Суд контролирует законность актов и действий органов исполнительной власти в рамках какой юстиции

Обновлено: 23.04.2024

Федеральные органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации.

Комментарии к ст. 19 УИК РФ

Под контролем понимается вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, соблюдения законности, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. Видами контроля являются: контроль органов государственной власти, судебный, прокурорский (надзор), ведомственный, общественный.

Статьи 10 и 11 Конституции РФ провозглашают, что государственная власть в Российской Федерации подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ. В соответствии с принципом разделения властей каждая из ветвей власти выполняет только ей свойственные функции, подразделяемые по видам государственной деятельности. Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент РФ. Не относясь ни к одной ветви власти, Президент РФ, являясь главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод граждан, обеспечивает согласованность и взаимодействие между ними.

В комментируемой статье установлено, что за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, контроль осуществляют только федеральные органы государственной власти. До внесения изменений в эту статью Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ правом контроля обладали также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Однако п. 4 ч. 1 ст. 38 Закона об органах, исполняющих уголовные наказания, наделяет правом контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы также законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Нет ли противоречия между двумя этими главными для отрасли уголовно-исполнительного права законами? Здесь затрагивается важная для теории данной отрасли права проблема: может ли уголовно-исполнительное законодательство развиваться как отрасль, находящаяся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, или по-прежнему останется в исключительном ведении Российской Федерации, как это закреплено в п. "о" ст. 71 Конституции РФ. Законодатель недвусмысленно выразил свою позицию в упомянутом Федеральном законе от 22.08.2004 N 122-ФЗ, не только изъяв у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления контрольную функцию, но и возможность повышать осужденным размер расходуемых ими средств, признав утратившей силу ч. 4 ст. 88 УИК РФ. В то же время рассогласованности в отношении контроля, по существу, нет и в настоящее время, поскольку Закон об органах, исполняющих уголовные наказания, наделяет субъекты РФ и органы местного самоуправления правом контроля только за уголовно-исполнительной системой, а не за всеми учреждениями и органами, исполняющими наказания. В состав последних входят в том числе суды (см. комментарий к ч. 3 ст. 16 УИК РФ) и командование воинских частей, правом контроля за которыми указанные субъекты не обладают.

Обладая широкими полномочиями, предоставленными ему как главе государства, Президент РФ охватывает в своей работе все стороны государственной деятельности: от формирования федеральных органов государственной власти и участия в функционировании исполнительных органов государственной власти до формирования внешней политики и обеспечения обороны государства. Контролируя деятельность всех органов исполнительной власти в государстве, Президент РФ осуществляет контроль и в отношении учреждений и органов, исполняющих наказания. Реализуя свои контрольные функции, он вправе участвовать в выработке уголовно-исполнительной политики (см., например, Указы Президента РФ от 08.10.1997 N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" , от 28.07.1998 N 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" ), в законотворчестве, формировании федеральных органов и руководителей федеральных органов исполнительной власти (см., например, Указ Президента РФ "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний", которым утверждено Положение о ФСИН России), принимать решения о помиловании осужденных, беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания.

СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4683.

СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3841; 2005. N 19. Ст. 1787.

Контрольные функции двухпалатного представительного (законодательного) органа государственной власти РФ - Федерального Собрания, состоящего из Совета Федерации и Государственной Думы, - достаточно разнообразны: от принятия федеральных законов и внесения в них изменений и дополнений до участия в формировании исполнительных органов государственной власти и заслушивания их руководителей с отчетами. Государственная Дума обладает исключительным правом объявления амнистии. В рамках своих полномочий контроль деятельности органов исполнительной власти любого уровня могут осуществлять и депутаты обеих палат Федерального Собрания, в том числе и в связи с обращениями, заявлениями и жалобами осужденных, поступившими в их адрес.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. Обеспечивая выполнение одной из важнейших задач, стоящих перед ним, - осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, - Правительство РФ согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 02.03.2007) организует исполнение и ведет систематический контроль исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров федеральными органами исполнительной власти, включая органы и учреждения, исполняющие наказания. Применительно к комментируемой статье данная функция реализуется участием Правительства РФ в формировании уголовно-исполнительной политики, ее материальном и ресурсном обеспечении (см. Постановление Правительства РФ от 05.09.2006 N 540 "О Федеральной целевой программе "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)" (в ред. от 19.05.2007) ), издании нормативных правовых актов, регулирующих порядок и условия отбывания наказания (см., например, Постановление Правительства РФ о минимальных нормах питания осужденных к лишению свободы), а также в непосредственном контроле выполнения учреждениями и органами, исполняющими наказания, поставленных перед ними задач.

СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147.

СЗ РФ. 2006. N 39. Ст. 4075.

Особое место в системе государственного контроля деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, занимает Уполномоченный по правам человека в РФ. В соответствии со ст. 1 Закона об Уполномоченном по правам человека целями деятельности Уполномоченного являются обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Рассматривая поступившие в его адрес жалобы на решения или действия государственных органов или должностных лиц, при условии, если заявитель ранее уже обжаловал эти действия или решения в судебном или административном порядке, но не удовлетворен принятым решением, Уполномоченный согласно ст. 23 названного Закона вправе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, и проводить проверку их деятельности.

Контроль в сфере государственного управления осуществляют суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют контрольные полномочия в процессе осуществления гражданского, уголовного и административного судопроизводства в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, определяющими порядок данного вида судопроизводства.

Сущность контрольной деятельности судов общей юрисдикции заключается в том, что они при рассмотрении конкретных дел оценивают законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.

Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется также судьями в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом судья выясняет следующие вопросы: не превышены ли компетенции органа исполнительной власти, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, а также правильно ли оформлены иные материалы дела, а также ряд иных вопросов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, осуществляющих административную юрисдикцию.

Арбитражные суды выполняют свои функции, в том числе и контрольные, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации".

Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют: Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (арбитражные суды субъектов Российской Федерации).

Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции. При этом основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации при рассмотрении подведомственных им споров являются:

- защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при рассмотрении дел соответствия актов и решений органов исполнительной власти и должностных лиц требованиям законов. В случае установления фактов нарушения законов арбитражный суд может вынести частное определение в адрес соответствующих должностных лиц.

Вступившие в законную силу акты арбитражных судов - решения, определения, постановления арбитражных судов - обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

а) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Феде рации:

- федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

б) разрешает споры о компетенции:

- между федеральными органами государственной власти;

- между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

в) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

г) дает толкование Конституции Российской Федерации;

д) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы. Рассмотрение и разрешение дел осуществляется Конституционным Судом в пленарных заседаниях и заседаниях палат.

Перед рассмотрением дела Конституционный Суд вправе истребовать тексты нормативных и других правовых актов, документы и их копии, а также другие материалы. Конституционный суд также вправе поставить вопрос о проведении проверок, исследований, экспертиз; об установлении определенных обстоятельств; о привлечении специалистов; о даче разъяснений, консультаций и об изложении профессиональных мнений по рассматриваемым делам. Эти требования обязательны для всех органов, организаций и лиц, которым они адресованы. Требования Конституционного Суда Российской Федерации должны быть рассмотрены, и ответ по результатам их рассмотрения должен быть направлен Конституционному Суду Российской Федерации в течение месяца со дня получения этих требований, если иной срок не указан Конституционным Судом Российской Федерации.

Итоговое решение Конституционного Суда по делу, в зависимости от существа вопроса, выносится в форме постановлений, заключений или определений. Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан несоответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений или дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.

Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями, так как надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства и общества.

В соответствии со ст.ст. 21, 26 ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре РФ» предметом надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Выявив нарушения действующего законодательства, в соответствии со ст.ст. 24-25 закона «О прокуратуре РФ», прокурор может применять специальные меры прокурорского реагирования: протест, представление, постановление, предостережение.

Предусмотренная конституционными положениями гарантированная возможность осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти считается одним из принципов правового государства, это одно из основных положений административного права большинства стран континентальной системы.

В соответствии с ч.2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. ФКЗ «О судебной системе РФ» определяет виды судов: федеральные - Конституционный Суд РФ, арбитражные суда, суды общей юрисдикции, военные суды, субъектов РФ – уставные суды, мировые судьи.

Судебный контроль включает в себя:

1. Жалобы и заявления граждан;

2. Жалобы и заявления организаций;

3. Заявления органов государственной власти и местного самоуправления о признании незаконными решений и действий органов публичной власти;

4. Заявления прокуроров о признании незаконными решений, действий органов исполнительной власти;

5. Проверка законности актов, действий, решений органов исполнительной власти судами при рассмотрении гражданских, уголовных, административных дел (если это имеет значение для решения вопроса по существу);

6. Санкционирование судами некоторых оперативных мероприятий правоохранительных органов (процессуальных действий).

1-4 - прямой судебный контроль

5-6 - косвенный судебный контроль за законностью государственного управления.

Прямой – когда суд рассматривает дело по заявлению о незаконности акта (действия, решения) органа исполнительной власти. Это непосредственный предмет судебного дела. Решение суда означает признание акта недействующим или нарушающим права граждан.

Косвенный контроль осуществляется, когда суд выносит частное определение при рассмотрении иных гражданских, уголовных, административных дел, чтобы обратить внимание на факты нарушения закона и причины, этому способствовавшие.

Виды судопроизводства при осуществлении контроля за законностью государственного управления:

- конституционное судопроизводство (Конституционный Суд рассматривал жалобы граждан и их объединений по поводу государственной регистрации, применения мер административного принуждения, по поводу налогов, административной ответственности и т.п.);

- гражданское судопроизводство (арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях юридических лиц – по правилам АПК РФ; суды общей юрисдикции рассматривают споры из публичных правоотношений по правилам ГПК РФ).

ГПК РФ и АПК РФ введены принципиально новые положения о судебном контроле по сравнению с законом 1993 г. «Об обжаловании в суд…».

1. В суд обжалуются (по новой терминологии – оспариваются) акты (индивидуальные и нормативные) органов государственной власти и местного самоуправления, но не предприятий, организаций, учреждений. Споры с последними должны рассматриваться в порядке искового производства.

2. Кроме граждан, другие органы государства, местного самоуправления и прокуратура тоже подают заявления (представление) об оспаривании индивидуальных и нормативных актов (органы – если затрагивают их права, прокуратура – в защиту граждан).

3. Нормативные и индивидуальные акты оспариваются гражданами, если затрагивают их права, а не в любых случаях нарушения законности.

4. Заявление об оспаривании индивидуального акта принимается, если нет спора о субъективном праве, а есть административно-правовой спор, т.е., спор, вытекающий из публично-правовых отношений.

В науке административного права теория административно-правового спора разрабатывается не так давно. Ю.Н. Старилов описал теорию спора и административную юстицию на основе административного права Германии. А.К. Соловьева написала диссертацию по поводу административных судов и административных споров.

Административно-правовой спор имеет следующие признаки:

- это юридический конфликт между органами исполнительной власти (МСУ), с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны;

- в связи с нарушением субъективных публичных прав физических и юридических лиц индивидуальным или нормативным актом;

- разрешается судами обшей юрисдикции или арбитражными судами (административными коллегиями, в перспективе – административными судами);

- в рамках гражданско-процессуальных (арбитражно-процессуальных) процедур (производств);

- направленность на защиту права тех субъектов, чьи права нарушены. Результат – признание незаконности (или законности) действий органов исполнительной власти (МСУ).

Административная юстиция – понятие неоднозначное, наиболее дискуссионная тема в современном административном праве.

1. Административная юстиция – это порядок рассмотрения и разрешения в суде административно-правовых споров (между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами, с другой).

2. Административная юстиция – рассмотрение административно-правовых споров в судах и в специально созданных органах исполнительной власти.

3. Административная юстиция – рассмотрение споров в любых судах, а также в специально созданных судах.

4. Административная юстиция – это система специальных (административных) судов или квазисудебных органов (административных трибуналов).

А.К. Соловьева считает, что для существования административной юстиции необходимы 3 момента:

а) материальный – наличие административно-правового спора;

б) организационный – наличие специальных органов (судов или квазисудебных органов);

в) формальный – наличие специального процессуального порядка.

В России в настоящее время нет специальных судов, но есть или будут созданы в ближайшее время административные коллегии. Наличие специальной процедуры – в ГПК РФ есть специальные главы, но нет процессуального кодекса или закона.

В большинстве стран существуют административные суды или трибуналы.

Административная юрисдикция – в широком смысле понимается как:

а) рассмотрение административно-правового спора,

б) назначение административного наказания за деликт;

в) наложение дисциплинарного взыскания за проступок.

В узком смысле – только применение административного наказания. Органами административной юрисдикции называют:

Феномен судебного контроля давно является предметом научного исследования, однако особую значимость это направление приобрело в связи с осуществлением судебной реформы.

Судебный контроль является разновидностью государственного контроля; его, также как и иной социальный контроль, можно рассматривать как функцию управления, для которой характерна система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в соответствии с принятым решением, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, корректирование*(1). Следует заметить, что взаимный контроль осуществляется всеми тремя ветвями государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной; является одним из инструментов их взаимодействия в государственном механизме*(2). Таким образом, контрольная деятельность рассматривается, во-первых, как специфическая правовая форма управленческой деятельности органов государства, во-вторых, как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности. В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц является одним из основных требований обеспечения режима законности. Судебному контролю в данном случае принадлежит особое место в системе гарантий законности в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

От иных форм контрольной деятельности, осуществляемой органами законодательной и исполнительной власти, судебный контроль отличает ряд специфических особенностей, обусловленных местом судебной власти в государственном механизме. В соответствии со ст. 1 (п. 2) Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей*(3). Таким образом, она в известной степени выделяется в системе государственной власти и определенным образом обособляется в ней*(4). Одновременно с этим она сохраняет свою принадлежность к государственной власти, не порывает с нею, а взаимодействует с нею диалектически: контролирует правомерность государственной власти и ее органов и одновременно усиливает ее, обеспечивая стабильность государственной власти и защищая ее правовые основы. Идея Е.Б. Мизулиной о том, что суд должен существовать вне государства и даже над государством*(5), представляется спорной.

Развитие государственности исторически повлекло изменение целей судебной деятельности. Из средства защиты государственных интересов, обеспечения стабильности существующего строя, суд в современных государствах постепенно превращается в средство обеспечения права, защиты верховенства права и сохранения демократических ценностей и завоеваний, в числе которых права человека. Однако смена ценностных ориентиров не изменила государственную природу судебной деятельности. Суд, лишенный свойства государственности, перестает быть средством защиты. Его ценность состоит именно в том, что стороны конфликта могут через суд искать защиты своих прав у государства, а государство, обеспечивая деятельность суда, тем самым создает средство, необходимое для защиты нарушенного права. Без судебной власти государство не может выполнять функции охраны правопорядка и защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В тех же случаях, когда отдельные государственные органы или должностные лица нарушают право, и их действия становятся предметом рассмотрения в суде, именно наличие у суда государственной власти позволяет ему разрешать спор и защищать нарушенное право, сдерживая попытки кого бы то ни было преступить его.

Таким образом, судебная власть не может существовать вне государства так же как государство не может выполнять свои функции без судебной власти. Поэтому признание государством ценности судебной власти, осознание и принятие идеи о самостоятельности последней означает, что данное государство признает необходимость самоограничения своей власти. Поэтому судебная власть, являясь сама властью государственной, одновременно используется современным государством как средство собственного самоограничения*(6).

Одновременно, элементом, составляющим сущность судебной власти, является ее судебное предназначение. Существо судебной власти составляет полномочие разрешать на основе норм права споры или конфликты в ситуации посягательства на установленный в государстве порядок*(7). Перед судебной властью не могут быть поставлены задачи судить о целесообразности, об идеях, пристрастиях или выгоде, о политических взглядах, если это не затрагивает правоотношений.

Ее сущность состоит лишь в применении известного и общеобязательного масштаба, уже содержащегося в правовых нормах, к конкретному акту социального поведения или социальных отношений. Судебная власть лишь определяет, нарушает ли конкретное решение или действие (бездействие) субъекта права правовые нормы, и какая санкция предусмотрена за это применяемой нормой. В этом одно из главных отличий судебной власти от власти законодательной и исполнительной, которые имеют возможность творческого решения стоящих перед ними задач, когда они создают при осуществлении власти новые нормы права или новое управленческое действие или решение. Судебная власть призвана лишь воздействовать на поведение субъектов уже сложившегося спорного правоотношения, прекращая своим решением сам спор, восстанавливать нарушенное право, преобразовывать поведение субъектов права из противоправного в правомерное*(8). В этом состоит арбитральный характер судебной власти, который предполагает взаимодействие ее со всеми субъектами рассматриваемого юридического конфликта, невозможность только господства-подчинения в этих отношениях.

В научной литературе нет ясности по вопросу о том, является ли судебный контроль функцией судебной власти, или же судебная власть осуществляет исключительно функцию правосудия в различных формах, в том числе в форме судебного контроля*(9). Более правильным, на наш взгляд, следует рассматривать судебный контроль как самостоятельную функцию судебной власти. Наиболее очевидным критерием существования судебного контроля как самостоятельной функции судебной власти является то обстоятельство, что ее осуществление формирует стандарты подзаконной деятельности органов исполнительной власти*(10).

В этой связи важно установить соотношение правосудия и судебного контроля, которые как функции одной специфической ветви государственной власти имеют много общего, в т.ч. принципы осуществления, а также особый процессуальный, строго регламентированный законом, порядок рассмотрения судебных дел.

Однако, наряду с общими чертами, правосудие и судебный контроль имеют существенные различия.

1. Это различные формы государственной деятельности. Правосудие - это конституционно закрепленная форма государственной деятельности в сфере осуществления судебной власти, выражающаяся в защите и охране судами общей и арбитражной юрисдикции нормального функционирования общественных отношений*(11). Оно осуществляется исключительно органами судебной власти. Контроль - функция различных институтов системы управления общественными процессами, он свойственен и реализуется органами всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

2. Функциональное назначение. При осуществлении правосудия наиболее ярко выражена регулятивная функция государства, при осуществлении судебного контроля - охранительная функция*(12).

3. Различные правовые основания осуществления правосудия и судебного контроля. Так, конституционной основой осуществления правосудия являются ст.ст. 18 и 118 Конституции Российской Федерации. Возможность осуществления судебного контроля в государственном управлении предусмотрена ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ закреплены разные формы судопроизводства, при этом указано на осуществление именно судебной власти, а не только правосудия. Отсюда следует, что в указанных формах судопроизводства может быть реализовано не только правосудие, но и судебный контроль.

Предметом судебного разбирательства при осуществлении правосудия являются спорные общественные отношения. Судебный акт носит индивидуальный регулятивный характер. Иной предмет судебного рассмотрения и характер имеют решения, принимаемые судом при осуществлении контроля. Предметом рассмотрения и судебной оценки являются акт соответствующего органа или должностного лица, либо их действия, а результатом рассмотрения - решение, либо отменяющее незаконные акт или действие, либо понуждающее к совершению таковых, но в рамках закона. Это обусловливает вторичность судебного контроля. С момент вступления в законную силу решения суда о признании нормативного правового акта или его части незаконными они считаются недействующими.

При анализе характера судебного контроля и его места в социальном управлении необходимо отметить его отличие от ведомственного контроля, существующего в системе органов исполнительной власти, от контроля органов законодательной власти, общественного контроля. Судебный контроль является внешним по отношению к субъектам социального управления, поскольку он осуществляется органами судебной власти, которые не входят в систему органов исполнительной и законодательной властей. Суд не заинтересован в исходе дела, поскольку не принимал спорное управленческое решение, что обеспечивает объективный сбор информации для принятия решения. Судебный контроль, в отличие от иных видов государственного, а также от общественного и иного контроля, осуществляется не по инициативе суда.

Существенной отличительной особенностью судебного контроля является его альтернативность. Гражданин вправе выбрать, в какой орган он будет оспаривать (обжаловать) государственно-властный акт - в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти или к должностному лицу. Таким образом, судебный контроль не является обязательной функциональной стадией социального управления, а выступает дополнительной гарантией понуждения государственного органа к совершению надлежащих действий или к устранению отклонений в принятых ими решений. Т.е. судебный контроль выгодно отличается от иных форм государственного контроля тем, что осуществляется независимым органом, находящимся вне системы управления. По объекту контрольной деятельности судебный контроль является всеобъемлющим, т.е. он осуществляется вне зависимости от направления социального управления или ведомственной принадлежности субъекта социального управления.

Таким образом, судебный контроль - это конституционно закрепленная самостоятельная функция судебной власти, заключающаяся в проверке судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции законности актов (действий) органов государственной власти и местного самоуправления, а также их бездействия, осуществляемая в особом процессуальном порядке в целях восстановления и защиты прав и свобод граждан*(13).

Особое значение судебный контроль имеет для обеспечения режима законности в деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, поскольку его осуществление позволяет своевременно и квалифицированно рассмотреть характер их поведения и принимаемых ими решений, с тем, чтобы обеспечить их строгое соответствие закону, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Судебный контроль позволяет не только устранить нарушения законодательства, отменить незаконные правовые акты, но и принять решения, обязывающие органы и должностных лиц исполнительной власти к действиям в рамках закона.

"Известно, - справедливо подчеркнул В.М. Лебедев, - что повышение роли судебной власти в государственно-правовом механизме происходит, когда она получает право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов - проявление принципа "сдержек и противовесов". Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный статус "настоящей власти", т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти"*(14).

Одной из главных целей демократизации современного общества была провозглашена идея создания правового государства, в котором судебная власть должна стать одним из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной.

соискатель кафедры государственного строительства и права

Российской академии государственной службы

при Президенте Российской Федерации

"Российская юстиция", N 6, июнь 2007 г.

*(1) См.: Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1981. - С. 174.

*(3) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 1. - Ст. 1.

*(4) См.: Жуйков В.М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту. // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. - М., 1997. - С. 41.

*(6) См.: Нерсесянц B.C. Идеи и конструкции правовой государственности: история и современность // Социалистическое правовое государство: концепция и пути развития. - М., 1990. - С. 49; Петрухин И.Л. Проблемы судебной власти в современной России. // Государство и право. - 2000. - N 7. - С. 15.

*(8) Подробнее см.: Судебная власть. / Под ред. И.Л. Петрухина. - М, 2003. - С. 81.

*(9) См., например: Ковтун Н.Н. Судебный контроль в уголовном судопроизводстве России. - Н. Новгород, 2002. - С. 28; Колоколов Н.А. Судебный контроль на стадии предварительного расследования преступлений: важная функция судебной власти: Проблемы осуществления в условиях судебной реформы. Дис. канд. юрид. наук. - М, 1998. - С. 55; Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности. - М., 1997. - С. 96-98.

*(10) См.: Таричко И.Ю. Функция судебного контроля в российском уголовном процессе. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Омск, 2004. - С. 14, 18.

*(11) Чепурнова Н.М Судебный контроль и правосудие: проблемы соотношения. // Северо-кавказский юридический вестник. 1999. - N 2.

*(12) Следует заметить, что такое разграничение, бесспорно, носит условный характер. В чистом виде выделить данные функции государства не представляется возможным в деятельности ни одной из трех ветвей государственной власти в силу их взаимосвязи в практике функционирования органов власти.

*(13) См.: Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральному закону. Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 15.

*(14) Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. - 2000. - N 9. - С. 2.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Судебный контроль над исполнительной властью в Российской Федерации

С.В. Левин - соискатель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Судебный порядок оспаривания нормативных правовых актов и иных решений, действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти и его должностных лиц

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, или должностного лица нарушаются их права и свободы.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суды в порядке, предусмотренном КАС РФ, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

В силу положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административное исковое заявление об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной статьями 17.1 - 21 КАС РФ.

В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в статьях 17.1, 18, 20, 21 КАС РФ.

Административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.

В случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Сроков давности для подачи административного искового заявления в суд об обжаловании нормативных правовых актов действующее законодательство не устанавливает, таким образом, эти акты могут быть обжалованы в любое время в период их действия. Не могут быть обжалованы недействующие нормативные правовые акты.

Подача административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом Российской Федерации до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены настоящим Кодексом.

Суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц, порядок производства по которым предусмотрен гл. 22 названного кодекса.

Положения ч. 1 ст. 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Административное исковое заявление подается в суд по подсудности, установленной статьями статьями 17.1 - 21 КАС РФ.

Административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

В день вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий, руководителям органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, председателям квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены.

Судебный порядок обжалования по заявлениям граждан, организаций и иных лиц, затрагивающих права и законные интересы этих лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, регламентирован главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК).

Согласно статье 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявления о признании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного служащего незаконными рассматриваются арбитражными судами по месту нахождения федерального органа исполнительной власти.

Срок обращения с заявлением в арбитражный суд о признании решений и действий (бездействия) незаконными согласно статье 198 АПК составляет три месяца со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов.

Необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 199 АПК РФ заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 АПК РФ.

Уважаемый пользователь, данный сайт производит обработку файлов cookie и пользовательских данных (информацию об ip-адресе, местоположении, типе и версии операционной системы, типе и версии браузера, источнике переадресации на сайт, и сведения об открытых страницах пользователя) в целях улучшения функционирования сайта и проведения статистических исследований.

Продолжая использовать сайт, вы даете согласие на сбор и обработку указанной информации (Статья 6 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ "Закон о персональных данных").

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: