Ответственность органов государственного контроля за ненадлежащее исполнение своих обязанностей
Обновлено: 24.04.2024
Чиновников начнут штрафовать за ненадлежащее исполнение государственных услуг. Минэкономразвития подготовило законопроект, который должен создать эффективный механизм рассмотрения жалоб на качество госуслуг, в том числе путем установления ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение требований законодательства.
Как рассказал "РБГ" Савва Шипов, директор департамента государственного регулирования минэкономразвития, сегодня оспорить действия чиновника можно в вышестоящем органе власти или в суде. "Первый вариант на практике не работает, а второй отнимает много времени и денег. К моменту вынесения судебного решения вопрос иска зачастую вообще теряет актуальность для заявителя", - пояснил он.
В законопроекте, по словам г-на Шипова, жалобам присваивается особый статус - претензии. Они рассматриваются чиновниками в приоритетном порядке в течение 15 календарных дней с момента регистрации. Граждане смогут оперативно подать претензию в письменной или электронной форме в органы власти через их официальные сайты или Единый портал госуслуг, а также по единому телефону доверия. "Таким образом, претензия подается на имя вышестоящего должностного лица. Если эта претензия удовлетворяется, прокуратура штрафует чиновника. Если претензия не удовлетворена, гражданин может обжаловать отказ в суде. В случае признания судом неправомерности отказа к ответственности привлекается как предоставляющий услугу чиновник, так и его начальник, отказавшийся удовлетворить претензию", - уточнил директор департамента минэкономразвития.
Законопроектом предусмотрена административная ответственность за несоблюдение порядка процедур и сроков, за требование документов, информации и платы, не предусмотренных административными регламентами, - штраф в размере от 3 тыс. до 5 тыс. рублей. За нарушение порядка и срока рассмотрения претензии, отказ в ее регистрации, а также за неинформирование прокуратуры о результатах рассмотрения - штраф от 3 тыс. до 5 тыс. руб., за повторное нарушение - от 5 тыс. до 10 тыс. рублей. А за неправомерный отказ в удовлетворении претензии - штраф от 10 тыс. до 30 тыс. рублей.
"Благодаря этому закону претензии будут оперативно рассматриваться под контролем органов прокуратуры, а значит, сократится количество обращений граждан в суды", - отметил Савва Шипов.
Эксперты считают, что предлагаемые поправки помогут гражданам и бизнесу в неравной борьбе с чиновничьим произволом. "Они позволят людям решать свои проблемы более оперативно, - говорит Елена Полеонова, партнер правового бюро "Олевинский, Буюкян и партнеры". - Граждане и организации получат право обращаться с претензией на решения и действия должностного лица в орган государственной власти или местного самоуправления (выбор останется за заявителем), а не в суд. Эти претензии будут рассматриваться в течение 15 календарных дней с момента обращения. Сейчас в законодательстве не предусмотрены такие жесткие сроки рассмотрения жалоб". Получить же решение суда в такие короткие сроки, по словам эксперта, невозможно.
Сегодня, по данным минэкономразвития, непосредственное отношение к гражданам и бизнесу на федеральном уровне имеют 889 услуг (функций). При этом, как показал организованный министерством мониторинг наиболее массовых общественно значимых услуг для граждан и бизнеса, на госуслуги мы в настоящее время тратим массу времени и денег. В частности предприниматели затрачивают на их получение в среднем на 40 % больше денег и на 50% больше времени, чем положено (см. диаграммы). Для граждан главную роль играют очереди и несоблюдение стандартов обслуживания. Бизнес больше озабочен непрозрачностью процедур, непредсказуемостью конечной стоимости услуги и необходимостью многократным предоставлением одинаковых документов в разные органы в процессе получения услуги. При этом для всех заявителей самым важным показателем остаются сроки получения госуслуги.
К сожалению, пока результаты мониторинга по регионам показывают, что время предоставления одних и тех же государственных услуг в зависимости от субъекта РФ может различаться в разы. Количество обращений в различные органы власти и организации в реальности зачастую в 2 и более раза превышает установленные в правовых актах нормативы.
"Сегодня чиновники постоянно нарушают установленные законом сроки и порядок предоставления услуг и документов, - подтвердила Ольга Пономарева, управляющий партнер Группы юридических и аудиторских компаний "Содействие бизнес проектам". - Несмотря на это, многие предпочитают исправлять бесконечные придирки чиновников, а не требовать надлежащего исполнения их обязанностей, так как существует устойчивое мнение, что жаловаться чиновникам на чиновников долго и малоэффективно". По словам эксперта, например, процент удовлетворения жалоб на решения налоговой инспекции со стороны вышестоящей инспекцией - ничтожен. Более действенным способом считается судебное разбирательство, но минусы этого пути - дорого и долго.
Бороться с чиновниками власть собирается в первую очередь с помощью штрафов. Именно поэтому новые законодательные инициативы устанавливают ответственность чиновников за нарушения закона.
"Впервые в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) вводится ответственность чиновников за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, а также за запрос у граждан и юридических лиц не предусмотренной законом и регламентом информации, - отметила Тамара Сивак, старший юрист аудиторско-консультационной компании "Грант Торнтон". Правда, говорить о том, насколько эффективно будет работать предлагаемая процедура, эксперт пока затрудняется. "Учитывая средний размер заработной платы клерков, которые сидят где-то "в окошке" и принимают документы, штрафы кажутся немаленькими, - рассуждает Тамара Сивак. - Это, с одной стороны, должно дисциплинировать клерков, но может сослужить и плохую службу: привести к тому, что количество государственных служащих, участвующих в оказании таких услуг, сократится, и тогда могут наступить проблемы с оказанием госуслуг".
Помимо этого, по словам эксперта, представляется, что для подачи претензии желательно, чтобы факт нарушения был каким-то образом задокументирован. А это не всегда возможно, потому что общение с чиновниками происходит у нас не только письменно, но и устно. "Какого-то письменного отказа и необоснованного письменного запроса может и не быть. И, соответственно, если такое нарушение документально не зафиксировано, руководитель госоргана всегда сможет сказать, что нарушения регламента не было", - заметила Тамара Сивак.
В свою очередь, Ольга Пономарева уверена, что предлагаемые поправки в КоАП РФ могут реально повлиять на чиновников, а то и вовсе оставить должностное лицо без зарплаты. "Законом предусмотрен штраф в размере от 3 до 5 тысяч рублей за взимание чиновником непредусмотренной законом платы - несколько таких штрафов в месяц, и зарплату как "корова языком слизала". При этом закон еще устанавливает довольно серьезные штрафы за неправомерный отказ в удовлетворении претензии - от 10 до 30 тысяч рублей. Помимо этого, предусмотрена и такая мера контроля - обязательное размещение информации о рассмотрении претензии налогоплательщика на сайте соответствующего органа и уведомление прокуратуры", - отметила эксперт.
Законодательством РФ установлены различные обязанности должностных лиц, за надлежащее исполнение которых они несут персональную ответственность. Неисполнение таких обязанностей, выраженное в форме действия или бездействия, влечет для должностных лиц неблагоприятные последствия.
Ответственность за действия (бездействие) должностных лиц органов государственной (муниципальной) власти подразделяется на 3 вида: дисциплинарную; административную; уголовную.
В частности, согласно части 1 статьи 50 Федерального закона от 30.11.2011 N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации на сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в ОВД, увольнение со службы.
Статьей 5.59 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан: наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
Кроме того, статья 5.63 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
- нарушение должностным лицом порядка предоставления государственной услуги, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти или органов государственных внебюджетных фондов РФ в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на работников многофункциональных центров, работников иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством РФ функции многофункционального центра, работников государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, - от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей.
- нарушение должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, осуществляющего исполнительно-распорядительные полномочия, порядка предоставления государственной услуги в случае, если нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением данной государственной услуги, осуществляется нормативными правовыми актами РФ, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей;
- требование должностными лицами для предоставления государственных услуг документов и (или) платы, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, или органов государственных внебюджетных фондов РФ в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на работников многофункциональных центров, работников иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством РФ функции многофункционального центра, работников государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, - от одной тысячи пятисот до трех тысяч рублей;
- нарушение должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Глава 30 УК РФ предусматривает ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
В частности, на основании ст. 293 УК РФ халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, - наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
То же деяние, повлекшее причинение особо крупного ущерба, наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев.
Указанное деяние, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека, наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Указанное деяние, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Крупным ущербом в указанной статье признается ущерб, сумма которого превышает один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным - семь миллионов пятьсот тысяч рублей.
Статьей 290 УК РФ предусмотрена ответственность за получение должностным лицом, лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав (в том числе когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если указанные действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать указанным действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
Неквалифицированный состав такого преступления предусматривает наказание в виде штрафа в размере до одного миллиона рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, или в размере от десятикратной до пятидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительные работы на срок от одного года до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо принудительные работы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо лишение свободы на срок до трех лет со штрафом в размере от десятикратной до двадцатикратной суммы взятки или без такового.
Квалифицированный состав указанного преступления влечет ответственность вплоть до лишения свободы на срок до пятнадцати лет со штрафом в размере до семидесятикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пятнадцати лет или без такового.
Кроме того, на основании гл. 30 УК РФ должностные лица несут ответственность за такие преступления, как:
- злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285);
- нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. ст. 285.1, 285.2);
Ответственность государственного служащего вытекает из соответствующих нормативных актов, должностного регламента и служебного контракта, заключенного с представителем нанимателя. Наиболее распространенным видом ответственности в сфере государственно-служебных отношений выступает дисциплинарная ответственность.
Данный вид ответственности применяется к гражданскому служащему за совершение дисциплинарного проступка, который по статье 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон) может быть в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей.
При этом, несмотря на очевидные различия объема ответственности между категориями должностей гражданской службы, Закон не выделяет каких-либо особенностей, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности должностных лиц, замещающих должности гражданской службы категории «руководители».
Таким образом, на вышеуказанных должностных лиц распространяется общий порядок применения дисциплинарного взыскания, установленный в статье 58 Закона, предусматривающий обязательную процедуру проведения служебной проверки.
С точки зрения законодателя, существенных особенностей по проведению служебной проверки в отношении должностных лиц, замещающих должности гражданской службы категории «руководители», не существует. Вместе с тем практика проведения служебных проверок в отношении указанных должностных лиц показывает, что такие служебные проверки осложнены различными правовыми элементами.
Прежде всего проведение служебной проверки в отношении указанной категории государственных служащих осложняется тем, что в качестве «обвиняемого» в совершении дисциплинарного проступка выступает должностное лицо, наделенное полномочиями по руководству за структурными подразделениями государственного органа и непосредственно не выполняющее его задачи и функции. Отсюда как раз и вытекают определенные трудности, связанные с определением совокупности обязательных факторов, подлежащих установлению при проведении служебной проверки и как следствие – квалификацией действия (или бездействия) в качестве дисциплинарного проступка. К таким факторам часть 2 статьи 59 Закона относит:
1. Факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка.
2. Вину гражданского служащего.
3. Причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка.
4. Характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка
Все перечисленные факторы (или обстоятельства) должны быть установлены участниками проверки в ходе ее проведения, то есть подтверждены либо опровергнуты на основе документов и сведений, отнесенных к проведению служебной проверки.
Одним из первых подлежит установлению факт совершения гражданским служащим (рассматриваемой категории) дисциплинарного проступка.
Для установления данного факта необходима соответствующая документально подтвержденная информация о дисциплинарном проступке. Источником такой информации могут быть различные документы.
Применительно к анализируемому случаю и учитывая, что должностное лицо категории «руководители» обладает особым статусом и полномочиями по сравнению с другими категориями гражданских служащих, такой документ должен исходить либо от государственного органа, осуществляющего общий надзор за исполнением законодательства Российской Федерации, либо от вышестоящего государственного органа, в функции которого входит контроль за деятельностью подведомственного нижестоящего государственного органа.
Исходя из этого данный документ, подтверждающий факт совершения дисциплинарного проступка указанным должностным лицом, возникает в результате реализации вышестоящим государственным органом функции контроля за деятельностью нижестоящего государственного органа и его должностными лицами.
В свою очередь, обозначенная функция контроля предполагает проведение проверочных мероприятий (ревизий, аудиторских проверок), в ходе которых как раз и происходит обнаружение дисциплинарного проступка и как следствие – установление факта его совершения и остальных обстоятельств, перечисленных в части 2 ст. 59 Закона, в итоговом документе проверки.
Чаще всего, как показывает практика, обнаружение дисциплинарных проступков в системе государственной службы происходит в результате проведения вышестоящими государственными органами аудиторской проверки организации работы нижестоящего (подчиненного) государственного органа.
Обнаружение дисциплинарного проступка условно включает в себя несколько этапов.
1. Проведение аудиторской проверки внутреннего аудита работниками вышестоящего государственного органа.
На данном этапе должностными лицами вышестоящего государственного органа (специалистами определенного направления) проверяется деятельность соответствующих структурных подразделений нижестоящего органа согласно утвержденному плану проверки.
Как правило, указанный проверяемый период деятельности нижестоящего государственного органа составляет два года. Данный срок совпадает со сроком давности привлечения к дисциплинарной ответственности с момента совершения дисциплинарного проступка по результатам аудиторской проверки (статья 58 Закона).
2. Подписание соответствующего акта аудиторской проверки, дата которого является днем обнаружения дисциплинарного проступка.
Содержание второго этапа характеризуется тем, что по результатам аудиторской проверки составляется соответствующий акт, в котором:
- отражается организация работы государственного органа за определенный период деятельности по соответствующим направлениям;
- отмечаются различные показатели (экономические, статистические и т. п.), а также выявленные настоящей проверкой нарушения действующего законодательства и правовых актов государственных органов.
В акте указывается существо нарушения, а квалификация выявленных нарушений подтверждается ссылками на соответствующие положения нормативных правовых актов, в том числе правовых актов государственных органов, нормы которых нарушены.
3. Подготовка докладной записки по результатам аудиторской проверки с изложением фактов, содержащих признаки совершения государственным служащим дисциплинарного проступка.
На последнем этапе составляется докладная записка, которая представляет собой адресованный руководителю документ, содержащий необходимую информацию с выводами и предложениями, на основании которой представитель нанимателя решает вопрос о проведении (непроведении) служебной проверки в отношении конкретного государственного служащего перед применением дисциплинарного взыскания. Как правило, таким должностным лицом является должностное лицо, замещающее руководящую должность (например, заместитель руководителя территориального государственного органа).
Таким образом, при установлении факта совершения дисциплинарного проступка, основным подтверждающим документом для участников проверки служит докладная записка. Проблема заключается в том, что выявленные в результате аудиторской проверки нарушения, которые отражены в докладной записке, выступают не как нарушения, непосредственно совершенные руководителем, а как последствия ненадлежащего контроля с его стороны. Поэтому установить причинную связь между бездействием такого должностного лица и наступившими последствиями бывает достаточно проблематично.
В большинстве случаев на практике в содержание такой докладной записки включается информация о:
- гражданском служащем, допустившим неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;
- дате совершения гражданским служащим неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей;
- дате обнаружения совершенного гражданским служащим неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей;
- совершенном гражданским служащим неисполнении или ненадлежащем исполнении должностных обязанностей с указанием положений нарушенных нормативных правовых и иных актов, обстоятельствах, при которых совершен дисциплинарный проступок, и вине гражданского служащего;
- характере и размере вреда, причиненного действиями (бездействием) гражданского служащего.
Из этого следует, что в акте аудиторской проверки, а затем в докладной записке проведен, по сути, предварительный анализ тех обстоятельств, которые должны быть установлены в ходе служебной проверки его участниками (часть 2 ст. 59 Закона).
1. Факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка подтверждается самой докладной запиской и ее содержанием.
2. Вина гражданского служащего.
Считается, что виновность действия или бездействия выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей. По этой причине вина гражданского служащего подтверждается в докладной записке соответствующими нарушениями с указанием должностного лица (куратора), осуществляющего контроль за деятельностью соответствующего структурного подразделения.
На наш взгляд, должностное лицо указанной категории в силу своего статуса несет ответственность не только за свои действия, но и за бездействие, которое выражается в отсутствии надлежащего контроля за организацией работы соответствующего структурного подразделения. Такой подход реализуется на практике путем установления в должностном регламенте государственного служащего, замещающего должность категории «руководители», обязанности координировать и контролировать деятельность соответствующих структурных подразделений государственного органа.
Разумеется, в ходе служебной проверки могут обнаружиться дополнительные факты, имеющие значение для дела. Например, так называемые уважительные или объективные причины, препятствующие надлежащему исполнению должностных обязанностей, исключающие вину в совершении дисциплинарного проступка. Указанные причины (при их наличии) отражаются в объяснениях государственного служащего и заключениях специалистов. Однако в случае с руководителями, которые в силу своего должностного положения обязаны контролировать деятельность соответствующих отделов, дополнительные факты для них практически не имеют существенного значения, поскольку вина руководителя в рассматриваемом случае предполагается.
Таким образом, в настоящее время дисциплинарная практика на государственной службе идет по пути установления вины руководителя в совершении дисциплинарного проступка, в том числе в зависимости от вины должностных лиц курируемого им отдела, действия (бездействие) которых обусловили совершение дисциплинарного проступка.
На основании этого находит свое подтверждение тезис о том, что руководитель, наделенный особыми полномочиями, несет и особую повышенную ответственность в сфере государственного управления.
3. Причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка.
Обычно данные обстоятельства не фиксируются в докладной записке. Причины устанавливаются в ходе служебной проверки и отражаются в заключении исходя из объяснений государственного служащего и данных, характеризующих личность гражданского служащего и предшествующие результаты исполнения им своих должностных обязанностей.
4. Характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка, указывается в резолютивной части докладной записки в денежном выражении.
Итак, проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1. Поскольку аудиторская проверка имеет своей целью в том числе выявление недостатков и нарушений в деятельности проверяемого государственного органа, фактически акт по результатам аудиторской проверки и «выжимка» из этого акта (докладная записка) с квалификацией выявленных нарушений, являющихся последствием ненадлежащего контроля со стороны должностного лица, замещающего руководящую должность, содержат достаточные основания для привлечения последнего к дисциплинарной ответственности.
2. Установление обстоятельств дисциплинарного проступка в ходе проведения служебной проверки по результатам аудиторской проверки на практике сводится исключительно к сбору необходимых подтверждающих документов и их последующему правовому анализу.
3. Последствия ненадлежащего контроля (нарушения) со стороны должностного лица рассматриваемой категории, как правило, из докладной записки переносятся в заключение по результатам служебной проверки и в рамках данных мероприятий отражаются в описательной части указанного заключения.
В этой связи хотелось бы отметить, что воспроизведение нарушений, выявленных в результате аудиторской проверки, в заключении по результатам служебной проверки, не является обязательным. Как было указано выше, нарушения, обнаруженные специалистами проверяющей группы, выступают не как нарушения, непосредственно совершенные руководителем, а как последствия ненадлежащего контроля с его стороны. Поэтому дублировать заново содержание докладной записки в заключение не имеет смысла. Достаточно приложить докладную записку к заключению по результатам служебной проверки перед направлением его к представителю нанимателя.
4. Один из необходимых выводов, который должны указать участники служебной проверки в итоговом заключении, – это предложение о применении либо неприменении дисциплинарного взыскания согласно п.2 ч.9 ст.59 Закона.
Между тем, принимая во внимание рекомендательный характер заключения по результатам служебной проверки, представитель нанимателя при принятии решения о применении к соответствующему гражданскому служащему определенного дисциплинарного взыскания не связан выводами участников проверки.
Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда осуществляется согласно ТК РФ федеральной инспекцией труда, а также федеральными надзорами за соблюдением правил по безопасному ведению работ в определенных сферах деятельности.
В соответствии со статьей 353 ТК РФ контроль за соблюдением работодателями (юридическими и физическими лицами) законодательства в сфере охраны труда осуществляют:
1) Органы, осуществляющие государственный надзор и контроль:
федеральная инспекция труда;
федеральные надзоры - органы исполнительной власти, осуществляющие функции надзора и контроля в определенной сфере деятельности;
органы прокураторы (Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры);
2) Органы, осуществляющие внутриведомственный государственный надзор и контроль:
органы исполнительной власти на федеральном уровне;
органы исполнительной власти на уровне субъектов Федерации;
органы местного самоуправления.
3) Органы, осуществляющие общественный контроль:
профессиональные союзы, инспектора труда (собственных инспекций труда), уполномоченные по охране.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2000 года №78 «О Федеральной инспекции труда» (далее – Постановление №78) государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда осуществляются федеральной инспекцией труда, которая является единой федеральной централизованной системой государственных органов. Полномочия федеральной инспекции труда регламентированы также в статьях 353-365 ТК РФ.
В соответствии со статьей 357 ТК РФ государственные инспектора труда при исполнении своих обязанностей имеют право:
«в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей - физических лиц;
запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;
направлять в суды при наличии заключений государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;
выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;
запрещать использование не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих государственным нормативным требованиям охраны труда (в том числе требованиям технических регламентов) средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве».
В статье 23.12 КоАП РФ определены полномочия Федеральной инспекции труда по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Приказом Федеральной службы по труду и занятости от 10 апреля 2006 года №60 «Об утверждении перечня должностных лиц федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов по государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» установлен Перечень должностных лиц федеральной инспекции труда, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.27, статьей 5.42, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 КоАП РФ.
Государственные инспектора труда, являясь федеральными государственными служащими, несут, согласно статье 364 ТК РФ, ответственность за противоправные действия или бездействие в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях производства и на некоторых объектах промышленности помимо органов федеральной инспекции труда осуществляют также федеральные органы исполнительной власти по надзору в установленной сфере деятельности.
В ТК РФ выделены в статьях 366-369 следующие виды надзора:
Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности – статья 366 ТК РФ;
Государственный энергетический надзор – статья 367 ТК РФ;
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор – статья 368 ТК РФ;
Государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью – статья 369 ТК РФ.
В соответствии со статьей 366 ТК РФ государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере промышленной безопасности. Согласно части 1 статьи 366 ТК РФ Федеральный надзор в сфере промышленной безопасности следит за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горнорудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности.
В соответствии с частью 1 статьи 367 ТК РФ государственный надзор за проведением мероприятий, которые обеспечивают безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по контролю и надзору в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей.
В соответствии с частью 1 статьи 369 ТК РФ государственный надзор за соблюдением правил ядерной и радиационной безопасности осуществляет федеральный орган исполнительной власти по надзору за ядерной и радиационной безопасностью.
Должностные лица, которые осуществляют надзор за ядерной и радиационной безопасностью, обязаны информировать работников и работодателей о нарушении норм ядерной и радиационной безопасности на проверяемых объектах, если таковые имеются.
Работники всех вышеперечисленных органов по надзору независимы и подчиняются только требованиям закона.
Постановлением №401 регламентируется деятельность государственного надзора за безопасным ведением работ в промышленности, государственного энергетического надзора, государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью.
В соответствии с указанным Постановлением №401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:
органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;
органом государственного горного надзора;
органом государственного энергетического надзора.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет, в соответствии с пунктом 5.3.1. Постановления №401, контроль и надзор в установленной сфере деятельности:
«5.3.1.1. за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;
5.3.1.2. за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии);
5.3.1.3. за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;
5.3.1.4. за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;
5.3.1.5. за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;
5.3.1.6. за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике);
5.3.1.7. за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, с целью обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства Российской Федерации, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по охране недр (в пределах своей компетенции), по безопасному ведению работ, а также с целью предупреждения и устранения их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения;
5.3.1.8. за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ;
5.3.1.9. за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, за исключением гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления;
5.3.1.10. за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль);
5.3.1.11. за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;
5.3.1.12. за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;
5.3.1.13. за своевременным возвратом облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государство поставщика, с которым Российская Федерация заключила международный договор, предусматривающий ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки (в пределах своей компетенции);
5.3.1.14. за горноспасательными работами в части, касающейся состояния и готовности подразделений, военизированных горноспасательных частей к ликвидации аварий на обслуживаемых предприятиях».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 года №303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» в пункте 17 установлены полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 368 ТК РФ государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия.
Работники федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, осуществляя надзор за соблюдением организациями перечисленных норм и правил, независимы и подчиняются только закону.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2005 года №569 «О положении, об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» (далее - Постановление №569) Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы.
В соответствии с пунктом 9 Постановления №569 должностными лицами, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, являются:
«руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач Российской Федерации;
заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - заместители главного государственного санитарного врача Российской Федерации;
заместители главного государственного санитарного врача Российской Федерации - главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти, указанных в пункте 4 настоящего Положения, и их заместители;
руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации и их заместители;
руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты федеральных органов исполнительной власти, указанных в пункте 4 настоящего Положения;
руководители структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте и их заместители;
руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
В соответствии с пунктом 10 Постановления №569 должностные лица, которые осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, обладают полномочиями, установленными статьями 50-52 Федерального закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Они несут ответственность за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, а также за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют внутриведомственный государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и законодательства об охране труда в подведомственных им организациях.
В соответствии с частью 4 статьи 353 ТК РФ и Федеральным законом от 17 января 1992 года №2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» государственный надзор за точным единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере труда осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.
Кроме того, государственный надзор и контроль в сфере охраны труда регламентирован в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года №1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда».
Более подробно с вопросами, касающимися обеспечения прав работников, обязанностей работодателя и работника по охране труда и виды ответственности за нарушение норм по охране труда в отдельных отраслях производства, Вы можете ознакомиться в книге авторов ЗАО «BKR-Интерком-Аудит» «Охрана труда в Российской Федерации. Правовое регулирование. Практика. Документы».
2. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органы государственного контроля (надзора) в течение месяца обязаны сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.
Комментарий к статье 35
1. Статья 35 имеет отсылочный характер и в значительной мере воспроизводит ст. 12 Закона о контроле, которая также отсылает к законодательству РФ.
Пункт 1 ст. 35 предусматривает единые объекты правонарушений для ответственности органов государственного контроля и их должностных лиц: ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей и совершение противоправных действий (бездействия).
Однако совершенно ясно, что указанные объекты могут быть сопряжены только с деятельностью должностных лиц.
В ст. 12 Закона о контроле упоминание контролирующих органов в качестве субъектов ответственности связано с указанием на ответственность за ненадлежащее исполнение их функций. В связи с тем что этот объект не воспроизведен в ст. 35 Закона, упоминание органов контроля в этой норме утратило смысл и должно быть исключено.
Обязанности должностных лиц органов государственного контроля при проведении мероприятий по контролю установлены ст. 11 Закона о контроле.
Согласно этой статье должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны:
- своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;
- соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- проводить мероприятия по контролю на основании и в строгом соответствии с распоряжениями органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятий по контролю в порядке, установленном статьей 8 настоящего Федерального закона;
- посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения мероприятия по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятия по контролю;
- не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
- предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;
- знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий по контролю;
- при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
3. В принципе должностные лица могут нести дисциплинарную, материальную, административную и уголовную ответственность на основании общих или специальных норм соответствующей отрасли законодательства.
Дисциплинарная ответственность государственных служащих, в том числе должностных лиц, регулируется ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы РФ", трудовым законодательством РФ, а также Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" (с изменениями от 27 июня 2000 г.).
В п. 1 Указа дано определение понятия однократного грубого нарушения дисциплины, влекущего применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности.
Такими нарушениями являются: нарушение федеральных законов или Указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, Указов Президента РФ или вступивших в законную силу решений судов. В п. 2 Указа предусмотрено, что упомянутые проступки, повлекшие нарушение нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ.
Материальную ответственность должностные лица могут нести в соответствии с нормами трудового законодательства по регрессному иску контролирующего органа, который возместил причиненный ущерб.
Согласно ч. 1 ст. 285 УК "Злоупотребление должностными полномочиями" использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в различных размерах, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо арестом, либо лишением свободы на различные сроки.
Согласно ч. 1 ст. 293 УК (в редакции Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ) халатность, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба (более ста тысяч руб.), наказывается штрафом, обязательными или исправительными работами либо арестом на различные сроки.
Глава 7. ИНФОРМАЦИЯ О НАРУШЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ
ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ И ОТЗЫВ ПРОДУКЦИИ
Автор статьи
Читайте также: