Понятие и признаки нормативного правового акта как предмета судебного нормоконтроля
Обновлено: 28.03.2024
Существенные признаки нормативного правового актапредставляют собой актуальное направление развития юридического знания. В условиях молчания законодателя и отсутствия единого мнения в других информационных системах (судебная практика и юридическая наука) актуальность вопроса о правовой природе, определении и свойствах нормативного правового акта возрастает. Представляется, что наиболее полное представление о данном объекте может дать выявление и рассмотрение каждого его признака. В современных условиях действующее законодательство и судебная практика ориентированы на очень квалифицированных пользователей. Уже на стадии обращения в суд заявитель должен уметь различать нормативные и индивидуальные правовые акты для того, чтобы правильно выбрать модель своего поведения. На всех этапах судебной процедуры он должен умело пользоваться то признаками нормативности, то письменной формы, то компетентностью органа на издание акта.
Накопленные практикой и обобщенные теорией признаки нормативного правового акта позволяют сформулировать комплексное определение. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов. Каждый из перечисленных признаков в процессе правоприменения имеет существенное значение.
1. Нормативный правовой акт имеет волевое содержание. Это означает, что он является формой выражения чьей-то воли, т.е. целенаправленной организующей силы.
Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, акт во всех случаях выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность[14].
Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича в начале XX в. Он отмечал, что «норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти»[15].
Российской юридической науке свойственны не только позитивистские взгляды. Согласно социологическому подходу закон должен отражать общественные интересы. Законодатель должен выявить эти потребности, точно их закрепить в тексте и издать в качестве закона. Одним из сторонников был Л. Кассо. Ученый достаточно негативно относился к такой форме права, как законодательство. Причины низкой эффективности государственных актов ученый видел в отсутствии их поддержки со стороны общества, отрешенности от действительности и догматизме[16].
Обобщая сказанное, можно констатировать наличие противоречащих тенденций в трактовке волевого содержания нормативного правового акта. Одно направление идет в сторону сужения круга лиц, чьи интересы он выражает. Второе направление — в сторону увеличения до отражения всеобщего интереса.
Если опустить количественные характеристики, то правовой акт выражает волю определенной социальной общности. В нем закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен. Демократическое общество, государство и право предполагают, что нормативный акт является закреплением разумных, социально значимых потребностей.
2. Официальный характер также является важным признаком нормативного правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами, документ несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду его связи с государством.
Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе «государство — общество». Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием.
3. Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Система нормативных актов должна иметь иерархическое строение. Требование системности означает, что каждый нормативный правовой акт является частью системы законодательства. Он не должен
противоречить другим элементам этой системы. Законодательство должно выступать единым массивом, в котором взаимосвязаны все нормы права и
они не противоречат друг другу. Они взаимно дополняют, уточняют, развивают друг друга.
Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования[17]. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.
Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства должна включать нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.
4. Нормативностьявляется квалифицирующим признаком актов данного вида. Нормативность раскрывается через такие свойства, как всеобщность и общеобязательность. Всеобщий характер нормативного правового акта проявляется в том, что он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение[18].
Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуются социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение[19].
Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.
5. Для характеристики нормативного правового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа.В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 г. С.С. Алексеев подчеркивал значение юридической техники, которая представляет собой «средства и приемы документарного выражения нормативного акта. средства и приемы специально-юридического изложения их содержания»[20]. Действительно, особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов А.Ф. Шебанов отмечал, что «законодатель стремится дать предельно ясное и четкое, словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание. обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм»[21].
Вопросы формы, структуры и текста недостаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам. Инструкция по оформлению проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в Судебном департаменте для представления в органы государственной власти, утверждена Приказом Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 1999 г. № 144. (Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».)
Таким образом, нормативный правовой акт — это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).
6. Для нормативного правового акта большое значение имеют процедурные вопросы. Так, например, Г.Ф. Шершеневич указал, что признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке[22].
Российское государство создало достаточно развитый механизм правового регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества»[23]. В законах эти основополагающие тезисы конституционной доктрины дальнейшего развития пока не получили.
Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций.
Так, например, Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России. В ходе разбирательства Верховный Суд Российской Федерации подверг анализу правотворческую процедуру Центрального банка России в части подписания нормативных правовых актах. Судебный орган даже установил зависимость между правомочиями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): «Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотворчестве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полномочий или их части другим должностным лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено»[24].
Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда Российской Федерации, им дано толкование многих статей закона, имеющего большую юридическую силу, затрагивающих процедурные нормы.
7. Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции.Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент Российской Федерации создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Например, в общих чертах она закреплена в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. В данном признаке фактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой — к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.
Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного правового акта. Так, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция»[25].
В целом Верховный Суд Российской Федерации по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников правотворческой деятельности. Так, например, Магаданское областное общество охотников и рыболовов обратилось в суд с жалобой, в которой просило признать недействительным приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 315 «О предоставлении права на охоту». По мнению заявителя, акт издан неправомочным органом, его содержание противоречит постановлениям Правительства Российской Федерации, во исполнение которых он принят. Для вынесения решения суду пришлось рассмотреть и оценить компетенцию не только самого правотворческого органа, но и его предшественников. Были исследованы нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации в области охраны и регулирования использования животного мира на территории России. Суд установил, что по вопросам компетенции министр издает приказы, распоряжения, указания и инструкции. Это позволило ему сделать вывод о том, что приказы, регламентирующие порядок выдачи удостоверений на право охоты, изданы компетентным правотворческим органом в пределах его полномочий»[26].
Таким образом, признаками нормативного правового акта являются:
1) издается в установленном заранее порядке уполномоченными субъектами в пределах их компетенции;
2) содержит правовые нормы, правила поведения;
3) обязателен для неопределенного круга лиц;
4) рассчитан на неоднократное применение;
5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В правоприменительной практике нередко встает вопрос различия понятий нормативного правового акта и индивидуального акта.
Одним из существенных пробелов, имеющихся в российском законодательстве, является отсутствие легального определения нормативного правового акта, что способствует значительным спором, возникающим в судебной практике по делам об оспаривании нормативных правовых актов (далее-НПА).
Первоначальное определение нормативного правового акта было дано в Постановлении Государственной думы Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором под таким актом понимался письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Аналогичная дефиниция используется и в «Разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Приказом Минюста России от 04.05.2007 № 88.
В свою очередь Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определил существенные признаками, характеризующие НПА:
- издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом,
- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Вместе с тем, указанное постановление высшей судебной инстанции не является единственным, которым определяется понятие и признаки нормативного правового акта. Так, в Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» указано, что разрешая вопрос о том, является ли оспариваемый акт органа публичной власти НПА, арбитражный суд должен установить содержатся ли в таком акте нормы права, то есть правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц либо нормы, которые вводят в действие нормы права, а также изменяют или отменяют действующие нормы права.
Таким образом, указанным постановлением не только определяется существенные признаки нормативного правового акта, но и, по сути, дается его понятие.
Учитывая изложенное, в настоящее время в российской судебной практике вопрос о понятии и признаках нормативного правового акта определен.
Подборка наиболее важных документов по запросу Понятие и признаки нормативного правового акта (нормативно–правовые акты, формы, статьи, консультации экспертов и многое другое).
Судебная практика: Понятие и признаки нормативного правового акта
Открыть документ в вашей системе КонсультантПлюс:
Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 03.08.2021 N АПЛ21-253
Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 06.05.2021 N АКПИ21-236, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта "а" пункта 9 Порядка и сроков внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации, утв. Приказом Минстроя России от 25.12.2015 N 938/пр. Ссылки в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции при разрешении данного дела не исследовал и не учел содержание понятий "основания ничтожности" и "признаки ничтожности", не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренного правового положения Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Статьи, комментарии, ответы на вопросы: Понятие и признаки нормативного правового акта
Нормативные акты: Понятие и признаки нормативного правового акта
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50
"О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" 2. Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
2.1. Производство по делам о признании недействующими нормативных правых актов полностью или в части
Дополнительная литература:
О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части [Текст] : [Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48] // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2008. - № 1.
О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов [Электронный ресурс] : [Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80] // Вестник ВАС РФ. – 2004. - № 10. – Режим доступа [Консультант Плюс]. – Загл. с экрана.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В ГПК РСФСР 1964 г. дела об оспаривании нормативных актов не были выделены в отдельную категорию, хотя такие дела судами общей юрисдикции рассматривались, и при этом суды применяли процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
В новый ГПК РФ впервые включены нормы, касающиеся судебной процедуры оспаривания нормативных правовых актов. Это самостоятельная категория дел, порядок производства по которой регулируется гл. 24 ГПК РФ, входящей в подраздел 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Таким образом, судебные процедуры прямого контроля за нормативными актами получили закрепление в федеральном процессуальном законодательстве.
Дела об оспаривании нормативных актов рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений с особенностями, установленными главой 24 ГПК РФ, а также арбитражными судами в порядке гл. 23 АПК РФ.
В порядке судебного нормоконтроля подлежат оспариванию только такие правовые акты, которые носят характер нормативных. ГПК РФ и АПК РФ не содержат понятия нормативного правового акта. Такое понятие сформулировано в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»:
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
В отличие от нормативного правового акта правовой акт индивидуального характера – это акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такие правовые акты не могут проверяться в порядке судебного нормоконтроля, а должны оспариваться как индивидуальные акты по правилам искового производства.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).
Порядок оформления заявления об оспаривании нормативного правового акта предусмотрен п. 5 ст. 251 ГПК РФ, 193 АПК РФ. Данной нормой устанавливается, что данное заявление должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ или ст. 125 АПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. В нем, в частности, должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.
При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.
К заявлению об оспаривании нормативного правового акта или его части помимо копии этого акта либо его части должны быть приобщены копия заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (статья 132, часть 6 статьи 251 ГПК РФ).
Проблемам судебного оспаривания нормативных правовых актов в последнее время уделяется значительное внимание в законодательной деятельности, судебной практике и процессуальной теории.
Вопросам судебного оспаривания нормативных предписаний был посвящен целый ряд решений Конституционного Суда РФ, начиная с 1998 года, два Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ"; от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
Несмотря на значительный интерес к проблемам судебного контроля в сфере нормотворчества, понятие судебного оспаривания вообще и оспаривания нормативных актов в частности еще не стало предметом специального научного исследования. Следует признать справедливым замечание П. Ф. Елисейкина, что "оспариванию как особому явлению в механизме правового регулирования, в динамике возникновения спора о праве, в т.ч. его понятию и определению в литературе, не уделялось внимания"[1].
Судебный контроль является важным и достаточно эффективным средством обеспечения законности в нормотворческой деятельности публичных органов и должностных лиц. Контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов за законностью нормативных правовых актов (судебный нормоконтроль) представляет собой одно из проявлений контрольной функции судебной власти в сфере нормотворчества. Реализация судебных полномочий по проверке нормативных предписаний обеспечивает поддержание судебной властью баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, является важнейшим средством сохранения равновесия всей нормативно-правовой системы.
Актуальность темы дипломной работы обусловлена ростом числа судебных дел по исследуемому вопросу, а также отсутствием комплексных исследований по заявленной теме.
Объектисследования – правоотношения, возникающие при рассмотрении и разрешении гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции.
Предмет исследования – правовые нормы, регулирующие процедуру судебного разбирательства дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции.
Цельисследования – установить процедуру судебного разбирательства дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции.
Задачи исследования:
1. Определить понятие и признаки нормативного правового акта.
2. Установить основания оспаривания нормативного правового акта.
3. Проанализировать правовой статус лиц, участвующих в деле и их права.
4. Определить процедуру доказывания и раскрыть доказательства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
5. Выявить правовые последствия решения по делу об оспаривании нормативных правовых актов..
Нормативную базуисследования составили нормативные правовые акты по теме исследования (ГПК РФ, АПК РФ, ГК РФ, ТК РФ, СК РФ и другие).
Теоретическую базуисследования составила научная и специальная литература нового поколения, в частности, работы С. Бошно, С. В. Никитина, Я. С. Гришиной, В. М. Жуйкова, С. Ф. Афанасьева и др.
Эмпирической основойработы послужили материалы судебной практики по вопросам, связанным с современными проблемами процедурой судебного разбирательства дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции. Судебная практика Верховного Суда Российской федерации и судов общей юрисдикции Республики Тыва.
При написании дипломной работы использовались специально-юридические методы работы с текстом, толкования нормативных правовых актов и судебной практики, нормативно-догматический анализ и метод сравнительного анализа процессуального законодательства, судебной практики Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции Республики Тыва.
Теоретическая значимостьисследования выражается в его комплексном подходе, позволяющем изучить процедуру судебного разбирательства дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции.
Практическая значимостьисследования связана с возможностью его использования в качестве пособия при углубленном изучении рассматриваемой темы.
Дипломная работа состоит из введения, шести пунктов, объединенных в две главы, заключения и библиографического списка.
Понятие и признаки нормативного правового акта
Понятие нормативного правового акта
Судебная практика сталкивается с прецедентами, когда центральным становится не содержательный вопрос материального или процессуального права, а именно понятие нормативного правового акта. Такое значение понятие и признаки нормативного правового акта приобретают в том случае, когда отнесение оспариваемого правового текста к нормативному или ненормативному определяет процедуру судебного разбирательства (например, выбор гл. 25 или 26 ГПК РФ). Большое значение имеет признание акта ненормативным, что делает невозможным судебное разбирательство определенного типа (например, Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает только нормативные правовые акты).
Законодатель,уклонившись от полноценного решения вопроса об определении нормативного правового акта, все же провел некоторую работу в указанном направлении. В подзаконном акте законодательного органа — Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»[2].
Это определение неожиданно получило высокий статус за счет его признания со стороны ряда органов государственной власти. Именно это определение воспроизводится в судебных актах как законодательное обоснование правовой позиции суда. Министерство юстиции России рекомендовало органам государственной власти при подготовке нормативных правовых актов использовать указанное постановление[3]. Признание и законодательной, и исполнительной ветвями власти позволяет видеть именно в этом определении консолидированную позицию Российского государства.
Судебная власть много сделала на ниве формулирования дефиниции нормативного правового акта. Работа велась как в форме обобщения судебной практики (постановления Пленумов), так и в решениях по конкретным делам. Долгое время в использовании находится определение, сформулированное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в 1993 г.: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[4]. Несмотря на то что данное постановление Пленума отменено, это определение часто воспроизводится в актах судов общей юрисдикции, арбитражных судов.
Достоинство определения видится в том, что суд изложил свою принципиальную позицию о различии дефиниций «правовой акт» и «юридический факт». Первый не связан с функционированием конкретных правоотношений, выступает их правовым основанием. Он выполняет по отношению к ним учредительную роль. Индивидуальный правовой акт, напротив, связан с конкретными отношениями, является их следствием. Не соответствуют требованиям законодательной техники акты по форме нормативные, по содержанию индивидуальные. Еще более неудобными в использовании являются акты, в которых одновременно содержатся нормативные и индивидуальные предписания.
Таким образом, в понимании нормативного правового акта как документа, содержащего нормы права, проявляется преемственность.
Понимание нормативного правового акта, сформулированное Верховным Судом Российской Федерации в 2007 г., в сравнении с его позицией 1993 г. стало более полным и глубоким. В определенной степени постановление отразило тот опыт, который был накоплен в практике рассмотрения судами дел по оспариванию нормативных и индивидуальных правовых актов.
Наиболее частыми вопросами, которые разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти издают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода: издание нормативного по содержанию текста в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями.
Так, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации было вынесено Определение относительно Письма Министерства финансов Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 03-11-02/62. Суд применил определение из указанного постановления Государственной Думы, использовал также Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009[5]).
По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, направление Федеральной налоговой службой оспариваемого письма своим территориальным органам, образующим единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, не является основанием для изменения юридического статуса данного документа и его правовой квалификации.
Арбитражные суды, рассматривающие споры в сфере налогов и сборов, также не связаны положениями указанного письма, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.
Таким образом, в силу ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации оспариваемое письмо и его отдельные положения не должны влечь правовых последствий, так как не отвечают критериям, позволяющим признать их в качестве нормативного правового акта[6].
Все приведенные рассуждения суда привели в итоге к тому, что он отказался рассматривать указанное письмо. С. Бошно справедливо полагает, что в приведенном документе не объяснено важнейшее для данного дела обстоятельство: является ли по содержанию данный документ нормативным или нет[7]. Суд указал, что письмо является интерпретационным актом, его содержание не является обязательным вообще ни для кого: ни для подчиненных органов, ни для налогоплательщиков. Но это неверная причинно-следственная связь, так как следует различать форму и содержание. Письмо по содержанию может быть нормативным, а орган намеренно издал его в такой ненормативной форме, которая не позволит его обжаловать через суд. От того, что документ по форме (названию) — письмо, не следует ни его нормативность, ни отсутствие таковой. Оценку следовало давать тому, содержит ли он норму права — общеобязательное правило.
Суд не учел также, что органами государственной власти накоплен огромный негативный опыт выведениях своих документов из-под судебного контроля, в том числе путем использования форм, которые не должны быть нормативными. И способствовать им в этом изощренном способе нарушения прав граждан и предпринимателей суду не годится. Тем не менее в отказном решении все же содержится положительный для заявителя тезис о том, что налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения положений оспариваемого письма.
Определения нормативного правового акта в научной литературе стабильны и мало подвержены сиюминутным изменениям, они практически не реагируют на итоги судебной практики в данной предметной области. Типичным является следующее определение: нормативный правовой акт— это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Основное свойство данной формы права — нормативность. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.
Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности»[8]. Достаточно часто в качестве существенного признака называется предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение[9].
Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством[10]. Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему он выступает «средством развития, изменения правовой системы»[11].
По мнению научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение»[12].
Все определения, сформулированные исключительно в научных работах, имеют один общий недостаток — они уязвимы в процессе судебных разбирательств. Доктрина, наука не являются однозначными источниками права, сегодня научное произведение не является основанием для вынесения судебного решения. Это, однако, не исключает того, что в отдельных правоприменительных актах прямо цитируются конкретные работы. Так, Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате Российской Федерации применяет в качестве основания для решений учебники. Верховный Суд Российской Федерации придерживается противоположного мнения.
Так, Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 29 мая 2007 г. по делу № 83-Г01-08 оценивая решение Брянского областного суда указал, что «неправомерной является и ссылка суда в решении на учебник теории государства и права под редакцией доктора юридических наук Алексеева С.С. и на комментарий к статье 116 ГПК РСФСР (под редакцией СергееваД.А. и Рыжакова А.П.), поскольку учебники и комментарии к законодательству не являются источниками права и в силу ст. 10 ГПК РСФСР не могут применяться судом непосредственно в качестве обоснования судебного решения». И хотя ни в одном из действующих актов законодательства нет определения аутентичного толкования закона, Верховный Суд Российской Федерации все же отверг положения решения, основанные на положениях общей теории права. Объяснил он это тем, что «эти рассуждения суда правового значения не имеют, поскольку не основаны на нормах конкретных федеральных законов, которыми суд должен руководствоваться при рассмотрении дел»[13].
Конституционный Суд Российской Федерации относит некоторые учебники к доктрине и на основании их положений выносит решения.
Таким образом, суды неоднозначно относятся к выводам науки, но это не лишает научные изыскания ни цели, ни значения. Выработанные наукой характеристики правовых актов успешно используются как основа правовой позиции в судебном заседании. Сила научных выводов — в их правильности и авторитетности.
Автор статьи
Читайте также:
- Заявление о признании недействительным постановления судебного пристава исполнителя
- Обжалование приговора в части гражданского иска в уголовном процессе
- Возможна ли государственная регистрация права одновременно с государственным кадастровым учетом
- Нормы управления нарушены в сочетаниях расписаться о получении ссуды
- Кого называют патриархом правосудия человека проработавшего в правосудии пол века