Правовое положение государственных служащих в советский период как правило регулировалось

Обновлено: 24.04.2024

После Октябрьской революции государственный строй в России был изменен, начался советский период развития страны. Управление деятельностью государственного аппарата кардинально было перестроено. В ноябре 1917 годы был издан декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», в котором определялось, что все сословия и сословные деления упраздняются вместе с имеющимися привилегиями, звания, титулы, названия гражданских чинов признаются недействительными. Прекратили свое действие и соответствующие статьи дореволюционных законов.

Государственная управленческая система в первые годы советской власти

Большевики создали новую систему государственного управления. Кадры формировались из членов коммунистической партии по следующим принципам:

назначенцы должны иметь контакт по революционной деятельности с большевиками, находящимися на переднем фланге;
назначенцы должны иметь пролетарское происхождение и быть преданными идеям партии большевиков;

Корпус государственных служащих в первые годы советской власти включал в себя два крупных блока:

управленцы нового типа, верные коммунистическим принципам;
старые дореволюционные чиновники, принявшие новые принципы.

Следует сказать, что дореволюционное чиновничество обладало опытом работы, который был необходим новой власти. Тем не менее чиновники старого типа вытеснялись из гос. органов, в том числе и репрессивными методами.

Формирование госаппарата после Гражданской войны

После Гражданской войны все то, что было заложено в первые годы формирования советской республики, упрочилось и развилось.

Коммунистическая партия стояла во главе всей системы власти и сала инструментом управления государством. В Конституции СССР говорилось о руководящей роли партии в обществе. Одной из основных задач партии был подбор и расстановка кадров. Партийные органы рассматривали кандидатуры на должности всех уровней, от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР.

Появилось понятие «номенклатура».

Номенклатура – перечень наиболее важных должностей в госаппарате, хоз. органах и общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались в партийных органах – от первичных партийных организаций до ЦК КПСС.

Номенклатурный принцип полностью сформировался к концу 1930-х годов и существовал вплоть до развала Советского Союза. Номенклатура была отменена постановлением Секретариата ЦК КПСС в 1990 году. Номенклатурный принцип не имел четкого правового оформления и охватывал все управленческие сферы.

К концу 1930-х годов в СССР был полностью сформирован институт государственной службы, хотя официального термина «государственная служба» не существовало.

Государственные органы контролировала партийно-советская номенклатура в лице Политбюро и ЦК КПСС, на местах контроль осуществляли первые секретари ЦК республик, обкомов, горкомов.

Госаппарат функционировал по так называемой «трудовой модели», при которой использовался трудовой найм и отношения регулировались правовыми актами трудового права.

Выстраивание госаппарата, подбор и расстановка госслужащих стали исключительной прерогативой партии.

В середине 1920-х годов государственной службой управлял Учетно-распределительный отдел ЦК ВКП (б). В дальнейшем организационные отделы комитетов партии осуществляли отбор руководящих кадров во всех сферах общественной жизни.

Советский опыт организации госслужбы

Организация государственной службы в СССР имела явные недостатки и перегибы, но были и рациональные элементы. К положительным моментам можно отнести целенаправленность, организованность, централизм, первоначальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта – отрицание гос.службы как института права, слабая разработка нормативно-правовой базы деятельности госаппарата.

В советский период не существовало закона о государственной службе. Регулировалась детально служба в ВС и МВД. Несколько подзаконных актов касались государственной службы. В 1922 году были приняты Временные правила о работе в гос. учреждениях, а в 1967 году была утверждена Единая номенклатура должностей. Оба документа демонстрируют классовый подход, насаждение государственной идеологии, закрытость госслужбы. Принцип равного доступа к гос. службе не действовал.

С прекращением СССР начался глубокий политический кризис, советская государственность и управление были ликвидированы. Новые условия потребовали создания госаппарата, адаптированного к возникшим реалиям. Необходимо было создать корпус профессиональных госслужащих, который мог бы успешно работать в условиях рыночной экономики.

Работа над оформлением госслужбы с точки зрения права велась еще в 1980-е гг. С распадом СССР работа была приостановлена. Сегодня институт государственной службы в России сформирован.

Теоретические представления руководства победившей в России большевистской партии о судьбах старого государственного аппарата и чиновничества логически вытекали из марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличительной чертой последнего должно было стать широчайшее самоуправление трудящихся. На этом, собственно, и должна была держаться новая государственная машина. Первоначально предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат "до основанья", в новый аппарат привлечь сначала большинство, а затем "поголовно" всех трудящихся. Предполагаемые меры выглядели очень заманчиво, как все, анонсируемое большевиками: выборность чиновников и сменяемость их в любое время, оплата их труда на уровне средней заработной платы рабочего, всеобщий контроль и надзор за мерой труда и мерой потребления и т. п.

В.И. Ленин считал, что чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все трудящиеся смогут временно побывать в роли бюрократа, но никто не сможет "стать бюрократом": "все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял". В значительной степени такие представления были обусловлены непониманием всей сложности управленческого труда, но Ленин не был бы Лениным, если бы не умел менять свои взгляды в зависимости от обстоятельств на прямо противоположные. Незадолго до революции он уже писал о том, что участие в управлении всех трудящихся невозможно, что "любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством". Изменились его взгляды и в отношении старого государственного аппарата. Задача теперь выглядела следующим образом: старый государственный аппарат сломать за некоторым исключением, часть старого чиновничества "одним указом пролетарского правительства. перевести на положение государственных служащих", другую часть "негодных, безнадежных "сопротивленцев" убрать", третью "заставить работать в новых организационно-государственных рамках". Параллельно предполагалось "пропустить" через Советы эту "школу управления", лучших представителей трудящихся, обучив их на скорую руку. Именно так, ибо построение коммунистического общества ведет к отмиранию государства, а значит, и чиновничества, хотя оно и будет уже своим, советским. При коммунизме же, по мнению теоретиков партии более младшего поколения, управление должно стать качественно иным - ведь на смену управлению людьми придет управление процессами, а вот этому и надо будет учить серьезно.

Не исключено, что такое отношение к государственным служащим, которые пришли на смену прежнему чиновничеству, было одной из причин того, что в Советской России, а затем и в СССР законодатель не спешил определиться с понятием "государственный служащий".

Обычно выработке конкретного понятия предшествуют дискуссии специалистов, в государственную же практику оно вводится соответствующим нормативным актом. Нельзя сказать, что в СССР дискуссий не было, скорее даже наоборот - проблема понятий "государственная служба", "государственный служащий", "государственный орган" и им подобных была головной болью отечественных правоведов. Каждый из них предлагал собственное определение, что вело к разнобою в его трактовке. Среди юристов, например, шел постоянный спор о том, кого считать госслужащим.

Участники одной из дискуссий, имевшей место в конце 40 - начале 50-х годов, договорились о том, что рабочие своим трудом участвуют в производстве материальных ценностей, а государственные служащие -либо непосредственно, либо в качестве вспомогательных работников - выполняют государственные функции. Таким образом, государственными считались все служащие, которые работали в любой государственной организации. Действительно, в условиях жесткой централизации, тотального огосударствления на службе у государства находилось все работающее население, даже служащие в аппарате общественных организаций.

Известно, что для выполнения своих задач и функций любое государство создает систему государственных органов, в которых работают служащие государства (государственные служащие). В РСФСР и СССР их стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению большинства правоведов, диапазон органов государственного управления был очень широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений, что диктовалось не правом, а существовавшей в стране государственной практикой. На уровне предприятий и учреждений это порождало невообразимую путаницу: зачастую было невозможно отделить административно-управленческий персонал от производственного. Одновременно это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий. Наверное, в условиях так называемого дискретного управления - управления по усмотрению властей предержащих - иначе быть и не могло.

Еще в 1923 г. один из правоведов, В.Э. Герасимович писал, что "Понятие "государственная служба", несмотря на шестой год существования Советской власти, надо считать и по сие время не выкристаллизовавшимся". Не выкристаллизовалось оно и в последующие годы советской власти, потому что, отменив дореволюционное законодательство о государственной службе, власть своего закона не выработала. Думается, принять закон о государственной службе, а с ним дать и определение этого понятия было трудно потому, что сложившаяся в стране система госслужбы не имела четких параметров. Так продолжалось до принятия в 1995 г. федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Закон относит к государственным служащим только лиц, занимающих государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Государственная служба определяется как работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих.

Таким образом, лишь в середине 90-х годов законодательно было оформлено понятие "государственный служащий", а вместе с ним и понятие "государственная служба". К этим определениям можно относиться по-разному, но их законодательное закрепление является большим достижением.

Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу госслужбы. Слова "чиновник" и "бюрократ", перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте.

В первое время служба регулировалась отдельными разрозненными актами, а 21 декабря 1922 г. были приняты до сих пор не отмененные Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях. Сначала они действовали на территории Российской Федерации, затем и всего государства. Наряду с регламентацией правила содержали ряд запретов: поступать на госслужбу лицам, лишенным такового права по судебному приговору; состоящим в родстве - в случае подчиненности одного родственника другому; выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, функционирующими в системе их ведомств, в коммерческие отношения. Правила обходили стороной вопрос о партийной принадлежности госслужащего. Судя по тексту документа, авторы Временных правил были знакомы с дореволюционным законодательством о госслужбе - заимствования из него очевидны.

Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех Конституциях СССР и союзных республик - в статьях, имеющих отношение к любому гражданину страны, например, о соблюдении законов, о дисциплине, об уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности и др.

Значительный объем служебных отношений регулировался основами законодательства о труде, кодексами законов о труде союзных республик, нормативными актами о правительстве, о центральных учреждениях, о местных Советах и т. п.

Прав и обязанностей госслужащих касались такие акты,как "Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности" (утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), "Положение о порядке рассмотрения трудовых споров" (утверждено указом Президиума Верховного Совета СССР 31 января 1957 г.) с перечнем должностей, занятие которых влекло за собой утрату права на судебную защиту в случае увольнения.

Со временем установились четыре вида ответственности госслужащих: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная.

Так, уголовными кодексами союзных республик за должностные преступления предусматривалось: запрещение (в судебном порядке) занимать определенные должности, осуществлять некоторые виды деятельности, лишение воинских, специальных почетных званий, орденов и медалей (в качестве дополнительной меры наказания). Кодекс об административных нарушениях устанавливал административную ответственность. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. "Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик" устанавливалась дисциплинарная ответственность за нарушение служебной дисциплины, ненадлежащее выполнение служебных обязанностей. Материальная ответственность госслужащих регламентировалась как нормами уже упоминавшихся кодексов законов о труде, так и "Положением о материальной ответственности", утвержденным указом Президиума Верховного Совета СССР 13 июля 1976 г. Постепенно были выработаны и меры поощрения государственных служащих: награждение орденами и медалями, государственными премиями, присуждение почетных званий, объявление благодарности и другие, хотя действовали подобные меры не только по отношению к госслужащим.

Сложившаяся "нормативная база" госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Часто правительство принимало по этим вопросам совместные с ЦК партии решения.

Принимались они и на межведомственном уровне - например, Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы. Так, именно этот орган 9 сентября 1967 г. принял "Единую номенклатуру должностей служащих". Она делила всех служащих на три группы: руководителей с распорядительными и контрольными функциями, специалистов, занятых подготовительной работой для лиц первой группы, и технических исполнителей. Руководители возглавляли органы и их структурные подразделения; специалисты - лица со специальными знаниями и навыками - должны были готовить проекты решений, давать на них заключения, выполнять функции советников руководителей; технические исполнители должны были оформлять документацию и заниматься хозяйственным обслуживанием (машинистки, курьеры и др.). Единая номенклатура стала основой для разработки и принятия в 1969 г. "Квалификационного справочника должностей служащих".

В 60-80-х годах было принято множество ведомственных актов - например, уставов о дисциплинарной ответственности. При изменении конкретных условий они могли продолжать действовать, а могли и не применяться без юридической отмены, т. е. их практическое применение было весьма и весьма субъективным.

По мнению Л.М. Колодкина, имело место "ведомственное смещение действия ряда нормативных актов". К началу 90-х годов правовая база советской госслужбы представляла собой "некодифицированную и некорпорируемую совокупность актов, многие из которых устарели или пришли в противоречие друг с другом". Детально регламентировались, пожалуй, лишь военная служба - в вооруженных силах, в системе МВД и др.

Начавшийся во второй половине 80-х годов демонтаж партийно-государственной машины СССР, предпринятый руководством КПСС, встретил сопротивление не только партийного, но и советского аппарата. Экономические, социальные, политические преобразования в суверенной России также столкнулись с неприятием их значительной частью работников госаппарата. Требовалась реформа института государственной службы. Известный специалист по проблемам современной госслужбы Д.М. Овсянко справедливо отметил, что "в России затянули с реформой государственной службы" и "во многом по этой причине реформы все больше и больше вязнут в трясине аппаратного бессилия".

Действительно, многие страны после второй мировой войны приступили к экономическим реформам, предварительно проведя реформы госслужбы. В странах Европы это было сделано в 1946-1947 гг.

Отсутствие преобразований в этой области в России становилось просто опасным.

В научной статье анализируются правовые основы зарождения государственной службы в Российской империи. Описываются правовые акты, которые определяли структуру государственных должностей, регламентирующие деятельность государственных служащих на том или ином этапе развития государственной службы. В статье также отражены аспекты, связанные с присвоением чинов государственным служащим. Изложенное определяет актуальность темы, поднятой в данной статье.

Введение. Истоки появления чиновничества и государственной службы связаны с периодом становления государственности. Государства без аппарата управления не существует. С появлением первых государственных образований возникали соответствующие отношения между монархом – главой государства и его подданными. Выразителем воли монарха становилась родовая знать – «аристократия», а непосредственными исполнителями – служащие, которые имели на это право от суверена. Со временем двор монарха стал брать на себя функции отбора служащих, их расстановки на места и должности, а также контроля за деятельностью администраторов.

Государства, зависящие от географических, историко-культурных, духовно-ценностных, природно-хозяйственных условий, имели характерные модели организации аппарата управления и службы правителя. Можно предположить, что первые так называемые «государственные служащие», или «чиновники», начали свою эволюцию вместе с государством.

Объекты и методы исследования. Объектом исследования выступили правовые основы построения государственной службы в Российской империи. Методы исследования: исторический, диалектический, сравнительно-правовой.

Результаты и их обсуждение. Законодательство Российской империи о государственной службе начало формироваться с петровской модернизацией управленческой деятельности, когда происходил переход от традиционной модели государственного управления к рациональной, вследствие чего значительно возросла роль правильно организованного («регулярного») государства в жизни общества. Началом преобразования государственной службы в России была отмена местничества в 1682 году. Попыткой установить новую систему чинов был проект Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих, думных людей, включающий 34 статьи, разработанный в царствование Федора Алексеевича (1676-1682 гг.).

Первые шаги по подготовке Табеля о рангах датируются началом ХVIII в., хотя основная работа осуществлялась в 1719-1722 гг. Сбор материала возлагался на Иноземную коллегию, которая изучала законодательство о чинах Англии, Франции, Голландии, Дании, Пруссии, Швеции, а также учитывала существующую российскую практику. Табель о рангах состоял из двух частей: собственно табеля и 19 пунктов к нему, в которых содержалось объяснение документа и излагались основные принципы государственной службы.

«Табель о рангах» обычно рассматривается исследователями в контексте преобразований Петра I, и это вполне справедливо, поскольку, задумав реформировать страну «на западный лад», Петр I взял за основу, прежде всего, структуру зарубежных армий. Так возник «Табель о рангах», который и определял положение государственных служащих в России с 1722 года по 1917 год.

Табель о рангах, утвержденный Петром I 24 января 1722 года, впервые четко разделил государственную службу на военную и гражданскую, а последнюю, в свою очередь, – на статскую и придворную. Соответственно выделялись чины: военные, статские и придворные. Новое разделение чиновников исходило из принципа служебной выслуги и изменило старое разделение дворян на чины думные (бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки; все они заседали в Боярской думе – высшем совещательном органе при царе), столичные (стольники, спальники и др., включая дворян московских), провинциальные (дворяне и дети боярские по «огородах, то есть по уездам). Табель о рангах разделил также служащих на две группы: табельное чиновничество и канцелярские служащие.

Все чины делились на 14 рангов (классов), начиная с XIV-го (низшего) и заканчивая I-м (высшим). Назначение военных, военно-морских и гражданских чинов на службу осуществлялось в соответствии с их классом. Вместо старого порядка замещения должностей в армии и государственном аппарате по степени знатности был введен новый – по личным заслугам, способностями, опытом и т.д. Табель о рангах с некоторыми изменениями действовал до начала ХХ в. [4, c. 202].

Становление системы гражданского предоставления чинов в России в основном было завершено указом Александра I от 1 августа 1801 года. Поскольку в отличие от армии гражданское чиновничество комплектовалось в значительной степени за счет недворянских элементов, то вопрос регулирования состава чиновников занимал заметное место на повестке дня. Это было обусловлено и тем, что введение в Табель о рангах одновременно датской и немецкой системы чинов и классов, в которой предпочтение отдавалось чинам, а не должностям, было связано с определенными сложностями, поскольку в отличие от военной службы в гражданской – предоставление чинов не было лимитировано количеством вакансий [3, c. 151].

Это приводило к тому, что при открытии вакансий на более высокие должности, как правило, было несколько кандидатов, которые имели соответствующие чины. Преимущественное право на должность имел старший в чине, а при равенстве чинов – старший по время его предоставления. Поскольку гражданские чины приобретались преимущественно по выслуге лет, то их получение становилось почти автоматическим. Этим, как считалось, обеспечивалась определенная независимость чиновника от его непосредственного начальника.

Дальнейшее нормирование связано с законами от 14 октября 1827 года о порядке вступления в государственную службу и от 25 июня 1834 года – о порядке дальнейшего предоставления чинов.

Указ «О канцелярских служащих гражданского ведомства» 1827 года устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом государственной службы: первая – наследственные дворяне; вторая – дети дворян, купцов первой гильдии, духовенства; третья – дети низших канцелярских служащих, которые не имели классных чинов; четвертая – лица, не имеющие права на гражданскую службу, но принятые на нее до того, как был издан Указ. Чтобы получить первый классный чин, для каждой категории устанавливались различные сроки выслуги – соответственно 2, 4, 6 и 12 лет.

В соответствии с «Положением о порядке предоставления чинов в гражданской службе» 1834 года для первых трех категорий выслуга сокращалась до одного, двух и четырех лет соответственно при условии соблюдения образовательного ценза. Данное положение устанавливало два вида предоставления чинов – общий и за отличие (для последнего предполагалось сокращение сроков выслуги) [2, c. 5].

Дальнейшее упорядочение государственной службы продолжалось в 1886 году, после обнародования «Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царстве Польском», «Устава эмеритальных касс гражданского ведомства» и других актов. Положение выделяло имперские особенности государственной службы в западном регионе империи, а Уставы и другие акты устанавливали новые формы пенсионного обеспечение государственных служащих. Благодаря этим и предыдущим законодательным актам государственная служба получила правовое оформление, содержание которого юристы определяли как совокупность публично-правовых отношений, возникающих между государством и его служащими при исполнении государственных задач в сферах социальной и общественной жизни, когда те действуют от имени государства, будучи наделенными для этого необходимыми полномочиями и правами.

В середине XIX века система управления корпусом государственных служащих меняется. В 1894 году был создан специальный комитет о службе чинов гражданского ведомства, рабочим органом которого стал вновь инспекторский отдел канцелярии. Окончательно его функции были определены в 1895 году, за ним сохранялись дела чинов IV-VI классов. Чиновники I-III классов назначались, освобождались и награждались верховной властью по представлению соответствующих министров, а вопросы в отношении чиновников VII-XIV классов решались в губернских учреждениях. Нужно отметить, что численность государственных служащих с каждым десятилетием только увеличивалось. Уже в 1897 году общее число государственных служащих составляло более 435000 чел. [1, c. 26].

Заключение. В Российской Империи происходило активное формирование и развитие государственно-административной модели института государственной службы. Основывая свое законодательство на европейских традициях, Россия вобрала в него все лучшее, что существовало на тот момент, сохранив при этом свою уникальность и выстроив государственно-административную модель государственной службы. О существовании собственного пути свидетельствует и тот факт, что именно в России впервые в истории европейского законодательства было кодифицировано право государственной гражданской службы (1832 г.).

Подходы к регулированию административно- и организационно-правовых основ института государственной службы в Российской империи свидетельствуют о формировании основ правового регулирования данного института в дореволюционный период развития государства и права, которое действовало до 1917 года. Частично система официальных и юридических предписаний Российской империи легла в основу формирования современного административного права.

Понять суть современной государственной службы, отдельные аспекты ее современного состояния, возможно только изучив историю ее становления. Именно советский период является ближайшим к государственной службе Российской Федерации, что подчеркивает его значимость для исследования. В статье представлены основные отличительные черты государственной службы в СССР.

Общественно-политические, правовые и экономические изменения, которые произошли в советском периоде развития нашей страны, затронули разные отрасли общественной и государственной жизни. Хотя в период развития и становления Союза Советских Социалистических Республик (СССР) одним из самых важных орудий построения коммунизма был советский государственный аппарат, под которым понимали работников советских, хозяйственных и других органов, в дальнейшем не существовало государственно-правовой организации, которая бы имела юридическое определение государственной службы. Тем не менее, вопросы государственного аппарата неизменно поднимались на всех партийных съездах, конференциях, пленумах Центрального комитета (ЦК) коммунистической партии. Регулирование государственно-служебных отношений осуществлялось в основном не с учетом норм законодательства, а в порядке, который определялся органами коммунистической партии Советского Союза. Так, в ее программе были определены направления деятельности государственных служащих, их права и обязанности [1, c. 82].

Личный состав государственных органов, собственно говоря, и считался служебным государственным аппаратом в юридическом смысле. Государственные служащие могли практически осуществлять государственные функции в форме планирования, учета, контроля, надзора, финансирования, установления новых правил, обеспечение их реализации мерами убеждения, а в некоторых необходимых случаях – и мерами государственного принуждения.

Признаками государственной службы считалась возможность:

работать в государственном учреждении или на предприятии;
занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии;
получать зарплату за выполненную работу от государства.

Под должностью подразумевался комплекс установленных законом прав и обязанностей, предоставленных лицу государством для осуществления государственных поручений, причем эта должность имела свое наименование и фиксировалась в специально утвержденной номенклатуре и штатных расписаниях.

Характер и назначение труда служащих в государственных учреждениях или на предприятиях отмежевывал службу как одну из форм трудовой деятельности от деятельности других лиц. Особенность деятельности государственных служащих заключалась в том, что она прямо и непосредственно не была связана с производством материальных благ. Основное назначение деятельности государственных служащих состояло в обеспечении управлением отдельных отраслей народного хозяйства, социально-культурной и административно-политической жизни.

Под советской государственной службой следует понимать отдельный вид трудовой деятельности лица, занимавшего в государственном аппарате должность по избранию или назначению, по осуществлению определенных государственных служебных обязанностей за денежное вознаграждение, которое лицо получает от государства [5, c. 145].

Принципами советской государственной службы были:

служение государственных служащих обществу;
выборность некоторых должностных лиц непосредственно народом или его представительными органами, например, Советами депутатов трудящихся;
сменяемость всех работников государственного аппарата;
подконтрольность, подотчетность и ответственность государственных служащих перед народом и Советским государством;
равное право трудящихся на государственную службу независимо от пола, расы и национальности;
доступность для каждого гражданина всех без исключения государственных должностей;
отсутствие каких-либо привилегий у государственных служащих перед рабочими и крестьянами;
отсутствие правовых ограничений у государственных служащих, кроме тех, которые неизбежно вытекают из характера выполняемых ими служебных обязанностей [3, c. 169].

Не допускалась совместная служба в одном учреждении или на предприятии лиц, объединенных родственными связями (родители, супруги, сестры, братья, сыновья, дочери, а также братья и сестры родителей) в тех случаях, когда совместная работа была связана с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Исключение допускалось в отношении лиц, которые занимали подконтрольные или подчиненные избираемые должности, а также должности преподавателей, врачей и др. По установленной в советском административном праве классификации государственные служащие делились на следующие группы:

вспомогательно-обслуживающий персонал и служащие, которые выполняют специальные работы;
должностные лица;
представители власти [2, c. 107].

Отношения, возникающие между лицом и государством, имели административно-правовой характер.

Для занятия ряда должностей в советском государственном аппарате требовалось наличие необходимых специальных знаний и определенного образования, в частности четко определялись должности, которые замещались только лицами с высшим образованием (медицинские, сельскохозяйственные, экономические, педагогические, юридические и т.д.). Специфическим для советской государственной службы было установление в ряде случаев стажировки, а также требования в отношении определенного состояния здоровья (в таких случаях проводился медицинский осмотр).

Основанием прекращения государственно-служебных отношений в советском законодательстве были:

ликвидация определенного учреждения или предприятия;
невыполнение предприятием трудового договора, который был заключен в порядке организованного набора;
желание государственного служащего оставить службу;
неполучения очередного звания;
сокращение штата;
отстранение служащего Комиссией государственного контроля по требованию специальных инспекций;
совершение проступка;
приговор суда;
отказ государственного служащего взять на себя полную материальную ответственность и др.

За нарушение социалистической и государственной дисциплины государственные служащие привлекались к ответственности уголовной, административной, дисциплинарной и материальной [4, c. 57].

Для административной ответственности было характерно следующее:

она наступала за совершение административного проступка;
привлечение к ней осуществлялось уполномоченным на это органом государственного управления или должностным лицом в отношении лица, не находившегося в служебном подчинении к нему;
средства государственного принуждения применялись непосредственно, то есть без обращения в суд, соответствующим органом государственного управления или служебным лицом в пределах их полномочий и в установленном законом порядке.

Административный проступок – это общественно опасное, виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), которое из-за своей малозначительности не влечет за собой уголовной ответственности. Административный проступок влечет за собой ответственность в виде мероприятий административного взыскания.

Таким образом, несмотря на отсутствие юридически установленного института государственной службы, в Советском Союзе функционировала по признакам государственно-служебных отношений государственная служба, которая включала широкий спектр лиц партийного аппарата, органов, учреждений и предприятий, находящихся на содержании государства, выполнявших обязанности и имевших соответствующие права, а также порядок прохождения службы. К работникам государственной службы, в отличие от действующего в Российской Федерации законодательства о государственной службе, были отнесены специалисты в сфере образования, здравоохранения и т.п.

Особенностью государственной службы в эти времена следует назвать, во-первых, то, что государственные служащие служили больше своему руководителю, чем общем общественном интересу и государству, и, во-вторых – ее усеченную структуру: если общепринятая структура государственной службы имеет вид «государство – государственный орган – служащий», то в советские времена такой элемент как «государственный орган» исключался из нее, в результате чего служащий, по сути, получал задания не от государственного органа определенной компетенцией, а от государства. Данный период оказал большое влияние на формирование современной государственной службы в Российской Федерации, отношения к государственной службе и государственным служащим, последствия чего наблюдаются и сегодня.

В статье рассмотрен вопрос становления института государственной службы на первом этапе формирования советского государства. Выявлена проблема кадрового обеспечения государственной службы.

Ключевые слова: большевики, институт государственной службы, государственный аппарат, кадровая работа, пролетариат, саботажники, Смольный, советская власть, Совет народных комиссаров.

В октябре 1917 года к власти в России пришли большевики под руководством В. И. Ленина. Начался кардинально новый период русской истории, сломивший устоявшиеся за столетия институты, традиции и уклад жизни общества.

Марксистско-ленинская теория, предполагала становление нового государства путем уничтожения старой государственной машины и поэтому, одним из первых был уничтожен институт государственной службы. С октября 1917 года зарождается новый этап истории российской государственной службы.

11 ноября 1917 года Центральным исполнительным комитетом Советов рабочих и солдатских депутатов был принят Декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» [1]. Целью Декрета было упразднение сословий и сословных правовых инструментов — званий, титулов, гражданских чинов Российской Империи и тем самым было отменено царское законодательство о государственной службе и упразднены все государственные должности. Принятые меры соответствовали логике политических событий новой власти.

Народные комиссары первые недели заседали не в своих министерствах, а в Смольном, но и там им были отключены телефоны и телеграфы, что блокировало любую работу нового правительства и не давало возможности осуществлять управление государством [4].

Поэтому, на первом этапе своей деятельности новая советская власть оказалась без опытных управленцев, знающих особенности экономики, политики, военного дела, географии и нравов народов России. В стране, после свержения царской власти и временного правительства возникла критическая ситуация.

В этих условиях Совет народных комиссаров 13 февраля 1918 года вынужденно принял постановление «О порядке приема на службу саботажников» [1]. Саботажниками назывались царские специалисты, которые знали систему государственного управления России. В соответствии с этим постановлением давалось указание народным комиссариатам «принимать на работы, как отдельных лиц, тех саботажников, которые, вполне подчиняясь Советской власти и поддерживая ее, необходимы для работы в соответствующих ведомствах» [1]. В записке к постановлению В. И. Ленин полагал, что это необходимо делать широко, привлекая на государственную службу «рабочих-середняков», чтобы они «приучаясь около специалистов к работе, сумели бы их заменить и вести самостоятельно практическую работу» [5].

Однако, эта вынужденная мера устройства на государственную службу специалистов прежнего режима не отвечала идеологическим взглядам В. И. Ленина.

Как идеолог устройства Советского государства и как вождь правящей партии и правительства, В. И. Ленин имел особое представление о том, каким должен быть институт государственной службы советской республики.

До революционного октября 1917 года и в первые месяцы после него вождь пролетариата отрицал необходимость управления государством как профессиональной деятельностью, требующей особых знаний и подготовки. В своем труде «Государство и революция», написанном в августе-сентябре 1917 года В. И. Ленин описал образ нового общества и формы государственного управления. По его мнению политическая система коммунистического государства должна быть основана на широкой демократизации управления, при которой государство как особая управленческая машина не нужна, при этом, авангардом нового государства, его направляющей и руководящей силой должна стать партия, состоящая из рабочих и крестьян [6].

В октябре 1917 года В. И. Ленин подсчитал, что Россией управляли после революции 1905 года 130 тысяч помещиков, и таким образом он полагал, что 240 тысяч членов партии большевиков, не имеющих никакого опыта в государственной службе, будет достаточно, и, они будут справляться более успешно. Институт государственной службы во взглядах В. И. Ленина был узким кругом граждан, которых выдвигают сами трудящиеся: «Осуществлять государственные функции будет сам народ» [6].

В. И. Ленин полагал, что управлять государством, нести государственную службу способен простой рабоче-крестьянский класс, приобщить который к управлению можно только путем проб и ошибок. Выступая на собрании участников Всероссийского совещания большевиков 4 апреля 1917 года он говорил: «Искусство управлять не из каких книжек не вычитаешь. Пробуй, ошибайся, учись управлять» [7]. После октябрьского переворота в декабре 1917 года В. И. Ленин, в докладе об экономическом положении рабочих Петрограда повторил эту мысль: «Пусть будут ошибки — это ошибки нового класса при создании новой жизни» [8].

Таким образом, большевики, с приходом к власти оказались в сложной ситуации: профессиональных кадров, которым идеологически и политически можно доверять управление государством и местными органами власти — было катастрофически мало. В построении института государственной службы В. И. Ленин надеялся на рабочих и крестьян, однако на практике реализовать эту идею оказалось невозможно. В январе 1918 года на III Всероссийском съезде Советов В. И. Ленин выступал за всеобщее участие трудящихся в управлении государством: «Рабочие и крестьяне, еще недостаточно верят в свои силы, они слишком привыкли, в силу вековой традиции ждать указки сверху. Они еще не вполне освоились с тем, что пролетариат есть класс господствующий, и в их среде есть еще элементы, которые замучены, придавлены, воображают, что они должны пройти гнусную школу буржуазии» [9].

На V Всероссийском съезде Советов, состоявшемся 4–10 июля 1918 года была принята Конституция РСФСР. В ней была закреплена система государственного управления, основой которой были провозглашены Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата [10]. Конституция закрепила систему высших органов власти, к которым были отнесены: Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный комитет, избираемый на съезде. В ведении этих органов были все вопросы общегосударственного значения — Правительство России, Совет народных комиссаров.

В июле 1918 года на съезде представителей губернских Советов, В. И. Ленин вновь заявил: «Главным недостатком массы является робость и нежелание взять работу в свои руки». В конце 1918 года на VII съезде ЦК партии В. И. Ленин, выступая с политическим отчетом, заявил: «Неслыханной трудности задачи — организационные» [11].

В этих официальных словах В. И. Ленина очевиден кризис института государственной службы первого года советской власти, кризис, проявленный в отсутствии квалифицированных кадров и готовых к работе людей. В этом отношении мы видим слишком идеалистический взгляд вождя пролетариата на то, каким образом должно осуществляться становление института государственной службы в Советской России, что и является источником проблемы.

Кадровый корпус государственных служащих формировался из проверенных временем и революцией членов давно организованной коммунистической партии РКП (б). Управленцами становились не имеющие образования и политического опыта люди. Новым управленческим звеном молодого государства становились вооруженные, но безграмотные.

В середине 1918 года В. И. Ленин начал активно заниматься решением проблем государственной службы Советской России. Он написал свод правил и критериев, на основании которых партия должна была формировать рабоче-крестьянский государственный аппарат. Определяющими требованиями к выдвигаемым кадрам на государственную службу были: добросовестность, политическая позиция, знание дела, администраторские способности. Как видим, был предусмотрен нравственный вопрос к кандидатам на государственную службу, но при этом недостаточное внимание уделялось профессионализму. На это обращал внимание председатель Высшего Совета народного хозяйства В. В. Оболенский, известный под партийным псевдонимом Н. Осинский. В письме к В. И. Ленину Н. Осинский писал: «…на ответственных местах у нас сидит масса в первую очередь надежных, но в то же время бездарных людей. Как организатор вполне сознаю необходимость закрепления за собой аппаратов с надежными людьми, хотя бы и серыми. Но их слишком много, они слишком серы…» [12]. В труде «Очередные задачи Советской власти» написанной тогда же в 1918 году В. И. Ленин поставил проблему качества управленческих кадров главенствующей, при этом он уточнил что если в период завоевания власти первоочередная роль отводилась пропагандистам и агитаторам, то сейчас уже необходимы руководители и организаторы.

В конце 1918 года выходом из пропасти непрофессионализма государственных служащих страны стало возвращение на государственные посты специалистов царской власти, без которых по некоторым отраслям народного хозяйства переход к социализму и вообще наведение порядка в стране был невозможным. Поэтому в конце 1918 года на должностях центральных органов управления половину государственных служащих составляли старые специалисты, экономически вынужденные пойти работать к большевикам. Большевики платили старым специалистам большую зарплату. По этой причине Советское правительство отказалось от изначальной идеи платить чиновнику зарплату на уровне зарплаты высококвалифицированного рабочего. Без большой зарплаты привлечь на государственную службу специалистов в этот момент становления Советской России было невозможно. Большие зарплаты опытным чиновникам имели под собой три проблемы. Первая — это привлекало в сферу государственной службы большое количество авантюристов и жуликов, вторая — это имело развращающее влияние и третья проблема — вместе со старыми специалистами возвращались и старые методы работы, которые активно перенимали молодые кадры — основа будущего института государственной службы Советской России, что никак не отвечало требованиям марксистско-ленинской доктрины. Государственная служба постепенно пропитывалась духом бюрократизма, который стал одной из основных проблем волнующих В. И. Ленина с начала 1919 года и до конца его активной политической деятельности, поскольку бюрократизм распространялся сверху вниз на весь государственный аппарат. Устранение этого явление стало невыполнимой задачей. В 1919 году была принята новая программа партии и в ней, на фоне происходивших событий, говорилось о том, что укрепит советскую власть можно прежде всего путем устранения волокиты и бюрократизма.

Путем решения проблемы бюрократизма в государственной аппарате В. И. Ленин считал укрепление роли партии и в правильном размещении кадров, в привлечении к управлению трудящихся, а не государственных служащих.

Процесс создания института государственной службы Советской России сопровождался большими трудностями, он осуществлялся методом проб и ошибок, сложно приспосабливаясь к реалиям жизни. На заседании ВЦИК 31 марта 1922 года В. И. Ленин охарактеризовал проблемы трехлетнего строительства института государственной службы: «Мы уверены, что наш аппарат, который страдает весьма многими недостатками, который раздут гораздо больше, чем вдвое, который очень часто работает не для нас, а против нас, — эту правду нечего бояться сказать… Мы должны иметь мужество сказать, что мы создаем свой аппарат стихийно….Годы и годы должны пройти, чтобы мы добились улучшения нашего государственного аппарата, подъема его — не в смысле отдельных лиц, а в полном его объеме — на высшие ступени культуры» [12].

Решить все эти проблемы в период до смерти В. И. Ленина большевикам не удалось. Он успел только констатировать положение советского института государственного управления и государственной службы.

Основные термины (генерируются автоматически): государственная служба, советская власть, Советская Россия, государственное управление, государственный аппарат, большевик, Всероссийский съезд Советов, управление государством, Российская империя, Советское государство.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: