Причины неисполнения государственного задания

Обновлено: 18.04.2024

Если федеральное, государственное или муниципальное учреждение в связи с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции было вынуждено приостановить деятельность, даже частично, то установленное ему на 2021 год государственное / муниципальное задание не может быть признано невыполненным даже в случае недостижения или превышения допустимых отклонений показателей. Причем это касается и показателей, характеризующих объем оказываемых услуг/ выполняемых работ, так и качественных показателей государственного/ задания, если таковые были установлены (Федеральный закон от 29 ноября 2021 г. № 384-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году").

Таким образом сохраняется введенная в прошлом году норма, позволяющая не привлекать должностных лиц учреждений к административной ответственности за невыполнение задания, установленного на 2021 год.

Документы по теме:

Обновленная форма начнет применяться начиная с предоставления отчета о выполнении госзадания на оказание госуслуг (выполнение работ) на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов.

Спор между детским садом, сделавший заказ услуг по медосмотру своих сотрудников, и ФАС России дошел до ВС РФ.

Расширен перечень обязательств, при условии принятия регионом которых принимается решение о продлении исполнения бюджетной меры принуждения на срок более одного года.

В текущем году таких писем публикуется немного, поэтому мы не стали группировать их по определенным тематикам, как это было, например, в прошлом году.

Все права на материалы сайта ГАРАНТ.РУ принадлежат ООО "НПП "ГАРАНТ-СЕРВИС" (ИНН 7718013048, ОГРН 1027700495745). Полное или частичное воспроизведение материалов возможно только по письменному разрешению правообладателя. Правила использования портала.

Главный редактор: Игнаткина В.В.

Если вы заметили опечатку в тексте,
выделите ее и нажмите Ctrl+Enter

Завершив выполнение государственного (муниципального) задания на предыдущий год и отчитавшись об этом органу-учредителю, автономное учреждение должно убедиться в отсутствии причин для возврата средств соответствующей субсидии. При каких обстоятельствах все же потребуется перечислить деньги в бюджет? Какие ошибки учреждений дают контролерам и судьям основание сделать вывод о невыполнении задания?

Законодательство предусматривает несколько оснований для возврата. Во-первых, потребовать от автономного учреждения вернуть средства в бюджет может орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, – если при анализе годового отчета учреждения о выполнении задания обнаружит расхождение плановых и фактических показателей, превышающее допустимый диапазон. Во-вторых, требование о возврате выставляют контролеры (орган Федерального казначейства, финансовый орган, контрольно-счетный орган), которые приходят в учреждение с проверкой. Сделать это они могут на основании ошибок, выявленных при проверке деятельности АУ в рамках задания и эффективности расходования им средств бюджета. Нарушение установленных правил нередко влечет административную ответственность в виде штрафа. В-третьих, при возникновении между контролерами и учреждением спора и рассмотрении его в суде последний (при наличии доказательств) подтверждает правомерность требования о возврате и привлечения учреждения к административной ответственности.

Рассмотрим, в каких именно ситуациях учреждение должно вернуть средства субсидии и по какой статье АУ могут привлечь к административной ответственности.

Невыполнение задания, зафиксированное в годовом отчете

Согласно п. 6 ст. 69.2 БК РФ под невыполнением задания понимается недостижение (превышение допустимого (возможного) отклонения) его показателей, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также показателей качества, если они определены в задании. Если автономное учреждение не выполнило задание, у него возникает обязанность перечислить в бюджет остатки субсидии, соответствующие недостигнутым показателям.

Сама процедура возврата запускается после подачи автономным учреждением годового отчета о выполнении задания. Отчетная форма содержит графу «Отклонение, превышающее допустимое (возможное) отклонение» (см., например, форму, утвержденную Положением № 640). В этой графе учреждение при необходимости должно проставить процент, отражающий объем невыполненных показателей.

На основании полученных от учреждения сведений орган-учредитель рассчитывает конкретную сумму возврата (для федеральных учреждений форма такого расчета включена в Типовую форму № 198н) и уведомляет об этом подведомственное АУ. Оно, в свою очередь, должно перечислить в установленный срок средства в бюджет.

К сведению: потребовать от автономного учреждения вернуть средства в бюджет может орган-учредитель – если при анализе годового отчета о выполнении задания он обнаружит расхождение плановых и фактических показателей, превышающее допустимый диапазон.

Срок возврата определяется в соглашении о предоставлении субсидии на выполнение задания (см., например, Типовую форму № 198н), а основанием для этого служит нормативный акт, изданный учредителем в отношении учреждений того или иного уровня. Вернуть средства надо в первой половине года, однако конкретные даты могут быть разными. Так, в Московской области крайний срок – это 1 июня, в Ленинградской – 1 марта, а в Мурманске – 1 апреля.

Важно, что на сумму возврата влияют два обстоятельства, установленные на местах в нормативной базе.

1. Показатели, которые берутся для расчета объема субсидии, подлежащего возврату. В нормативных актах может говориться лишь об объемных показателях либо сразу о двух их видах (показателях объема и качества). Первый вариант выбран для федеральных учреждений (абз. 2 п. 46 Положения № 640) и, например, в Ленинградской области (см. сноску 4), второй вариант – в Свердловской области. То есть в первом случае сумма возврата будет меньше, чем во втором (скажем, если одновременно не выполнены показатели и объема, и качества). А при недостижении одних лишь качественных показателей задания в первом случае необходимость возврата не возникнет.

2. Величина допустимых отклонений. Она обычно составляет 5 % (к примеру, в Пермском крае) или 10 % (скажем, в Республике Башкортостан). Но иногда этот процент не устанавливается вовсе – так поступили в Московской области. А значит, при отсутствии диапазона, в котором учреждение, не опасаясь финансовых последствий, может отклониться от показателей задания, сумма возврата будет больше. Выполнение же задания в границах возможного отклонения не приведет к возврату средств (Письмо Минфина РФ от 12.04.2016 № 02-01-09/20629).

Таким образом, первое основание для возврата части субсидии на выполнение задания – это наличие в годовом отчете отклонений, превышающих допустимые, и признание органом-учредителем факта невыполнения задания. Отчет укажет, что учреждение не достигло запланированных значений, из-за чего учредитель потребует вернуть денежные средства, эквивалентные недостигнутым показателям.

Невыполнение задания, выявленное при проверке

Недостоверность сведений, отраженных в годовом отчете, тоже может повлечь за собой признание государственного (муниципального) задания невыполненным. Это произойдет, если проверяющие обнаружат, что отчет содержит счетные ошибки, влияющие на результат выполнения задания, либо часть значений в отчете не подтверждается первичными документами. И тогда подтвержденные фактические показатели окажутся меньше плановых (даже с учетом допустимых отклонений).

Подобные нарушения могут возникать из-за недостаточного контроля органа-учредителя за ходом и результатом выполнения задания. Эти факты нередко выявляются при проверках контрольно-счетными органами, функционирующими в публично-правовых образованиях. На представление недостоверной отчетности о выполнении государственных и муниципальных заданий указывает и Федеральное казначейство в своем классификаторе – это расценивается как один из рисков в работе учреждений.

Счетные ошибки, допущенные автономным учреждением при заполнении отчета, могут вызвать достаточно серьезные последствия. Вместе с такими недочетами обнаруживается и факт невыполнения показателей задания. Например, при проверке образовательного учреждения контрольно-счетный орган среди прочего выявил, что в годовом отчете учреждения допущена ошибка: фактический показатель «Доля педагогических работников, имеющих первую или высшую квалификационную категорию», характеризующий качество оказания услуги, составил 64,3%, что на 10,7 % меньше, чем установлено в задании. Впоследствии при рассмотрении спора судьи приняли во внимание и данный факт (см. Постановление Московского городского суда от 07.02.2018 № 4а-8770/2017).

К сведению: контролеры могут признать задание невыполненным, если обнаружат, что отчет о его выполнении содержит счетные ошибки, влияющие на результат работы учреждения, либо часть значений в отчете не подтверждается первичными документами.

В свою очередь, недостоверность отчетной информации возникает из-за ее неподтверждения первичными документами – проанализировав их, контролеры могут сделать вывод о недостижении количественных и качественных показателей задания. В указанных документах отражается количество посещений, получателей услуг, их удовлетворенность предоставляемыми услугами и пр. В частности, в дошкольном учреждении проверяющие могут запросить:

табель учета посещаемости детей;

расчет коэффициента посещаемости;

отчет о проведении мониторинга качества муниципальной услуги;

анкеты родителей воспитанников по определению качества услуг в сфере образования.

В свою очередь, в учреждении физкультуры и спорта проверить могут следующее:

журналы учета групповых занятий;

расписание учебных занятий;

книгу учета администраторов;

тетради учета посещений; и др.

Как показали результаты одной из проверок, при установлении расхождений между сведениями отчета и перечисленными документами, предоставленными учреждением физкультуры и спорта, контролеры сделали вывод о том, что часть обучающихся фактически не занимается в группе и услуги им не оказываются. Кроме того, на недостоверность информации указало несоответствие количества человеко-часов, отраженного в отчете, и часов учебной нагрузки для тренеров-преподавателей согласно расписанию учебных занятий.

Еще один пример искажения отчетности о выполнении задания касается реализации программ профессиональной переподготовки. Проверяя федеральное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования, Счетная палата выявила, что показатели годового отчета не подтверждаются результатами выборочного анализа первичных документов – журналов учебных занятий. В связи с этим контролеры констатировали факт невыполнения задания (Представление Счетной палаты РФ от 30.05.2018 № ПР 02-175/02/1-02).

Отметим, что сам по себе факт подачи недостоверной отчетности, касающейся оказания услуг (выполнения работ) в рамках задания, не предполагает административной ответственности, а вот за его невыполнение ответственность предусмотрена. Согласно ст. 15.15.5-1 КоАП РФ однократный проступок грозит должностному лицу автономного учреждения предупреждением или штрафом в размере от 100 до 1 000 руб., повторное нарушение – штрафом в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Привлечь к ответственности могут:

органы Федерального казначейства (п. 1 ст. 23.7 КоАП РФ);

органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (п. 1 ст. 23.7.1 КоАП РФ);

суды, если дело о таком правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты РФ, уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ либо органа муниципального финансового контроля (п. 1.1 ст. 23.1 КоАП РФ).

Таким образом, вторым основанием для возврата части субсидии на выполнение задания станут результаты проверки основной деятельности учреждения и эффективности расходования им средств бюджета. Контрольные органы, сопоставив отчетные данные и информацию, отраженную в первичных документах, могут не только выдать рекомендации и предписания об устранении выявленных нарушений, но и привлечь к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.

Помимо двух рассмотренных оснований для возврата существуют еще два, тоже выявляемые при проверках. Контролеры могут потребовать возврата средств субсидии на выполнение задания при обнаружении нарушений условий предоставления данной субсидии (ст. 15.15.5 КоАП РФ) либо нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ). Именно эти требования зачастую и оспаривают в судах учреждения – данные основания мы рассмотрим в следующем номере журнала.

Между тем из сказанного в статье можно сделать два вывода.

1. Отчет о выполнении задания – важный документ, отражающий результаты выполнения задания. На его основе решения о необходимости возврата средств принимает не только орган-учредитель, но и контрольные органы.

2. Административная ответственность за невыполнение задания возникает не всегда. Согласно нормам КоАП РФ привлечь к ней могут только контрольные органы (органы-учредители такого полномочия не имеют). А значит, готовиться к штрафу автономное учреждение должно, если контролеры при проверке его деятельности выявят факт невыполнения задания.

Ошибки, совершаемые учреждениями при исполнении государственного (муниципального) задания и расходовании выделенной на него субсидии, нередко приводят к судебным спорам. Должностные и юридические лица не соглашаются с предписаниями контрольных органов, пытаются отстоять свою правоту, но выигрывают не всегда. В чем суть споров и что нарушают учреждения? Подробности – в подборке судебных решений за 2020 – 2021 годы.

Обычно споры возникают между учреждениями (их руководителями) и контрольными органами. По результатам проверки контролеры делают вывод о том или ином допущенном нарушении и предписывают вернуть в бюджет неправомерно израсходованные суммы либо привлекают учреждение или его руководителя к административной ответственности. Не соглашаясь с предписанием, учреждение (руководитель) обращается в суд.

Нарушения квалифицируются по нескольким статьям КоАП РФ: по ст. 15.14, ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, 15.15.5-1 КоАП РФ. Суть же претензий сводится к следующему:

1) задание не выполнено даже с учетом допустимых отклонений;

2) учреждение нарушило условия предоставления субсидии на выполнение задания;

3) средства названной субсидии израсходованы нецелевым образом.

На практике ситуации, в которых возникают претензии контролеров, бывают разными. Рассмотрим подробнее наиболее характерные причины споров.

Невыполнение задания

Административная ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания предусмотрена ст. 15.15.5-1 КоАП РФ. За такой проступок должностные лица (прежде всего руководители учреждений) могут подвергнуться предупреждению или штрафу в размере от 100 до 1 тыс. руб. При повторном нарушении штраф увеличивается до 10 тыс. – 30 тыс. руб.

Встречаются и случаи, когда невыполнение задания квалифицируется по ст. 15.15.5 КоАП РФ – как нарушение условий предоставления субсидий.

Кроме того, иногда контролеры не привлекают учреждение или его руководителя к административной ответственности, не выписывают штрафы, а требуют возврата части субсидии на выполнение задания. Суммы возврата могут исчисляться миллионами рублей.

Приведем два основания для споров.

Применение при расчетах допустимых отклонений

В силу п. 6 ст. 69.2 БК РФ задание является невыполненным при недостижении (превышении допустимого (возможного) отклонения) показателей объема, а также показателей качества, если последние установлены в задании. В связи с этим используемая формула расчета все чаще становится предметом спора, поскольку от нее зависят не только достигнутые значения плановых показателей, но и сумма, которую потом потребуется вернуть в бюджет.

Орган-учредитель может установить допустимое отклонение в отношении отдельной услуги (работы), задания в целом или его части (то есть в отношении всех оказываемых услуг либо всех выполняемых работ). Возможные варианты должны быть отражены в порядке формирования и финансового обеспечения задания, действующем в публично-правовом образовании, а конкретные условия применения – в самом задании. От того, в какой строке задания указано допустимое отклонение, зависит формула расчета.

Если контрольный орган и само учреждение используют разные формулы – это приводит к спору. В частности, в одном из таких случаев орган Федерального казначейства, проверив бюджетное образовательное учреждение высшего образования (университет), предписал ему вернуть в бюджет 11,4 млн руб. Допустимое отклонение в 10% контролеры применили в отношении показателей объема по каждой образовательной программе и в результате пришли к выводу, что численность студентов была ниже допустимой по 14 реализуемым университетом программам.

Учреждение отстояло свои интересы – суды четырех инстанций его поддержали (Определение ВС РФ от 27.04.2020 № 306-ЭС20-4459). Арбитры выяснили, что орган-учредитель установил допустимое отклонение в отношении задания в целом. Строки, предусмотренные в каждом разделе госзадания для отражения величины допустимого отклонения, не заполнены, то есть по отдельным услугам его значения не установлены. А вот в третьей части госзадания данная величина обозначена. С учетом этого университет недовыполнил задание на 5,38%, что находилось в пределах допустимого отклонения. Выводы казначейства о недостижении плановых показателей были ошибочными.

Недостоверность сведений о выполнении задания

Такие сведения могут содержаться прежде всего в годовом отчете о выполнении задания, на основании которого орган-учредитель, а затем и контрольные органы делают вывод о достижении учреждением установленных показателей. Поэтому данные, включенные в годовой отчет, учреждение должно подтвердить первичными документами, где отражается, например, количество посещений, часов учебной нагрузки, получателей услуг, жалоб. Если названных документов нет, проверяющие могут «не засчитать» неподтвержденные объемы – и задание окажется невыполненным.

Подобный случай произошел с одним учреждением (ледовый дворец), которое проверила региональная контрольно-счетная палата. Контролеры обнаружили, что учреждение включило в отчет о выполнении задания, поданный органу-учредителю, неподтвержденные данные. Фактический показатель, характеризующий объем выполненной работы «Организация и проведение спортивно-оздоровительной работы по развитию физической культуры и спорта среди различных групп населения» был необоснованно завышен на 3 811 посещений. С учетом допустимого отклонения в 5% задание оказалось не выполнено на 2 261 посещение. Контрольно-счетная палата предписала ледовому дворцу вернуть в бюджет 540 тыс. руб., суды с этим решением согласились (Постановление АС ВВО от 14.08.2020 № Ф01-11807/2020 по делу № А43-8603/2019). Кроме того, директор учреждения был оштрафован на сумму 10 тыс. руб. по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Нарушение условий предоставления субсидии

Спор с участием ледового дворца показывает, что контролеры и суды, выявляя факты невыполнения задания, нередко продолжают применять в этих ситуациях ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, устанавливающую административную ответственность за нарушение условий предоставления субсидии. За это юридическим лицам грозит штраф в размере от 2% до 12% суммы субсидии. Вместе с тем за невыполнение задания в 2017 году введена отдельная санкция (ст. 15.15.5-1 КоАП РФ) – она мягче, чем за нарушение условий предоставления субсидии.

Еще один случай, когда проступок был квалифицирован по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, а не по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, произошел с бюджетным учреждением, ведущим деятельность в сфере городского благоустройства. Оно не достигло показателей в отношении двух работ, включенных в задание: объем работы по отлову и обезвреживанию безнадзорных животных не выполнило на 23%, а объем работы по посадке цветов в клумбы и уходных работ – на 42%. В ходе проверки контрольно-счетная палата установила, что отклонение показателей превысило допустимое. Задание выполнено не было. Суды трех инстанций согласились с выводами контролеров (Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 03.04.2020 № 16-1072/2020 по делу № 5-408/2019) и подтвердили правомерность штрафа в размере 10 тыс. руб., наложенного на директора бюджетного учреждения по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Однако тенденция к четкому отграничению области действия ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ становится заметнее. Среди прецедентов – Постановление ВС РФ от 17.02.2016 № 309-АД15-19447 по делу № А76-23481/2014 и Решение Московского городского суда от 18.09.2018 по делу № 7-11605/2018, где судьи сделали вывод об отсутствии состава правонарушения, подпадающего под приведенную норму. Достижение результатов (например, заданных тем же госзаданием) относится к условиям использования субсидии, а не к условиям ее предоставления.

Суды двух инстанций поддержали контролеров, но кассация направила дело на новое рассмотрение. Аргументы были следующими. Законодатель различает понятия «условия предоставления субсидии» и «условия использования субсидии» как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений тех или иных условий. Но контрольный орган не указал, а нижестоящие суды не установили, каким образом несоблюдение ведомственных нормативных актов, регулирующих порядок оплаты труда, превышение фонда премирования руководителя, его заместителя, главного бухгалтера, главной медицинской сестры могут свидетельствовать о нарушении условий предоставления субсидии, установленных соглашением.

Нецелевое использование субсидии на выполнение задания

Споров по поводу нецелевого расходования средств субсидии (ст. 15.14 КоАП РФ), как и раньше, возникает много. За такие проступки для должностных лиц предусмотрены штрафы в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификация на срок от года до трех лет, а для юридических лиц – штрафы в размере от 5% до 25% суммы, полученной из бюджета и использованной не по целевому назначению.

Выделим три группы спорных расходов – на финансирование деятельности, не входящей в состав государственного или муниципального задания, на приобретение и содержание имущества, на оплату труда.

Финансирование деятельности, не предусмотренной заданием

Как известно, государственное (муниципальное) задание является основанием для предоставления субсидии. Однако этому правилу на практике следуют не все, из-за чего и совершаются нарушения, возникают споры.

В частности, так произошло с одним учреждением физкультуры и спорта (центр спортивной подготовки). Областная контрольно-счетная палата выявила, что оно направляло за счет средств субсидии на госзадание спортсменов, тренирующихся по индивидуальному плану, на тренировочные мероприятия, которые отсутствовали в едином календарном плане региона и едином календарном плане Минспорта. То есть средства были потрачены на выполнение работ, не предусмотренных заданием.

Суды, рассмотрев данный спор, согласились с контролерами: факт нецелевого использования средств подтвержден, а штраф в размере 20 тыс. руб., наложенный на директора учреждения по ст. 15.14 КоАП РФ, правомерен (Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 05.08.2021 № 16-5338/2021).

В другом случае нарушение допустило учреждение культуры (центр народного творчества). Оно оплатило из субсидии на выполнение задания расходы в сумме 400 тыс. руб. на проведение праздника Сабантуй, хотя это мероприятие не входило в муниципальное задание. Учреждение было привлечено к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 тыс. руб. (5% средств, использованных нецелевым образом).

Центру народного творчества не удалось отстоять свою правоту (Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 29.01.2020 № 16-157/2020). Судьи выяснили, что решение о проведении праздника приняла районная администрация. Ее правовой акт определял в качестве источника финансирования праздника внебюджетные средства учреждения (1,3 млн руб.), но не содержал никаких поручений, адресованных ему, по организации Сабантуя и проведению мероприятий. Таким образом, центр народного творчества израсходовал за счет субсидии на выполнение задания 400 тыс. руб. при отсутствии у него на это каких-либо правовых оснований.

Приобретение и содержание имущества

При расчете объема субсидии на выполнение задания учитываются в том числе затраты на содержание недвижимого и движимого имущества, а также на приобретение движимого имущества, эксплуатируемого в процессе выполнения задания, с учетом срока полезного использования. В отношении данных расходов тоже допускаются ошибки.

Так, одно муниципальное учреждение (ледовая арена) за счет средств субсидии на выполнение задания приобрело световое оборудование и оплатило электромонтажные работы на сумму 1,44 млн руб. Проверяющие из районной контрольно-счетной палаты выяснили, что в составе данной субсидии предусмотрены затраты на приобретение светильников (реконструкцию освещения ледовой арены) в сумме 257 тыс. руб., а остальную сумму в размере 1,19 млн руб. признали использованной не по целевому назначению.

Учреждение обратилось в суд, но три инстанции встали на сторону контролеров (Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12.03.2020 № 16-1649/2020). Нарушение верно квалифицировано по ст. 15.14 КоАП РФ, а предупреждение, вынесенное учреждению с применением ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ, правомерно.

Еще одно учреждение (научно-исследовательский институт) оплатило за счет субсидии на госзадание разработку проектной документации на капремонт помещений, хотя данные затраты не были предусмотрены ни соглашением о предоставлении названной субсидии, ни планом финансово-хозяйственной деятельности института. Пытаясь отстоять свои интересы, институт дошел до Верховного суда, но безрезультатно (Определение ВС РФ от 09.02.2021 № 304-ЭС20-23058 по делу № А45-33957/2019). Орган Федерального казначейства обоснованно привлек бюджетное учреждение к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ и назначил ему штраф в размере 80,3 тыс. руб. (5% суммы средств, полученных из бюджета и использованных не по целевому назначению).

Оплата труда работников

Расходы на оплату труда должны четко увязываться с выполнением задания, а их необходимость надо документально подтвердить. Иначе, доплачивая сотрудникам из средств субсидий на выполнение задания, учреждение рискует столкнуться с тем, что контрольные органы квалифицируют эти выплаты как нарушение бюджетного законодательства.

Так случилось, например, с бюджетным учреждением (научным центром), которое выплачивало из названных средств зарплату сотрудникам амбулатории, не участвовавшим в выполнении госзадания. Орган Федерального казначейства привлек за это научный центр к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ в виде штрафа в размере 167,6 тыс. руб.

Суды подтвердили вину учреждения (Постановление АС СЗО от 15.04.2021 № Ф07-1489/2021 по делу № А26-6774/2020). Арбитры не увидели обстоятельств, свидетельствующих о косвенном или прямом участии сотрудников амбулатории в выполнении задания. Тот факт, что предрейсовые и послерейсовые осмотры, вакцинация были необходимы для выезда сотрудников научного центра на полевые работы и в экспедиции, то есть напрямую относились к работам по проведению фундаментальных научных исследований, отраженных в госзадании, не изменял сути услуг как услуг в сфере здравоохранения, не включенных в задание. Более того, руководитель учреждения при распределении объемов финансирования был обязан учесть фонд оплаты труда амбулатории и начислений на него, а при недостаточности средств установить до начала года соответствующую штатную численность амбулатории.

В еще одном споре участвовало учреждение культуры (театр). Оно выплатило из средств субсидии на выполнение задания зарплату 32 работникам за период гастролей. Однако муниципальным заданием предусматривался лишь показ спектаклей в условиях стационара – на собственных площадках театра.

Разбирая данный случай, судьи вынесли решение против учреждения (Постановление Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.09.2021 № 16-2944/2021). Они подтвердили, что театр нецелевым образом произвел расходы на оплату труда в размере 321,2 тыс. руб. и уплату страховых взносов в размере 97 тыс. руб., поскольку оказание муниципальной услуги в другом городе не было включено в задание. Директора учреждения правомерно привлекли к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ и оштрафовали на сумму 20 тыс. руб.

Ошибки в оформлении документов, связанных с оплатой труда

Сначала суд первой инстанции признал вину казенного учреждения: оно израсходовало бюджетные средства в размере 283,4 тыс. руб. на премии работникам, не имевшим правовых оснований для получения. Четыре сотрудника инспекции привлекались к дисциплинарной ответственности, при этом им назначались премии в отсутствие приказов о снятии дисциплинарных взысканий.

Однако все вышестоящие суды встали на сторону учреждения. Хотя руководитель не издал названные приказы, его резолюция о досрочном снятии с сотрудников наказания имелась на служебных записках. Из них следовало, что работодатель принял решение о снятии дисциплинарных взысканий. В любом случае подобное оформление решения работодателя о снятии взыскания не свидетельствует о нецелевом использовании денежных средств, направленных на премирование работников, с которых взыскание снято.

Заключение

Вопросы о том, как оценивать выполнение государственного (муниципального) задания и какие расходы можно финансировать из средств субсидии на его выполнение, казалось бы, достаточно четко отрегулированы законодательством. Но на практике возникает много нюансов, ограничений, да и обстоятельства каждого спора индивидуальны.

Как показывают рассмотренные судебные решения, учреждениям надо рассчитывать процент выполнения задания, используя те способы, которые определены в задании. А при ответе на вопрос, можно ли тратить данную субсидию на те или иные нужды, следует опираться не только на федеральные нормы, правовую базу, созданную на уровне публично-правового образования или органа-учредителя, но и на собственные локальные акты.

Государственное (муниципальное) задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания учреждением услуг или выполнения работ. В числе прочих параметров, этот документ должен содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем государственной/ муниципальной услуги или работы. По количественным и качественным показателям учредитель может предусмотреть также допустимые отклонения, в пределах которых задание все равно будет считаться выполненным.

Именно это отклонение точнее, порядок его определения, стал причиной судебного разбирательства между федеральным бюджетным учреждением и Казначейством.

Госзаданием для учреждения были установлены показатели, характеризующие содержание, условия, формы и объем оказываемых им образовательных услуг:

показатель, характеризующий содержание услуг, – специальности и направления подготовки;
показатель объема услуги – численность обучающихся.

Установлено и допустимое отклонение от объема выполнения госзадания – 10% в отношении услуг, каждая из которых предусмотрена отдельным разделом госзадания.

При проведении проверки ревизоры посчитали, что учреждением не достигнуты значения установленных госзаданием показателей, в результате чего расхождение плановых и фактических показателей превышает допустимые 10%. К такому выводу проверяющие пришли исходя из количества студентов по каждой специальности, которое оказалось ниже планового по 27 специальностям и направлениям обучения. На этом основании Казначейство потребовало от учреждения возместить в бюджет часть субсидии, а это ни много ни мало 11,5 млн руб.

Учреждение было вынуждено обратиться в суд. Рассмотрев дело (Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2020 г. № 12АП-4106/20 по делу № А06-6513/2019), судьи первой и апелляционной инстанций приняли сторону учреждения.

Свою позицию суд обосновал так: в соответствии с нормами Постановления № 640 о порядке формирования госзадания для федеральных учреждений допустимые отклонения могут быть установлены только в отношении, отдельной услуги; общее допустимое отклонение в отношении госзадания в целом; общее допустимое отклонение в отношении части госзадания.

Возможности установления допустимого отклонения в отношении иных показателей госзадания, в том числе показателей, относящихся к содержанию и объему в рамках отдельной госуслуги, законом не предусмотрено. Фактически отклонение от выполнения госзадания в отношении отдельных разделов госзадания не превысило 10%. Поэтому судьи пришли к выводу, что отклонение по отдельным категориям – специальностям или направлениям подготовки, превышающее 10%, при соблюдении данного критерия в отношении отдельной госуслуги, то есть по отдельному разделу госзадания, не свидетельствует о его неисполнении.

Примечательно, что с аналогичным выводом судов в отношении того же учреждения, но по госзаданию на другой финансовый год, ранее согласился и Верховный Суд Российской Федерации:Определением от 27 апреля 2020 г. № 306-ЭС20-4459 судебные акты нижестоящих инстанций оставлены в силе.

Но в нынешнем деле возможностью обжаловать данное решение в кассационную инстанцию Казначейство пока не воспользовалось, хотя на это у него остается всего несколько дней.

Как известно, в период пандемии законодатели сделали учреждениям послабление. Задания, доведенные до них на 2020 и 2021 годы, признаются выполненными даже при недостижении установленных показателей – если это произошло из-за приостановления деятельности, обусловленного действием ограничительных мер. Однако в судебной практике уже появляются решения, вынесенные по фактам невыполнения задания в 2020 году. Расскажем о наиболее интересных случаях.

Как следует из положений ч. 20 ст. 2.1 Федерального закона от 12.11.2019 № 367-ФЗ и ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 29.11.2021 № 384-ФЗ, при наличии у государственных (муниципальных) учреждений объективных ограничивающих обстоятельств задания на 2020 и 2021 годы не признаются невыполненными. А значит, в этих случаях оснований для возврата остатка субсидии либо привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ возникать не должно.

Но руководителей учреждений к ответственности по названной статье все же привлекают. Те отстаивают свою правоту с переменным успехом. При этом ссылки на «антикризисные» нормы используются не всегда, а там, где используются, судьи «разворачивают» их в пользу разных сторон.

В спорах о выполнении задания на 2020 год, рассмотренных судами, вскрываются детали, заслуживающие внимательного изучения. Остановимся на трех видах вынесенных решений.

Задание выполнено, руководитель не наказан

Такой вид спора можно назвать классическим: руководитель доказывает, что возглавляемое им учреждение выполнило задание в полном объеме, и суд отменяет вынесенное ранее решение о привлечении к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ. В более ранней судебной практике (например, по рассмотрению споров о выполнении заданий за 2019 год) подобных примеров немало. Но появляются и совсем свежие примеры.

В них интересно то, что применяется «допандемийная» логика доказывания факта нарушения, а также выстраивания защиты. Причем эту логику поддерживают и стороны спора, и – в последующем – судьи.

Так произошло, например, в случае, рассмотренном Четвертым кассационным судом общей юрисдикции (Постановление от 22.10.2021 № 16-5779/2021). Контрольный орган, проверив учреждение (бюро технической инвентаризации), привлек его руководителя к административной ответственности по норме ст. 15.15.5-1 КоАП РФ в виде предупреждения. Контролеры посчитали, что учреждение не выполнило задание на 2020 год на 31,6 %, это превысило границы допустимого отклонения (10 %). Руководитель бюро с такими выводами не согласился и оспорил их в суде.

Суды двух инстанций поддержали контролеров, подтвердив факт невыполнения задания (хотя спор рассматривался уже в 2021 году, когда было известно об «антикризисных» нормах). Но кассация заняла противоположную позицию и прекратила производство по данному делу из-за отсутствия состава нарушения. Вот каким был ход разбирательства.

Претензии контрольного органа состояли в том, что учреждение дважды учитывало объекты недвижимости, по которым отчет по результатам кадастровой оценки направлялся в бумажном и электронном виде в уполномоченный орган. А значит, бюро необоснованно завысило фактический показатель объема «Количество объектов недвижимости, для которых определена кадастровая стоимость» в два раза. Вместе с тем судьи выяснили, что в задание учреждению было включено два уникальных номера регистровой записи. Оба они касались определения кадастровой стоимости объектов недвижимости. Но по одному уникальному номеру предусматривались результаты работы в бумажном виде, а по другому – в электронном. Именно эти результаты учреждение отразило в годовом отчете о выполнении задания. Никаких завышений показателей своей работы учреждение не допустило.

Как видим, этот спор рассматривался исходя из обычной практики ведения финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Упоминаний об «антикризисных» нормах и мерах здесь не было.

Задание не выполнено, руководитель не наказан

В этой ситуации ограничительные меры напрямую влияли на работу учреждения, а «антикризисные» нормы учитывались сторонами спора и судами.

Пример – Решение Апатитского городского суда Мурманской области от 27.12.2021 по делу № 12-124/2021. Контрольный орган признал директора автономного учреждения социального обслуживания виновным в совершении административного нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, и оштрафовал на 300 руб. Но мнение судей оказалось иным.

При рассмотрении спора выяснилось следующее. По итогам 2020 года автономное учреждение не достигло установленных количественных показателей по нескольким услугам с разными реестровыми номерами, в том числе относящимся к социальному обслуживанию на дому. О возможном недовыполнении задания учреждение проинформировало орган-учредитель в октябре 2020 года. В пояснительной записке к промежуточному отчету об исполнении задания АУ сослалось на не зависящие от него обстоятельства (смертность получателей социальных услуг, их госпитализация в медицинские учреждения, уменьшение числа обращений из-за введенных в регионе ограничительных мер) и выступило с предложением о корректировке объемов задания. Проект уточненного задания учреждение тоже направило органу-учредителю. Однако тот скорректированные значения не утвердил, из-за чего по итогам 2020 года контрольный орган сравнивал фактические показатели, достигнутые АУ, с первоначальным планом.

Судьи посчитали, что руководитель учреждения в рамках своих полномочий сделал все возможное для того, чтобы донести до органа-учредителя информацию о необходимости изменения задания и удержания фактических показателей в границах допустимых отклонений. А вот министерство свою обязанность по корректировке задания подведомственному АУ не выполнило, хотя процедура рассмотрения предложений учреждения по корректировке детально расписана в правовом акте учредителя.

Кроме того, министерство учло действие ограничительных мер на подведомственное учреждение и приняло решение по итогам 2020 года считать задание выполненным в полном объеме – независимо от его фактического исполнения. Это решение орган-учредитель довел до директора АУ письмом. И в нем ничего не сообщалось о допущенных руководителем учреждения нарушениях при выполнении задания за 2020 год в неполном объеме.

В итоге суд не подтвердил вину должностного лица АУ в совершении вменяемого ему нарушения и прекратил производство по делу. Отметим, что, разбирая этот спор, суд детально исследовал всю процедуру взаимодействия автономного учреждения и органа-учредителя, касающуюся внесения корректировки в задание, а также многочисленные подтверждающие документы и при вынесении решения не стал опираться лишь на нормы о действующих послаблениях (в части признания задания выполненным).

Задание не выполнено, руководитель наказан

Подобные решения, вынесенные судами, тоже не учитывают существующие послабления, но, в отличие от решений первого типа, оборачиваются для руководителей учреждений отрицательным результатом. Доказательная база, свидетельствующая о допущенном нарушении, здесь формируется с применением двух подходов.

«Антикризисные» нормы не используются

Первый подход: судьи рассматривают споры, изначально считая, что вменяемые руководителям учреждений нарушения произошли при обычных условиях ведения финансово-хозяйственной деятельности. Ссылок на «антикризисные» нормы в материалах дел не приводится, влияние ограничительных мер на работу учреждений не исследуется.

Так произошло, например, с заведующей дошкольным образовательным учреждением. Ее привлекли к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, назначив наказание в виде предупреждения. Железнодорожный городской суд Московской области признал вину руководителя учреждения (Постановление от 11.10.2021 по делу № 5-308/2021). Судьи указали, что фактические количественные показатели по двум муниципальным услугам не достигли объема, запланированного на 2020 год. При этом согласно порядку формирования и финансового обеспечения задания, утвержденному в муниципальном образовании, допустимые отклонения к объемным и качественным показателям не устанавливались. Задание правомерно признано невыполненным.

«Антикризисные» нормы используются

Второй подход: действующие послабления принимаются во внимание при рассмотрении спора, а обоснованность применения этих послаблений тщательно исследуется. В результате суды приходят к выводам не в пользу руководителей учреждений, признавая, что у тех нет оснований ссылаться на «антикризисные» нормы. Вот несколько примеров.

Учреждение (спортивная школа) не выполнило задание на 2020 год, из-за чего его директор был привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ в виде предупреждения. По одной услуге, включенной в муниципальное задание, показатели качества не были выполнены на 25,5 %, по другой – на 29,8 %, еще по двум услугам – на 100 %. Должностное лицо оспорило решение контрольного органа, но безрезультатно (Решение Муравленковского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 07.09.2021 по делу № 5-474/2021, 12-48/2021).

В суде директор спортшколы пояснил, что показатели не достигнуты из-за введения в регионе режима повышенной готовности и невозможности внести корректировки в утвержденное задание. Эти доводы судей не убедили. Послабления для учреждений (признание задания выполненным даже при недостижении установленных показателей) в 2020 году действительно были предусмотрены. Но деятельность спортивной школы из-за введенных в регионе ограничительных мер полностью либо частично не приостанавливалась – услуги предоставлялись удаленно, с использованием электронных систем учреждения. А значит, послабление в данном случае неприменимо. При этом изменения в муниципальное задание не вносились, и по факту оно было выполнено не полностью.

Аналогичное решение Муравленковский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа принял в отношении директора другой спортивной школы (Решение от 02.09.2021 по делу № 5-382/2021, 12-46/2021). В схожих обстоятельствах его тоже привлекли к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.

Последний пример – руководитель учреждения (института экологии) также ссылался на введение ограничительных мер из-за распространения коронавирусной инфекции и переход в связи с этим части сотрудников на удаленную работу как на причины недовыполнения задания на 2020 год. Однако суд посчитал, что достаточных доказательств невозможности выполнения задания из-за обстоятельств непреодолимой силы представлено не было, и согласился с назначенным директору наказанием в виде предупреждения (Постановление Вологодского городского суда Вологодской области от 14.07.2021 по делу № 5-2743/2021).

Заключение

Как показывает наша подборка решений, послабления, введенные для учреждений в отношении государственных и муниципальных заданий на 2020 и 2021 годы, не всегда принимаются во внимание контрольными органами и судами. Поэтому если у учреждения есть основания применять «антикризисные» нормы, следует ссылаться на них и приводить аргументы в свою защиту. Хорошо, если и орган-учредитель тем или иным способом подтвердит, что он посчитал задание выполненным в полном объеме (как было в примере с автономным учреждением социального обслуживания).

В то же время суды детально изучают влияние на учреждение обстоятельств непреодолимой силы: обусловлено ли ими уменьшение масштаба деятельности? Если прямую связь между одним и другим учреждению доказать не удастся, задание будет оценено как невыполненное. Последствием может стать как привлечение руководителя учреждения к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, так и возврат остатка субсидии – даже в отношении заданий на 2020 и 2021 годы.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: