Принцип состязательности в судебном административном процессуальном праве

Обновлено: 19.04.2024

1. Административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

2. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

3. Стороны пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных настоящим Кодексом. Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств.

Судебная практика и законодательство — КАС РФ. Статья 14. Состязательность и равноправие сторон

1. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, обязан осуществлять руководство судебным процессом, обеспечивающее правильное, своевременное рассмотрение и разрешение административных дел и в результате этого - защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (статья 3, часть 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ, Кодекс).

В соответствии со ст. 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, при этом ст. 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрены процессуальные права лиц, участвующих в деле, в частности, право представлять доказательства, до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать объяснения суду в устной и письменной форме.

Реализация принципа состязательности в административном процессе осуществляется при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (часть 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Учитывая специфику административных дел, названный Кодекс в качестве одного из основных положений предусматривает принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, которая, в числе прочего, заключается в том, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает содействие сторонам процесса в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные данным Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (пункт 7 статьи 6 и часть 2 статьи 14).

Заявители также оспаривают конституционность статей 248 "Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений" и 250 "Законная сила решения суда" ГПК Российской Федерации (в редакции, действовавшей до вступления в силу 15 сентября 2015 года Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), а также статей 1 "Предмет регулирования настоящего Кодекса", 2 "Законодательство об административном судопроизводстве", 3 "Задачи административного судопроизводства", 4 "Право на обращение в суд с административным исковым заявлением", 6 "Принципы административного судопроизводства", 8 "Равенство всех перед законом и судом", 14 "Состязательность и равноправие сторон", 15 "Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел", 16 "Обязательность судебных актов", 38 "Стороны", 47 "Заинтересованные лица", 64 "Основания освобождения от доказывания", 68 "Объяснения лиц, участвующих в деле", 84 "Оценка доказательств" и 135 "Действия сторон и суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству" Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин В.Г. Зубарев оспаривает конституционность пункта 7 статьи 6 "Принципы административного судопроизводства", частей 2 и 3 статьи 14 "Состязательность и равноправие сторон", пункта 3 части 1 статьи 45 "Права и обязанности лиц, участвующих в деле", части 1 статьи 59 "Доказательства", части 1 статьи 61 "Допустимость доказательств", части 1 статьи 63 "Истребование доказательств", пункта 5 части 3 статьи 135 "Действия сторон и суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству", части 12 статьи 226 "Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями", части 5 статьи 232 "Принятие жалобы (обращения) к производству Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации", части 3 статьи 236 "Пределы проверки Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации жалоб (обращений)", части 1 статьи 306 "Подготовка административного дела к рассмотрению в суде апелляционной инстанции" и части 2 статьи 308 "Пределы рассмотрения административного дела в суде апелляционной инстанции" Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу статьи 14 КАС РФ административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, при этом статьей 45 названного кодекса предусмотрены процессуальные права лиц, участвующих в деле, в частности право представлять доказательства, до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать объяснения суду в устной и письменной форме. Данное право обеспечивается надлежащим извещением лиц, участвующих в деле, о месте и времени судебного заседания.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку обстоятельств, установленных и исследованных судом в соответствии с правилами статей 14, 62 и 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выводов суда не опровергают, в силу чего не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.

1. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, заинтересованный орган, их представители являются сторонами в производстве по делам об административных правонарушениях и наделяются равными (одинаковыми) процессуальными правами и несут равные (одинаковые) процессуальные обязанности в производстве по делу об административном правонарушении, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

2. Рассмотрение и пересмотр дел об административных правонарушениях, разрешение вопросов, связанных с исполнением административного наказания, осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

3. Суд, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляют руководство производством по делу об административном правонарушении, разъясняют каждой из сторон их права и обязанности, предупреждают о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывают им содействие в реализации их прав, создают условия и принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по делу об административном правонарушении, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении дела об административном правонарушении.

4. Стороны пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, представление суду, органу, должностному лицу, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, своих доводов и объяснений, выступление в прениях, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных настоящим Кодексом.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Степанова Ольга Александровна, главный консультант Управления публичного права и процесса Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В статье рассматриваются вопросы реализации принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях в судах.

Ключевые слова: принцип состязательности, административные правонарушения.

Realization of principle of competition in proceeding on cases of administrative-law violations

The article considers the implementation issues of adversarial principle in procedure concerning administrative offences in court.

Key words: principle of competition, administrative-law violations.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 118, ч. 3 ст. 123) судопроизводство в России осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Принцип состязательности закреплен также в качестве принципа всех без исключения видов судопроизводства в законодательстве России о судоустройстве и судопроизводстве (ч. 1 ст. 4, ч. 7 ст. 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" , ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" , ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК)).

СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 898.
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

Однако в науке принцип состязательности при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, выделяется не всеми специалистами . Как представляется, во многом это является результатом наследия советского периода, воспринимавшего административный процесс как управленческую деятельность публичных органов и отрицавшего саму возможность наличия спора между гражданами и органами власти , а также распространенности управленческого подхода к пониманию административного процесса и в наши дни.

Демин А.А. Кодекс административного судопроизводства в РФ или все же Административно-процессуальный кодекс? // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Мат-лы научно-практической конференции (8 - 9 декабря 2005 г., Москва). М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 254 - 255; Мельникова В.И. Процессуальные нормы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: Дис. . к.ю.н. М., 2005. С. 35 - 36.
Чечот Д.М. Судопроизводство по гражданским делам // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 516.

По общему правилу принцип состязательности означает, что участники процесса не просто вправе, но и обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений (ч. 1 ст. 65 АПК, ч. 1 ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК)), т.е. бремя доказывания возлагается на самих участников процесса.

СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

В административном судопроизводстве, составной частью которого является судопроизводство по делам об административных правонарушениях, принцип состязательности не так ярко выражен, как в исковом процессе, и имеет свою специфику. В связи с публичным характером дел, рассматриваемых в рамках данного вида судопроизводства, и "особой значимостью для государства и общества принимаемых по ним решений в данном виде судопроизводства принципы объективной истины, законности и активной роли суда имеют превалирующее значение над принципом состязательности" .

Жуйков В.М. Принцип состязательности в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 28 - 29.

В КоАП РФ принцип состязательности не нашел прямого закрепления. Однако при производстве по делам об административных правонарушениях данный принцип находит свое проявление в том, что и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевший имеют равные процессуальные возможности по доведению до суда своей позиции (ст. 25.1, 25.2 КоАП), позиция обвинения находит свое выражение в самом факте составления протокола по делу об административном правонарушении, в описании фактических данных, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении (ст. 28.1 и 28.2 КоАП).

Кроме того, суд вправе вызвать лицо, составившее протокол по делу об административном правонарушении, для выяснения возникших вопросов . В случае же если дело возбуждено прокурором, то он обладает широкими возможностями по поддержанию обвинения по делу, а также по опротестовыванию постановления по делу и (или) решения по результатам рассмотрения жалобы на данное постановление (ст. 25.11, 30.10, 30.12 КоАП).

Абзац первый п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".

Также в целях усиления состязательного начала при производстве по делам об административных правонарушениях Федеральными законами от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ и от 23 июля 2010 г. N 171-ФЗ в ст. 30.9 (ч. 5) и ст. 30.1 (ч. 1.1) КоАП внесены изменения, позволяющие лицу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении, обжаловать решение суда по жалобе на данное постановление, а лицу, составившему протокол об административном правонарушении, - обжаловать в вышестоящий суд постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей.

ФЗ от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3597.
ФЗ от 23 июля 2010 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4002.

Однако, как следовало из буквального смысла указанных норм, правами по обжалованию правоприменительных решений по делу обладало только то должностное лицо, которое вынесло постановление о назначении административного наказания либо составило протокол об административном правонарушении. При этом на практике нередко возникали ситуации, при которых предоставленные законодательством полномочия фактически некому было реализовать (например, в случае увольнения указанных должностных лиц, их болезни, нахождения в командировке и т.д.). Относительно же возможности реализации права на обжалование по доверенности позиции судами общей юрисдикции разделились. Так, например, в Верховном Суде Удмуртской Республики считали, что подача жалобы возможна по доверенности , а Свердловский областной суд полагал, что обжалование решения представителем административного органа, действующим по доверенности, невозможно и в случае если лицо, вынесшее постановление, по какой-либо причине не может реализовать свое право на обжалование, административный орган, от имени которого было вынесено постановление, имеет единственную возможность повлиять на движение дела - обратиться с просьбой о принесении протеста на постановление по делу об административном правонарушении к прокурору, который вправе принести протест независимо от участия в деле . Позиция же Верховного Суда РФ по данному вопросу выработана не была. В Постановлении Верховного Суда РФ от 13 января 2011 г. N 31-АД10-5 указывалось лишь на невозможность обжалования правоприменительных решений по делу об административном правонарушении представителем административного органа, должностное лицо которого вынесло постановление по делу об административном правонарушении, действующим на основании доверенности в интересах данного органа .

Решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 11 мая 2011 г. по делу N 12-43 // СПС "КонсультантПлюс".
П. 8 Бюллетеня судебной практики Свердловского областного суда по делам об административных правонарушениях (первый квартал 2011 г.), утвержденного Постановлением президиума Свердловского областного суда от 25 мая 2011 г. // СПС "КонсультантПлюс".
СПС "КонсультантПлюс".

В связи с указанной неопределенностью Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ в ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП внесены изменения, наделяющие правом на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных судьями, всех должностных лиц, уполномоченных в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протоколы об административных правонарушениях.

ФЗ от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. N 30. Ст. 4590.

Данные изменения помимо очевидной рациональности способствуют унификации правового регулирования рассматриваемого вопроса в КоАП и АПК, имея в виду уже апробированную в арбитражном процессе конструкцию участия в нем административных органов.

Так, в арбитражном процессе представители органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении делинквента к административной ответственности либо принявших решение о привлечении делинквента к административной ответственности, являются фактически стороной по делу, обладающей всей совокупностью возможностей по отстаиванию своей позиции в суде (ч. 2 ст. 202, ч. 2 ст. 209, ч. 2 ст. 210, ст. 41 АПК).

В литературе неоднократно высказываются предложения о законодательном закреплении также и в КоАП процессуального статуса субъекта административной юрисдикции в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию , к которым присоединяется и автор данной статьи.

Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. N 1. С. 2 - 5; Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: Дис. . к.ю.н. Екатеринбург, 2009. С. 20.

Безусловно, указанные изменения в ст. 30.9 (ч. 5) и ст. 30.1 (ч. 1.1) КоАП демонстрируют положительную динамику в регулировании вопроса участия в производстве по делам об административных правонарушениях стороны обвинения. Вместе с тем получившаяся в результате указанных нововведений схема выглядит нелогичной с точки зрения конструкции судебного процесса: лицо, составившее протокол по делу и направившее его в суд, инициировав тем самым судебное разбирательство по делу, не является участником производства по делу, но имеет право обжаловать вынесенное решение. Кроме того, вызванная данными изменениями практика противоречит принципу процессуальной экономии. По нашему мнению, целесообразнее предоставить лицу, составившему протокол по делу об административном правонарушении, право участвовать в деле, чем инициировать пересмотр решения по делу, т.е., по сути, его повторное рассмотрение, дабы выразить свое несогласие с выводами, к которым пришел суд при предыдущем рассмотрении дела.

На основании изложенного полагаем необходимым расширить перечень лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, и включить в него представителя органа, составившего протокол по делу об административном правонарушении.

При этом, как представляется, функцию участия в судебном процессе и поддержания обвинения в суде следует возложить не на лиц, уполномоченных на составление протоколов по делам об административных правонарушениях, и не на лиц, вынесших постановление по делу об административном правонарушении при его рассмотрении в административном органе, а собственно на административный орган, должностные лица которого составили протокол по делу, или на вышестоящий по отношению к указанному органу орган. Административный орган, в свою очередь, будет вправе уполномочить на выполнение указанных функций специальное подразделение в своем составе, например юридическое.

Возвращаясь к основной теме данной статьи, необходимо отметить, что в законодательстве имеются и иные отступления от принципа состязательности, помимо указанных выше.

Например, суд общей юрисдикции вправе возвратить протокол об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, составившему протокол по делу, в случае их неправильного составления или неполноты, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП), что является существенной преференцией для лиц, инициирующих производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, в законодательстве, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, закреплены особенности распределения бремени доказывания по указанным делам, не укладывающиеся в классическое понимание принципа состязательности, в соответствии с которым каждый должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается.

Так, согласно ч. 3 ст. 1.5 КоАП лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не обязано доказывать свою невиновность. Данное законоположение императивно для производства по делам об административных правонарушениях как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах и действует до вступления решения по делу об административном правонарушении в законную силу.

Относительно же правил доказывания иных обстоятельств по делу положения КоАП и АПК различаются, соответственно различаются и некоторые правила производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах.

В соответствии с КоАП, являющимся единственным законом, регулирующим производство по рассматриваемым делам в судах общей юрисдикции, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, от представления доказательств, подтверждающих его позицию относительно иных обстоятельств, входящих в соответствии со ст. 26.1 КоАП в предмет доказывания по делу, не освобождается.

АПК несколько иначе регулирует данный вопрос. В соответствии с общим правилом распределения бремени доказывания при производстве по делу, содержащимся в ч. 1 ст. 65 АПК, ответчик не обязан доказывать основания предъявленного ему требования, а должен доказывать лишь основания собственных возражений. Однако при производстве по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности АПК устанавливает существенную преференцию для лица, привлеченного административным органом к административной ответственности. Согласно ч. 4 ст. 210 АПК обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, в рамках производства по указанным делам возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение, т.е., по сути, на ответчика. Кроме того, необходимо учитывать, что поскольку основанием привлечения к ответственности является наличие всего состава правонарушения, то и на административный орган возлагается обязанность доказать наличие всего состава вмененного правонарушения .

При рассмотрении арбитражным судом вопроса о привлечении делинквента к административной ответственности на административный орган возлагается обязанность доказать наличие события административного правонарушения (ч. 5 ст. 205 АПК, ст. 28.1 КоАП) и вину правонарушителя (ч. 3 ст. 1.5 КоАП). Однако при кажущейся первоначально "лояльности" законодателя к правонарушителю указанные правила не выходят за рамки общего правила о распределении бремени доказывания при производстве по делу (ч. 1 ст. 65 АПК) и, соответственно, не предоставляют делинквенту каких-либо дополнительных льгот.

Подводя итог изложенному, приходится констатировать, что в настоящее время действие принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях весьма ограничено и специфично. Вместе с тем каких-либо принципиальных препятствий для прямого закрепления в КоАП данного принципа не усматривается. Однако такое закрепление должно сопровождаться последовательной регламентацией принципа состязательности в рамках всех стадий производства по делу об административном правонарушении. При этом полноценное действие принципа состязательности, по нашему мнению, невозможно без введения в судопроизводство по делам об административных правонарушениях в качестве полноправного участника представителя органа, составившего протокол по делу.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Грешнова Наталья Алексеевна, юрисконсульт, аспирант кафедры "Теория государства и права" ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия".

В статье говорится о формах внутреннего закрепления принципа состязательности в административном процессе, о проблемах, возникающих в процессе реализации принципа на практике, в том числе о вопросе о необходимости создания специализированных административных судов. Рассмотрены основные императивы принципа состязательности в административном процессе.

Ключевые слова: административный процесс, состязательность, принцип состязательности, судопроизводство, формы законодательного закрепления, административная юстиция.

The forms of consolidation of the adversarial principle in civil process

Greshnova Natal'ya Alekseevna, jurisconsult, graduate student of chair "State and right theory", Federal public budgetary educational institution of higher education "Saratov state legal academy".

The paper presents the shape of the internal consolidation of the adversarial principle in the administrative process, the problems encountered in the implementation of the principle in practice, and in particular, on the question of the need for specialized administrative courts. There are also the basic imperatives of the adversarial principle in the administrative process.

Key words: the administrative process, the adversarial principle, adversarial of proceedings, the form of legislative consolidation, administrative justice.

В свете установления принципа состязательности как основополагающего в деятельности судов особое внимание следует уделить его регламентации в действующем законодательстве.

См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. N 113-О по жалобе гр. Маслова А.И. на нарушение его конституционных прав частями 1, 2, 3 ст. 30.11 КоАП РФ // СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2195.

Как известно, принцип состязательности является межотраслевым, что позволяет говорить о том, что он должен применяться во всех видах судебного юридического процесса. В связи с чем наибольшую значимость приобретает вопрос о формах закрепления принципа состязательности в российском законодательстве.

Традиционно под формой понимают способ внешнего выражения содержания. Таким образом, под формой закрепления в современной теории права имеется в виду способ внешнего выражения принципа через его установление в праве. Наименее урегулированным на сегодняшний день принцип состязательности остается в административном процессе.

Принцип состязательности сторон закреплен в п. 3 ст. 123 Конституции РФ, в силу чего он должен распространять свое действие в том числе и на административный процесс. Однако в Кодексе РФ об административных правонарушениях, регулирующем порядок осуществления административного процесса, в качестве основополагающих начал принцип состязательности отсутствует.

Вместе с тем Конституция РФ указывает на состязательность как на принцип осуществления судопроизводства на территории Российской Федерации. Однако далеко не все дела об административных правонарушениях рассматриваются судами. В связи с чем встает вопрос, распространяется ли конституционная норма прямого действия о состязательном начале административного судопроизводства на рассмотрение дел об административных правонарушениях в иных юрисдикционных органах.

Для законодательного урегулирования данной проблемы рядом ученых предлагается создать систему административной юстиции . Однако, несмотря на то что разговоры о необходимости создания специализированных административных судов ведутся уже давно, перспективы их создания пока остаются неясными.

См.: О проекте Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации": Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 ноября 2000 г. N 824-III ГД // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4767; Дурнев В.А. Нужен административный суд // Советская юстиция. 1988. N 6. С. 26 - 32; Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927; Лебедев В.А. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. N 9. С. 3 - 6; Савицкий В.М. Прошу у суда защиты // Защита прав человека в современном мире. 1993. N 6. С. 15 - 22; Фоков А.П. О Кодексе административного судопроизводства // Российский судья. 2007. N 1. С. 2; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Соловьева А.К. Концепции административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. N 4. С. 53 - 55; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. М., 2001; Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). М., 1973 и др.

Разъяснить создавшуюся ситуацию попытался Конституционный Суд РФ в Определении от 12 апреля 2005 г., в котором, в частности, указал, что принципы состязательности и равноправия сторон должны относиться в том числе и к административному производству и распространяться на все стадии такого производства .

См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 г. N 113-О // Российская газета. N 3783. 2005. 31 мая. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 5.

Несмотря на то что КоАП РФ на реализацию принципа состязательности в административном процессе прямо не указывает, анализ ряда его норм позволяет сделать вывод о формах закрепления и сущности принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях.

Прежде всего следует отметить, что выделение в административном процессе сторон является условным. Проведя аналогию с точки зрения императивных предписаний логической конструкцией в уголовном процессе, в качестве сторон в административном процессе можно считать лицо, в отношении которого ведется производство по делу, с одной стороны, и, с другой - потерпевшее лицо (орган), осуществляющее производство и рассмотрение дела об административном правонарушении. Кроме того, в КоАП РФ не указываются должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, в качестве участников судопроизводства. Из этого можно сделать вывод о том, что судьи в административном процессе совмещают и функции по осуществлению административного преследования, и функции по разрешению дела. Вместе с тем Конституционный Суд РФ дал разъяснения о том, что такое совмещение функций противоречит Конституции РФ, препятствует реализации принципа состязательности, независимому рассмотрению дела и осуществлению беспристрастного правосудия .

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 апреля 1999 г. N 7-П // СЗ РФ. 1999. N 17. Ст. 2205. См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 17 декабря 2008 г. N 1091-О-О // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.

Одним из неотъемлемых элементов принципа состязательности в административном процессе является закрепленная в ст. 1.5 КоАП презумпция невиновности.

Данная норма дублирует и раскрывает положение Конституции РФ о презумпции невиновности, учитывая при этом характер и особенности административного законодательства.

Принцип состязательности наиболее полно раскрывается в правах, предоставленных лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Фактически через установление прав и обязанностей указанного лица происходит закрепление гарантий соблюдения состязательности на всех стадиях административного процесса .

См.: глава 25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Одной из таких гарантий является предоставление возможности лицу, в отношении которого ведется производство по делу, знакомиться со всеми материалами дела, давать устные и письменные пояснения, предоставлять доказательства. В связи с этим на должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, возлагается обязанность по ознакомлению и предоставлению всех необходимых документов, начиная со стадии возбуждения дела, на которой лицу вручается протокол об административном правонарушении, и заканчивая итоговым актом.

Кроме того, лица (органы), осуществляющие производство по делу, должны разъяснять лицу, в отношении которого ведется производство по делу, его права и обязанности, предупреждать о возможных последствиях совершения им процессуальных действий.

Также КоАП РФ лицам, участвующим в административном производстве предоставляет право заявления ходатайств, направленных на обеспечение защиты субъективных прав лица.

Реализации принципа состязательности также способствует невозможность должностных лиц, составивших протокол, обжаловать вынесенное решение по делу об административном правонарушении. Протест по делу может вынести только прокурор. Такая позиция приводит к появлению стороны обвинения и восстанавливает состязательность сторон при обжаловании .

См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 г. N 113-О // СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что аналогичные права предоставлены и потерпевшему, что обеспечивает равенство интересов сторон и баланс их интересов.

Вместе с тем вопросы реализации состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях на практике оставляют нерешенными ряд вопросов.

Так, например, нет четкого урегулирования процедуры обжалования вынесенных актов в отличие от ГПК РФ и УПК РФ. Остаются нерешенными вопросы обеспечения порядка в судебных заседаниях, наложения штрафов и иных дисциплинарных взысканий.

Кроме того, остается неурегулированным вопрос о фиксации процессуальных действий в ходе судебного заседания. Не предусмотрено также и ведение протокола судебного заседания, что существенным образом затрудняет задачу защиты, принадлежащей лицу, в отношении которого ведется административное производство, и прямо свидетельствует о нарушении его прав. Судьи в данном случае, не имея иной возможности, применяют аналогии с уголовно-процессуальным или гражданским процессуальным законодательством.

Одним из неотъемлемых элементов принципа состязательности является возможность привлечения для оказания юридической помощи защитника (для лица, в отношении которого ведется производство по делу) или представителя (для потерпевшего).

Вместе с тем четкие требования к оформлению полномочий представителя в Кодексе об административных правонарушениях отсутствуют. КоАП РФ в ч. 3 ст. 25.5 содержит отсылочную норму, которая отсылает урегулирование вопросов по оформлению доверенностей к иным нормативно-правовым актам. Указанные нормы, в частности, содержатся в Гражданском кодексе РФ и Гражданском процессуальном кодексе РФ. Вместе с тем судьи зачастую не принимают во внимание, что Верховный Суд РФ разъяснил требования к оформлению полномочий представителя в административном судопроизводстве. Так, Верховный Суд РФ указал, что при оформлении полномочий представителя возможно применять ст. 53 ГПК РФ .

См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 июня 2012 г. N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. N 147. 2012. 29 июня.

Анализ данной статьи позволяет говорить о том, что возможен допуск представителя к участию в процессе по устному заявлению доверителя.

Однако единообразной правоприменительной практики по всем вышеперечисленным вопросам до настоящего времени нет.

Разрешить данные проблемы помогут продуманная концепция административного процесса и возможное принятие Административно-процессуального кодекса, необходимость в принятии которого давно назрела, поскольку без этого шага ряд процедурных вопросов будут оставаться неурегулированными.

Подводя итог, необходимо отметить, что законодательное закрепление принципа состязательности в многочисленных нормативных актах, его обеспечение юридическими гарантиями, такими, как отвод судей, переводчиков, экспертов, приостановление производства по делу и т.д., не может гарантировать его беспрекословную реализацию на практике.

По мнению практикующих юристов, принцип состязательности обеспечивается в полной мере только при условии усиления судебной власти . Эта мера необходима для безоговорочного соблюдения закона всеми участвующими в деле лицами.

Литература

Светлана Горлова, доцент кафедры гражданского процессуального права Уральского филиала Российской академии правосудия, г. Челябинск.

Состязательность была и остается актуальной темой для различного рода исследований. Даже поверхностно затронув данный вопрос, становится понятным, что в административном судопроизводстве мы имеем дело даже не с дисфункцией состязательности, а с серьезным системным заболеванием. Есть ли лечение у данной "болезни"? Попробуем разобраться.

Анамнез

При кажущейся простоте административный процесс имеет неопределенный статус в законодательстве. Часть 2 ст. 118 Конституции прямо называет его способом реализации судебной власти, но в дальнейшем законодательстве тема административного судопроизводства аккуратно обходится стороной: состязательность не названа принципом административного судопроизводства. С одной стороны, можно понять законодателя, ведь далеко не все дела об административных правонарушениях рассматриваются судами. С другой стороны, исключать состязательное начало судопроизводства недопустимо, даже ссылаясь на разнородность норм административного законодательства.

Административное судопроизводство должно стать самостоятельной отраслью процессуального права, отмечала А.К. Соловьева в 1999 году . Однако, несмотря на принятие Кодекса об административных правонарушениях в конце 2001 года, концепция административного судопроизводства не прояснилась. Нет ясных перспектив и на сегодняшний день. При этом для ученых вопрос о существовании административной юстиции давно решен, но остается спор о системе органов, полномочных реализовывать административное судопроизводство (специализированные суды, уже существующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, квазисудебные органы) .

Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход // Правоведение. 1999. N 1. С. 66 - 72.
Шмелев И.В. Об определении института административной юстиции // Молодой ученый. 2011. N 3. Т. 2. С. 59 - 64.

Дальше декларации в Основном Законе дело не пошло, и осталась административная юстиция где-то в стороне, пользуясь наработками юстиции гражданской, хотя ряд базовых принципов и норм КоАП РФ вполне коррелируется с аналогичными нормами уголовного судопроизводства, что позволяет считать административное судопроизводство неким переходным этапом от уголовного к гражданскому судопроизводству. Основная же проблема в том, что в административном судопроизводстве нет состязательности вовсе. Еще профессор С.А. Корф в 1910 году отмечал, что "гласность и состязательность нигде и никогда не находят своего применения; не признает наше административное право и равенства сторон" . Минуло более века, а изменений так и нет.

Корф С.А. Административная юстиция в России. Книга вторая. Очерк действующего законодательства. Книга третья. Очерк теории административной юстиции. Санкт-Петербург: Типография Тренке и Фюсно, 1910. С. 273.

Реалии судопроизводства

Современное административное законодательство не предусматривает состязательности вообще, даже для той категории дел, которые рассматриваются судами, что является весьма тревожным признаком, свидетельствующим о серьезных недостатках правосудия. Проиллюстрировать это поможет самая распространенная в судах и самая близкая к народу глава 12 КоАП РФ - так называемая "автомобильная", где в противоборстве должны столкнуться государство (в лице сотрудников ГИБДД) и частное лицо - предполагаемый правонарушитель, а вершить суд должен независимый судья, принимая аргументы и факты каждой стороны. Анализ статистических данных свидетельствует о том, что не менее 95% дел об административных правонарушениях выбранной категории рассматриваются мировыми судьями (96,1% - в 2008 году; 96% - в 2009; 95,8% - в 2010 году) .

Что же происходит в жизни? В реальном судопроизводстве заявитель - ГИБДД - ограничивается предоставлением протокола об административном происшествии и в некоторых случаях видеозаписью, считая свою миссию по доказыванию факта совершения административного правонарушения выполненной.

Казалось бы, государство дает гандикап правонарушителю в виде возможности предоставления возражений, на которые никто не приведет контрдоводов и новых доказательств, в то время как доказательства, представленные государством, заранее известны и пополнение их в процессе не предвидится. Но статистика свидетельствует о том, что подавляющее большинство судебных решений по делам об административных правонарушениях выбранной категории дел вовсе не в пользу гражданина. В частности, за 2010 год 56,9% правонарушителей ПДД лишились права управления транспортным средством, остальные "счастливчики" отделались арестами и штрафами. Так, сумма взысканных штрафов составляет 116,2 млн. руб., а количество административно задержанных - 31,24 тыс. человек. Сведения о лицах, не привлеченных к административной ответственности, вообще в статистической отчетности отсутствуют.

Задачи государевых людей

В чем же дело? Возможно, граждане просто не пользуются массой преимуществ, предоставляемых законом: презумпцией невиновности, трактовкой неустранимых сомнений в пользу лица, привлекаемого к административному правонарушению, бременем доказывания, возложенным на государство. А может, протоколы об административном правонарушении составляются грамотно и дотошно, правонарушителю разъясняются все его права и обязанности, все его ходатайства разрешаются мотивированно и немедленно, как велит закон?

Как показывает практика, протоколы часто не читаемы, на видеозаписи не видно ни государственных регистрационных знаков, ни самого правонарушителя; невозможно идентифицировать участок трассы (улицы), а на объяснение правонарушителю отводится три строчки. Все это судей интересует мало. В таких условиях при составлении протокола об административном правонарушении реализовать свои права и защитить свои интересы гражданину практически невозможно.

Да и стоит ли государевым людям обращать внимание на вышеназванные проблемы? Ведь мировые судьи практически всегда закрывают глаза на такие шалости. В кулуарах мировые судьи заявляют, что их задача - выбрать размер санкции по вменяемой статье административного законодательства, но не проверять законность составления протокола об административном правонарушении, размещения дорожных знаков и разметки, действий сотрудников ДПС. Такое мнение противоречит Постановлению Пленума ВС РФ, который обязывает судью установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола .

Административная Фемида слепа и глуха?

Еще один проблемный аспект, влияющий на возможность, а точнее невозможность состязательного административного процесса, - доказательства, вернее допустимые доказательства. Административным законодательством предусмотрены правила и требования, которым должны соответствовать предоставляемые в процессе доказательства. А учитывая, что административный процесс имеет вид "государство vs гражданин", то эти требования должны соблюдаться прежде всего представителями государства. Но в жизни выходит иначе. К доказательствам у судов подход один: если они представлены государством - принимать без оглядки на возможные огрехи; если же гражданином - не принимать под любым условием, а в случае принятия - выражать недоверие доказательствам, полученным не от должностных лиц.

К тому же представители ГИБДД не обязаны являться в суд, и судья часто берет на себя их функцию - обвинять в совершении правонарушения. Как при этом можно беспристрастно выносить решение, неизвестно.

Потешный суд

Вот и остается административная Фемида слепа и глуха к воззваниям людей (да и правда, не сажают ведь, а если сажают, то всего на 15 суток). Еще один факт помогает оставаться судьям слепыми и глухими - отсутствие формальных, пусть даже бюрократических атрибутов процесса. Прежде всего это касается протокола судебного заседания при рассмотрении дела об административном правонарушении. Законодательство по этому поводу хранит молчание, а ВС РФ в целях единообразия судебной практики устанавливает, что ведение протокола не возбраняется.

Опять же, по моему мнению, законодатель и сами судьи считают административное разбирательство неким "потешным судом", вычеркивая из него необходимые - для обеспечения законности, состязательности, равноправия сторон - детали. Отсутствие протокола судебного разбирательства очень удобно: можно не заметить ходатайства, а значит, и не разрешать их (в случае отказа в удовлетворении не нужно этот отказ хотя бы минимально мотивировать), сократить объяснения административного правонарушителя, пересказать их, не услышать свидетелей и тому подобное. Становится понятным, почему в ГПК, АПК при определении обстоятельств, не подлежащих доказыванию (преюдиции), нет вступивших в законную силу судебных решений по административным делам - не доверяют судьи сами себе, знают цену подобному правосудию. Напомним, что процессуальное законодательство в качестве преюдициальных фактов называет судебные решения судов общей юрисдикции по гражданским делам, судебные решения арбитражных судов, приговоры по уголовным делам (ст. 61 ГПК РФ, ст. 69 АПК РФ).

Показательный пример

В практике челябинского административного правосудия есть показательный пример отсутствия преюдиции судебных решений по делу об административном правонарушении. В январе 2010 года в Варненском районе Челябинской области произошло ДТП, причем решением мирового судьи виновника привлекли к административной ответственности. Указанное решение по делу об административном правонарушении виновником не оспаривалось, вступило в законную силу. Однако при подаче искового заявления о возмещении вреда, причиненного в результате ДТП, суд не удовлетворил требования истца. При этом суды всех инстанций не сочли вступившее в законную силу решение по делу об административном правонарушении преюдициальным фактом, подтверждающим вину лица в совершении административного правонарушения, ставшего причиной данного ДТП .

Гражданское дело по иску Р.Г. Сологубовой к А.В. Владимирову о взыскании материального ущерба, причиненного дорожно-транспортным происшествием по материалам надзорной жалобы N 4Г-2464/2010 // Архив Челябинского областного суда.

Последним симптомом можно считать практически полную идентичность судебных решений судов вышестоящих инстанций. Удивительная солидарность в вопросах защиты государства от человека.

Диагноз - стагнация

Вследствие вышеназванных проблем административной юстиции можно ставить диагноз - инфантильность основных конституционных принципов судебной деятельности, стагнация концепции административного судопроизводства.

Рекомендации: продумать концепцию административного процесса, начать протоколировать судебное заседание, научиться подвергать разумной критике документы, предоставленные ИДПС, сделать попытку услышать и увидеть доводы частного лица, вспомнив, что он не правонарушитель a priori, то есть действовать с позиций разумности и целесообразности. А самой главной рекомендацией является пожелание не превращать судебное разбирательство по административным делам в карательный конвейер.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: