Правовые позиции судов как источник административного права

Обновлено: 28.03.2024

КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Д.Н. БАХРАХ, А.Л. БУРКОВ
Бахрах Демьян Николаевич - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Бурков Антон Леонидович - юрист общественного объединения "Сутяжник", магистрант Департамента права Эссекского университета (Колчестер, Великобритания).
В юридической литературе высказываются мнения о том, что существуют три формы влияния актов правосудия, точнее, судебной практики, на нормативную базу:
- прецедент;
- разъяснения по вопросам судебной практики - постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ;
- решения судов о признании нормативных актов незаконными (судебный нормоконтроль).
Относительно отнесения разъяснений по вопросам судебной практики к источникам российского права существуют разные точки зрения . Однако обсуждение данной проблемы выходит за рамки настоящей статьи, поскольку эти акты, по нашему мнению, не являются актами правосудия.
--------------------------------
См., например: Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 16; Рарог А.И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ // Государство и право. 2001. N 2. С. 51 - 57.
Представляется, что разъяснения по вопросам судебной практики в форме постановлений не относятся к специфической деятельности суда по отправлению правосудия, а лишь обобщают его результаты, то есть обобщают судебную практику. По мнению Р.З. Лившица, ". разъяснения Пленума - наиболее директивные и наименее судебные акты во всей судебной практике. Разъяснения внешне выглядят как типичный акт органа законодательства или управления, в них можно при желании обнаружить, как в правовой норме, гипотезу, диспозицию и санкцию. " . Такому явлению, как постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, справедливо было дано наименование - "разъяснение по вопросам судебной практики" <**>.
--------------------------------
Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 5.
<**>См.: СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; РГ. 1995. 16 мая.
Обсуждать и анализировать правовую природу постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ относительно признания или непризнания за ними силы источника права целесообразно только вне рамок специфической деятельности суда по отправлению правосудия, признавая за ними характер административного акта.
Другой вопрос, можно ли относить постановления высших судебных инстанций по конкретным делам к источникам российского права, называя их прецедентами. В отечественной юридической литературе в понятие "прецедент" зачастую вкладывается иной смысл, чем был заложен в доктрине прецедента в английском судопроизводстве, - прецедент отождествляется с решением суда, что является необоснованным. Называя решение суда прецедентным, мы скорее употребляем это понятие в обывательском смысле - как решение, которое ранее не встречалось в практике судов . Более того, действующим российским законодательством прецедент не регулируется, поэтому ни одно решение российского суда, каким бы "прецедентным" (неординарным) оно ни являлось, не может считаться обязательным для других, кроме участников дела, субъектов права. Следовательно, решения судов по конкретным делам не являются источниками российского права.
--------------------------------
О нетождественности понятия "прецедент" в доктрине общего права и употребляемого российскими авторами см., например: Исаков В.Б. Закон и судебный прецедент как источник права в российской правовой системе // Сб. рабочих материалов международного семинара "Судебная практика как источник права". М., 1999. Разд. 4. Россия; Кучин М.В. Судебный прецедент как источник права (дискуссионные вопросы) // Российский юридический журнал. 1999. N 4. С. 71.
Но в российской правовой системе существует один вид судебных актов, которые можно с полной уверенностью отнести к источникам права как с позиции теории права, так и закона. Это акты правосудия о признании нормативных актов незаконными.
Из анализа действующего законодательства следует, что все суды, как конституционной, так и общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных актов. Суд дает нормативному акту юридическую оценку, которая заключается в том, что оспоренный нормативный акт является незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц. Возникает вопрос о юридической природе принимаемых судом постановлений, содержащих оценку законности нормативных актов, поскольку такого рода акты правосудия оказывают влияние не только на правовой статус сторон рассмотренного дела. Можно ли считать акты правосудия источниками административного права в частности и права в целом? Представляется, что ответ на поставленный вопрос кроется в рамках понятия "источник права".
Оно является классическим наряду с понятиями "предмет и метод правового регулирования", "отрасль права". Тем не менее "крупных работ, специально посвященных источникам права, почти нет. У нас в советские годы была опубликована интересная монография С.Л. Зивса. Это была докторская диссертация автора. Она и поныне остается в российском правоведении в гордом одиночестве" . Приятным новшеством нужно считать появление монографии О.Е. Кутафина "Источники конституционного права Российской Федерации" <**>. Однако данный автор не признает судебные акты Конституционного Суда РФ источниками российского права. Что касается источников административного права, то, по мнению А.В. Демина, данный институт практически не разработан и "кроме статьи Г.И. Петрова, опубликованной еще в 1958 году, мы фактически не имеем теоретических работ по данной теме (см.: Петров Г.И. Источники советского административного права // Правоведение. 1958. N 4. С. 34 - 45)" <***>.
--------------------------------
Топорнин Б.Н. Система источников права: тенденции развития // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000. С. 9 (речь идет о работе С.Л. Зивса "Источники права", которая была опубликована издательством "Наука" в 1981 году).
<**>См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.
<***>Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. N 2. С. 15.
К сожалению, определению "источник права" не уделялось достаточно внимания и, как следствие, между понятиями "источник права" и "нормативный акт" ставился знак тождества, им давалось единое определение, которое, более того, не отражало весь спектр правотворческой деятельности и, соответственно, четко не разграничивало нормативные и ненормативные акты.
В науке преобладало определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права . Под источниками административного права понимались акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления . С целью демаркации источника права, что, как представляется, имело своей первопричиной объяснение отсутствия в социалистическом праве такого источника права, как судебная практика, С.Л. Зивс отмечал, что "источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы" . В связи с этим им предлагался более точный вариант термина "источник права" - "источник норм права", что подчеркивало внешнюю форму выражения правовой нормы .
--------------------------------
См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 22.
См.: Петров Г.И. Источники советского административного права // Правоведение. 1958. N 4. С. 36.
Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 10.
См.: Там же.
На этот пробел в науке - неразработанность понятия "источник права" - еще в 60-х годах ХХ века обратил внимание А.В. Мицкевич, отметив, что данное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права .
--------------------------------
См.: Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 22.
А.В. Мицкевич обстоятельно показал, что "определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, или как "формы выражения правовых норм" не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет. Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, о его изменении или отмене" . Им предлагалось при определении понятия "источник права" исходить из функциональности категории, его назначения, цели, учитывать не столько закрепление норм права, сколько выражение воли законодателя и, соответственно, использовать понятие нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену <**>.
--------------------------------
Там же. С. 25.
<**>См.: Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1964. Вып. 3 (20). С. 198.
Действительно, само понятие "закон" предполагает нормативный характер данного документа независимо от того, содержит ли он норму права или нет. Никто не будет отрицать нормативность, общеобязательность, а следовательно, и силу источника права за Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" , несмотря на то, что ст. ст. 1 и 2 этого Закона не устанавливают как таковых норм права (правил поведения), а лишь вводят в действие Закон и признают утратившими силу нормативные акты. Более того, это официальная политика государства - отнесение к нормативным и тех актов, которые не содержат в себе норм права. Так, в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти публикуются в том числе и акты (приказы) об отмене, признании утратившими силу нормативных актов. Например, в N 21 за 2003 год опубликован Приказ Министерства здравоохранения РФ от 25 апреля 2003 г. N 187 "О признании утратившим силу нормативного правового акта Минздрава России". Приказ Минздрава России считается утратившим силу в целях приведения в соответствие с действующим законодательством РФ нормативных правовых актов Минздрава России <**>. Практически в каждом номере Бюллетеня встречаются такого рода нормативные акты. Почему же административные акты о признании акта утратившим силу мы считаем источниками права, а акты правосудия о признании того или иного нормативного акта недействительными - нет?! Решения российских судов о признании нормативных актов недействительными принимаются именно с целью приведения в соответствие нормативного акта с законодательством и в связи с его несоответствием.
--------------------------------
См.: СЗ РФ. 2002. N 1. Ч. I. Ст. 2.
<**>См.: БНА. 2003. N 21.
Другой пример говорит об отнесении Президиумом Верховного Суда РФ актов правосудия о признании нормативных актов незаконными к источникам права. Отменяя Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 г., Президиум Верховного Суда РФ признал, что отмена может существенно затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет для предоставления жилого помещения на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве с изменениями, внесенными указанным Определением. При этом Президиум Верховного Суда РФ, применив к акту правосудия конституционный принцип, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют (ст. ст. 54, 55, 57 Конституции РФ), постановил, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период действия Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (с 5 октября 2001 г. по 18 сентября 2002 г.), не подлежат пересмотру в судах .
--------------------------------
См.: БВС РФ. 2003. N 1. С. 10 - 11.
Таким образом, определение нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену, в настоящее время приобретает еще большую актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление нормоконтроля. Судебные акты, содержащие оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, поэтому и не являются исключительно актами применения права. Конституционный Суд РФ признал свои решения имеющими общеобязательное значение, указав, что "решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение" .
--------------------------------
СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
Недостаток определения источника права как акта, закрепляющего нормы права, заключался в следующем. Понятие "источник права" определяли, основываясь на особенностях правовой нормы, соответственно, через понятие правовой нормы. Определение источника права, являющегося "результатом правотворческой деятельности государственных органов" , должно отражать характер этой деятельности и ее конечный продукт, который выражается не только в закреплении правил поведения. "Правильное определение понятия "нормативно-правовой акт" не может отвлекаться от назначения данного акта, его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение норм права в тексте данного акта" . Нормативный акт как результат правотворчества должен отражать особенности не нормы права, а правотворческой деятельности, которая понимается как "целенаправленная деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры" . Аналогичное определение правотворчества содержится, например, в Законе США "Об административной процедуре", которое понимается как процесс "формирования, дополнения или отмены нормы" . Таким определением нормативного правового акта, отражающим особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, является "правовой акт, содержащий, устанавливающий, отменяющий, изменяющий нормы или изменяющий сферу их действия" .
--------------------------------
Николаева М.Н. Нормативные акты министерств

Исследована юридическая природа принимаемых судом постановлений, содержащих оценку законности нормативного акта. Приведены точки зрения различных авторов на вопросы: являются ли акты правосудия источниками административного права в частности и права в целом, и с какого момента акт признается не порождающим правовые последствия.

Из анализа действующего законодательства следует, что суды как конституционной, так и общей юрисдикции обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных актов. Суд дает нормативному акту юридическую оценку, которая заключается в том, что оспоренный нормативный акт является незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц. Возникает вопрос о юридической природе принимаемых судом постановлений, содержащих оценку законности нормативного акта, поскольку такого рода акты правосудия оказывают влияние не только на правовой статус сторон рассмотренного дела. Являются ли акты правосудия источниками административного права в частности и права в целом и с какого момента незаконный нормативный акт признается не порождающим правовые последствия? Представляется, что ответ на поставленные вопросы кроется в объеме понятия «правотворчество» и «источник права».

Понятие источник права является классическим наряду с понятиями предмет и метод правового регулирования, отрасль права. Тем не менее, «крупных работ, специально посвященных источникам права, почти нет. У нас в советские годы была опубликована интересная монография С.Л. Зивса . Это была докторская диссертация автора. Она и поныне остается в российском правоведении в гордом одиночестве» . Что касается вопроса источников административного права, то отмечается, что данный институт практически не разработан и «кроме статьи Г.И. Петрова, опубликованной еще в 1958 г., мы фактически не имеем теоретических работ по данной теме (см.: Петров Г.И. Источники советского административного права. – Правоведение, 1958, № 4, с. 34-45)» .

Существующая же в юридической литературе дискуссия продолжительное время велась по вопросу, в каком смысле необходимо употреблять термин «источник права». Как сделал вывод А.Ф. Шабанов, «при рассмотрении и использовании понятия «источник права» авторы в одних случаях говорят о силе, которая создает право, и называют ее источником права в материальном смысле; в других случаях имеют в виду форму, благодаря которой правовая норма приобретает общеобязательный характер, и называют ее источником права в формальном смысле» .

Что касается понятия источника права в формальном смысле, то дискуссии в основном велись по вопросу применять ли в данном случае термин «источник права» или «форма права» .

За спором определению «источник права» не уделялось достаточно внимания и, как следствие, между понятиями «источник права» и «нормативный акт» ставился знак тождества, им давалось единое определение, которое, более того, не отражало весь спектр правотворческой деятельности и, соответственно, не давало четкого разграничения нормативных актов от ненормативных.

В науке отмечалось преобладание определения нормативного акта как акта, содержащего нормы права . Под источниками административного права понимались акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления . С целью демаркации источника права, что имело своей целью объяснение отсутствия в социалистическом праве такого источника права как судебная практика, С.Л. Зивс отмечал, что «источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы» . В связи с этим им предлагался более точный вариант термина «источник права» – «источник норм права», что подчеркивало внешнюю форму выражения правовой нормы .

На этот пробел в науке – не разработанность понятия «источник права» – еще в 1964-1967 году обратил внимание А.В. Мицкевич, отмечая, что данное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права .

В своей монографии «Акты высших органов Советского государства» А.В. Мицкевич обстоятельно показал, что «определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, или как «формы выражения правовых норм» не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет. Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, о его изменении или отмене». Им предлагалось при определении понятия источник права исходить из функциональности категории, его назначения, цели – не столько закрепления норм права, сколько выражения воли законодателя.

А.В. Мицкевич предложил использовать понятие нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену .

Данное определение имеет научно-практическое значение, которое в настоящее время приобретает еще большую актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление нормоконтроля.

Судебные акты, содержащие в себе оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, соответственно, не являются исключительно актами применения права . В то же время, руководствуясь определением источника права как документа, содержащего в себе нормы права, невозможно сделать вывод, что акты правосудия, содержащие в себе оценку нормативного акта как незаконного, влекущие утрату юридической силы данным актом, являются источниками права, так как непосредственно судебный акт не содержит в себе нормы права. Судебный акт в своей мотивировочной части содержит лишь юридическую оценку законности нормативного акта, а в резолютивной части вывод о незаконности (неконституционности) нормативного акта.

Ответ на поставленный вопрос мы можем найти в предложенной А.В. Мицкевичем теории нормативного акта как акта, выражающего волю законодателя, а не только закрепляющего нормы права.

Недостаток определения источника права как акта, закрепляющего нормы права, заключался в следующем. Понятие источник права определяли, основываясь на особенностях правовой нормы, соответственно, через понятие правовой нормы. Определение источника права, являющегося «результатом правотворческой деятельности государственных органов» , должно отражать характер этой деятельности, и ее конечный продукт, который выражается не только в закреплении правил поведения. «Правильное определение понятия «нормативно-правовой акт» не может отвлекаться от назначения данного акта, его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение норм права в тексте данного акта» . Нормативный акт как результат правотворчества должен отражать особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, которая понимается как «целенаправленная деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры» . Аналогичное определение правотворчества содержится в Законе США «Об административной процедуре», которое понимается как процесс «формирования, дополнения или отмены нормы» . Таким определением нормативного правового акта, отражающим особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, предложенным в 1964 году А.В. Мицкевичем и получившим сегодня некоторое распространение, является «правовой акт, содержащий, устанавливающий, отменяющий, изменяющий нормы или изменяющий сферу их действия» .

По мнению В.А. Юсупова и Н.А. Волкова, «правовые акты органов советского государственного управления представляют собой волевые властные действия…, которые направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений» .

Р.Ф. Васильев, указывая на то, что в такого рода определениях ничего не говорится об изменении норм, их отмене, изменении сферы действия, «в то время как все это делается именно посредством правовых актов», дает свое определение нормативного акта как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм».

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ дается следующее определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» . Более кратко сказано в ст. 2 Свердловского областного закона «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ – понятие «нормативный акт» определяется как правовой акт, содержащий нормы права.

Предлагая принципиально новое определение источника права, А.В. Мицкевич в 1964 году не распространял и не мог распространять данное определение на акты правосудия, что было обусловлено состоянием института судебного надзора за законностью нормативных актов. Сегодня же, в связи с приобретением судами полномочий на осуществление судебного надзора за законностью нормативных актов, границы применения определения источника права как акта, выражающего волю органов государственной власти, в том числе, на отмену нормы права, расширяются. Поэтому нужно считать обоснованным вывод В.А. Савицкого и Е.Ю. Терюковой о том, что «решения Конституционного Суда вполне подпадают даже под формальное определение нормативного правового акта», так как «решение Конституционного Суда о признании правового положения неконституционным влечет отмену этого положения, то есть правовой нормы» .

В свете Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», а так же Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации» ответ на вопрос о юридической силе постановлений судов общей юрисдикции не является столь однозначным. Более того, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, состоящая в том, что только постановления Конституционного Суда Российской Федерации влекут утрату нормативным актом юридической силы, что равнозначно отмене данного акта законодателем, противостоит позиция Верховного Суда Российской Федерации, выраженная как в Постановлениях Пленума, так и в практике деятельности Верховного Суда Российской Федерации. Данное противоречие неоднократно отмечалось в юридической литературе.

Законодатель на сегодняшний день не придерживается однозначной позиции. Так, из содержания ч. 5 ст. 195 АПК РФ следует, что арбитражный суд вправе лишь отменить незаконный нормативный акт – признать его не подлежащим применению с момента вступления в законную силу решения суда. В ч. 2 ст. 253 ГПК РФ законодатель придерживается иной позиции – суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия (аннулирует).

Представляется, что необходимо различать отмену нормативного акта от его аннулирования. Необходимость существования последнего диктуется обязанностью государства в лице судебных органов по восстановлению нарушенных прав. Только аннулирование незаконного нормативного акта влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, возможность предъявления иска к государству о возмещении материального ущерба (ст. 53 Конституции РФ), привлечение государственного служащего, подписавшего незаконный нормативный акт к дисциплинарной ответственности (ст. 7 ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Изложенное приводит к выводу о необходимости дополнения понятий «правотворческая деятельность» и «источник права» с тем, чтобы отразить особенность правотворческой функции по аннулированию нормативного акта. Под правотворческой деятельностью необходимо понимать целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению, отмене или аннулированию общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры.

Можно предложить следующее определение акта правосудия как источника административного права. Акт правосудия как источник административного права – это постановление (решение), принятое судом при осуществлении конституционного, гражданского или административного судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее незаконным и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы административного права.

В связи с тем, что нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти (не только в актах государственной администрации), источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти.

Бурков Антон Леонидович
Аспирант кафедры административного права Уральской Государственной Юридической Академии.
Юрист ОО «Сутяжник»

Правотворчество органов судебной власти традиционно является предметом научных споров в рамках романо-германской правовой традиции. При этом обычно обсуждаются такие вопросы, как понятие судебной практики, обязательность выработанных ею правоположений, возможность осуществления правотворческой деятельности судами разного уровня, признание судебной практики, пусть и с рядом оговорок, источником права.В странах романо-германской правовой системы относительно судебной практики придерживаются иных установок, чем в странах общего права. В основном они сводятся к следующему:

- формально все суды наделены равными полномочиями и не связаны решениями друг друга;

- решения одного суда не является обязательными для другого суда, в том числе в рамках одной подсистемы судебных органов;

- решения вышестоящих судов, не являются обязательными для нижестоящих судов при рассмотрении аналогичных дел;

- использование судом и сторонами по делу ссылок на позиции вышестоящих судебных инстанций не является обязательным и осуществляется в силу их убедительности;

- судьи не формулируют право, а лишь корректируют его, давая то или иное толкование закона.

В России, в общем и целом относящейся к романо-германской правовой семье, доминирующая правовая доктрина отрицает судебное правотворчество. Компетенция суда сводится исключительно к применению права.

Советская теория права всегда исходила из постулата, что судебная практика не является источником права. С.Л. Зивс подчеркивал, что обратное противоречило бы «принципу подзаконности судебной деятельности. Правотворческая деятельность суда с неизбежностью умаляет значение закона» . По мнению И.Б. Новицкого, «в советском государстве не может быть места для судебного прецедента.

Советский суд является проводником и стражем законности, он должен строго следить за тем, чтобы общие нормы закона (и подзаконных актов) неукоснительно соблюдались всеми гражданами, должностными лицами, учреждениями и прежде всего самим судом» . Считалось, что в законодательного процесса при формировании правовых норм есть возможность учесть гораздо больше факторов, чем это способен сделать суд при рассмотрении конкретного дела, а высшие судебные органы осуществляют исключительно надзор за деятельностью нижестоящих судов, обеспечивая единство применения законов.

В современных условиях данный подход сохраняет свои доминирующие позиции, подкрепляясь новым доводом: судебная практика не может являться источником права, ибо это противоречит принципу разделения властей. Однако, представляется, что правотворческая функция судов вполне совместима с конституционным принципом разделения властей. Судебная власть формирует правоприменительную практику (соответствующие правила) в процессе разрешения конкретных спорных ситуаций, рассматриваемых в рамках общих норм закона, и не претендует на узурпацию прерогатив законодательной власти по установлению абстрактных общеобязательных норм. Напротив, признание за отдельными органами судебной власти правотворческой функции способно обеспечить большую «эластичность» и эффективность законодательных предписаний.

Однако статус источника права не может признаваться за решение суда любой инстанции (содержащимися в нем правоположениями). Правотворческой функцией должны обладать только высшие суды Российской Федерации.

В последние годы российская судебная практика демонстрирует функционирование актов высших судебных органов в качестве источников права. Суды нижестоящих инстанций в своих решениях постоянно ссылаются на судебные акты, разъяснения и постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Е.Б. Абросимова отмечает, что «…постановления Пленума Верховного Суда РФ обладают признаками источника права:

1) являются способом внешнего выражения права;

2) выступают способом закрепления нормы;

3) принимаются уполномоченным на то органом Российского государства;

4) содержат именно нормы права, выраженные в абстрактной форме, адресованные неограниченному числу лиц;

5) рассчитаны на многократное применение;

6) подлежат обязательному опубликованию, иными словами обладают признаками нормативного акта, подзаконного характера».

В связи с этим целесообразно законодательно признать правотворческие функции за высшими судебными органами, в частности за Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным судом РФ. Такое правотворчество уже фактически существует. Косвенно нормотворческая функция судов закреплена в АПК, где указано, что судебное решение может быть отменено судом надзорной инстанции в случае нарушения единообразия толкования и применения норм права . Кроме того, в соответствии ФЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» по вопросам своего ведения Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ принимает постановления, обязательные для арбитражных судов в Российской Федерации.

Разъяснения и постановления высших судов является вторичным или производным источником права; они основываются на законе, конкретизируют и дополняют его с учетом реальных гражданско-правовых отношений. Придание постановлениям и разъяснениям Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ статуса источника права не будет противоречить принципу разделения властей, умалять роль Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов в системе источников права Российской Федерации. Высшие суды не могут иметь право непосредственно изменять закон, но функция толкования, предполагающая в случае необходимости возможность корректировки и конкретизации правовых норм, должна быть за ними признана.

Судебная практика неизбежно сопряжена с расширительным или ограничительным толкованием высшими судами Российской Федерации неясных законодательных положений, преодоление пробелов в законодательстве. В рамках требования единообразия судебной практики в качестве источника права должны рассматриваться только разъяснения и постановления пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, представляющие собой, в том числе, консолидированное мнение высших судов, в отношении однотипных решений, принятых судами низших инстанций по конкретным делам.

СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ КАК ИСТОЧНИК АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА - тема научной статьи по государству и праву, юридическим наукам из журнала Право и государство: теория и практика

Текст научной статьи на тему «СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ КАК ИСТОЧНИК АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА»

СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ КАК ИСТОЧНИК АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ОРДИНА Ольга Николаевна,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала)

Краткая аннотация: подвижность системы источников административного права, которая задается изменениями в правовой и организационной системе государства, обусловливает необходимость решения вопроса о месте и роли вновь образуемых источников административного права, каковыми являются судебные решения.

The mobility of the system of the sources of administrative law, which is assigned by changes in the lawful and organizational system of state, causes the need for resolution of a question about the place and the roles of the newly formable sources of administrative law, the judicial solutions are such.

Ключевые слова: источники права; административное право; норма права; решение суда.

Sources of law; administrative law; rule of law; court.

Отсутствие официального и нормативного признания судебных актов источниками российского права приводит к их неоднозначной трактовке в научной литературе. Некоторые современные ученые-административисты признают судебные акты источниками права, а другие отвергают их в таком качестве.

Среди ученых, признающих правотворческое и нормативное значение судебных актов, не выработано единой позиции1. Р.А. Ромашов, например, к источникам административного права относит прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда, интерпретационные акты Конституционного Суда России). Он полагает, что эти акты обладают признаками нормативности, но не являются самозначимыми и действуют до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты2. Ю.А. Тихомиров к источникам административного права относит решения судебных органов (Конституционного Суда Российской Федерации при-

1 Тоненкова О.А. Судебная практика как источник административного права // Административное право и процесс. 2010. № 2. С. 42-44; Соловьева Т.В. К вопросу об обязательном характере постановлений Пленума Верховного Суда РФ // Современное право. 2010. № 12. С. 96-99 и др.

2 Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 15.

менительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции) . А.Л. Бурков полагает, что все суды, за исключением мировых судей, имеют право на осуществление нормоконтроля4. Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов считают, что источниками административного права являются: во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе военных) и арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов вплоть до постановлений Правительства России; во-вторых, акты правосудия, которые признаны источниками административного права, - постановления Конституционного Суда России5. М.Л. Романов обосновывает положение о том, что решения Конституционного Суда Российской Федерации являются источником административного права6.

3 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. 1998. С. 120.

4 Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источники административного права: Автореф. дисс. . на соиск. канд. юрид. наук. С. 4.

5 Административное право: Учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2008. С. 121.

6 Романов М.Л. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник административного права: Дисс. . на соиск. канд. юрид. наук. Саратов, 2011.

П.И. Кононов полагает, что в качестве источников административного права в России могут выступать не любые акты органов судебной власти, а только те из них, которые принимаются по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере, Конституции России, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, а также федеральным законам и законам Российской Федерации и влекущие прекращение действия названных актов полностью или частично. Такие судебные акты, по его мнению, прекращают действие административно-правовых норм и, следовательно, имеют силу источников административного права1.

Другая группа ученых высказывает мнение, согласно которому отнесение к системе источников административного права актов правосудия недопустимо. Так, Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева и С.М. Петров убеждены, что правовые акты судебной системы Российской Федерации не носят нормативного характера: «Решения Конституционного Суда Российской Федерации и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты не соответствующими Конституции Российской Федерации или другим законам . не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения такого акта в целом или его части»2.

Представление о судебном прецеденте как источнике административного права можно составить при выявлении его признаков, которыми являются следующие: создание только высшими судебными инстанциями; нормативный характер, проявляющийся в создании, изменении и отмене норм административного права; общеобязательный характер; опубликование; вторичный характер по сравнению с законом.

На наш взгляд, нормативный характер имеют решения Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда

1 Административное право России / Под ред. П.И. Кононова. М., 2009. С. 49-50.

2 Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право. С. 81.

России, в которых: а) содержится конкретизация административно-правовых норм; б) разрешаются комплексы сложных проблем, не имеющих однозначного законодательного решения; в) восполняются пробелы административного законодательства.

В соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда России обязательны на всей территории Российской Федерации. В постановлении Пленума Верховного Суда России от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» указано, что при вынесении решения судом общей юрисдикции следует учитывать постановления Конституционного Суда, постановления Пленума Верховного Суда России, постановления Европейского суда по правам человека3.

На основании ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» одним из оснований рассмотрения дела в Суде является неопределенность в понимании положений Конституции России. Разрешая такую неопределенность, Конституционный Суд либо формулирует новое предписание, либо устанавливает один из нескольких возможных вариантов ее понимания, либо создает конкретизирующее Конституцию нормативное положение4. Общеобязательность и «коррекция» содержания отраслевых норм имеет нормативное значение, позволяющее считать решения Конституционного Суда России источником права «позитивных» норм5, в том числе административно-правовых.

Приведем пример постановления Конституционного Суда России. Но следует отметить, что по ним в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты до сих пор не внесены.

Постановление от 25 апреля 2011 г. № 6-П6 по делу о проверке конституционности ч. 1

3 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 2.

4 Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции РФ: возможность и неопределенность // Журнал росс. права. 2003. № 11. С. 28; Ображиев К.В. Формальные (юридические) источники российского уголовного права. М., 2012. С. 134-136.

Ображиев К. В. Формальные (юридические) источники российского уголовного права. С. 148.

6 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобой

ст. 3.7 и ч. 2 ст. 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Стройкомплект». Резолютивная часть: «Признать положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 35 (ч. 1 и 3), ст. 46 (ч. 1), ст. 54 (ч. 2) и ст. 55 (ч. 3), в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 КоАП Российской Федерации допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении».

Приведенный пример и содержащаяся в нем правовая позиция показывает возможность использования постановлений Конституционного Суда России как важных источников административного права т.к. они обладают признаками общеобязательности и нормативности.

Судебная практика Верховного Суда России и Высшего Арбитражного суда России объективируется в форме постановлений (разъяснений) Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда и в судебных решениях Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда по конкретным делам1, поэтому вопрос о возможности признания этих актов источниками административного права следует решать раздельно.

Полномочия Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда России на дачу разъяснений по вопросам судебной практики установлены в Конституции России (ст. 126, 127), Федеральных конституционных законах от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»2, от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (п/п. 1 п. 4 ст. 14) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» , но в них нет указания на обязательность постанов-

общества с ограниченной ответственностью "СтройКомплект"» от 25 апреля 2011 г. № 6-П // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2769.

1 Ображиев К.В. Формальные (юридические) источник

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.


В статье рассматриваются проблемы применения административного судебного прецедента в современной судебной системе Российской Федерации.

Ключевые слова: административный процесс, судебный прецедент, источники права.

The article examines the problems of applying the administrative court process in the modern judicial system of the Russian Federation.

Keywords: administrative process, judicial precedent, sources of law.

Судебный прецедент — один из древнейших источников права, который используют в некоторых правовых семьях и по сей день. Этот источник права был широко распространён в Древнем Мире, в частности — в Древнем Риме. При вынесении решений преторами, другими магистратами, эти решения становились обязательными при разрешении аналогичных дел [6], что повлекло за собой то, что базой многих институтов римского права является судебный прецедент, прецедентное право.

В настоящее время судебные прецеденты так же широко используются в странах англосаксонской правовой семьи (Австралия, Белиз, Великобритания (кроме Шотландии), Ирландия, Канады, Новая Зеландия, США, Ямайка и др.) и до сих пор большая часть гражданского и деликтного права не кодифицирована. В романо-германской же правовой семье, на рубеже 18–19 веков, именно нормативный акт, то есть закон, был провозглашён основным источником права.

Впрочем, нельзя сказать, что судебные прецеденты не рассматриваются как единственный источник права — они являются скорее вспомогательным источником права, который с каждым годом играет всё более важную роль в правоприменительной деятельности.

В Российской Федерации, традиционно, не используют судебные прецеденты в административном процессуальном праве. Однако, анализ специализированной юридической литературы в данной области позволяет утверждать обратное, так как вопрос относительно применения судебной практики в качестве источника права, как административного, так и иного, остаётся спорным. Несмотря на то, что публикаций по данной тематике (научных статей, диссертационных исследований и специальной литературы) не так много, мы не можем сказать, что учёные-теоретики пришли к единому мнению.

Термин «судебный прецедент» означает «вынесенное судом по конкретному делу решение, обоснование которого становится правилом, обязательное для всех судов тех же или низшей инстанции при разбирательстве аналогичных дел» [3].

Судебному прецеденту, как источнику права, характерны такие черты, как: казуистичность, множественность, противоречивость и гибкость. Нас наиболее интересует его казуистичность, то есть максимально чётко сформулированные и регламентированные частные вопросы. Это происходит потому, что прецедент всегда вырабатывается на основе решения конкретных, единичных случаев — казусов. А, такая характерная черта, как множественность, даёт в итоге огромный объём прецедентного права, что обуславливается большим количеством инстанций, могущих создавать прецеденты.

В настоящее время термин «источник права» понимается как тождественный термину «нормативно правовой акт» (далее — НПА). Согласно Постановлению Пленуму Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. под НПА понимается изданный в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношении [1].

Из этого следует, что источник права является средством юридического закрепления нормы права. Для стран, которые входят в романо-германскую правовую семью, такой подход в основном характерен. А так как обычно Российскую Федерацию относят к данной правовой семье, то можно сделать вывод, что этот подход характерен и для неё.

В большинстве учебной, специальной литературы источники административного права определяются как «юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, то есть нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера)» [4], что является вполне обоснованным ввиду понимания вышеописанного характерного подхода в семьях романо-германского права. В таком аспекте нельзя оспорить то, что судебным прецедентам нет места в данной системе.

Но, несмотря на это, судебные акты могут быть различными, и стоит различать их, обращая внимание не столько на внешнюю, сколько на внутреннюю составляющую актов. Любой акт, который выражает волю компетентного органа власти по установлению общеобязательного правила поведения, его изменению, отмене, изменению либо конкретизации сферы действия, является по своей сути нормативным [5]. Если смотреть именно с этой точки зрения, то роль судебной практики как источника права в административном процессе видится несколько по-другому.

Анализ судебной практики очевидно указывает на то, что решения суда, принятые в порядке судебного нормоконтроля, носят нормативный характер. Эти решения, как по внешним признакам, так и по их волевому содержанию следует относить под определение НПА.

Наделение судов нормоконтрольными полномочиями, на наш взгляд, произведено в качестве делегирования законодателем части своей правотворческой функции.

Однако судебные решения нельзя однозначно отнести к НПА, так как в них нет признаков нормативности как таковой, они скорее являются индивидуальными актам, поскольку такие решения обязательны только для сторон соответствующего дела. Тем не менее, в судебной практике сложилась ситуация, при которой то или иное уже существующее решение может поменять ход дела, поскольку судья, ознакомившись с ним, может учесть практику другого суда по аналогичному делу. Такая практика «обмена» решениями между судами достаточно распространена, и решения по аналогичным делам могут быть схожими не только общим содержанием, но и формулировками.

При этом такая ситуация, при которой практика рассмотрения аналогичных дел в одном суде, отличается от практики дел в другом суде, может полностью исключиться, что, в конечном счёте, приведет к единообразию судебной системы. В данный момент, при всей информатизации судов (системами «ГАС-Правосудие» и другими) ситуация в значительной степени улучшается.

Кроме того, в 2010 году, на Третьих Сенатских чтениях, прошедших в Конституционном Суде Российской Федерации, выступил Председатель Высшего Арбитражного Суда (ВАС) РФ Антон Александрович Иванов на тему «Речь о прецеденте». По мнению Председателя ВАС, судебная система России движется в сторону окончательного перехода к прецедентному праву, что должно ее укрепить и снизить внешнее давление на судей. А. А. Иванов считает, что необходим механизм «преодоления правовых позиций любых высших судов», а для этого следует принять соответствующие поправки к Конституции [2].

Путь формирования судебного прецедента как источника административного права не моментален, как не был моментален и в странах англосаксонской правовой семьи. В современных реалиях де-юре судебный прецедент в Российской Федерации не признан как источник административного права, но де-факто он применяется на практике и может считаться источником права.

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, судебный прецедент, источник, судебная практика, суд, административный процесс, акт, англосаксонская правовая семья, правовая семья, специальная литература.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: