Остаточная государственная собственность это

Обновлено: 24.04.2024

Сущность имущества, находящегося в государственной собственности, и его содержание

Содержание имущества, находящегося в государственной собственности, - это процесс эксплуатации государственного имущества, в том числе эффективного управления им с целью социально-экономического развития.

Под государственной собственностью в соответствии с российским законодательством, а точнее статьей 214 Гражданского кодекса России, понимают совокупность имущества, принадлежащего на праве собственности федерации, и имущества, принадлежащего на праве собственности регионам России в лице республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов.

Государственная собственность представляет собой материальную основу, обеспечивающую функционирование государственного сектора в экономике страны. Существование государственного сектора экономики характерно для всех стран мира и в качестве экономического феномена имело место в различные периоды исторического развития общества.

Наличие государственного сектора экономики требует наличия государственной собственности. Управление этой собственностью является неотъемлемым элементом государственного управления страной. Теоретическая база управления государственным имуществом в настоящее время еще недостаточно проработана и с экономической, и с юридической точки зрения. При этом управление государственной собственностью характеризуется высокой практической значимостью: государственная собственность выступает в качестве важнейшего источника, обеспечивающего деятельность государства и финансирование реализуемых им функций, в том числе выполнение программ экономического, политического и социального характера.

Государственная собственность выступает в качестве важнейшей составной части социально-экономической инфраструктуры страны. Для западных стран с развитой рыночной экономикой создание и функционирование государственного сектора сообразно задачам развития национальной экономики, формирующим институциональную среду государства.

Готовые работы на аналогичную тему

Российский государственный сектор, функционирующий в настоящее время, был сформирован в соответствии с остаточным принципом и состоит из того, что не вошло в приватизационный фонд в период трансформации советского государства в девяностые годы. В то время существовала точка зрения, согласно которой всестороннее огосударствление выступило причиной политического кризиса в стране. Государственный сектор показал себя несостоятельным, и было принято решение о переориентации его на альтернативный вариант экономического развития.

Все последующие решения правительства в тот период развития российского государства были построены на мифической неэффективности государственного сектора, что стало причиной массовой передачи имущественного комплекса государства в частные руки, зачастую по бросовым ценам. За первые 10 лет приватизации доход государственного бюджета от этого процесса, по сведениям Счетной палаты России, составил около 1 процента. Результаты приватизации государственной собственности оказали продолжительное воздействие деструктивного характера на развитие российской экономики. Более того, проведение приватизации государственного имущества способствовало формированию менталитета, который был ориентирован на быстрое личное обогащение, наносящее ущерб долгосрочному развитию государства.

Направления содержания государственной собственности

Эффективное содержание государственной собственности подразумевает работу по следующим направлениям:

оптимизация структуры и состава государственного имущества федерального уровня в макро и микромасштабах для формирования предпосылок устойчивого характера, обеспечивающих экономический рост;
создание экономической основы для функционирования образований публично-правового характера;
обеспечение роста эффективности управления государственной собственностью на федеральном уровне, в том числе за счет развития конкуренции с частным сектором и повышения инвестиционной привлекательности государственных компаний, компаний с участием государства;
обеспечение роста уровня информационной прозрачности использования государственного имущества;
совершенствование процесса управления государственным имуществом за счет применения информационных технологий, отвечающих требованиям времени.

Содержание государственного имущества подразумевает обеспечение контроля за сохранностью этого имущества, организацию эффективного управления им, оценку эффективности управления государственной собственностью.

Политика государства при содержании государственной собственности должна быть основана на следующих принципах:

во-первых, экономическая целесообразность, подразумевающая постоянную проверку состава государственной собственностью с целью выявления тех объектов, которые не способны приносить государству доход и не имеет социальной ценности;
во-вторых, учет социальной значимости объектов государственной собственности, подразумевающий включение объектов в состав государственной собственности не только в соответствии с экономической целесообразностью, но и в соответствии с тем, что имущество может обеспечить решение социальных задач, даже если не приносит доход;
в-третьих, финансирование эксплуатации государственной собственности за счет средств федеральных и региональных бюджетов. Государство и регионы страны выделяют средства на финансирование эксплуатации, ремонта, модернизация государственного имущества. Помимо этого, государственные предприятия и учреждения при получении дополнительного дохода от своей коммерческой деятельности, могут частично финансировать деятельность за счет собственных средств.

Нужны еще материалы по теме статьи?

Воспользуйся новым поиском!

Найди больше статей и в один клик создай свой список литературы по ГОСТу

Автор этой статьи Дата последнего обновления статьи: 17.12.2021

Эксперт по предмету «Государственное и муниципальное управление» , преподавательский стаж — 15 лет

Автор24 - это сообщество учителей и преподавателей, к которым можно обратиться за помощью с выполнением учебных работ.

Действительно, в результате процесса приватизации возник своеобразный экономический институт – остаточная государственная собственность. Он включает в себя не только прямые остатки государственной собственности, но и тип хозяйствования, характерный для большинства так называемых частных предприятий, находящихся в руках бывших "красных директоров" или трудовых коллективов, и управляются по-прежнему (патерналистски) [Пригожин, 2001, с.16], хотя окружающая их институциональная среда резко изменилась.

Исторически сила государственной собственности в условиях командной экономики заключалась в том, что она охватывала все народное хозяйство, управлялась из единого Центра сверху и должна была служить интересам общества в целом (так называемая "общенародная собственность"). Это главное преимущество (если оно и теоретически существовало) было окончательно утеряно в ходе приватизации. "Общенародная собственность" превратилась в островки государственной собственности, которые выступают как частная собственность по отношению к другим фирмам (включая и другие государственные предприятия). Это означает, во-первых, что государственная собственность приобрела частную форму и выступает как частное предприятие, поскольку охватывает не все общество в целом, а только егочасть.

Во-вторых, частной она является еще и потому, что управляется не по единому народно-хозяйственному плану, а по воле местного начальника. Остаточная государственная собственность служит не на благо общества в целом, а на благо тем, кто успел ее "прихватизировать". Это означает, что она может развиваться и не на пользу государства в целом, а во вред ему.

Третья ее особенность заключается в том, что она не является и настоящей частной собственностью, поскольку аллокация ресурсов была осуществлена по остаточному принципу. Этот остаток не заинтересовал реальных частных собственников, а достался выходцам из бывшей советской номенклатуры. В ней сохраняются пережитки так называемой "общенародной собственности" как в характере применяемых ресурсов (включая трудовые), так и в организационно-управленческой структуре. Поэтому под остаточной государственной собственностью в экономическом смысле мы понимаем не только юридические предприятия или пакеты, принадлежащие государству, но и все те, которые сохранили рудименты традиционной командной экономики. Эти ее особенности и предопределили формальные и неформальные правила игры, а также характер санкций, которые сложились в постсоветской России.

Тот факт, что в процессе приватизации большая часть государственной собственности перешла не к аутсайдерам, а к инсайдерам (в конечном итоге к прежним директорам предприятий), привело к тому, что в России не возникло эффективного частного собственника (что в значительной степени обусловило инерционность традиционной экономической системы, медленные темпы ее реструктуризации и мучительные переход к новым формам корпоративного управления). Этим предопределяются и внутренние причины глубокого трансформационного спада при переходе от командной экономики к рыночному хозяйству.

Остаточная государственная собственность воспроизводится и в других типичных для советской системы формах - таких как нецелевое использование бюджетных средств, скрытая оплата труда, неоплачиваемые административные отпуска и др. К ним добавились и другие формы, свидетельствующие о доминировании неформальных правил над формальными: задержки заработной платы, неплатежи, торговля налоговыми освобождениями и др. Несмотря на их существование формальные отношения между экономическими субъектами не разрываются: нет массового увольнения с предприятий, задерживающих заработную плату, сохраняются отношения между предприятиями и в случае неплатежей. Это - своеобразный отношенческий контракт, в котором неформальные отношения превалируют над формальными [Капелюшников, 2001, с. 147].

В большинстве ПСЭ существенная часть совокупных активов остается в руках государства (Pistor, Turkewitz, 1996). Кроме того, государство являлось ключевым инвестором в основных банках и финансовых институтах, создавших крупнейшие приватизационные инвестиционные фонды, например в Чехии (Mlcoch, 1998), пока оно не продало в последние годы свою долю зарубежным инвесторам. В Венгрии государство обладает контрольным пакетом в национальной электроэнергетической компании, а также «золотой» акцией в ряде крупнейших компаний и банков. Хотя продажи активов были в этой стране привилегированным методом приватизации, остаточная государственная собственность достигает 28% совокупных приватизированных активов. В Румынии, где в ходе приватизации ставилась задача сохранения у государства контрольного или блокирующего пакета акций, в частные руки перешло 18,7% балансовой стоимости активов. Россия не стала здесь исключением, потому что массовая приватизация сохранила за государством блокирующий пакет практически каждого предприятия (Frydman et al., 1996), ставя его в ряд основных собственников наряду с менеджерами и ЧИФами. По состоянию на конец 2002 г., государство сохраняет доли в собственности 13 тыс. предприятий (см. подраздел 1.4). С другой стороны, государственная собственность даже немного возросла в последние годы (см. табл. II.5.5) в результате инициированных им банкротств и судебных разбирательств. Следует ли видеть в этом, вместе с С. Нестором (Nestor, 2002), повод для беспокойства? Мы вернемся к этому вопросу ниже (см. подраздел 3.2).

Остаточная государственная собственность сохраняется в форме владения «золотой» акцией или из-за неспособности государства в настоящее время продать или раздать все активы. Зачастую государство и хотело бы выйти из числа собственников, но вынуждено сохранять второстепенное участие в капитале. Иногда оно владеет блокирующим пакетом, чтобы препятствовать поглощению зарубежным инвестором. Остаточная государственная собственность препятствует эффективному корпоративному управлению, если представители государства занимают пассивную позицию в совете директоров, потому что другие акционеры тоже устраняются от участия в контроле над принятием решений (чем более распылена собственность, тем более это верно), вплоть до полного растаскивания собственности. Ситуация еще больше ухудшается, когда государство передает свои полномочия собственника менеджерам. Действия представителей государства в советах директоров заслуживают более подробного разговора. Часто они не принимают активного участия в управлении, но если это все же происходит, они могут голосовать против решений, поддерживаемых частными акционерами. Представителями государства обычно становятся чиновники, государственные служащие, ученые, преподаватели, а не профессиональные эксперты в области финансов, маркетинга, менеджмента или коммерческого права. Они могут даже превратиться в особую категорию акционеров, преследующих свои собственные интересы. Длительное время участвуя в работе совета директоров, они начинают лоббировать решения, сохраняющие статус-кво (выгодный для них) и препятствующие последующей приватизации остаточной государственной собственности.

Когда государство владеет долей в собственности стратегических предприятий, возникает вопрос о возможных ограничениях деятельности фирмы, налагаемых профильными (или иными) министерствами. Эти ограничения связаны с проводимой правительством макроэкономической и социальной политикой, а не с микроэкономическими критериями эффективности управления и реструктуризации. Риск здесь заключается в инерции корпоративного менеджмента частично приватизированных предприятий: предпочтении стратегий, обеспечивающих выживание инсайдеров, стремлении получить субсидии и финансовые преференции, а также возможной политизации остаточной государственной собственности, исключающей дальнейшую приватизацию. «Государственная собственность и участие чиновников в работе советов директоров будут преобладать до завершения приватизации. Их следует сохранить значительно дольше в секторах, которые требуется существенным образом преобразовать до начала приватизации» (Tirole, 1991, р. 243). Это предсказание Ж. Тироля нашло себе подтверждение во всех ПСЭ.

Переходные экономики вынуждены на время смириться с остаточной государственной собственностью. Что можно предпринять в этой ситуации? В некотором смысле основное отличие между частным и государственным кроется не в собственности (Buss, 1986). Было доказано, что при благоприятных условиях публичный менеджмент превосходит частный менеджмент. Правительства могут вмешиваться в функционирование любой фирмы, частной или государственной. Однако трансакционные издержки, связанные с вмешательством государства в производственный процесс и другие ключевые для фирмы сферы деятельности, существенно выше в случае частной фирмы. Таким образом, в той мере, в какой государственная интервенция связана с издержками, превышающими выгоды от нее, частная собственность предпочтительнее государственной (Sappington, Stiglitz, 1987). Постплановые экономики представляют собой жесткий мир, где основные отличия касаются менеджмента и многочисленных политических и экономических детерминант деятельности государственных предприятий. Для частного же бизнеса значимы преимущественно коммерческие детерминанты. История успешной приватизации во Франции убеждает в том, что приватизация менеджмента (правительство устанавливает рыночные ориентиры — прибыль — для менеджеров и увольняет их в случае неспособности их достигнуть) стала хорошим трамплином для последующей (после обеспечения их прибыльности) передачи государственных активов в частные руки (Andreff, 1995). Для частично приватизированных и остающихся в государственной собственности предприятий в ПСЭ такой опыт приватизации менеджмента представляет определенный интерес. Таким образом, мы можем только согласиться с подобной стратегией «мягкой посадки», контрастирующей с установкой на ускорение приватизации любой ценой. Она сформулирована в одном из аналитических обзоров Мирового банка (Pannier, 1996, р. 45) следующим образом: «Реформа предприятий государственного сектора является ключом к структурной трансформации переходных экономик», «значительное число предприятий вероятнее всего останутся в государственной собственности, ожидая приватизации, на неопределенно долгое время». П. Мюрелл (Murrell, 2003), напоминая о том, что государственные предприятия эффективнее тех, что находятся под контролем инсайдеров, защищает независимые государственные предприятия, особенно в условиях нехватки необходимых институтов. Мировой банк недавно признал (World Bank, 2002), что было бы предпочтительнее оставить активы в руках государства, ожидая стратегических инвесторов, хотя аналогичное предложение (Andreff, 1992) отвергалось им же десять лет назад. Ряд крупных предприятий остается неприватизированными или лишь частично приватизированными. С точки зрения структуры собственности ПСЭ по-прежнему остаются «смешанными». Более актуальным, чем приватизация, следует признать достижение эффективного менеджмента государственных и частных предприятий.

Согласно действующему законодательству имущество может принадлежать на праве собственности различным публично-правовым образованиям - Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (ст.ст. 214, 215 ГК РФ).

Имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ), является государственной собственностью (п. 1 ст. 214 ГК РФ). В свою очередь, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (п. 1 ст. 215 ГК РФ).

- числится в составе казны публично-правового образования;

- закрепляется за государственными (муниципальными) учреждениями и казенными предприятиями на праве оперативного управления;

- закрепляется за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

В соответствии с действующим гражданским законодательством имущество не может принадлежать государственному (муниципальному) учреждению на праве собственности (ст.ст. 123.21, 296, 299 ГК РФ; определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24.09.2015 N 303-ЭС15-3678). Собственником имущества, учитываемого в балансовом учете организаций государственного сектора, является публично-правовое образование.

Данное правило в полной мере распространяется на имущество:

1) закрепленное за учреждениями собственником (учредителем);

2) приобретенное за счет средств, выделенных собственником (учредителем) на приобретение этого имущества;

3) приобретенное учреждением по договору или иным основаниям;

4) относящееся к плодам, продукции и доходам от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения.

Права собственника государственного (муниципального) имущества могут осуществлять уполномоченные органы государственной власти (местного самоуправления) в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215, п. п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).

При принятии решения о закреплении имущества на праве оперативного управления (хозяйственного ведения), об изъятии такого имущества должна проводиться работа по сопоставлению назначения и характеристик объектов имущества*(1):

- с функциями соответствующих органов власти (местного самоуправления);

- с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, за которыми закрепляется (закреплено) имущество.

Более того, по отдельным объектам имущества при их закреплении на праве оперативного управления (хозяйственного ведения) может определяться целевая функция (целевое назначение).

Собственники имущества государственных (муниципальных) учреждений (публично-правовые образования) реализуют свои права с учетом ряда специальных положений, предусмотренных, в частности, ст.ст. 123.21, 123.22, 296, 298 ГК РФ, ст. 9.2 Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и ст. ст. 2 - 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Так, субсидиарная ответственность собственников предусмотрена в отношении всех обязательств казенных учреждений, а также в отношении обязательств бюджетных и автономных учреждений, связанных с причинением вреда гражданам (п.п. 4-6 ст. 123.22 ГК РФ, п. 7 ст. 161 БК РФ). Распоряжаться по своему усмотрению собственник может только тем имуществом, которое изъято им в установленном порядке у государственного (муниципального) учреждения (п. 2 ст. 296 ГК РФ; п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21).

Имущество, принадлежащее публично-правовым образованиям на праве собственности, подлежит учету уполномоченными органами в соответствующих Реестрах на основании информации, предоставляемой правообладателями (балансодержателями) данного имущества, в том числе и государственными (муниципальными) учреждениями. Порядок ведения Реестров определяется каждым публично-правовым образованием самостоятельно (смотрите, например, Положение об учете федерального имущества, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 N 447).

Кроме того, в рамках публично-правового образования может устанавливаться общий порядок списания имущества, принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности (см., например, Положение об особенностях списания федерального имущества, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14.10.2010 N 834).

Особенности правового режима отдельных категорий имущества государственных (муниципальных) учреждений различных типов представлены в таблице:

Государственная собственность – это совокупность имущества, которое принадлежит Российской Федерации и ее субъектам на правах собственности.

Такое определение понятия государственной собственности дается статьей 214 Гражданского кодекса России.

В соответствии с этим определением можно выделить два уровня государственной собственности:

во-первых, это федеральная государственная собственность, то есть то имущество, которое принадлежит Российской Федерации;
во-вторых, это государственная собственность регионов России, то есть то имущество, которое принадлежит субъектам Федерации.

Согласно уровням государственной собственности выделяют два уровня управления этой собственностью:

во-первых, федеральный уровень управления государственной собственностью;
во-вторых, региональный уровень управления государственной собственностью.

В качестве собственника в отношении государственной собственности выступают Российская Федерация и ее регионы.

Всю совокупность государственной собственности также можно разделить на две части, одна из которых включает в свой состав то имущество государства, которое находится в его собственности, но закрепляется за определенными государственными учреждениями и предприятиями, наделяемыми правом пользования, владения и распоряжения этим имуществом на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.

Вторая часть имущества, находящегося в государственной собственности, не закреплена за государственными учреждениями и предприятиями, но включена в состав государственной казны Российской Федерации или ее субъектов.

Источниками формирования государственной собственности является:

государственное строительство;
средства государственного бюджета;
национализация предприятий иных форм собственности .

Готовые работы на аналогичную тему

Порядок отнесения имущества к собственности государства определяется федеральным законодательством.

Особенности управления государственной собственностью

Государственная собственность представляет собой огромную совокупность имущества, принадлежащего Российской Федерации и ее субъектам. Как и любое иное имущество, государственная собственность требует тщательного и продуманного управления ею со стороны органов государственного управления. К числу органов государственного управления, ответственных за осуществление управления государственной собственностью, относятся российское Правительство и иные органы государственного управления, входящие в систему исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

Основным федеральным органом государственного управления, на который возложена функция управления государственной собственностью, является Росимущество или Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а также Роснедвижимость, то есть Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Первый из указанных органов осуществляет функцию управления имуществом государства, организует продажу государственного имущества, контролирует процесс приватизации. Второй из указанных органов государственного управления осуществляет регистрацию прав собственности и управление государственным кадастром.

Государственная собственность регионального уровня разделяется в соответствии с предметами ведения. В состав государственной собственности регионального уровня включаются средства региональных бюджетов, инфраструктура регионального уровня, имущество, которое обеспечивает деятельность органов государственного управления регионального уровня, больницы, детские дома, диспансеры, земельные участки, не отнесенные к собственности федерации или муниципалитетов, акции, принадлежащие регионам, и прочее имущество.

Объекты исключительной государственной собственности

В отношении определенных объектов установлено исключительное право собственности государства на эти объекты. В соответствии с российским законодательством исключительное право собственности государства распространяется на следующие виды объектов:

природные объекты в виде водного и воздушного пространства, недр, шельфовых зон, земельных участков, лесов и прочего;
оборонные объекты собственности, включающие в свой состав имущество Вооруженных сил России и иное имущество, обеспечивающее функционирование Вооруженных сил России;
объекты отраслей экономики инфраструктурного назначения и общефедеральной значимости. К таким объектам относят железную дорогу, автодороги, нефте- и газопроводы, линии электропередач и прочее;
объекты стратегического назначения. К числу таких объектов относят гидроэлектростанции, атомные электростанции, военно-промышленный комплекс, объекты, характеризующиеся уникальностью и так далее. В отношении объектов третьего и четвертого пунктов установлено право на частную собственность в пределах 25% акций;
объекты, составляющие культурно-историческое наследие. К данному виду объектов относят заказники, памятники культуры, заповедники, национальные парки общефедерального значения;
прочие объекты. В эту группу включаются объекты, не упомянутые в ранее перечисленных группах. Например, объекты, в отношении которых установлены правила обязательной федеральной регистрации, то есть морские воздушные суда, суда внутреннего плавания, объекты космического назначения. Также эта группа включает в себя бюджетные средства, акции, принадлежащие государству, золотой, валютный и алмазные фонды, недвижимые объекты государственной собственности, находящееся за границей и так далее.

Особый вид государственной собственности составляет бесхозное имущество, в отношении которого Российская Федерация наделяется монопольным правом собственности. Монополия государства также устанавливается в отношении всех видов земель, за исключением сельскохозяйственных земель, земель поселений и отраслей экономики.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: