Проблемы предоставления государственных гарантий
Обновлено: 19.04.2024
В данной статье рассмотрены проблемы реализации гарантий государственной службы и пути совершенствования законодательства, рассмотрена проблема установления равных условий оплаты труда, а также сопоставимых показателей оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности. Проанализированы гарантии медицинского и социального страхования, право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения. На основе проведенного исследования, выявлена и обоснована необходимость внесения изменения и дополнения в Закон о государственной гражданской службе.
Ключевые слова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ, РЕАЛИЗАЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ, ГАРАНТИИ, СЛУЖАЩИЙ, ГРАЖДАНСКИЙ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Текст научной работы
Гарантией государственной службы является установление равных условий оплаты труда, а также сопоставимых показателей оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы (п. 1 ч. 1 статьи 52 Закона о государственной гражданской службе). Таким образом, по общему правилу гражданским служащим, занимающим равные должности, выполняющим сходные должностные обязанности, должна гарантироваться равная оплата труда. Различия в оплате труда в данном случае могут быть обусловлены исключительно уровнем квалификации, образования, стажем работы, т.е. критериями, присущими конкретному гражданскому служащему.
Однако на практике отмечаются следующие проблемы. ФЗ РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает систему оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от эффективности и результативности его деятельности. Утверждена сложная структура денежного содержания государственного гражданского служащего, включающая «оклад месячного денежного содержания (должностной оклад и оклад за классный чин) и иные дополнительные выплаты, которые устанавливаются федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации». То есть, в целом, по мнению многих специалистов, в Российской Федерации структура денежного содержания необоснованно деформирована: «размер денежного содержания лиц, замещающих младшие должности государственной службы, составляет величину ниже прожиточного минимума трудоспособного человека; чрезвычайно низка доля оклада денежного содержания в общем объеме выплат (от 7 до 37%); величина вертикальной компрессии составляет более чем 30 раз, удельный вес стимулирующих выплат в фондообразовании незначителен (не более 14%). При сохранении подобных тенденций произойдет дальнейшее снижение конкурентоспособности денежного содержания на рынке труда. Кроме того, подобная архитектура структуры денежного содержания, как показывают зарубежные эмпирические исследования, чревата участием государственных гражданских служащих в различных коррупционных схемах. Размеры максимального (высшая группа должностей, категория «Руководители») и минимального (младшая группа должностей, категория «Обеспечивающие специалисты») оклада государственных гражданских служащих различаются в 3-3,3 раза».
Последствиями диспропорций в системе оплаты труда являются: «1) нарушение принципа единства условий прохождения гражданской службы; 2) снижение мотивации большинства федеральных гражданских служащих к эффективной и добросовестной работе; 3) повышение коррупционных рисков и теневой нагрузки на бизнес; 4) стимулирование оттока высокопрофессиональных кадров с федеральной гражданской службы».
Более того, отсутствие на федеральном уровне единого механизма соотнесения условий денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, критериев определения соответствия должностей федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также предоставленное органам государственной власти субъектов Российской Федерации право самим устанавливать размеры и составляющие элементов денежного содержания вызывают существенные практические проблемы реализации рассматриваемой гарантии.
Так, при регулировании оплаты труда государственных гражданских служащих применяются существенно различающиеся подходы нормативно – правового регулирования данного вопроса. «В Курганской, Омской областях должностные оклады определяются не в твердой сумме, а путем установления размера должностного оклада в кратном соотношении к размеру должностного оклада государственного служащего по младшей государственной должности «специалист» государственной службы области. В Краснодарском крае за базовую ставку для исчисления размера должностного оклада лица, замещающего государственную должность государственной службы, принимается минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации. Для каждой должности оклады устанавливаются в кратных размерах к минимальному размеру оплаты труда с соответствующим коэффициентом».
Существенные различия в субъектах РФ сложились и по уровню предоставляемых государственным гражданским служащим дополнительных выплат.
По нашему мнению, в решении вопросов денежного содержания государственных гражданских служащих есть значительный потенциал, содержащийся в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, который не используется в полной мере из-за отсутствия законодательного механизма обоснования дополнительных выплат. Представляется необходимым внести изменения и дополнения в данный закон в части определения общих условий, при наличии которых будут производиться дополнительные выплаты, такие как выплаты за особые условия государственной гражданской службы, премии за выполнение особо важных заданий, материальная помощь, а также определены их предельные размеры.
Также для увеличения гарантированной части денежного содержания гражданского служащего, а вследствие этого и пенсии за выслугу лет следует поддержать предложения Министерства труда и социальной защиты, которые направлены на реализацию подпункта «р» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В обобщенном виде эти предложения касаются увеличения доли оклада денежного содержания в денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих и доли премий по результатам деятельности в составе денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих.
Таким образом, для совершенствования практики реализации данной гарантии необходимо внести изменения и дополнения в Закон о государственной гражданской службе в части определения общих условий, при наличии которых будут производиться дополнительные выплаты, такие как выплаты за особые условия государственной гражданской службы, премии за выполнение особо важных заданий, материальная помощь, а также определены их предельные размеры. Кроме этого, необходимо изменить соотношение обязательных и факультативных элементов в денежном содержании государственного служащего (увеличить долю оклада денежного содержания в денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих и доли премий по результатам деятельности в составе денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих).
Гарантии медицинского и социального страхования
Одной из проблем обеспечения гарантий предоставления качественной медицинской помощи государственным служащим является проблема ведомственной медицины. Среди государственных служащих существует довольно большая категория, чьи обязанности связаны с реальным риском для жизни и здоровья (правоохранительная служба, МЧС, военная служба и др.). При этом некоторые государственные служащие не являются субъектами обязательного медицинского страхования. Например, сотрудники ГПС МЧС России не являются застрахованными лицами в порядке обязательного медицинского страхования. И соответственно полиса обязательного медицинского страхования у них нет. Конечно, им предоставляются социальные гарантии, связанные с медицинским обеспечением в виде бесплатной медицинской помощи в государственных медицинских организациях, но на практике это порождает проблемы. Не имея на руках документа об обязательном медицинском страховании, при обращении в территориальные учреждения здравоохранения, могут возникнуть ряд практических проблем, связанных с получением направления на лечение, предоставлением больничных листов и т.д. Таким образом, в сложившийся ситуации современными авторами нередко поднимается вопрос об упразднении ведомственной медицины, что, по нашему мнению, в сложившейся социально-экономической ситуации неверно. Дело в том, что в настоящее время уровень медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, далек от необходимого. Также существует точка зрения, согласно которой вместо обязательного государственного страхования данной категории лиц необходимо создать систему добровольного страхования. В этом случае отдельные категории государственных служащих страховали бы соответствующие федеральные органы исполнительной власти как работодатели. Данное мнение также подлежит обсуждению и детальной правовой проработке. По нашему мнению, комплекс таких мер в конечном результате и смог бы привести к повышению уровня медицинского обслуживания в целом. В настоящий момент более реальным и возможно одним из правильных решений было бы на законодательном уровне утвердить форму полиса обязательного медицинского страхования для отдельных категорий государственных служащих, не являющихся субъектами обязательного медицинского страхования. Наличие такого документа, который бы выдавался работодателем сотруднику при поступлении на службу и сдавался бы при увольнении, возможно бы решило ряд практических и бюрократических проблем, связанных с предоставлением медицинской помощи указанной категории государственных служащих.
Право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения
Среди гарантий, предусмотренных для государственных служащих, важное значение имеет право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения, которое, в соответствии с п. 4. ст. 53 ФЗ РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», служащий может реализовать один раз за весь период службы. Однако порядок реализации названного права разными категориями служащих имеет некоторые особенности. Порядок и условия предоставления единовременной субсидии федеральным государственным гражданским служащим устанавливаются Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. №63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения». Перенос механизма реализации рассматриваемого права на подзаконный уровень позволил лучше учесть как изменения государственной жилищной политики, так и опыт реализации Жилищного кодекса. Но, с другой стороны, подзаконный уровень не всегда позволяет удачно регламентировать процессуальные особенности реализации права служащего и может даже ограничивать его права. Так, подпункт «д» пункта 19 Правил предусматривает, что «гражданский служащий снимается с учета для получения единовременной выплаты в случае увольнения с гражданской службы». То есть служащий может всю жизнь работать, но так и не дождаться выплаты. Причем для других видов службы предусмотрены более лояльные требования. Например, право на единовременную социальную выплату сохраняется за гражданами Российской Федерации, уволенными со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию и принятыми в период прохождения службы на учет в качестве имеющих право на получение единовременной социальной выплаты.
С другой стороны, для гражданских служащих для подачи заявления о выплате им единовременной субсидии достаточно иметь стаж гражданской службы не менее 1 года (п. 1 Правил выплат), а сотрудникам ОВД и иных правоохранительных органов необходимо иметь стаж службы 10 лет. Подобную разницу в сроках службы объяснить сложно. Становится очевидным, что по таким основаниям приобретения жилищных прав, как сроки службы, гражданские служащие поставлены в более благоприятные условия. В этой связи следует отметить, что не урегулирован вопрос о возврате уже предоставленных денежных средств при досрочном увольнении с государственной гражданской службы. Этот вопрос не возникал бы, если бы стаж службы был достаточным. И если бы выплата зависела только от стажа или заслуг служащего.
Можно согласиться с тем, что «непозволительно, чтобы в едином федеральном законодательстве для гражданских служащих существенно иначе, чем для иных служащих, определялись сроки службы права на получение государственных средств, устанавливались основания нуждаемости, определялся состав семьи, рассчитывались размеры выплат, определялись возможности по их использованию и прочие значимые условия». Действительно, подобные ничем не объяснимые крайности в диверсификации правового регулирования жилищного обеспечения служащих правоохранительных органов и гражданских государственных служащих недопустимы.
Кроме этого, нормативные акты оставляют широкую свободу усмотрения при принятии решений в вопросах обеспечения жильем руководителям. Именно они решают, кто достоин получить выплату. Независимые эксперты не привлекаются. И информация эта не открыта для общественного контроля.
Споры возникают при решении вопроса о снятии с учета в связи с толкованием такой категории, как член семьи. Причем как на гражданской, так и на правоохранительной службе. Законодательство совершенно по-разному трактует этот вопрос, что не совсем понятно. Можно сделать вывод, что в категорию «член семьи» гражданского служащего попадает большее количество лиц, а для правоохранительного служащего этот перечень очень узок. Причем служащему в разных случаях может быть выгоден тот или иной вариант. Например, в рассмотренных судебных решениях служащим выгодно было сузить перечень членов семьи, так как при общем расчете они не получали бы право на постановку на учет.
Более того, По нашему мнению, регистрация служащего по месту жительства по заявлению собственника жилого помещения или ее отсутствие не является определяющим обстоятельством для решения во- проса о признании его членом семьи собственника жилого помещения, так как со- гласно статье 3 Закона Российской Феде- рации от 25 июня 1993 г. №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и закона- ми субъектов Российской Федерации.
Итак, для обеспечения реализации гарантии на предоставление единовременной социальной выплаты на приобретение государственным служащим жилья, необходимо: регламентацию вопросов предоставления единовременных социальных выплат для приобретения жилья закрепить на уровне закона, а не на подзаконном уровне, как происходит в отношении государственных гражданских служащих. Для служащих правоохранительных органов эти вопросы могут быть решены в одном законе. Следует также единообразно определить стаж сотрудников всех видов службы, необходимый для получения выплат, установив 10-летний срок. Государственных гражданских служащих не снимать с учета при увольнении. В этом случае при увольнении служащего по собственному желанию или по так называемым «отрицательным мотивам» снимается проблема взыскания выплат. С точки зрения соблюдения антикоррупционных требований к деятельности комиссий необходимо в нормативных актах единообразно определить категорию «член семьи» служащего, указав для государственных гражданских служащих такой же перечень членов семьи, как и для правоохранительных служащих.
Список литературы
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: ФЗ РФ от 27.06. 2004 г. № 79-ФЗ: принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 07.07.2004: одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ 15.07.2004: в ред. ФЗ РФ от 30.12.2015 №285-ФЗ // Рос. газ. 2015. 30 дек.
- Орлова В. Н. Денежное содержание как элемент социальных гарантий в системе государственной гражданской службы // Вестник общественных наук. 2015. №10. С. 90
- Современные кадровые технологии в органах власти: Монография. Под общ. ред. С. Е. Прокофьева, А. М. Беляева, С. Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2015. С. 28
- Современные кадровые технологии в органах власти: Монография. Под общ. ред. С. Е. Прокофьева, А. М. Беляева, С. Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2015. С. 34
- О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения: Постановление Правительства РФ от 27.01. 2009 г. № 63: вред. От 26.03.2014 // Рос. газ. 2014. 27 марта
- Иванова О. А. Единовременная социальная выплата для приобретения жилого помещения государственным служащим // Вестник Пермского университета. 2014. №3. С. 65
Цитировать
Лудинова Ю.В., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и административного права.
В сфере совершенствования правоотношений по управлению государственным долгом как одном из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства существует проблема, связанная с исполнением государством взятых на себя долговых обязательств. Так, наиболее распространенными методами управления государственным долгом на стадии его погашения являются такие методы управления, как рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть "мероприятия по управлению государственным долгом". Однако применение их на практике управления государственным долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между нормами бюджетного и гражданского законодательства.
В ходе проведения правовой реформы, и в частности при выборе наиболее оптимальных средств правового регулирования государственного долга как сложной и неоднозначной совокупности финансовых отношений и инструментов рыночной экономики, необходимо учитывать, что законодательное обеспечение в данном случае должно иметь главной целью - оптимизацию и стабилизацию рынка государственных обязательств не только в бюджетной сфере, но и во всей системе российских государственных финансов в целом.
Существенным недостатком управления государственным долгом при этом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, а также отсутствие системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Необходимо отметить, что государственные займы осуществляются не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью подведения государственной финансовой отчетности под требования МВФ - государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, тогда как данная функция возложена на Банк России.
Неурегулированной проблемой в законодательстве по вопросам управления долгом является отсутствие порядка списания с государственного долга задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению реальной структуры государственного внутреннего долга. Так, в 1996 г. была прекращена эмиссия казначейских обязательств, но по разным причинам часть из них осталась непогашенной. В результате на счетах депо в 24 уполномоченных банках-депозитариях до настоящего времени числятся остатки непогашенных казначейских обязательств в общей сумме почти 10 млн. руб. При этом у 12 банков-депозитариев, на счетах которых находятся непогашенные казначейские обязательства, отозваны лицензии на осуществление ими банковской деятельности.
Согласно ст. 113 Бюджетного кодекса РФ поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита. Все расходы на обслуживание долговых обязательств отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга. Данное распределение государственных заимствований является средством сбалансирования государственного бюджета. При этом все полученные кредиты и выплаты процентов по ним отражаются в бюджетных расходах.
Однако в структуре государственного долга существует единственный вид долговых обязательств, являющихся разновидностью кредита, которые изначально закладываются в расходных статьях бюджета, а в последующем могут быть представлены как источники финансирования бюджетного дефицита, - это государственные гарантии по финансовым обязательствам третьих лиц. Эта достаточно новая форма государственного долга впервые получила свое закрепление в системе законодательства РФ только с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором в п. 1 ст. 97 в определении понятия государственного долга среди прочих обязательств выделяются обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Главной особенностью государственных гарантий для бюджета является то, что при исполнении получателем государственной гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг.
Государственные гарантии предоставляются российским инвесторам под заемные средства для реализации инвестиционных проектов. При этом критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта; затем принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности.
В связи с тем что институт государственных гарантий в России развит слабо, достаточное нормативно-правовое регулирование механизма их предоставления отсутствует. В настоящее время при предоставлении государственной гарантии в большинстве случаев государственные органы не проводят тщательную проверку финансового состояния заемщика, ограничиваясь документами, представляемыми получателем гарантии. Отсутствие такой проверки и как следствие - непредъявление регрессных требований к нему приводит к тому, что предоставленные государственные гарантии фактически являются скрытой формой финансирования целей, которые не запланированы и не учтены в расходной части федерального бюджета. Данная практика может привести к занижению затрат федерального бюджета, необходимых для финансирования приоритетных задач государства.
Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в части государственных гарантий недостаточны для однозначного, полного и четкого определения как условий предоставления государственных гарантий, так и их учета и отражения в приложениях к федеральным законам о федеральном бюджете.
Государственную гарантию как способ обеспечения исполнения обязательств третьих лиц перед кредитором отличает от иных гражданско-правовых способов обеспечения то, что гарантом выступает Российская Федерация, т.е. государство, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии в соответствии с положениями ст. 115 и 116 Бюджетного кодекса, а также особый порядок предоставления государственных гарантий, их учета и отражения в структуре и объеме государственного долга.
В соответствии с положениями ст. 97 и 98 БК РФ обязательства по государственной гарантии признаются государственным долгом, а в соответствии со ст. 89 являются государственными заимствованиями. Реально государственная гарантия становится государственным долгом только при ее регистрации в Государственной долговой книге РФ, при этом расходы федерального бюджета возникают при наступлении гарантийного случая.
В нормах ст. 115 и 116 БК РФ заложены противоречия. Так, в ст. 115 (п. 4) указано, что гарантии должны предоставляться, как правило, на конкурсной основе. Однако применение указанной нормы затруднено в связи с тем, что именно отсутствие правил, когда и в каких случаях следует проводить конкурсный отбор, а когда не следует, привело к тому, что в настоящее время текстовыми статьями законов о федеральном бюджете регламентировано предоставление государственных гарантий конкретным организациям без конкурсного отбора, кроме государственной гарантии по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, предоставленной в 2003 г. Конкретные получатели государственных гарантий без проведения конкурсного отбора определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Отсутствие конкурсного отбора предприятий увеличивает риски государства по невозврату средств, полученных от кредиторов под государственную гарантию, и снижает эффективность деятельности самого получателя государственной гарантии.
Положения этой же статьи Бюджетного кодекса не дают однозначного ответа на вопрос, в каких случаях гарант, исполнивший обязательство за лицо, которому предоставлена гарантия, может требовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной гарантии. Пунктом 5 ст. 115 установлено право гаранта, а не обязанность, на осуществление указанной операции. При наличии регрессного требования к получателю гарантии Бюджетный кодекс Российской Федерации не определяет нормы по оформлению обязательств получателя гарантии, тем или иным образом компенсировать федеральному бюджету сумму по исполненной гарантии.
Кроме того, п. 7 ст. 115 Кодекса установлен различный порядок отражения операций по исполнению гарантий: исполнение гарантий подлежит отражению в составе расходов федерального бюджета как предоставление кредитов, но если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, то исполнение гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита федерального бюджета.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
БК РФ Статья 115.2. Порядок и условия предоставления государственных (муниципальных) гарантий
(см. текст в предыдущей редакции)
(введена Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ (ред. 01.12.2007))
Действие п. 1 ст. 115.2 (в части предоставления госгарантий на основании закона о федеральном бюджете) приостановлено с 01.01.2022 до 01.01.2023. О предоставлении гарантий в 2022 г. см. ФЗ от 29.11.2021 N 384-ФЗ.
1. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на основании соответственно федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной (муниципальной) гарантии.
(см. текст в предыдущей редакции)
1.1. Предоставление государственных (муниципальных) гарантий осуществляется при соблюдении следующих условий (если иное не предусмотрено настоящим Кодексом):
финансовое состояние принципала является удовлетворительным;
предоставление принципалом, третьим лицом до даты выдачи государственной (муниципальной) гарантии соответствующего требованиям статьи 115.3 настоящего Кодекса и гражданского законодательства Российской Федерации обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу, возникающего в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии;
отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим публично-правовым образованием (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием), предоставляющим государственную (муниципальную) гарантию, неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также просроченной (неурегулированной) задолженности принципала, являющегося публично-правовым образованием, по государственной (муниципальной) гарантии, ранее предоставленной в пользу соответствующего публично-правового образования, предоставляющего государственную (муниципальную) гарантию;
принципал не находится в процессе реорганизации или ликвидации, в отношении принципала не возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве).
2. Предоставление государственной (муниципальной) гарантии, а также заключение договора о предоставлении государственной (муниципальной) гарантии осуществляется после представления принципалом и (или) бенефициаром в орган, осуществляющий предоставление соответственно государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации или муниципальных гарантий, либо агенту, привлеченному в соответствии с пунктом 5 настоящей статьи, полного комплекта документов согласно перечню, устанавливаемому Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и (или) органом, осуществляющим предоставление гарантии.
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Анализ финансового состояния принципала, проверка достаточности, надежности и ликвидности обеспечения, предоставляемого в соответствии с абзацем третьим пункта 1.1 настоящей статьи, при предоставлении государственной гарантии Российской Федерации осуществляются в соответствии с актами Правительства Российской Федерации Министерством финансов Российской Федерации либо агентом, привлеченным в соответствии с пунктом 5 настоящей статьи. После предоставления государственной гарантии Российской Федерации мониторинг финансового состояния принципала, контроль за достаточностью, надежностью и ликвидностью предоставленного обеспечения осуществляются агентом, привлеченным в соответствии с пунктом 5 настоящей статьи, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, - Министерством финансов Российской Федерации.
Анализ финансового состояния принципала, проверка достаточности, надежности и ликвидности обеспечения, предоставляемого в соответствии с абзацем третьим пункта 1.1 настоящей статьи, при предоставлении государственной гарантии субъекта Российской Федерации или муниципальной гарантии, а также мониторинг финансового состояния принципала, контроль за достаточностью, надежностью и ликвидностью предоставленного обеспечения после предоставления государственной гарантии субъекта Российской Федерации или муниципальной гарантии осуществляются в соответствии с актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации соответственно финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования либо агентом, привлеченным в соответствии с пунктом 5 настоящей статьи.
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий соответственно. Общий объем бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены на исполнение государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий по возможным гарантийным случаям, указывается в текстовых статьях федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования вправе на основании соответственно федерального закона о федеральном бюджете, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, решения о местном бюджете привлекать агентов по вопросам предоставления и исполнения государственных (муниципальных) гарантий, в том числе анализа финансового состояния принципалов, их поручителей (гарантов), ведения аналитического учета обязательств принципалов, их поручителей (гарантов) и иных лиц, возникающих в связи с предоставлением и исполнением государственных (муниципальных) гарантий, взыскания задолженности указанных лиц.
Государственные гарантии Российской Федерации предоставлялись в рамках следующих постановлений Правительства Российской Федерации: от 10.05.2017 № 549, от 14.08.2012 № 825, от 14.12.2010 № 1017, от 05.03.2010 № 128, от 04.05.2011 № 338, от 06.02.2013 № 97, от 01.11.2008 № 803, от 11.10.2014 № 1044, от 14.02.2009 № 103, от 30.12.2011 № 1224, от 29.06.2018 № 759, от 28.12.2012 № 1451, от 18.03.2013 № 224, от 03.06.2015 № 544, от 25.08.2001 № 628, от 04.07.2017 № 794, от 05.10.2010 № 786, от 13.09.2010 № 721 и № 722, от 10.09.2010 № 709, от 29.06.2012 № 661, от 06.06.2018 № 654, от 17.05.2017 № 582, от 17.06.2016 № 546, от 29.12.2017 № 1700, от 28.12.2016 № 1526, от 24.12.2014 № 1477, от 29.11.2012 № 1233, от 31.12.2010 № 1215, от 14.02.2009 № 104.
За истекший период 2020 года предоставлено 3 государственных гарантий Российской Федерации на общую сумму 290 млрд руб. в рамках следующих постановлений Правительства Российской Федерации: от 10.05.2017 № 549 и от 26.05.2020 № 753. В 2020 году возможно предоставление государственных гарантий Российской Федерации в рамках постановлений Правительства Российской Федерации от 10.05.2017 № 549 и от 01.11.2008 № 803.
Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 12.11.2019 № 367-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2020 году» Правительство Российской Федерации вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации с превышением общего объема предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации, установленного на 2020 год Программой государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, и верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте Российской Федерации в рамках верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации.
Предоставление государственных гарантий Российской Федерации
- проверка и анализ:
- соответствия представленных принципалами и/или кредиторами (бенефициарами), иными лицами документов установленным требованиям;
- информации об отсутствии просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, а также по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- информации о том, что в отношении принципала в соответствии с законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) не возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве) и что принципал не находится в процессе реорганизации или ликвидации;
- условий кредитных договоров и связанных с ними обязательств на предмет наличия в них положений, которые могут ущемлять интересы и (или) права Российской Федерации, в том числе после уступки ей прав требований кредиторов по кредитным договорам;
- финансового состояния принципалов и иных лиц (осуществляется в соответствии с положениями Правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации, а также согласно постановлению Правительства Российской федерации от 05.02.2020 г. № 92);
- достаточности и соответствия предложенного обеспечения исполнения обязательств принципалов требованиям законодательства Российской Федерации и возможности его принятия (осуществляется в соответствии с положениями Правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации, а также согласно постановлению Правительства Российской федерации от 05.02.2020 г. № 92);
- иных установленных требований, и представление соответствующих заключений;
Исполнение государственных гарантий Российской Федерации
- анализ предъявленных Российской Федерации в лице Минфина России требований кредиторов об исполнении гарантий и прилагаемых к ним документов на предмет их обоснованности и соответствия условиям гарантий, подготовку и представление в Минфин России соответствующих заключений;
- подготовка и оформление сделок (договоров), заключаемых в связи с исполнением государственных гарантий Российской Федерации;
- осуществление мер по документальному удостоверению (подтверждению) прав требования Минфина России, обеспечению возврата (погашения) или иному урегулированию задолженности принципалов и иных лиц по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, возникшим в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий Российской Федерации, и связанным с ними сделкам.
Внесистемный аналитический учет государственных гарантий Российской Федерации и обязательств, связанных с предоставлением или исполнением государственных гарантий Российской Федерации
Пандемия подняла давно назревающий вопрос — так ли эффективна существующая система здравоохранения? Юрий Алтынов, с которым недавно записал интервью Борис Мальцев, опубликовал статью (по стандартам ВАК) по этой теме: «Проблемы финансового обеспечения государственных гарантий бесплатной медицинской помощи в экстремальных условиях» . Напомним, что Юрий преподает в Финансовом университете при Правительстве РФ.
В статье проводится сравнение существующей страховой модели финансирования отечественного здравоохранения с ее предшественницей — бюджетной моделью. Дана оценка готовности действующей системы здравоохранения к экстремальному режиму работы, сформированы предложения по совершенствованию обеспечения государственных гарантий бесплатной медицинской помощи. Мы приводим только основные тезисы из материала, если хотите прочитать статью полностью можете скачать ее здесь .
Две модели финансирования
В прошлом в нашей стране действовала бюджетная модель финансирования системы здравоохранения. При такой системе главенствующую роль играет государство, а источниками финансирования медицинской помощи населению являются нецелевые доходы бюджета — прежде всего налоги.
Сейчас в России работает модель страхового финансирования : фактически это сочетание рынка медицинских услуг с системой государственных гарантий бесплатной медицинской помощи. Работодатели уплачивают за сотрудников страховые взносы, частью которых являются взносы в ФОМС, аналогичные взносы уплачивают самостоятельно индивидуальные предприниматели. Организация бесплатной медицинской помощи осуществляется через территориальные программы государственных гарантий, частью которых является базовая программа ОМС .
Проблемы современной системы здравоохранения
Можно выделить 4 ключевых проблемы действующей в России системы:
- Бюджетное финансирование занимает значительную долю в общей структуре финансирования . В 2020 году в крупных российских городах (миллионниках) распределение финансирования выглядело так: порядка 75-79% финансирование за счет ОМС, 21-25% за счет бюджета субъекта РФ.
- Базовая программа страхования охватывает не все медицинские услуги . Лечение многих социально-значимых заболеваний финансируется путем субсидирования медицинских учреждений.
- Инвестиции в здравоохранение и его развитие производит государство в рамках целевого финансирования. При этом существуют ограничения по осуществлению расходов. К примеру, в тариф ОМС заложены расходы на приобретение основных средств стоимостью не более 100 000 руб. за единицу.
- Основную часть медицинских услуг в системе ОМС оказывают государственные учреждения здравоохранения . Это означает, что оказание медицинской помощи ложится в основном на бюджетный сектор экономики.
Внезапное появление и масштабное распространение коронавирусной инфекции повлияло на весь мир. Даже такие страны как Германия, Италия, Франция и США, которые считаются обладателями эффективных национальных систем здравоохранения, не смогли остановить развитие коронавируса. Аномальная нагрузка на систему здравоохранения сразу выявила ее слабые места:
- неоперативное реагирование системы здравоохранения на ЧС;
- отсутствие единых подходов к обеспечению эпидемнадзора;
- затрудненный обмен медицинским опытом;
- отсутствие достаточных кадровых резервов;
- неготовность фармотрасли к увеличению производственной нагрузки.
При этом медицинские учреждения столкнулись с тем, что пришлось экстренно пересматривать и перестраивать процессы оказания медпомощи, что повлияло в конечном итоге и на финансирование:
- сократились обращения в поликлиники в плановых и профилактических целях;
- стационарная помощь была экстренно переориентирована в первую очередь на лечение инфекционных заболеваний, анестезиологию и реанимацию;
- отдельным медучреждениям пришлось прекратить работу в связи с карантином;
- больницы вынуждены перепрофилировать коечный фонд под лечение больных коронавирусом.
Экстремальные условия, вызванные пандемией, негативно отразились на финансовой стабильности медицинских учреждений. При этом механизмы компенсации финансовых потерь при экономической нестабильности не предусмотрены.
Справедливости ради — с подобными проблемами столкнулась не только Россия, а большинство государств. Это показало, что пора начать относится к здравоохранению, как к стратегически значимой отрасли, а не как к сфере услуг.
Возврат к прежней системе финансирования
По результатам исследований в пользу действующей финансовой модели ОМС приводятся несколько весомых доводов:
- финансирование происходит за счет целевых взносов, а значит текущие приоритеты государства распределения бюджета не влияют на стабильность финансирования;
- финансовое обеспечение по регионам страны выровнено;
- независимый выбор поставщика медицинских услуг способствует здоровой конкуренции на рынке;
- возможность «миграции» пациентов между регионами (оказание помощи застрахованному лицу за пределами региона постоянного проживания).
Однако, в современной России далеко не каждый из этих элементов реально работает. Например, может ли идти речь о добросовестной конкуренции? Автор приводит в таблице сравнение двух подходов к финансированию здравоохранения с отражением основных критериев:
Как видно у бюджетной модели финансирования немало преимуществ, Может стоит вернуться к ней? Впрочем и страховая система может работать эффективно. Сейчас в процессе реформы здравоохранения активно внедряется пациентоориентированный подход, проекты вроде «Бережливой поликлиники» и т.д, но прежде всего необходима модернизация ключевых элементов финансовой модели ОМС:
- Повышение прозрачности тарифной политики : определение тарифов ОМС следует производить на основе обоснованных нормативных затрат на единицу медицинской услуги и размещать открыто в сети Интернет в едином информационном ресурсе;
- Разделение финансовых рисков : сверхнормативные затраты на медицинскую помощь должны покрываться в полном объеме за счет перечисляемой из территориальных фондов ОМС (ТФОМС) субсидии. Финансирование дефицита ТФОМС необходимо включить в расходные обязательства РФ или Фонда национального благосостояния и региональных бюджетов в пропорции 50/50.
- Автоматизация операционных процессов в отрасли : необходимы единые классификаторы медицинских услуг с указанием платности, бесплатности или частичной платности. Это позволит не только исключить конфликтные ситуации и споры по предоставлению услуг на платной основе, но и даст возможность застрахованным гражданам ознакомиться с доступной информацией по ОМС, чего сейчас, к сожалению не наблюдается.
Требуется повсеместное внедрение программ электронного документооборота , автоматизация отрасли в целом.
Порядка 70% медицинской документации, которая ведется сейчас в бумажном виде, можно перевести в электронный. В том числе карты пациентов, направления на диагностику, рецепты и т.д.
Позитивным примером может служить проект единой медицинской информационной системы города Москвы (ЕМИАС). Эффективность ее внедрения говорит о том, что у веб-технологий в медицине и здравоохранении большое будущее.
Как раз в сфере автоматизация операционных процессов при управлении медицинской отраслью и связана работа автора в плане развития ЭС РАМЗЭС 2.0 , что позитивным образом сказывается на работе региональных министерств и департаментов здравоохранения , проекты которых ведет Юрий Алтынов.
К примеру, один из последних — внедрение ОИР (отраслевого информационного ресурса) в Департаменте здравоохранения ЯНАО.
Также у нас есть многолетние проекты с Министерством здравоохранения Московской области и Минздравом Сахалина, по которым мы активно продолжаем работать.
Нам хотелось бы услышать ваше мнение — как вы относитесь к современной модели финансирования здравоохранения в России? Считаете ли ее полностью работающей или она требует пересмотра, а может быть «раньше было лучше»? Поделись с нами в комментариях. И, конечно, задавайте вопросы — мы всегда рады на них ответить.
Автор статьи
Читайте также: