Современная государственная служба как политико правовой институт цели функции задачи

Обновлено: 18.04.2024

Одним из главных направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ в современных условиях является формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института 1 Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»». . Говоря о государственной службе Российской Федерации как государственно-правовом институте, следует прежде всего рассмотреть ее законодательную базу.

История существования российской государственности насчитывает более тысячи лет, но нормативное, законодательное регулирование государственной службы начинается с Табели о рангах Петра Великого. В настоящее время в Российской Федерации государственная служба в целом регулируется двумя общефедеральными законами, двумя десятками указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем было в монархической России. На начало XX в. российское законодательство насчитываю около 200 крупных нормативных правовых актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, постановления правительства уставы и т.д.). Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в США. Германии. Франции. Японии, других развитых странах.

Законодательство о государственной службе образуют прежде всего нормы права, т.е. нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном.

На уровне субъектов РФ вопросы государственной гражданской службы регламентируются конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. Например, в Москве гражданская служба регулируется Законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3.

Из перечисленных источников законодательства России о государственной службе вытекает, что это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь обратимся к конкретным источникам, и прежде всего к Конституции РФ. В ней нет ни отдельного раздела, ни статьи, регламентирующей основы государственной службы России. Понятие «государственная служба» в ней упоминается всего три раза в ст. 32, где говорится, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, в ст. 71, где сообщается, что к ведению РФ отнесена федеральная государственная служба, и в ст. 97, в соответствии с которой депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе.

Но это вовсе не означает, что этими положениями исчерпываются значение и возможности Конституции РФ для государственной службы. Конституция содержит исходные основы и принципы организации и функционирования российской государственной службы, кадровой политики в системе государственной службы, а также основы правового положения государственных служащих современной России. В ней, в частности, закрепляются: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности высших должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч, 2 ст. 46 и др.).

Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы, как и прежде, находятся в ведении федерального центра. Что касается гражданской службы субъектов РФ, то теперь ее правовое регулирование находится в совместном велении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация — в ведении субъекта РФ, т.е. в правовом отношении регионы стали всецело зависимы от центра. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.

Федеральное законодательство о государственной службе представлено законодательными актами двух уровней.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Это первый из так называемых видовых законов. В соответствии с федеральной программой ожидается принятие новых федеральных законов о военной и правоохранительной службе.

Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается специальными нормативными актами, например федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и т.д.

Пока не приняты новые видовые федеральные законы, эти акты регулируют отдельные виды государственной службы, в основном военную и правоохранительную.

Второй уровень федерального законодательства — подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это указы Президента и постановления Правительства РФ, которые играют большую роль в оперативном регулировании государственной службы.

В ряду президентских указов, регулирующих государственную службу РФ, важен указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской федерации (2009— 2013 годы)»». На основании этого документа в стране осуществляется реформирование и развитие системы государственной службы, целью которых является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации.

Среди наиболее важных указов Президента РФ о государственной гражданской службе -- цикл указов от 1 февраля 2005 г.: № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральными государственными гражданскими служащими», а также указ № 159 от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Эти и ряд других нормативных правовых актов дополняют и конкретизируют нормы и положения законов о государственной гражданской службе. Ожидаются, к примеру, указы Президента РФ о федеральном кадровом резерве, о федеральном органе по управлению государственной службой РФ.

Современное законодательство России о государственной гражданской службе создаст единую общефедеральную правовую базу гражданской службы Российской Федерации, обеспечивает ее профессиональный характер, способствует утверждению единой системы государственной службы Российской Федерации.

Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер.

1. Главной задачей и целью государственной службы является реализация в жизнь Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других масштабных задач — обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета экономической самостоятельности и т.д. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнять только высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государственных органов.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона т.е. специального законодательства. имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют правовой статус. В статусном наборе государственного служащего — личностном, профессиональном, должностном, нравственном — правовой статус, на наш взгляд, является ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Это политико-правовой аспект деятельности.

5. Согласно Конституции РФ главное назначение государства, а значит, и государственной службы — это соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этой задачи. При этом важно, чтобы интересы гражданина и интересы государства адекватно, разумно оценивались и согласовывались.

6. Лицо, находящееся на службе у государства подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями служащий имеет правовые ограничения, связанные с государственной службой.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.

По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института:

создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;
создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;
определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;
упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);
установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;
обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства — это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

К общим функциям государственной службы относятся управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет и специфические функции.

1. Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативно-правовых актов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике — огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего ее государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе, обеспечить интересы всех социальных слоев.

2. Правотворческая функция. Она выражается в законопроектной деятельности — в экспертной, аналитической, справочной работе государственных служащих законодательных и исполнительных органов власти в процессе подготовки законопроектов. Это, прежде всего разработка и сопровождение принятия нормативно-правовых актов аппаратом Государственной Думы и Совета Федерации РФ. Подготовкой и экспертизой законопроектов занимается также государственная служба в представительных собраниях субъектов РФ. Эта функция проявляется в государственной службе исполнительной ветви власти в ходе разработки правовых актов министерств и ведомств, их подразделений (приказов, распоряжений, инструкций), не имеющих нормативного характера.

3. Правозащитная функция. Она имеет двойной характер: во-первых, обеспечение законности и правопорядка внутри государства и общества и, во-вторых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство через свою государственную службу, правоохранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Эта функция в равной мере является функцией и государства, и государственной службы. Если прежде центр тяжести в работе государственной службы приходился на планирование производства, его организацию и затем на распределение произведенного продукта, то теперь он переместился в сферу не командной, а распорядительно-координационной деятельности, регулирования экономики, социальной жизни. В силу этого гражданин стал больше соприкасаться с государственной службой.

Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.

Итак, государственная служба РФ строится и функционирует в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это придает ей характер крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение в процессе осуществления государственной власти.

Можно сказать, что на сегодняшний день в России создана правовая база государственной службы Российской Федерации. Нормативно определена и установлена система государственной службы РФ, характерная видовой и уровневой классификациями. Законодательно отрегулирована государственная гражданская служба. По-новому урегулированы взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти, а также между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Новое законодательство создает правовые основы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Оно направлено на повышение уровня квалификационных требований к гражданским служащим, к выполнению ими своих обязанностей, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.

Но современная правовая база российской государственной службы должна быть усовершенствована. Происходит отставание развития нормативной правовой базы российской государственной службы от потребностей общества, которое обусловлено рядом причин: неопределенностью функций работников государственного аппарата, стремлением решать кадровые вопросы неправовым путем (подкупом, связями, давлением), ограниченностью перспектив служебной карьеры. Существуют обстоятельства и субъективного характера: отсутствие реальных и полномочных органов управления государственной службой как правовым институтом; слабое привлечение научных учреждений к разработке и экспертизе законодательства о государственной службе; забвение отечественного и игнорирование зарубежного опыта развития государственной службы.

Одной из серьезных проблем государственной гражданской службы является определение ее целей, задач и функции. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы государственной службы России легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели, задачи и функции – нет. Поэтому «дерево целей» государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным.

В научной литературе встречаются разные подходы к типологии целей государственной гражданской службы. Наиболее часто в научной литературе встречаются уровневая и отраслевая классификации. По уровням цели государственной службы принято делить на стратегические, оперативные и текущие.

К стратегическим целям государственной службы относятся[7]:

· служение государству и обществу;

· качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц;

· повышение эффективности работы государственного механизма.

Кроме того, перед государственной службой политической властью в соответствии с политической и социально – экономической конъюнктурой ставятся среднесрочные и текущие цели, выраженные в различных программах.

По отраслям или с содержательной точки зрения все цели государственной службы подразделяются на политико-административные, социальные, экономические, правовые, организационные[8].

Политико-административные целигосударственной службы направлены на укрепление государства и государственности,исполнительной вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом – на решение задач государственного управления.

Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института. В свете сказанного государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных требований государственной поддержки социальной сферы – образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением, регулирования и предотвращения социальных конфликтов обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т. д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей.

Экономические целинаправлены на повышение эффектности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т.д.

Правовые цели ориентированы на претворение жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функционирования государственного аппарата.

Организационные цели направлены на организационно – техническое обеспечение органов государственной власти, на повышения уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

Существует несколько вариантов классификации функций государственной службы.

По содержательной деятельностигосударственных органов и их служащих функции государственной службы делятся на:

По отраслевомупризнаку обычно выделяют три группы функций гражданской службы: информационную, организационную и технологическую. В информационную группу входят функции познавательно – аналитическая, оценочно – экспертная, прогнозно-целевая, морально – правовая, документационно – архивная. В организационной группе выделяются функции корпоративно – технологического обеспечения и коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологической группе относятся функции подготовки государственных решений и их выполнения, принятия и реализации административных решений. Принятие государственных решений – это прерогатива политической власти, а административных решений – государственной службы.

По сущностным сторонамгражданской службы выделяют функции профессиональной деятельности, правового института, социального института, как социального института, как публично – правового отношения. Основной функцией государственной гражданской службы как профессиональной служебнойдеятельности является организация работы аппарата государственного органа, т.е. практическое осуществление государственного в своей сфере ответственности. В рамках этой функции особое значение имеют процессы планирования, организации, распоряжения, координации, информации, стимулирования, контроля, подготовки проектов государственных решений и их выполнение. Большое место занимают вопросы профессиональной переподготовки чиновников, повышения их ответственности за соблюдение служебной дисциплины т правил служебного поведения.

В ряду функций государственной гражданской службы как правового институтана первый план выходятфункции соблюденияКонституции РФ, реализации законов и иных правовых актов государства, разработки проектов законов и иных правовых актов, в том числе о государственной службе, регулирования правового статуса государственных служащих.

Центральной функцией государственной гражданской службы каксоциального институтаявляется реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг в области безопасности, образования, здравоохранения и т.д.

Функции государственной службы как публично – правового отношениягосударства и служащего направлена на правовую и социальную защищенность чиновников, на создание благоприятных и иных условий прохождения государственной службы, на регулирование денежного содержания и численности состава государственных служащих.

Четвертая классификацияфункций государственной службы связана с технологией управления. Ее сторонники справедливо исходят из того, что главной функцией государственной гражданской службы является государственное управление. По управленческому циклу, по а. Файолю, можно выделить функции прогнозирования, организации, распоряжения, координации, контроля.

В юридической науке под функциями государственной службы понимают, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Можно сделать вывод, что по отраслям все цели государственной службы на политико – административные, социальные, экономические, правовые, организационные.

По содержательной деятельностигосударственных органов и их служащих функции государственной службы делятся на: управленческую (административную);организационно – распорядительную;правовую;сервисную;социальную;экономическую;культурную; воспитательную; служение государству и обществу; качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов, и должностных лиц; повышение эффективности работы государственного механизма[9].

По отраслевомупризнаку обычно выделяют три группы функций гражданской службы: информационную, организационную и технологическую. По сущностным сторонамгражданской службы выделяют функции профессиональной деятельности, правового института, социального института, как социального института, как публично – правового отношения. Основной функцией государственной гражданской службы как профессиональной служебнойдеятельности является организация работы аппарата государственного органа.

При рассмотрении государственной службы как правового институтана первый план выходятфункции соблюденияКонституции РФ, реализации законов и иных правовых актов государства, разработки проектов законов и иных правовых актов. А при рассмотрении государственной службы каксоциального институтаосновной функцией является реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг в области безопасности, образования, здравоохранения.

Как видим, спектр функций государственной гражданской службы очень широк, что свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.

Сложность и многозадачность государственной службы, а также ее важность в структуре государственного управления обуславливают рассмотрение государственной службы не только как деятельности, но гораздо шире - как комплексного социально-правового института.

Институт традиционно рассматривается в рамках юридических наук как «совокупность норм права, регулирующего определенную группу отношений одного порядка и представляет собой часть соответствующей отрасли права».

Основная цель института государственной службы – обеспечение интересов государства и общества, главные функции – административная и сервисная, не имеющие политического характера.

Государственная служба как система институтов включает следующие институты:

1. государственных социальных услуг;

Важнейшими, как указывалось выше, являются социальный и правовой институты государственной службы.

Под социальным институтом можно понимать исторически сформированную на основе традиций и правовых норм устойчивую форму организации совместной деятельности людей, направленную на удовлетворение их социальных потребностей; результат естественного отбора и приспособления форм социальной жизни и отношений.

Государственная служба как социальный институт выступает инструментом реализации целей, задач и функций государства, занимается не только собственно управлением. Она вырабатывает определенные гарантии жизнедеятельности граждан, этические ценности и нормы, которые определенным образом влияют на общество в целом, обеспечивает удовлетворение наиболее общих, основных потребностей граждан, качественный уровень жизни, производя при этом социальные стандарты, т.е. предоставляет государственные социальные услуги.

Кроме того, как социальный институт, государственная служба вырабатывает систему ролей и статусов, большинство из которых закреплено и носит устойчивый политико-административный характер.

Социальное понятие «государственная служба» очень многогранно и в широком смысле под государственной службой как социальным институтом понимается:

1. исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государству;

2. особый вид социальной практики, нацеленный на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий жизни;

3. особый социальный слой людей – государственных служащих, с присущими им интересами, потребностями;

4. инструмент формирования социального статуса чиновника;

5. носитель культуры и традиций общества, определенной морали.

Государственная служба как социальный институт имеет ряд особенностей:

· социальную ориентацию (ее приоритетом является реализация социальных функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения)

· социальная природа (представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои потребности и интересы)

· служба чиновников социуму (обществу, чьи права и свободы являются главной социально-политической ценностью и за счет налоговых отчислений которого чиновники содержаться).

Как социально-правовой институт государственная служба выступает тогда, когда она обеспечивает правовое пространство жизни и деятельности граждан, их права и свободы. Такая структура придает государственной службе устойчивость, стабильность при всевозможных внешних и внутренних изменениях.

Государственная служба как правовой институт – это совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур и государственных служащих, их деятельность по реализации законов, а также личный правовой статус государственных служащих.

В сфере государственной службы ключевым понятием является законность, т.е. строгая подчиненность государственных служащих специальному законодательству и регламентация всей их деятельности. Связь права, государства и государственной службы можно выразить следующим соотношением: право (закон) исполняет государствообразующую, политика - государствореформирующую, а госслужба - государствоисполняющую роль.
Государственная служба отражает проявления множества управленческих отношений и связей, которые нужно урегулировать при помощи норм государственно-служебного характера. Эти отношения регулируются в правовой форме, так как управленческая деятельность государства выражается именно в правовой форме.

Государственная служба как правовой институт имеет три взаимодействующих подсистемы:

- Публичное право как совокупность норм, гарантирующих общее, естественное право народа, граждан нации на профессиональное участие в ведении государственных дел. Реализуется в международных нормативных актах, закрепляется конституционным правом.

- Корпоративное (административно-служебное) право как совокупность норм, регулирующих установленный законом социальный институт профессионального сообщества государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Оно реализуется нормами конституционного права и тематических законов о госслужбе.

- Субъективное право гражданина на равнодоступность при поступлении на государственную службу, исполнение замещаемой административной должности. Это право регламентируется главным образом нормами конституционного права.

Существенно, что государственная служба как корпоративное право, иначе как социально-правовой институт, а также субъективное право граждан подчиняется государственному посредством административного права. Административно-правовые методы отличаются определенной спецификой и направлены, прежде всего, на главных субъектов административного права - государственных служащих. Специфика заключается в том, что государственные служащие сами используют и устанавливают методы и формы административно-правового режима.

От административного права идут закономерные функциональные и структурные связи к соответствующему вида юридического процесса - административного процесса, важнейшими участниками которого также являются государственные служащие: они разрабатывают и издают нормативно-правовые акты управления, применяются меры административного принуждения, выполняя контрольно-надзорные функции.

Особенности государственной службы как правового института:

1. Правовым приоритетом государственной службы является реализация конституции и законодательства, обеспечение законности в стране.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе специального законодательства, а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы.

3. Государственные служащие имеют особый правовой статус.

4. Правовые норма, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновника на исполнение совей главной задачи – реализацию прав человека.

5. Лицо, находящееся на государственной службе, подпадает под специальный правовой режим. Государственный служащий чаще всего имеет определенные правовые ограничения в сравнении с обычным гражданином, за что государство предоставляет ему повышенные государственные гарантии.

Люди, работающие в рамках публичной службы должны находиться в особых правовых и морально-этических отношениях с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности государственного служащего государству, для него важны верность долгу и осознание ответственности перед людьми, служить которым он призван. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов государственного управления и видеть в служении гражданам свое предназначение.

Государственно-служебные правоотношения имеют следующие характерные черты:

1) отношения являются государственно-правовыми, то есть они в большей степени регулируются нормами государственного и административного права;

2) государственно-служебные правоотношения - это особые (статусные) правовые отношения, которые определяют статус государственных служащих;

3) государственно-служебные правоотношения - это отношения доверия, службы и преданности государственного служащего, что принципиально обусловливает права и обязанности государственных служащих;

4) служебные правоотношения - это властные государственно-правовые отношения, что означает верховенство государственного суверенитета и независимости, суверенность властных действий государственных служащих, возможность принять организационно-распорядительные и административные меры, осуществлять административно-юрисдикционных действий как в самом органе государственной власти, так и относительно внешних субъектов права.

Одной из серьезных проблем института государственной службы является определение цели и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы системы государственной службы легально определены и зафиксированы в законодательстве, то ее основные цели и задачи - нет. Поэтому «дерево целей» института государственной службы по-прежнему остается проблемным вопросом.

В научной литературе встречаются разные подходы к определению целей государственной службы. Наиболее часто встречаются уровневая и отраслевая классификации.

С уровневой точки зрения, основные цели государственной службы принято делить на: стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель государственной власти – служение интересам государства, а через него – интересам общества и народа. Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его должностных лиц и органов - главная цель государственной службы. Кроме того, перед системой государственной службы политической властью, в соответствии с социально-экономической и политической ситуацией в стране, ставятся текущие и среднесрочные цели.

С отраслевой точки зрения все цели государственной службы подразделяются на: социальные, политико-административные, правовые, экономические, организационные (Таблица 2).

Таблица 2

Цели государственной службы

Основные цели государственной службы

Социальные

- удовлетворение материальных потребностей людей и обеспечению определенного уровня жизни; - реализация обязательств государства по обеспечению благосостояния общества; - выполнение основных требований Конституции о государственной поддержке социальной сферы.

Политико-административные	- обеспечение и исполнение полномочий государства и его органов; - осуществление публичных дел; - разрешение общегосударственных задач управления; - практическая реализация функций государства; - создание условий для связи гос.аппарата с народом.
Экономические	- осуществление от имени государства управления государственной собственностью; - финансирование затрат на государственную службу; - снижение издержек на содержание аппарата государственной власти; - государственная поддержка предпринимательства.
Правовые	- контроль за соблюдением государственного законодательства; - обеспечение общества правовыми условиями для нормального функционирования государственного аппарата.
Организационные	- приведение структуры аппарата государственной власти в соответствие с основными задачами государственной службы; - профессионализация гос.аппарата; - организационное и техническое обеспечение деятельности государственных органов.

Продолжение таблицы 2

Административно-политические цели института государственной службы направлены на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления.

Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением института государственной службы как социального института. Так, органы государственной власти ставят перед собой цели выполнения требований государственной поддержки социальной сферы- здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед обществом, регулирования и предотвращения социальных конфликтов, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из главных целей в данной сфере является обеспечение социальных гарантий для служащих государственного аппарата и их семей.

Социальные цели государственной службы имеют ценностное содержание. В этом заключается важная связь ее культурного и социального компонентов. С помощью института государственной службы государство воспроизводит социальные ресурсы, обеспечивает целостность, стабильность, равновесие общественной системы, снижает социальную напряженность, повышает уровень и качество жизни населения, способствуя удовлетворению потребностей членов общества.

Экономические цели института государственной службы ориентированы на повышение эффективности государственного регулирования в экономической сфере, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.

Правовые цели государственной службы направлены на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности, на создание основных правовых условий для функционирования государственного аппарата. Реализация этих функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.

Выполнение организационных целей государственной службы способствует организационно-техническому обеспечению государственных органов, повышению уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, приведению структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, совершенствованию норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

К основным задачам государственной службы можно отнести:

- охрану конституционного строя, защиту прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития общества;

- формирование общественно-правовых условий для практического осуществления функций органов государственной власти;

- повышение эффективности работы государственных органов в соответствии с их компетенцией и совершенствование условий государственной службы, профессиональной деятельности служащих;

- создание и поддержание в органах государственной власти благоприятных межличностных отношений, обеспечивающих развитие положительных личных качеств государственных служащих.

Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти, имеет свои установленные в нормативных актах задачи.

Таким образом, можно сделать вывод, что главной целью института государственной службы является практическая реализация функций государства, решение его задач, удовлетворение общественных интересов на основе принципов и положений, установленных законодательством, обеспечение благосостояния населения.

Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет раскрыть её основное назначение. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства т.к. государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение государственными служащими своих обязанностей и компетенции органов государственной власти.

В зависимости от критериев анализа содержания и структуры института государственной службы существует несколько вариантов классификации основных функций.

В соответствии с первой классификацией, которая дается с точки зрения содержательной деятельности органов государственной власти, государственная служба выполняет следующие основные функции: управленческую, организационно-распорядительную, правовую, сервисную, социальную, экономическую, культурную, воспитательную.

В соответствии со второй классификацией, автором которой является В.Д. Граждан, выделяется три основных групп функций: информационная, организационная и технологическая. В организационную группу входят функции корпоративно-технологического и коммуникативно-компьютерного обеспечения. Информационная группа включает в себя функции: морально-правовую, познавательно-аналитическую, прогнозно-целевую, оценочно-экспертную, документационно-архивную. Такие функции как подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений относятся к технологической группе. Принятие государственных решений – это прерогатива государственной власти, а административных решений - государственной службы.

Третья классификация объединяет в себе функции государственной службы: правоприменительные функции, функции по принятию нормативных актов, по контролю и надзору, а также функции по оказанию услуг органами государственной власти.

Четвертая классификация функций государственной службы рассматривается с точки зрения ее сущностных сторон. Эту классификацию дают представители юридической науки, которые выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как правового института, как социального института. В этой связи под функциями государственной службы понимают, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Также функции государственной службы можно разделить на: основные и специфические. Это является пятой классификацией.

К основным общим функциям государственной службы можно отнести:

- информационное обеспечение деятельности органов государственной власти;

- прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, основных стандартов государственного управления;

- планирование - определение темпов, направлений, качественных и количественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления.

- организация - упорядочение структуры государственных органов, штатов, персонала, процессов в системе государственного управления;

- координация – согласование деятельности государственных служащих для достижения общих целей и задач государственной службы;

- контроль – установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;

- регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;

- руководство – установление основных правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий органов государственной власти, управляемых объектов.

Специфические функции государственной службы рассматриваются как организационное воздействие по целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где чаще всего объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что основной спектр функций государственной службы достаточно широк и это свидетельствует о чрезвычайной важности института государственной власти в жизни страны и общества.

Государственная гражданская служба выполняет прежде всего
управленческую функцию, решает задачи государственного управления, являясь его механизмом. Следовательно, управленческая деятельность гражданских служащих представляет собой совокупность мер, выполняемых органами государственной власти и управления, а также организационных форм и методов работы государственных гражданских служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции.

§ создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;

§ создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;

§ определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;

§ упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);

§ установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;

§ определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;

§ обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

Государственная служба — это профессиональная служебная деятельность, принципиально отличающаяся от всех других видов практической и духовной деятельности человека.

Государственная служба профессиональна по целям и качеству выполняемых действий, по эффективности исполнения своих функций. В то же время она имеет политико-административный характер по результатам своей деятельности и правовой характер по своей сути.

В узком смысле государственная служба рассматривалась как аппаратная деятельность в органах государственной власти.

Под деятельностью понимается способ существования и развития социальной действительности, проявление общественно-трудовой активности. Деятельность имеет такие черты, как сознательность, целеполагание, результативность, продуктивность, контрпродуктивность, общественный характер.

Процесс деятельности государственных служащих представляет собой исполнение служебных обязанностей согласно должностному регламенту.

Результат деятельности государственных служащих — это качество принимаемых и реализуемых управленческих решений, успехи в реализации социально-экономической и другой политики государства, высокий уровень жизни народа, авторитет и престиж государственной службы среди населения.

2.Государственная служба как профессия, Профессионализм государственной службы.

Государственная служба как профессияпредставляет род деятельности служащих, определяемый разделением труда в сфере государственного управления, обособлением определенной группы трудовых отношений, их управленческим содержанием.

Государственная служба представляет собой особый вид профессиональной деятельности, отличающийся требованием повышенной социальной ответственности служащего, а также многочисленными ограничениями, закрепленными правовыми и социальными нормами.

Профессионализация труда в системе государственной службы означает, что трудовые функции достигли такого уровня сложности, для успешного выполнения которых требуется профессионализм, т.е. способность человека соответствовать требованиям профессии или превосходить их.

Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов т.е. государственную службу следует считать профессией, предполагающей высокую квалификацию, имеющей значение для всего государства и требующей от государственных служащих и особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования.

Термином «профессионализм» обозначается глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности.

Принцип профессионализма обязывает государственных служащих:
1.быть постоянно готовыми к осуществлению должностных правомочий;
2.хорошо знать предмет собственной государственно - служебной деятельности;
3.знать свои права и обязанности, активно, в полной мере и качественно осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями ;

4.владеть правилами и процедурами деятельности в органах государственной власти;
5.иметь общую и специальную профессиональную подготовку;
знать юридические и нравственно-этические нормы в сфере служебной деятельности.
Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственной службы в целом, так и в интересах профессионализма и компетентности государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется организация системы государственной власти.
Осуществление принципа профессионализма государственных служащих обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных правовых актов. Закрепляя этот принцип в качестве ведущего начала государственной службы, закон признает, что положение государственных служащих в значительной степени зависит от них самих, поэтому они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей профессиональной деятельности.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: