Проблемы реализации прав и обязанностей государственного служащего

Обновлено: 23.04.2024

Понятие «государственный служащий» является одной из базовых категорий института государственной службы. Попытки ее осмыслить в прошлом предпринимали многие выдающиеся мыслители. Например, еще в XVII в. выдающийся английский философ Томас Гоббс полагал, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства. Следуя этой логике, можно говорить о том, что он признавал государственным служащим любое лицо, которое высшая власть в государстве наделяет властными полномочиями и которое действует от имени этой власти и в ее интересах.

В современном российском законодательстве понятие «государственный служащий» заметно трансформировалось, при этом оно закреплено нормативно. В соответствии с частью 1 ст. 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемой за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В части 2 ст. 21 данного ФЗ конкретизируются требования, предъявляемые к гражданину, поступающему на государственную службу (об этом в другом предмете).

Как видно, среди формальных требований на первом месте стоит наличие у него российского гражданства. Это требование является общепринятым. Едва ли не найдется государство, которое бы не требовало от своих государственных служащих быть его гражданином. Оно вполне логично вытекает из содержания государственной службы и института гражданства. Действительно, согласно ст. 3 ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62 – ФЗ «О гражданстве РФ» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающая в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Именно с наличием у лица гражданства соответствующего государства законодательство связывает обладание им всей полнотой прав, прежде всего, политических. Поэтому любое государство весьма ревностно охраняет прерогативу своих граждан в данной сфере, ограждает ее правовыми средствами от влияния иностранных граждан и лиц без гражданства. Как известно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ гарантирует гражданам право на равный доступ к государственной службе. Это право – форма реализации права граждан на участие в управлении государством. Оно относится к области политических прав, т. к. предполагает наличие определенных властных полномочий. Таковыми согласно ст. 11 Конституции РФ могут обладать только установленные государственные органы и, пусть опосредованно, все государственные служащие.

В качестве одного из оснований отказа в принятии на государственную службу ФЗ в п. 6 части 3 ст. 21 устанавливает наличие у лица гражданства иностранного государства. Правда, здесь же делается оговорка о том, что доступ такого гражданина на российскую государственную службу возможен, если он урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями. Пока таких соглашений нет.

Наконец, следует поддержать предложение о заключении в ФЗ нормы, которые бы обязывали гражданина при поступлении на государственную службу сообщать о наличии у него гражданства иностранного государства и предоставлять документы, это подтверждающие. К сожалению, пока такая норма отсутствует, что дает законные основания поступающему на государственную службу не указывать данное весьма важное обстоятельство. Среди оснований для прекращения государственной службы ФЗ устанавливает такое основание как прекращение гражданства РФ.

Еще одним аспектом проблемы гражданства государственного служащего в России является особенность государственного устройства страны. Как известно, Россия – государство федеральное. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты федерации равноправны, вместе с тем, та же статья признает статус государства только за республиками в составе России. Поскольку одним из неизменных атрибутов любого государства является гражданство. Следовательно, оно, не смотря на единое гражданство РФ, также может существовать и в республиках, как субъектах РФ. Однако наличие или отсутствие гражданства субъекта РФ не может служить основанием для отказа в приеме на государственную службу.

Некоторый интерес представляет такое требование, как владение государственным языком. Видимо в ст. 21 ФЗ следует все же сделать уточнение, что в нем идет речь именно о русском языке, как государственном языке РФ. Если говорить о проблеме языка на государственной службе, то она особенно актуальна для республик в составе РФ. Только данные субъекты РФ часть 2 ст. 5 Конституции РФ признает государствами, и на этом основании часть 2 ст. 68 закрепляет за ними право устанавливать свои государственные языки. В этой связи возникает вопрос: должен ли государственный служащий соответствующего субъекта РФ знать наряду с русским языком также язык соответствующего субъекта РФ? Ответ должен быть только отрицательный. Правда в юридической науке трудового права есть и иные мнении. Поэтому на практике в некоторых республиках государственные служащие при поступлении на государственную службу и, не зная языка этой республики – субъекта РФ порой утрачивают принцип равного доступа к государственной службе.

Но в данном случае совершенно не учитывается то обстоятельство, что право граждан на равный доступ к государственной службе – одно из основных конституционных прав, неотъемлемая составная часть прав и свобод человека и гражданина которые, как известно, согласно части 3 ст. 55 Конституции РФ могут быть ограничены не иначе, как Федеральным законом, а не законами субъектов РФ. И еще. Хочется напомнить, что признание русского языка государственным означает, что на нем, в частности, издаются официальные документы, ведется работа в законодательных и исполнительных органах государственной власти, в судах, т. е. там, где по закону осуществляется государственная служба вне зависимости от того, федеральный это уровень государственной службы или региональный. Подобный подход подтверждается нормами закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807 – 1 «О языках народов РФ». Например, в ч. 1 ст. 11 закреплено, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ могут употребляться государственные языки республик. Указанная норма даже не носит императивный характер, в данном случае речь идет лишь о дозволении. Таким образов, государственному служащему республики по общему правилу вполне достаточно знать русский язык как государственный язык РФ. Требование для государственного служащего в обязательном порядке знать государственный язык республики не правомерно.

Еще одной особенностью правового статуса государственного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные в ст. 11 ФЗ. Анализ этих правоограничений с уверенностью позволяет сделать вывод: они, прежде всего, выступают в качестве превентивного средства против возможных, в первую очередь, корыстных злоупотреблений государственных служащих (см. п. 1 ч. 1 ст. 11 ФЗ).

В юридической науке справедливо отмечалось, что ФЗ так и не были закреплены критерии «педагогической, научной и иной творческой деятельности». Поэтому необходимо попытаться выяснить содержание этих понятий.

Действующее законодательство нормативно закрепляет только понятие «научная деятельность». Согласно ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127 ФЗ «О науке и государственной научно- технической политике» таковой признается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования – экспериментальная и теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды; прикладные научные исследования – исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

Что касается понятия «педагогическая деятельность», то ее нормативно закрепленное определение в законодательстве отсутствует. Правда, анализ норм ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании», а именно, понятие «образование», сформулированное в преамбуле данного закона, в принципе, позволяет дать собирательное определение понятия «педагогическая деятельность». Таковой является: профессиональная деятельность лиц, имеющих образовательный ценз, установленный типовым положение об образовательном учреждении соответствующего типа и вида, и имеющая целью осуществление целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства.

Наконец, определение понятия «иная творческая деятельность» вообще определить крайне трудно из-за его широты и многообразия видов такой деятельности. Как видно, та же научная или педагогическая деятельность, очевидно, сами являются по закону одними из видов творческой деятельности.

Говоря о научной и педагогической деятельности, следует отметить, что в настоящее время широко распространенной практикой стало чтение лекций, участие в научно-практических конференциях и семинарах, заведывание кафедрами, членство в ученых советах образовательных учреждений многими государственными служащими, обычно высокопоставленными и лицами, замещающими государственные должности категории «руководители». Очень часто участие высокопоставленных должностных лиц в различных мероприятиях является для них своеобразной визитной карточкой, а для самого мероприятия является рекламой. За участие в престижных мероприятиях его участники (имеется ввиду должностные лица) получают весьма солидные гонорары в добавление к материальному обеспечению по государственной должности, причем на вполне легальной основе. При этом удел государственных служащих, замещающих государственные должности среднего и низшего звена, на которых возложена самая трудная, во многом неблагодарная работа, - смерено исполнять свои должностные обязанности, обеспечивая иногда не только должностные полномочия, но и ту самую «научную, педагогическую и иную творческую деятельность» своих руководителей.

Несмотря на отмеченные недостатки и несовершенство законодательства, нет сомнений в том, что научная, педагогическая и иная творческая деятельность должна быть разрешена государственным служащим. Более того, она должна поощряться. Однако эта проблема до сих пор остается не разрешенной, и решение ее видится в существенном уточнении нормы п. 11 части 1 ст. 11 ФЗ. Первым шагом в этом направлении могло бы стать закрепление для государственных служащих и лиц, замещающих должность категории «руководители», ограничения заниматься этой деятельность исключительно во внеслужебное время. Желательно было бы даже закрепить промежуток времени в течение суток, когда указанным лицам заниматься такой деятельность запрещено законом. Такой промежуток следует определить в период с 8.30 утра до 18.30 вечера. Мы с Вами рассмотрели проблемы только некоторых из правоограничений для государственных служащих, но они имеются и по остальным категориям.

Для определения правового статуса государственного служащего и института государственной службы в целом, исключительное значение имеет понятие «должностное лицо». Нужно признать, что при этом ФЗ его нормативно не закрепил. Данное понятие единственный раз упоминается лишь в г. 7 ст. 21, где говориться, что назначение на государственной должности государственной службы 1-й группы категории «специалисты» осуществляется соответствующим должностным лицом. В настоящее время на федеральном уровне понятие должностное лицо закреплено в примечании к ст. 285 УК РФ и в примечании к ст. 24 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В литературе по вопросам государственной службы выдвигается предложение о принятии специальных законодательных актов о должностных лицах и их правовом статусе. Но это не выход. Категорию «Должностное лицо» нельзя рассматривать саму по себе, в отрыве от категории «юридическая ответственность», а также от самого института государственной службы. Выход из положения видится в закреплении общего понятия «должностное лицо» в законе о государственной службе, а также в уже принятых нормативных правовых актах о видах юридической ответственности. Имеется в виду ФЗ «Об основах государственной службы РФ» и «О системе государственной службы РФ». Данное понятие должно быть общим, как для федеральной государственной службы, так и для государственной службы субъектов РФ.

Однако на практике пока имеет место иное. В наибольшей степени рассматриваемое понятие получило отражение в региональном законодательстве о государственной службе.

Если говорить о федеральном уровне, то общее понятие «должностное лицо» предполагалось закрепить в проекте Кодекса государственной гражданской службы РФ (вариант 1998 г.). В ст. 5 данного законопроекта должностное лицо определялось как гражданский служащий, замещающий должность руководителя, а также должность специалиста, в должностные обязанности которого входит выполнение функций государственного контроля и надзора, и иное лицо, признанное таковым в соответствии с ФЗ. Хорошо видно, что в данном определении законодатель при отнесении того или иного государственного служащего к должностным лицам во главу угла поставил выполнение им определенных функций, реализация которых требует совершения юридически значимых действий, которые предполагают применение мер государственного принуждения.

Такой подход заслуживает внимания и поддержки.

В юридической науке понятие «должностное лицо» начало исследоваться еще с 40-х годов XX. Наиболее удачным является определение, предположенное известным административистом Ц. А. Ямпольской. Еще в 1949 г. она предложила считать должностными лицами тех государственных служащих, которые «при определении своей служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов». Признавая значимость того понятия должностного лица, которое предложила Ц. А. Ямпольская, те не менее, хотелось бы отметить, что на тех лиц в государственном аппарате, которые уполномочены совершать юридически значимые действия, заметное влияние могут оказывать (и на практике часто оказывают) государственные служащие, которые в силу своего должностного положения совершать такие действия самостоятельно не вправе. Они имеют фактическую возможность принимать участие в совершении юридически значимых действий, оказывают реальное влияние на лиц, уполномоченных их совершать.

Вот почему, целесообразно нормативно закрепить статус должностного лица для отдельных групп государственных служащих, которые самостоятельно юридически значимые действия не совершают. Но при этом они уже в силу занимаемой ими должности (например, помощник Президента РФ или советник Правительства РФ). Возможно, имеет смысл нормативно закрепить отнесение к должностным лицам всех лиц, замещающих государственные должности категории «руководитель», и всех государственных служащих, занимающих группы высших и главных государственных должностей государственной службы категории «заместитель» и «специалист».

таким образом, необходимость четкого определения «должностное лицо» связано, главным образом, с совершением законодательства о государственной службе и, в частности, механизма ответственности в государственном аппарате, поскольку именно должностные лица выступают ее самостоятельными специальными субъектами. При этом любая санкция, применяемая к должностным лицам, обычно заметно строже, чем к гражданам и другим государственным служащим. И это логично, поскольку должностное лицо наделено определенными полномочиями и может нанести своими противоправными действиями заметно больший ущерб общественным отношениям, охраняемым соответствующими нормами права. Следовательно, категория «должностное лицо» неотделима от категории «ответственность». Понятие «должностное лицо» в уголовном и административном праве близки, но не тождественны и это подтверждается в законодательстве. В отличие от понятия должностного лица, закрепленного в УК, КоАП дает более широкое его определение. При этом каждый вид юридической ответственности имеет свои характерные, только ему присущие особенности. Перспектива выработать единое для всех отраслей права определение понятия «должностное лицо» выглядит сомнительно. Сделать это ни в законодательстве, ни в юридической науке пока не удалось. Возможно, в современных условиях в этом и нет необходимости.

Учитывая множественность видов юридической ответственности, уместно поставить вопрос о многоаспектности понятия «должностное лицо». Таким образом, каждому виду юридической ответственности должно соответствовать самостоятельное определение понятия «должностное лицо», отражающее ее специфику и смысловое содержание. Кроме того, целесообразно разделение должностных лиц на публичный и частный. Для государственной службы особое значение имеет определение публичного должностного лица. К публичным следует отнести:

1. Лиц, замещающих государственной должности категории «руководитель» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, судьи и др.);

2. Государственных и муниципальных служащих;

3. Председателя и членов Совета директоров Центрального банка РФ и служащих ЦБ.

В демократическом государстве возникает необходимость обеспечить соблюдение установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими действиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных предписаний. Такое положение подрывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. Нельзя не отметить, что дисциплинарная ответственность – это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем мер административной или уголовной ответственности.

Отличительным признаком дисциплинарной ответственности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вышестоящим государственным органам или должностным лицам, уполномоченным назначать государственного служащего на государственную должность.

Надлежащая дисциплина в государственном аппарате – необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполагает, что каждый государственный служащий неукоснительно соблюдает правила поведения, установленные в государственном органе, своевременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руководителем законные поручения.

Особенностью дисциплинарной ответственности государственных служащих в современной России является то, что пока имеет место явно недостаточная регламентация дисциплинарного производства на государственной гражданской службе. Такое положение досталось России от советского периода государственного строительства. В СССР, вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНГ СССР от 13 сентября 1929г. и, конечно, трудовое законодательство. В настоящее время, смешанное регулирование дисциплинарных отношений. С одной стороны, дисциплинарные отношения частично регулируются специальными нормами, содержащимися в законодательстве о государственной службе, с другой – нормами законодательства о труде, содержащихся в главе 30, которые оказываются общими и для государственных служащих, и для наемных работников.

В настоящее время все большее внимание уделяется процессам, связанным с государственной службой. Именно поэтому в представленной статье проведен анализ актуального вопроса некоторых проблем правового регулирования государственной службы Российской Федерации. Методология исследования — анализ научной литературы по заданной проблеме, а также практического отечественного опыта.

Ключевые слова: проблемы, правовое регулирование, государственная служба, перспектива, обязанность.

Серьезное влияние на результаты деятельности государственных служащих оказывают перспективы, связанные с полноценной реализацией прав при исполнении ими служебных обязанностей. Правовые реформы в этой сфере продолжаются, все они ориентированы на повышение качества исполнения служебных функций и достижение обозначенных социально-политических целей перед чиновниками. Административное реформирование в системе государственной службы сопряжено с рядом проблем. Так, с 1998 г. на основе ранее утвержденной концепции по проведению административной реформы в России начался этап реформирования системы государственного управления. В начале 21-го в. было принято несколько нормативно-правовых акта с целью повышения доступности оказания государственных и муниципальных услуг. Вся совокупность принятых и запланированных к принятию нормативно-правовых актов указывает лишь на одну тенденцию — необходимость принятия комплексных мер с целью совершенствования системы государственной службы.

К настоящему времени законодательство в сфере регламентирования вопросов по несению государственной службы по-прежнему формируется. Об основах несения государственной службы говорится в положениях Конституции. Учитывая этот факт, можно говорить о том, что за государственной службой закреплен конституционный статус. Тем не менее, анализ законодательства позволяет убедиться в том, что единого понимания относительно статуса государственного служащего не имеется. В частности, научный исследователь С. Несмеянова обращается к рассмотрению понятия статуса государственного служащего как к определенным конституционным правоотношениям с закреплением за государственным служащим определенны характеристик, позволяющих отнести его к определенной системе.

Б. Габричидзе рассматривает конституционный статус государственного служащего посредством его отнесения к определенному государственному органу и его положению в системе государственного устройства в целом. При этом исследователь указывает на дифференциацию системы государственных органов. Следовательно, статус государственного служащего во многом определяется нормативно-правовыми актами в сфере регулирования вопросов о несении государственной службы, а также компетенцией самого органа государственной власти. Н. Богданова в своем исследовании по теме конституционно-правового статуса государственного служащего указывает на то, что существует несколько последовательных стадий по приобретению и обладанию этим статусом, а также же реализацией этого статуса при несении службы на базе того или иного органа государственной власти. [1]

Если обращаться к положениям Конституции, необходимо сразу отметить, что власть народа осуществляется посредством его активного участия в развитии и выборе кандидатов в органы государственной власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что система государственной власти обладает признаками единства, в то же время общая система государственной власти делится на несколько ветвей. При этом для граждан гарантируется равный доступ к возможности несения ими государственной службы. Система государственной федеральной службы, согласно положениям Конституции, находится в ведении РФ. Кадры органов власти субъектов находятся в совместном ведении регионов и РФ. Таким образом, в основе федеральной государственной службы находится регулирование со стороны самой РФ. В то время как правовое регулирование местных органов власти относится к вопросу совместного ведения регионов и РФ. Конституционными нормами предусматривается, что система государственной власти строится по двухуровневому принципу.

Нормативно-правовые акты федерального значения распространяются на всю территорию РФ, в то же время местные органы власти (власти субъектов) уполномочены самостоятельно принимать аналогичные акты в соответствии с вверенной им компетенцией. В системе законодательства на первом уровне находятся федеральные законы, все остальные нормативно-правовые акты носят статус подзаконных. То же самое касается нормативно-правовой базы в части регулирования основ по несению государственной службы. Правовое регулирование в системе государственной службы включает в себя ФЗ-40 о противодействии коррупции, ФЗ-125 об установлении уголовной ответственности за преступления, связанные с коррупцией. Сюда же необходимо отнести ФЗ-8 об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и служащих, специальные указы президента по налаживанию кадровой работы и установлению контроля над качеством исполнения должностными лицами вверенных им полномочий.

Сфера государственной службы регулируется ведомственными нормативно-правовыми актами, кроме того, сфера государственной службы регулируется посредством исполнения указов президента правительством и входящими в его состав министерствами. Наибольшее значение для исследования проблем государственной службы имеет ФЗ-79. Этот закон определяет понятие государственной службы, а также обращается к вопросу о порядке замещения вакантных должностей в органах государственной власти. ФЗ-79 распространяется на субъекты, устанавливает порядок ведения кадровой работы и других направлений деятельности с целью повышения эффективности функционирования институтов власти. К сфере правового регулирования государственной службе необходимо отнести совокупность нормативно-правовых актов по предупреждению и установлению ответственности за преступления, связанные с коррупцией. [2]

В соответствии с ФЗ-273 РФ предприняла ряд мер по предупреждению коррупции в системе государственной власти. В частности, были внедрены антикоррупционные стандарты с указанием на дозволения для чиновников и их прямые обязанности. Поэтому действующее законодательство определяет единство в построении и реформировании системы государственной службы. Это единство достигается за счет распространения федерального законодательства по вопросам государственной службы на федеральные органы власти и органы власти, сосредоточенные в регионах. Государственную службу необходимо рассматривать как правовой институт, именно через него осуществляется государственное управление. Несмотря на проведенные реформы, в системе государственной службы сохраняются несколько проблем. Как было отмечено выше, речь идет о правовом статусе государственных служащих. Примененных на сегодняшний день мер для решения проблемы недостаточно.

В рамках административной реформы предусматриваются шаги по обновлению правового статуса для гражданских служащих, в силу вступили два закона федерального значения, свыше двадцати указов президента. Однако говорить о достигнутом прогрессе в рамках проводимой административной реформы пока рано. Дело в том, что пока не будет найден единый подход к определению статуса государственного служащего, все проблемы правового регулирования институтов государственной власти сохранятся. На сегодняшний день статуса государственных служащих рассматривается как совокупность отдельных элементов. В их основе чаще всего находятся права и обязанности государственных служащих. Эти права и обязанности ориентированы на применение властно-распорядительных полномочий. Так, в соответствии с ФЗ-79 статус государственного гражданского служащего необходимо рассматривать как совокупность нескольких элементов — прав, запретов, установленных для несения службы, обязанностей. Если обращаться к этому перечню элементов, то при рассмотрении того же статуса сотрудника МВД необходимо обращаться к его статусу как работника органа государственной власти и общим правовым основам, регулирующим сферу государственной службы. [3]

Другая проблема связана с профессиональной подготовкой кадров для несения службы в системе государственных органов власти. До сих пор не выпущено единого закона, который бы установил порядок взаимодействия отдельных институтов власти с федеральной властью при решении вопросов о профессиональной подготовке. Более того, решение кадровых вопросов на региональном уровне находится в совместном ведении федеральной государственной власти и властей субъектов.

Для построения эффективного государства необходимо совершенствование законодательства в сфере государственной гражданской службы, нацеленной на управление транспортом.

В условиях посткризисного развития вопрос совершенствования системы несения государственной гражданской службы становится еще более актуальным.

В настоящее время продолжается масштабная реформа системы государственного устройства, которая определят функции и задачи для органов власти, которые занимаются управлением транспортом. Реформы проводятся как на федеральном, так и на региональном уровне. Проект реформирования и развития системы государственной службы реализовывался в период с 2009 по 2013 год.

Цель данной программы реформирования сводится к созданию целостной системы государственной службы. К задачам реализации программы также было отнесено формирование профессионального кадрового состава, развитие инновационной экономики и гражданского общества, как участника государственной политики в сфере управления транспортом.

Реформы были проведены на федеральном и государственном уровне. Так, в Брянской области был принят целый ряд законов, которые касаются государственных гражданских должностей, полномочий органов в сфере управления транспортом.

К настоящему времени реформирование системы государственной службы и совершенствование законодательной базы не принесли ожидаемых результатов.

Программные документы, которые периодически рассматриваются комитетами ГД и СФ, само устройство государственной службы подвергается резкой критике. Высокий уровень коррупции, изолированность органов в сфере управления транспортом и отсутствие связей с гражданским обществом приводит к снижению функционирования системы государственной службы. Особо остро стоит проблема с правовым регулированием института государственной гражданской службы. [4]

Государственная гражданская служба не имеет внутренней упорядоченности, деятельность государственных органов, занимающихся вопросами управления транспортом, не регламентируется надлежащим образом.

На фоне этого растет коррумпированность институтов государственной власти, увеличивается количество различных злоупотреблений и отношения между структурными подразделениями и государственными органами приобретают все большие черты бюрократии.

Только в последнее время стали предприниматься шаги к регламентированию отношений между государственными органами и представителями гражданского общества. Однако и это не будет эффективным до тех пор, пока в органах власти будет процветать коррупция, а сами граждане будут жаловаться на бюрократизацию отношений с институтами государственной власти.

Есть еще одна специфическая проблема, связанная со взаимодействием государственных органов в сфере управления транспортом и муниципальными службами. Она заключается в отсутствии регламентирования процедур такого взаимодействия. Это часто приводит к тому, что ответственность за происшествия и результаты перекладывается с органов государственной власти на муниципальные структуры и обратно. Сам характер несения государственной гражданской службы не является достаточно открытым, что опять же усугубляет проблемы коррупции и бюрократизма.

В связи с этим у гражданского общества растет недоверие к качеству работы институтов власти. В самих органах государственной власти не применяется эффективных инструментов профилактики распространения коррупции и бюрократизации процедур. [5]

Структурные подразделения государственных органов в сфере управления транспортом часто действуют без какой-либо координации действий. Это приводит к снижению эффективности функционирования института власти.

Важно понимать, что в задачи государственных гражданских служащих, ответственных за регулирование транспорта, входит обеспечение безопасности перевозок, такая приоритетная задача может быть решена только при условии наличия эффективной системы правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих.

На основании проделанной работы можно сделать некоторые выводы.

С учетом того, что деятельность отдельных государственных органов, к примеру, МВД, регулируется отдельными законами, следовательно, на профессиональную подготовку специалистов для этого ведомства не могут распространяться общие правила по ведению кадровой работы. Решение проблемы может сводиться к выработке профессиональных стандартов, которые будут предъявляться требования к качеству подготовки государственных служащих в соответствии с выбранным ими для работы конкретным ведомством.

Калитина Ю. Реализация административной реформы в Саратовской области // Власть. 2017. № 12. С. 67–71.
Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 2016.
СЗ РФ. 2013. № 22. Ст. 2023; № 46. Ст. 4437.
О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2014 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 3215.

Основные термины (генерируются автоматически): государственная служба, государственная власть, служащий, государственная гражданская служба, гражданское общество, правовое регулирование, сфера управления, орган, кадровая работа, РФ.

Обязанности являются одним из базовых элементов системы общественного-правового регулирования. Без этого элемента невозможно представить функционирование государственных и общественных институтов. Государство в роли работодателя нанимает граждан на службу с целью возложения на них соответствующих должностных обязанностей, исполнение которых необходимо для решения поставленных перед ним задач, и наделяет правами в той мере, в какой необходимо для надлежащего выполнения обязанностей [2].

Надлежащее выполнение обязанностей — является наиболее важным показателем в деятельности государственных служащих. От добросовестного исполнения обязанностей зависит работа не только отдельного государственного служащего, но и работа аппарата государственной службы в целом.

Служебные обязанности бывают нескольких видов и различаются по степени ограничений прав служащего. Существуют квалификационные, субординационные обязанности.

Основное отличие квалификационных обязанностей заключается в необходимости постоянно поддерживать должный уровень квалификации для исполнения должностных полномочий.

Субординационные обязанности подразумевают взаимоотношение гражданского служащего на службе с другими гражданскими служащими.

В статье 15 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлен перечень основных, общих для всех государственных гражданских служащих обязанностей.

Государственный гражданский служащий независимо от замещаемой должности государственной гражданской службы обязан: соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные нормативные акты федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации [1].

Однако государственный гражданский служащий не обязан исполнять все без исключения поручения руководителей. В случае неправомерности полученного от руководства поручения государственный гражданский служащий не должен его исполнять.

В части 2 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлена следующая последовательность действий при получении такого поручения: гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения [1].

Частью 3 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрена и ответственность вплоть до уголовной в случаи исполнения неправомерного поручения руководителя.

Тем не менее законодательством четко не закреплен механизм действий государственного гражданского служащего в подобной ситуации: не определено должностное лицо, которому подается обоснование неправомерности поручения, сроки подачи и рассмотрения данного обращения, а также результат его рассмотрения.

Кроме общих для всех государственных гражданских служащих обязанностей устанавливаются и конкретные профессиональные обязанности применительно к определенной занимаемой должности. Такие профессиональные обязанности согласно пункту 2 части 2 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляются в должностных регламентах и наиболее полно отражают задачи, по которым государственный гражданский служащий самостоятельно принимает решения.

Профессиональные обязанности по замещению должности государственной гражданской службы разрабатываются согласно методическим инструкциям, подготовленным Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что обязанности государственных гражданских служащих законодательством РФ определены недостаточным образом, а именно, частью 2 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлена лишь последовательность действий в случае возникновения неправомерного поручения, конкретный же механизм действий в подобной ситуации не сформирован.

Федеральный закон от 27.07.2004. № 79 — ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О государственной гражданской службе Российской Федерации. [Консультант Плюс]
Коршунова И. В. Обязанность как правовая категория [Текст]/И. В. Коршунов // Дис. канд. юрид. наук. Абакан, 2004.
Воробьев Н. И., Галкин В. А., Мокеев М. М., Осипова И. Н., Юдина А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014.
Нечаева Т. В., Кирилин А. В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2013. 368 с.
Комментарий к законодательству о службе в таможенных органах Российской Федерации / А. Н. Васина, Е. А. Дмитрикова, Э. В. Дригола и др.; под общ. ред. А. В. Зубача. М.: Деловой двор, 2014. 528 с.
Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А. Ф. Ноздрачева // СПС КонсультантПлюс. 2005.

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, государственная гражданская служба, служащий, обязанность, письменная форма, исполнение, механизм действий, надлежащее выполнение обязанностей, подобная ситуация, последовательность действий.

Гукова Жанна Анзоровна, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

Государственная служба, обеспечивающая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Следует отметить, что она претерпела существенные изменения, которые коснулись в том числе и определения правового статуса государственных служащих каждого из вновь созданных видов государственной службы.

Ключевые слова: государственная служба, государственный механизм, управление, служащий, функции, государство, должность.

Improvement of administrative-law status of civil officials

The state service, ensuring realization of functions of the state, acts as one of its main elements in the state mechanisms. It should be noted that it has been changed materially; the changes touched upon, including others, definitions of legal status of state officials of each newly created types of state service.

Key words: state service, state mechanism, management, official, functions, state, position.

Предваряя рассмотрение темы, следует дать понятие государственной службы, трактуемое различными авторами, и важно заметить, что в 90-х годах XX в. институт государственной службы привлекал особое внимание. Обусловлено это тем, что именно в этот период начинает развиваться законодательство о государственной службе .

См., напр.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009.

Г.В. Атаманчук говорит о том, что "государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах". В определении Г.В. Атаманчука наиболее четко и последовательно выражена органическая взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной должности, а также логика правовых связей между ними. Подчеркивается направленность лица, находящегося на государственной должности в государственном органе, на осуществление функций и достижение целей государства. Указание на институт исполнения государственных должностей означает, что речь идет об использовании полномочий для реализации установленных функций государственного органа, решения общественных проблем, регулирования поведения и деятельности людей, обслуживания их интересов.

В.С. Груздев отмечает, что государственная служба как социально-правовой институт состоит из двух крупных элементов:

а) из системы правовых, организационных и процессуальных институтов (норм, правил, стандартов, процедур, требований), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и осуществления государственной власти (правовая составляющая);

б) из граждан, профессионально подготовленных и практически участвующих во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (социальная составляющая) .

См.: Груздев В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003. С. 25; Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1997.

Такое единство двух элементов придает государственной службе качество публичного социально-правового института, который занимает особое, самостоятельное место среди государственных, общественных и правовых институтов.

В системе исходных начал организации и прохождения государственной службы важное место принадлежит принципам. Принципы есть основные руководящие положения, идеи, которые пронизывают всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. Таким образом, государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах, которые закреплены в законодательстве . В содержании принципов государственной службы получают наиболее четкое воплощение природа и сущность государственной службы как фундаментальной категории государственного управления.

См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. М., 2003. С. 435.

В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования государственно-служебных отношений, а также предупреждения и пресечения коррупции в ее системе представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов государственной службы, а также определение той роли, которую они играют в процессе организационного построения государственной службы.

Нельзя не выделить и то, что государственным гражданским служащим в части правового регулирования прохождения ими службы и установления их правового статуса повезло больше, чем государственным служащим государственной военной и государственной правоохранительной служб. Это связано с тем, что по государственной гражданской службе принят Федеральный закон об этом виде службы, а также реестр должностей государственных гражданских служащих. Вместе с тем многое из того, что нашло свое закрепление в законодательстве относительно правового положения (статуса) государственного гражданского служащего, нуждается в научном осмыслении и дальнейшем совершенствовании.

Во многом успех развития государственной службы возможен только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представляет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.

Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения или статуса.

Выполняя свои административно-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы.

Однако следует заметить, что реформы и преобразования государственной службы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юридически закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.

Исходя из вышеизложенного, можно выстроить ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию административно-правового статуса государственных гражданских служащих:

Государственная гражданская служба как социально-правовой институт органически связана с государством, его местом и ролью в жизни общества и призвана обслуживать объективные потребности человека, общества и государства. Государственная гражданская служба рассматривается как важнейший источник и инструментарий профессионального решения многих общественных и государственных проблем. В деятельности государственных гражданских служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции государства.
На основе анализа понятия "государственный гражданский служащий" в правовой доктрине и законодательстве закономерным является вывод о том, что российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления узкого подхода в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти. Вместе с тем следовало бы уточнить законодательное определение данного понятия, сформулировав его в следующей редакции: государственный гражданский служащий - это гражданин, профессионально участвующий в реализации задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе.
Исследование вопросов административно-правового закрепления требований к государственным гражданским служащим позволяет сделать вывод о том, что квалификационные требования, предъявляемые к государственным гражданским служащим, зависят от места, занимаемого государственным органом в системе госаппарата, а также характера исполняемых ими по должности обязанностей. Они во многом определяют направления и содержание административно-правового статуса государственного гражданского служащего.
Административно-правовой статус выражает наиболее существенные и необходимые связи государственного гражданского служащего с органами, осуществляющими публичное управление в Российской Федерации. Поэтому административно-правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации не только составляет базу для становления и реализации прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, но и непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший составной части.

Административно-правовой статус государственного гражданского служащего в обобщенной трактовке - это система предоставленных государственным гражданским служащим прав и возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, кроме этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего включает в себя систему гарантий реализации прав и исполнения обязанностей, возложенных на государственного гражданского служащего. Кроме этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего включает в себя ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, а также нарушение запретов, связанных с государственной службой.

Запреты и ограничения, предусмотренные для государственных гражданских служащих Российской Федерации, являются важной и необходимой мерой, направленной на обеспечение законных интересов личности и государства. Они могут быть подразделены на три группы, в зависимости от сферы, в которой применяются:

а) запреты, относящиеся к сфере политической деятельности;

б) запреты, которые имеют целью оптимальное распределение рабочего времени государственного служащего и предотвращение различного рода злоупотреблений;

в) ограничения, касающиеся действий, которые могут быть использованы государственным гражданским служащим в личных целях, как имущественных, так и неимущественных.

Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;
обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;
осуществление правовой реформы;
проведение экономической и хозяйственной реформы;
укрепление органов федеральной государственной власти;
укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;
необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;
участие в проведении организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти.

Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления государства. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: