взысканию в пользу налоговой инспекции денежных средств в размере 35 041,05 руб.

Постановлением судебного пристава-исполнителя от 15 февраля 2017 года ограничен выезд из Российской Федерации Тишкину С.Н. сроком на 6 месяцев.

Согласно письму межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Самарской области от 19 апреля 2017 года N 09-14/02457 взыскателем в адрес судебных приставов 9 июня 2015 года направлено уточнение суммы задолженности по судебному приказу, которая на тот момент составляла 8 801,04 руб., в том числе: по транспортному налогу 6 444,99 руб. налога, пени 2 028,22 руб.; пени по налогу на имущество физических лиц 129,5 руб.; пени по земельному налогу 198,33 руб. На момент возбуждения исполнительного производства 6 июля 2015 года сумма задолженности по судебному приказу составляла 8 801,04 руб.

В дальнейшем налоговой инспекцией повторно направлено в отдел судебных приставов Комсомольского района города Тольятти уведомление (уточнение к судебному приказу от 4 марта 2015 года), содержащее сведения о том, что задолженность по налогам отсутствует, долг по пеням составляет 911,15 руб.

В письме мирового судьи судебного участка N 110 Комсомольского судебного района города Тольятти Самарской области от 29 июня 2017 года указано, что 21 апреля 2015 года Тишкин С.Н. представил квитанции об уплате налога и госпошлины, 6 октября 2015 года квитанции направлены в налоговую инспекцию и в отдел судебных приставов Комсомольского района заказной почтой с уведомлением о вручении.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды исходили из того, что у судебного пристава отсутствовали основания для отказа в возбуждении исполнительного производства. В отношении оспариваемого постановления о временном ограничении на выезд из Российской Федерации суды указали, что на момент его принятия у пристава не имелось сведений о том, что задолженность Тишкина С.Н. составляет менее 10 000 руб. Также суды сослались на пропуск административным истцом срока на обращение в суд с заявлением об оспаривании действий судебного пристава-исполнителя.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такие выводы судов считает основанными на неправильном толковании и применении норм материального и процессуального права.

Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и исходя из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием, возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы и охранять достоинство личности (статьи 2, 18, 21).

Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве основано на Конституции Российской Федерации и состоит из федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, в том числе из Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Федеральный закон от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ, Федеральный закон "Об исполнительном производстве"), которым предусмотрено, что исполнительное производство осуществляется на принципах законности, своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, уважения чести и достоинства гражданина, неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения (статьи 3 и 4 названного Федерального закона).

Согласно части 1 статьи 64 Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ исполнительными действиями являются совершаемые судебным приставом-исполнителем в соответствии с данным законом действия, направленные на создание условий для применения мер принудительного исполнения, а равно на понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе. Судебный пристав-исполнитель вправе совершать в том числе следующие исполнительные действия: вызывать стороны исполнительного производства (их представителей), иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 1); запрашивать необходимые сведения, в том числе персональные данные, у физических лиц, организаций и органов, находящихся на территории Российской Федерации, а также на территориях иностранных государств, в порядке, установленном международным договором Российской Федерации, получать от них объяснения, информацию, справки (пункт 2); проводить проверку, в том числе проверку финансовых документов, по исполнению исполнительных документов (пункт 3); запрашивать у сторон исполнительного производства необходимую информацию (пункт 11); устанавливать временные ограничения на выезд должника из Российской Федерации (пункт 15); проводить проверку правильности удержания и перечисления денежных средств по судебному акту (пункт 16); совершать иные действия, необходимые для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов (пункт 17).

В соответствии с положениями части 1 статьи 67 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, при неисполнении должником-гражданином в установленный для добровольного исполнения срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, сумма задолженности по которому превышает 10 000 руб., или исполнительном документе неимущественного характера, выданных на основании судебного акта или являющихся судебным актом, судебный пристав-исполнитель вправе по заявлению взыскателя или собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, уже на дату возбуждения исполнительного производства в отношении Тишкина С.Н. (6 июля 2015 года) задолженность по исполнительному документу составляла менее 10 000 руб., что свидетельствует о незаконности постановления судебного пристава-исполнителя от 15 февраля 2017 года об ограничении Тишкину С.Н. выезда из Российской Федерации.

Федеральным законом от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ установлено, что исполнительные действия, связанные в том числе с установлением временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации, совершаются судебным приставом-исполнителем при наличии информации об извещении должника в порядке, предусмотренном главой 4 данного Федерального закона, о возбуждении в отношении его исполнительного производства и при уклонении должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа, за исключением случаев объявления должника в розыск (часть 5 статьи 64).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 22 Постановления от 17 ноября 2015 года N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" разъяснил, что судебный пристав-исполнитель не вправе удовлетворить содержащееся в заявлении о возбуждении исполнительного производства ходатайство взыскателя об установлении временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации одновременно с вынесением им постановления о возбуждении исполнительного производства - до истечения установленного в таком постановлении срока на добровольное исполнение исполнительного документа, а также до получения судебным приставом-исполнителем сведений о том, что должник обладает информацией о возбужденном в отношении его исполнительном производстве и уклоняется от добровольного исполнения исполнительного документа.

Однако вопреки изложенному выше административным ответчиком не представлены и судом не исследовались доказательства того, что должник действительно знал о возбужденном исполнительном производстве и о временном ограничении на выезд, а также не проверялись сведения об уклонении Тишкина С.Н. от добровольного исполнения судебного приказа.

Более того, в административном исковом заявлении, в судебных заседаниях, в апелляционной и кассационной жалобах Тишкин С.Н. неоднократно заявлял о том, что не был извещен службой судебных приставов о возбуждении в отношении его исполнительного производства и об установлении временного ограничения на выезд из Российской Федерации. Также ссылался но то, что на момент вынесения постановления о временном ограничении на выезд истца из Российской Федерации его задолженность перед взыскателем составляла 911,15 руб., о причине ограничения права на свободу передвижения заявитель узнал только после ознакомления по собственной инициативе с материалами исполнительного производства 6 июня 2017 года, а в суд обратился уже 14 июня 2017 года, то есть с соблюдением предусмотренного законом срока.

Материалы дела не содержат сведений, с достоверностью опровергающих сообщенную истцом информацию о дате, с которой ему стало известно о нарушении его прав оспариваемыми действиями, бездействием, постановлением судебного пристава-исполнителя.

При таком положении вывод суда о пропуске Тишкиным С.Н. десятидневного срока обращения в суд с административным иском о признании незаконными решения, действий, бездействия судебного пристава-исполнителя является преждевременным. Статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд обязан выяснить в предварительном судебном заседании или судебном заседании причины пропуска данного срока, поскольку он восстанавливается в случае установления уважительных причин. Между тем приведенное требование процессуального закона судом не выполнено, причины пропуска срока обращения Тишкиным С.Н. в суд не выяснялись.

В силу положений статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

В соответствии со статьей 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод. Это выражается также в принятии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления и исследования всех фактических обстоятельств по административному делу в целях правильного его разрешения.

Судом в нарушение требований процессуального закона не установлены обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения настоящего дела, что ставит под сомнение соблюдение принципов законности и справедливости, принятые по делу судебные акты нельзя признать законными.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

С учетом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении и толковании норм процессуального и материального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, принятые ими судебные акты подлежат отмене.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

Оспаривание временного запрета деятельности преследует (может преследовать) две цели. Первая и главная цель - прекратить действие самого запрета, то есть полноценно работать дальше. Для достижения этой цели вполне достаточно добиться прекращения дела об административном правонарушении по любому основанию - временный запрет деятельности как мера обеспечения при этом прекратится, даже если в постановлении о прекращении производства об этом специально не будет упомянуто. Вторая цель - это возместить убытки, причиненные незаконным применением временного запрета деятельности. Для достижения этой второй цели недостаточно простого прекращения дела, а необходимо дополнительно признать действия полиции по наложению временного запрета деятельности незаконными . В зависимости от своих целей организация (предприниматель) выбирает наиболее удобный путь обжалования.

Обжаловать временный запрет деятельности можно в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении, в связи с которым применялась эта мера (глава 29 КоАП РФ). При этом нужно поставить перед судом вопрос о законности наложения временного запрета, поскольку даже прекращение дела об административном правонарушении само по себе еще не значит, что обеспечительные меры в виде временного запрета деятельности были применены незаконно (решение АС Алтайского края от 15.06.2007 по делу N А03-1351/07).

Данный способ обжалования является наиболее предпочтительным (в большинстве случаев), поскольку КоАП РФ предполагает очень быстрое рассмотрение такого дела. Временный запрет деятельности, как правило, действует недолго*(1): его срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности предпринимателем или юридическим лицом (ч. 2 ст. 27.17 КоАП РФ), и в протоколе обычно определяется формулировкой "до рассмотрения дела". При этом протокол об административном правонарушении, по которому применен временный запрет деятельности, должен быть составлен в течение максимум двух суток с момента выявления правонарушения (ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ), передан на рассмотрение судье*(2) незамедлительно после составления (ч. 4 ст. 28.8 КоАП РФ), а само дело должно быть рассмотрено судом в течение недели с момента фактического прекращения деятельности (работ), оказания услуг (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ, абз. 2 п. 11 постановления Пленума ВС РФ от 27.12.2007 N 52 "О сроках рассмотрения судами РФ уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях"). Этот семидневный срок рассмотрения является сокращенным, поэтому продлевать его запрещено (п. 13 постановления Пленума ВС РФ от 27.12.2007 N 52). То есть в теории, дело будет рассмотрено в течение максимум 7-10 дней. На практике этот срок часто составляет 2-3 дня.

Однако в жизни, вопреки предписаниям КоАП РФ, могут быть ситуации, когда примененный полицией временный запрет уже давно действует, а протокол об административном правонарушении еще не составлен или никак не доберется до суда, или суд никак не рассмотрит дело. Дело в том, что нарушение срока составления и передачи протокола в суд (то есть в нашем случае - немедленно) не является существенным недостатком протокола, а сами эти сроки не являются пресекательными (абз. 3 п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5, решение Кемеровского областного суда от 28.12.2011 по делу N 12-544/2011). Следовательно, даже если протоколы о правонарушении и временном запрете деятельности поступят существенно позже составления, само по себе это не является основанием для прекращения дела и, соответственно, отмены временного запрета: суд обязан рассмотреть поступившее к нему "припозднившееся" дело и принять по нему решение в порядке гл. 29 КоАП РФ. Однако нарушение сроков составления и передачи протокола в суд может быть основанием для признания незаконным бездействия сотрудников полиции (это может быть важно в случае взыскания убытков).

Что касается нарушения срока рассмотрения дела об административном правонарушении судом, то суды исходят из того, что данный срок также не является пресекательным, в связи с чем его нарушение не влечет каких-либо негативных правовых последствий для дела, при условии, что на момент вынесения постановления был соблюден срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ (постановления Верховного Суда РФ от 15.06.2015 N 45-АД15-4 и от 09.06.2012 N 39-АД12-1, Десятого ААС от 08.09.2015 N 10АП-8908/15, Одиннадцатого ААС от 20.02.2012 N 11АП-15279/11, Верховного Суда Республики Тыва от 27.02.2015 по делу N 12-18/2015, Московского городского суда от 12.09.2014 N 4а-2283/14).

В указанной ситуации, когда временный запрет растягивается на неопределенное время, можно рассмотреть вариант обжаловать запрет отдельно от дела об административном правонарушении, но только в следующих случаях:

- дело еще не передано для рассмотрения в суд (п. 3.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10). Если постановление об административной ответственности уже вынесено, то обжаловать временный запрет отдельно от дела об административном правонарушении уже невозможно (определение АС Кабардино-Балкарской Республики от 29.05.2015 по делу N А20-443/2015). Сразу оговоримся, что вышеуказанное постановление Пленума ВС РФ утратило силу (п. 87 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 N 36), однако взамен никаких разъяснений по данной проблеме выпущено не было. Поэтому представляется логичным, что на практике, при разрешении аналогичных дел, суды будут придерживаться описываемого подхода, тем более что на это указывает определение Конституционного Суда РФ от 18.04.2006 N 107-О;

- дело об административном правонарушении прекращено либо вовсе не возбуждалось *(3), но временный запрет деятельности повлек за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, препятствует осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложил на них какую-либо обязанность (абз. 6 п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2, см. также решение Арбитражного суда Новосибирской области от 20.05.2014 по делу N А45-5157/2014).

В этих двух случаях обжалование проводится либо в порядке гл. 24 АПК РФ (абз. 1 п. 3.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10), либо в порядке административного судопроизводства согласно нормам гл. 22 КАС РФ (ранее действовала глава 25 ГПК РФ). В арбитраж можно идти при соблюдении общих требований подведомственности, то есть если действия полицейских затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ч. 1 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ).

В арбитражный суд необходимо подать заявление о признании незаконным решения полиции о применении обеспечительной меры в виде временного запрета деятельности (решение АС Новосибирской области от 20.05.2014 по делу N А45-5157/2014), срок подачи такого заявления - три месяца со дня составления протокола (ч. 4 ст. 198 АПК). Суд рассмотрит дело в течение трех месяцев (ч. 1 ст. 200 АПК РФ).

В районный суд следует подавать административное исковое заявление об оспаривании решения сотрудников полиции о применении обеспечительной меры в виде временного запрета деятельности (ч. 1 ст. 218 КАС РФ). Заявление подается в течение трех месяцев со дня составления протокола (ч. 1 ст. 219 КАС РФ). Дело рассматривается в течение 1 месяца (ч. 1 ст. 226 КАС РФ).

Заявлять о незаконности именно самого протокола о временном запрете деятельности представляется нецелесообразным. Дело в том, что суд может прекратить производство по такому заявлению, так как не усмотрит в этом протоколе признаков самостоятельного ненормативного акта (см., например, апелляционное определение СК по административным делам Хабаровского краевого суда от 28.01.2015 по делу N 33-485/2015), хотя известны и противоположные случаи (решение Арбитражного суда г.Москвы от 17.08.2015 по делу А40-90819/2015, постановление ФАС Дальневосточного округа от 27.08.2009 N Ф03-4159/2009).

Вред, причиненный незаконным применением по делу об административном правонарушении временного запрета деятельности, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном ст. 1069 ГК РФ (ч. 2 ст. 27.1 КоАП РФ, п. 27 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N5). Напоминаем, что если дело об административном правонарушении, в связи с которым накладывался запрет, впоследствии было прекращено, то это само еще не означает, что применение запрета было незаконным (решение Арбитражного суда Алтайского края от 15.06.2007 по делу N А03-1351/07).

*(1) При этом КоАП РФ не устанавливает максимальную продолжительность временного запрета деятельности (ч. 1 ст. 27.17 КоАП РФ утратила силу).

*(2) Почему полиция обязана передать данное возбужденное дело на рассмотрение именно в суд? Потому что временный запрет применяется в исключительных ситуациях, когда для охраны общественных интересов необходимо приостановить деятельность организации или предпринимателя. Очевидно, что применяя данную обеспечительную меру, полиция предполагает, что в дальнейшем и вплоть до полного устранения нарушения деятельность правонарушителя будет приостановлена. Этой цели отвечает лишь такой вид административного взыскания, как административное приостановление деятельности (АПД) (ст. 3.12 КоАП РФ). Более того, временный запрет нельзя применять по таким делам, которые не предполагают в качестве наказания именно АПД (ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ). Систематически толкуя указанные нормы КоАП РФ, необходимо сделать вывод, что применение временного запрета деятельности обязательно предполагает дальнейший контроль дела тем органом, который вправе применить АПД в конкретном деле. В соответствии с абз. 3 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ АПД назначается судьями либо Ростехнадзором (исключительно за правонарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ) (абз. 3 ч. 1 ст. 3.12, п.п. 1 и 4 ч. 2 ст. 23.31 КоАП РФ, п. 1 Положения о Ростехнадзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401). Полиция не вправе составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ (см. п. 1 ч. 2 ст. 28.3 и ст. 23.3 КоАП РФ). Следовательно, все полицейские протоколы об административных правонарушениях и применении временного запрета деятельности, неизбежно подвергаются судебному контролю (см. также вопрос N 27 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г., утв. постановлением Президиума ВС РФ от 01.03.2006).

*(3) Строго говоря, временный запрет деятельности является мерой обеспечения по делу (п. 4 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ), и поэтому, даже в отсутствие иных документов по делу, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола о временном запрете деятельности (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Таким образом, нельзя говорить о том, что дело не возбуждалось, если по нему была фактически приостановлена деятельность ИП или организации. Однако именно такую формулировку допускал даже Верховный Суд РФ (абз. 6 п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2). Очевидно, что имелась в виду ситуация, когда кроме применения временного запрета деятельности никаких иных действий не проводилось и не проводится (см., например, решение АС Новосибирской области от 20.05.2014 по делу N А45-5157/2014).

В соответствии с положениями Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления» деятельность юридических и физических лиц, осуществляемая с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

При этом, согласно ст. 28 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами влечёт за собой как административную, так и гражданско-правовую ответственность.

Так, Федеральным законом от 09.05.2005 № 45-ФЗ в КоАП РФ внесены изменения: введён новый вид административного наказания -административное приостановление деятельности (ст. 3.12), которое назначается судом, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Данная санкция может устанавливаться на срок до 90 суток и заключается во временном приостановлении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Положения КоАП РФ также дополнены ст. 27.16, предусматривающей временный запрет деятельности (кратковременное, до рассмотрения судом дела, прекращение деятельности). В данном случае речь идет не о конкретном виде наказания, а о мере обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

В судебной практике возникали сложности с тем, вправе ли прокурор при выявлении случаев осуществления деятельности с нарушением природоохранного законодательства помимо решения вопроса о привлечении виновного лица к административной ответственности решать вопрос о прекращении либо приостановлении деятельности в рамках гражданского судопроизводства.

Отказывая в принятии заявлений прокурора, суды исходили из того, что вопрос о признании незаконными действий и обязании виновных лиц прекратить противоправную деятельность не может быть разрешен в порядке гражданского судопроизводства, так как разрешается в ином судебном порядке, а именно в порядке административного судопроизводства при привлечении лица к административной ответственности.

Верховным Судом Российской Федерации изложенная позиция нижестоящих судов признана ошибочной.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Наличие в действиях виновных лиц состава административного правонарушения не может служить основанием для отказа в принятии заявления для рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства с применением норм природоохранного и гражданского законодательства.

Гражданское законодательство предусматривает способы защиты гражданских прав. В соответствии со статьей 12 ГК РФ защита гражданских прав может осуществляться указанными в ней способами, в том числе путем признания права, пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, иными способами, предусмотренными законом.

Таким образом, при обращении в суд с заявлениями в рамках гражданского судопроизводства требования прокурора основываются на положениях ст. 1065 ГК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 1065 ГК РФ опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность (ч. 2 ст. 1065 ГКРФ).

Различия в выборе заявляемых требований состоят в следующем.

В п. 1 ст. 1065 ГК РФ речь идет только о мерах, направленных на устранение возможности причинения вреда в будущем. П. 2 ст. 1065 ГК РФ регулирует отношения, связанные с уже наступившим вредом (есть сведения о реальном причинении вреда, например, данные анализа проб грунта, воды и т.д.) и необходимостью постановки вопроса о прекращении либо приостановлении деятельности.

Приостановление деятельности судом может иметь место в случаях, когда существует реальная возможность такого изменения производственной деятельности, которая в результате принятия необходимых мер исключает вредоносность.

Например, Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в интересах неопределённого круга лиц, Российской Федерации к МУП «Автомобильный коммунальный транспорт Волгограда» о приостановлении деятельности до получения разрешительной документации. В обоснование заявленных требований указал, что юридическим лицом осуществляется деятельность по транспортировке и размещению отходов производства и потребления в отсутствие разрешительной документации (срок действия лицензии № ОТ-39-000109 истёк 07.04.2010, между тем в ходе судебного заседания установлено, что необходимые для получения соответствующей лицензии документы находятся на рассмотрении в уполномоченном органе).

Таким образом, в данном случае речь идёт об осуществлении предприятием деятельности в отсутствие разрешительной документации, которая может быть оформлена в установленном законом порядке. В связи с этим Дзержинский районный суд г. Волгограда 13.12.2010 удовлетворил заявленные прокурором требования о приостановлении деятельности МУП «Автомобильный коммунальный транспорт Волгограда» по транспортировке и размещению отходов производства и потребления до получения лицензии, лимитов и разрешения на выброс вредных веществ в атмосферу.

Прекращение же деятельности по решению суда наступает тогда, когда независимо от объективных или субъективных причин отсутствует возможность исключить вредоносность и такая деятельность в принципе не может осуществляться (например, когда отходы производства и потребления размещаются на землях сельскохозяйственного назначения, где вообще такая деятельность осуществляться не может, без соответствующей лицензии и лимитов).

Так, Самарский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с иском о прекращении деятельности ООО «Экосервис» по размещению отходов пивоваренного производства и освобождении земельного участка.

Поводом для направления в суд вышеназванного иска послужили результаты проверки, в ходе которой были выявлены нарушения законодательства об охране окружающей среды, об отходах производства и потребления, а также земельного законодательства. ООО «Экосервис» осуществляло деятельность по размещению отходов на землях сельскохозяйственного назначения, не предназначенных для этих целей. Кроме того, у юридического лица отсутствовала необходимая лицензия на осуществление деятельности по размещению отходов. Результаты анализа проб показали повышенное содержание в атмосферном воздухе загрязняющих веществ.

С учётом изложенного прокурором обоснованно были заявлены требования именно о прекращении деятельности ООО «Экосервис» по размещению отходов на землях сельскохозяйственного назначения. Решением Кинельского районного суда Самарской области от 01.11.2010 иск прокурора удовлетворён.

Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: