Особенности правового регулирования труда государственных служащих

Обновлено: 27.03.2024

Регулирование труда государственных гражданских служащих обладает рядом особенностей, так как данные лица относятся к особой категории граждан, труд и деятельность которых наделен некоторой спецификой, отличиями от других видов и категорий работников.

Согласно статье 11 ТК РФ

На государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Эти особенности касаются практически всех вопросов регламентации трудовых правоотношений государственных служащих, в том числе возникающих в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением.

Суть этих особенностей состоит в том, что, с одной стороны, они закрепляют более жесткие, по сравнению с законодательством о труде, требования к государственным служащим, устанавливают для них определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей, а с другой - предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы.

В первую очередь к ним следует отнести ограничения и требования, предъявляемые при поступлении на государственную службу. Они касаются возраста, уровня квалификации, претендующего на государственную службу, состояния его здоровья, перечня предъявляемых им документов, порядка заключения и условий трудового договора и др.

К примеру некоторые ограничения, препятствующие поступлению на госслужбу:

- близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- наличие гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

- лишение его права занимать государственную должность в течение определенного срока решением суда

Особые (дополнительные) требования, предъявляемые законом к квалификации лиц, поступающих на государственную службу, касаются знания государственного языка, уровня профессионального образования, стажа и опыта работы по специальности, уровня знания Конституции РФ.федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Условие о знании государственного языка лицом, претендующим на государственную службу, является обязательным условием, предъявляемым при поступлении на государственную службу.

Помимо документов, предусмотренных законодательством о труде, поступающие на государственную службу обязаны представить так же справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении и медицинское заключение о состоянии здоровья. От гражданина могут быть истребованы и другие документы, если это прямо предусмотрено федеральным законом.

Но в свою очередь у государственных гражданских служащих есть и дополнительные льготы, социальные гарантии и права к примеру:

Специфичным является, например, право на должностной рост, причем именно на конкурсной основе; право государственной защиты.

Основной отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет и за тяжелую ненормированную службу.

ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА

Трудовой договор заключается в письменной форме, составляется в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр трудового договора передается работнику, другой хранится у работодателя. Получение работником экземпляра трудового договора должно подтверждаться подписью работника на экземпляре трудового договора, хранящемся у работодателя.

Трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя.

Содержание трудового договора - совокупность его условий, определяемых взаимными обязательствами сторон.

Виды условий трудового договора: 1) условия урегулированные законом: а) работодатель - предприятие любой формы собственности, учреждение, организация, отдельные граждане; б) работник - гражданин, достигший 16 лет (в исключительных случаях 15 лет); учащиеся, достигшие 14 лет, в случаях и порядке, предусмотренных законодательством; в) срок договора. Согласно ТК РФ трудовой договор может заключаться на неопределенный срок, на определенный срок не более 5 лет, на время выполнения определенной работы; 2) условия, вырабатываемые соглашением сторон: а) необходимые; б) дополнительные (факультативные).

Необходимые условия трудового договора должны обязательно быть согласованы сторонами и отражены в трудовом договоре. Отсутствие соглашения по этим условиям делает несостоявшимся сам договор. К необходимым условиям относятся: место работы; трудовая функция; дата начала работы; режим рабочего времени; обязанности работодателя; условия оплаты.

В договоре обязательно должно присутствовать соглашение о самом факте поступления - приеме на работу, т. е. доказательство взаимного волеизъявления сторон.

В трудовом договоре указываются: фамилия, имя отчество работника и наименование работодателя (фамилия, имя, отчество работодателя - физического лица), заключивших трудовой договор.

Существенными условиями трудового договора являются: 1) место работы (с указанием структурного подразделения); 2) дата начала работы; 3) трудовая функция; 4) права и обязанности работника; 5) права и обязанности работодателя; 6) характеристики условий труда, компенсации и льготы работникам за работу в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях; 7) режим труда и отдыха (если он в отношении данного работника отличается от общих правил, установленных в организации); 8) условия оплаты труда и компенсации; 9) виды и условия социального страхования, связанные с трудовой деятельностью.

Условия трудового договора могут быть изменены только по соглашению сторон и только в письменной форме.

В случае заключения срочного трудового договора в нем указываются срок его действия и обстоятельство (причина), послужившее основанием для заключения срочного трудового договора в соответствии с ТК РФ и иными федеральными законами.


Опора деревянной одностоечной и способы укрепление угловых опор: Опоры ВЛ - конструкции, предназначен­ные для поддерживания проводов на необходимой высоте над землей, водой.

Поперечные профили набережных и береговой полосы: На городских территориях берегоукрепление проектируют с учетом технических и экономических требований, но особое значение придают эстетическим.


Папиллярные узоры пальцев рук - маркер спортивных способностей: дерматоглифические признаки формируются на 3-5 месяце беременности, не изменяются в течение жизни.


© cyberpedia.su 2017-2020 - Не является автором материалов. Исключительное право сохранено за автором текста.
Если вы не хотите, чтобы данный материал был у нас на сайте, перейдите по ссылке: Нарушение авторских прав. Мы поможем в написании вашей работы!

ТК РФ Статья 349.6. Особенности регулирования труда работников государственных органов, органов местного самоуправления

(введена Федеральным законом от 30.04.2021 N 109-ФЗ)

На работников государственных органов, органов местного самоуправления распространяется действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, с особенностями, установленными настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Под работниками государственных органов, органов местного самоуправления понимаются лица, замещающие на основании трудового договора в государственных органах или органах местного самоуправления должности, которые не являются должностями государственной или муниципальной службы.

Лица, имеющие на 01.07.2021 гражданство, право на постоянное проживание в иностранном государстве, обязаны сообщить об этом до 10.07.2021. Об условиях продолжения работы на занимаемых ими должностях см. ФЗ от 30.04.2021 N 109-ФЗ.

Лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, или граждане Российской Федерации, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не допускаются к замещению в государственных органах или органах местного самоуправления должностей, которые не являются должностями государственной или муниципальной службы и для замещения которых требуется оформление допуска к государственной тайне, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Работник государственного органа или органа местного самоуправления, замещающий должность, предусмотренную частью третьей настоящей статьи, обязан сообщить в письменной форме работодателю о прекращении гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства (подданства) иностранного государства либо получении вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в день, когда ему стало известно об этом, но не позднее пяти рабочих дней со дня прекращения гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства (подданства) иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Трудовой договор с работником государственного органа или органа местного самоуправления, который замещает должность, предусмотренную частью третьей настоящей статьи, и не имеет гражданства Российской Федерации или имеет гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, подлежит прекращению по основанию, предусмотренному пунктом 13 части первой статьи 83 настоящего Кодекса, в случае, если этого работника невозможно перевести на другую имеющуюся у работодателя работу в соответствии с частью второй статьи 83 настоящего Кодекса. Если указанный работник не сообщил в установленном порядке о том, что не имеет гражданства Российской Федерации или имеет гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, при прекращении с ним трудового договора часть вторая статьи 83 настоящего Кодекса не применяется.

Специфика профессиональной деятельности государственных служащих как работников, состоящих в трудовых отношениях с государственными органами, требует особого подхода к правовому регулированию их труда, что нашло отражение в Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». (Далее - Закон о государственной службе.)

В соответствии с п. 4 названного закона на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными этим законом.

Установление особенностей в правовом регулировании труда государственных служащих обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет ротации управленческого аппарата), специфическим характером профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы.

Они касаются практически всех вопросов регламентации трудовых правоотношений государственных служащих, в том числе возникающих в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением.

Суть этих особенностей состоит в том, что, с одной стороны, они закрепляют более жесткие, по сравнением с законодательством о труде, требования к государственным служащим, устанавливают для них определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей, а с другой - предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы.

Большинство таких дополнительных требований и ограничений для государственных служащих представляются вполне оправданными и правомерными. Вместе с тем, целесообразность установления некоторых из них вызывает серьезные сомнения.

Остановимся на наиболее принципиальных дополнительных требованиях и ограничениях, установленных для государственных служащих Законом о государственной службе.

В первую очередь к ним следует отнести ограничения и требования, предъявляемые при поступлении на государственную службу. Они касаются возраста, уровня квалификации претендующего на государственную службу, состояния его здоровья, перечня предъявляемых им документов, порядка заключения и условий трудового договора и др.

В отличие от КЗоТ, который допускает прием на работу, как общее правило, с 15 лет, право поступления на государственную службу возникает у гражданина только с 18 лет. Закон о государственной службе, в отличие от КЗоТ, устанавливает и предельный возраст поступления на государственную службу - 60 лет.

Требование закона о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу поставило перед практикой вопрос, не является ли ограничение возраста при поступлении на государственную службу и нахождения на государственной службе дискриминацией, учитывая, что Конституция РФ гарантирует всем гражданам равный доступ к государственной службе (ст. 32), равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (ст. 19), а также право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий (ст. 37). Ответ на данный вопрос должен быть отрицательным.

КЗоТ предусматривает возможность установления особенностей в правовом регулировании труда тех или иных категорий работников, если они вытекают из особых условий их труда. Специфика государственной службы как профессиональной деятельности, направленной на реализацию функций государства, обеспечение исполнения полномочий государственных органов, сама по себе предполагает наличие таких особых условий труда, что и дает основание для установления особенностей в правовом регулировании трудовых отношений государственных служащих. К их числу относится, в частности, и предусмотренное Законом о государственной службе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу.

Поэтому установление предельного возраста для поступления на государственную службу и нахождения на государственной службе, как обусловленное спецификой трудовой деятельности государственных служащих, не может рассматриваться как нарушение или ограничение прав и свобод гарантированных Конституцией РФ. Это положение в полной мере соответствует Конвенции МОТ № 111 «О дискриминации в области труда и занятости» 1958 г., в соответствии с которой любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, основанной на специфических требованиях таковой, не считается дискриминацией (п. 2 ст. 1). (Такая позиция высказана Конституционным Судом РФ по запросу Верховного Суда РФ «О соответствии Конституции Российской Федерации Закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.» // по материалам судебной практики Верховного Суда РФ//.)

Наряду с ограничением по возрасту Закон о государственной службе предусматривает ряд других ограничений, препятствующих поступлению на государственную службу и нахождению на государственной службе. К их числу относятся:

- признание гражданина решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным или ограниченно дееспособным;

- лишение его права занимать государственную должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

- наличие подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

- отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

- близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- наличие гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

- отказ от представления документов, требуемых в соответствии с законом.

КЗоТ подобного перечня не содержит, хотя и предусматривает правило об ограничении совместной службы родственников (ст. 20). Однако в отличие от КЗоТ, ограничивающего совместную службу родственников или свойственников только в одной и той же организации, Закон об основах государственной службы запрещает прием на государственную службу не только в один и тот же государственной орган, но и разные государственные органы, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Предусмотренные законом ограничения при поступлении на государственную службу, учитывая ее специфику, представляются вполне оправданными и, как уже отмечалось, не могут считаться нарушением конституционных прав и свобод граждан.

Особые (дополнительные) требования, предъявляемые законом к квалификации лиц, поступающих на государственную службу, касаются знания государственного языка, уровня профессионального образования, стажа и опыта работы по специальности, уровня знания Конституции РФ. федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Условие о знании государственного языка лицом, претендующим на государственную службу, является обязательным условием, предъявляемым при поступлении на государственную службу.

Поскольку в соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком на всей ее территории является русский язык, гражданин, поступающий на государственную службу, должен знать русский язык.

Требование о владении государственным языком относится не только к государственному языку Российской Федерации, но и к государственному языку той или иной республики, если в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ в этой республике установлен свой государственный язык. Иначе говоря, государственные служащие этой республики наряду с русским должны знать язык, признанный государственным в данной республике.

Уровень профессионального образования, необходимый для поступления на государственную службу, зависит от государственной должности, на которую претендует гражданин. В зависимости от государственной должности установлены и специальные требования в отношении опыта и стажа работы по специальности.

Дополнительные требования в отношении документов и сведений, представляемых при поступлении на государственную службе, касаются как их перечня, так и оценки содержащихся в них сведений.

Помимо документов, предусмотренных законодательством о труде, поступающие на государственную службу обязаны представить так же справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении и медицинское заключение о состоянии здоровья. От гражданина могут быть истребованы и другие документы, если это прямо предусмотрено федеральным законом.

Все сведения, представленные гражданином при поступлении на государственную службу, подлежат обязательной проверке. Проверка достоверности представленных документов осуществляется кадровой службой соответствующего государственного органа.

Если в результате проверки будут установлены факты и обстоятельства, препятствующие поступлению данного гражданина на государственную службу, он должен быть поставлен в известность о причинах отказа в письменной форме. В случае его несогласия с решением об отказе в приеме на государственную службу, он вправе обжаловать такое решение в соответствующий государственный орган или суд.

Требование о проверке достоверности сведений, представляемых при поступлении на государственную службу, само по себе не вызывает возражений. Это одна из гарантий формирования профессионального, компетентного и добросовестного корпуса государственных служащих, а значит и эффективности государственной службы. Однако указанная проверка должна производиться только в порядке, установленном федеральным законом, с тем, чтобы конституционные права и свободы граждан, в отношении которых осуществляется проверка, были защищены. Сегодня такого закона нет. (В настоящее время действует лишь Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. «О мерах по организации проверки сведений. представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы», который не решает проблем, связанных с защитой законных прав и интересов граждан, поступающих на государственную службу.)

В связи с этим возможны, с одной стороны, нарушения прав граждан, претендующих на государственную службу, а с другой - игнорирование требования о проверке сведений, представляемых гражданами при поступлении на государственную службу.

Установленные законом о государственной службе особенности в регулировании отношений, связанных с заключением с государственным служащим трудового договора, касаются, как уже отмечалось, порядка его заключения и перечня обязательных (необходимых) условий. Следует, однако, сразу отметить, что сформулированы они не всегда достаточно четко и последовательно, что вызывает неоднозначное их толкование.

Так, определив, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, закон вместе с тем подробно регламентирует порядок назначения на должность. При этом из содержания закона не очень понятно, что является основанием возникновения трудового правоотношения - трудовой договор или приказ о назначении на должность, которым, как сказано в законе, оформляется поступление на государственную службу. Именно эта нечеткость и дала некоторые основания для отнесения трудовых отношений государственных служащих к административно-правовым отношениям, что, не соответствует сущности этих отношений.

В связи с этим целесообразно было бы в Законе о государственной службе закрепить более четкую последовательность принятия (оформления) соответствующих документов или прохождения процедур при поступлении граждан на государственную службу. Она может быть следующей:

1. Представление на должность, т.е. своего рода рекомендация, выдаваемая уполномоченным органом или должностным лицом, в том числе и в случаях, когда государственная должность замещается по конкурсу;

2. Трудовой договор с лицом, представленным и (или) избранным по конкурсу для замещения государственной должности;

3. Приказ о назначении на должность, издаваемый на основании и в соответствии с трудовым договором.

Что касается условий трудового договора, то наряду с условиями, составляющими содержание любого трудового договора (место работы, наименование должности, квалификация, размер заработной платы, срок договора, права и обязанности сторон, связанные с исполнением должностных обязанностей), в трудовой договор с государственным служащим в соответствии с законом включается обязательство обеспечивать выполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в интересах граждан РФ.

В случаях, когда исполнение обязанностей по государственной должности связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в трудовой договор должно быть включено условие об обязанности государственного служащего не разглашать эти сведения. (В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. условие о неразглашении государственной тайны должно быть предусмотрено в отдельном договоре (контракте) об оформлении допуска к государственной тайне, прилагаемом к трудовому договору. Приказом министра здравоохранения Российской Федерации от 16 марта 1999 г. № 83 в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О государственной тайне» утвержден специальный перечень медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну.)

Несколько иначе чем в КЗоТ в Законе о государственной службе решен вопрос и об установлении такого условия, как испытательный срок. В отличие от ст. 21 КЗоТ, согласно которой испытание с целью проверки соответствия работника поручаемой ему работе может быть установлено только по соглашению сторон трудового договора, государственным служащим оно устанавливается в обязательном порядке, причем не только вновь поступающим на государственную службу, в том числе по результатам конкурса, но и при переводе на другую государственную должность иной группы и иной специализации. Если для всех других работников, согласно КЗоТ, срок испытания, как правило, не может превышать трех месяцев, то для государственных служащих он не может быть менее трех и более шести месяцев.

В отличие от законодательства о труде, в соответствие с которым работник, не выдержавший испытание, подлежит увольнению, по Закону о государственной службы при неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на другую государственную должность государственной службы. Перевод в этом случае осуществляется также с установлением испытательного срока по этой другой должности.

Установленное законом правило о переводе государственного служащего, принятого впервые и не выдержавшего испытание по этой должности, на другую государственную должность, вряд ли можно признать целесообразным. Это не соответствует принципу профессионализма и компетентности государственных служащих, закрепленному в законе и лежащему в основе формирования персонала государственных органов. Ибо профессионализм, это не только качественное выполнение конкретных должностных обязанностей, но и постоянная готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств.

Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от профессионализма персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

Исполнение государственной службы предполагает вступление государственного служащего в определенного рода правовые отношения. Характер возникающих правоотношений и определяет содержание его правового статуса.

Отношения служащего с государственным органом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, именуются внутренними отношениями. Они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права, закрепленными в Законе о госслужбе.

Отношения государственного служащего с третьими лицами - организациями или гражданами, возникающие в соответствии с компетенцией органа, в котором государственный служащий состоит на службе (например, должностные лица государственных инспекций, таможенных органов, следователи прокуратуры), именуемые в правовой литературе внешними, являются административно-правовыми и регулируются нормами административного права.

Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и др.

В правовой литературе существует мнение, что отношения, связанные с прохождением государственной службы, являются административно-правовыми, поскольку у государственно-служебных отношений отсутствует возмездность, а денежное содержание госслужащих якобы не является платой за затраченный труд и его результаты.

Однако по своей сущности указанные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями, ибо отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжениям и указаниям начальников (администрации), и др.

Назначение на должность, которое оформляется приказом соответствующего должностного лица и которое, по мнению некоторых специалистов в области административного права, влечет за собой возникновение административно-государственных отношений, фактически является оформлением поступления государственного служащего на работу (службу) в соответствии с заключенным им трудовым договором. Тот факт, что при исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий может вступать в административные внешние правоотношения, не изменяет сущности трудового внутреннего правоотношения, возникающего в связи с поступлением его на государственную службу.

В трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения своей службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий в соответствии с его компетенцией. Следует отметить, что право вступать во "внешние" правоотношения предоставлено далеко не всем государственным служащим, а лишь ограниченному кругу должностных лиц. Подавляющая часть государственных служащих по характеру своих должностных обязанностей не наделена таким правом, то есть не обладает властными полномочиями, наличие которых и выдвигается в качестве одного из аргументов в пользу признания внутренних отношений государственно-служебными, регулируемыми нормами административного и государственного права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяются должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных Законом о госслужбе, то они относятся как к гражданскому служащему, так и к другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности, он не может быть переведен на другую должность и пр.

В отношении акта назначения на должность как основания возникновения служебного отношения, наличие которого рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений, надо иметь в виду, что акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть необходим сложный юридический состав.

Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о госслужбе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.

ТК РФ нельзя применить в полном объеме к служебным отношениям на государственной службе. В частности, невозможно применить к таким отношениям правило о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. В соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не может применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ.

Однако принципиального различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства. Но только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

Анализ Закона о госслужбе показывает, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения ТК РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Закон о госслужбе не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу с февраля 2005 г.).

Некоторые положения Закона о госслужбе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно ст. 38 этого Закона при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон о госслужбе ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. Подобных положений довольно много. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем в ранее действовавшем законе) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о госслужбе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. Поэтому регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона о госслужбе, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о госслужбе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Вместе с тем попытки предусмотреть в Законе о госслужбе что-то отличное от трудового законодательства все-таки были предприняты. Новеллой являются, в частности, положения о приостановлении служебного контракта. В предусмотренных Законом о госслужбе случаях служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в соответствующем реестре и включением в кадровый резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе призыв гражданского служащего на военную службу, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность по решению суда, избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (ст. 39).

Трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права.

Тот факт, что государственные служащие не являются обычными работниками, не подвергается сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов трудовых, а не административных правоотношений.

Правовой статус государственных служащих характеризуется их правами, обязанностями, ограничениями, социальными гарантиями и ответственностью. Важной особенностью, характеризующей правовой статус государственных служащих, является ограничение законом некоторых из их общегражданских прав, прежде всего в политической и экономической сферах. Подробно эти вопросы будут рассмотрены ниже.

Правовое регулирование труда государственных служащих – это система принципов, механизмов, инструментов упорядочения трудовых отношений с участием государственных служащих, устанавливаемая положениями конституционного, трудового и иного специального федерального законодательства, определяющего специфику правового статуса государственного служащего в трудовых отношениях, в том числе его специфические права, обязанности и гарантии.

Значение правового регулирования труда государственных служащих

Эффективность функционирования государственного механизма обеспечивается эффективностью реализации своих должностных обязанностей государственными служащими. Именно от профессионального уровня, опыта практической деятельности, морально-нравственных ориентиров, в том числе противостояния коррупции, зависит результативность и эффективность осуществления государственных задач и функций должностными лицами системы публичного управления.

Система государственной службы в России подвергается реформированию для решения следующих задач:

  • повышения профессионального уровня привлекаемых на государственную службу лиц;
  • противодействия коррупции;
  • повышения качества и эффективности оказываемых государством услуг населению.

При этом необходимо отметить, что реформы в области государственной службы способны решить и более общие задачи государственного управления, в том числе эффективность организации публичного управления обеспечивает:

  • прогрессивное развитие экономики;
  • социальную стабильность;
  • наиболее полное обеспечение прав личности и, как следствие, удовлетворенность населения функционированием системы государственного управления.

Система российской государственной службы сегодня в трудовом аспекте сталкивается со следующими острыми проблемами:

  • текучесть кадров;
  • падение уровня профессионализма и навыков и умений практической деятельности среди государственных служащих;
  • неэффективная система оплаты труда;
  • недостаточная поддержка молодых специалистов, поступивших на государственную службу и пр.

Готовые работы на аналогичную тему

На преодоление названных проблем направлено специфическое правовое регулирование трудовых отношений с участием государственных служащих.

Основы правового регулирования труда государственных служащих

В теории трудового права и государственного управления нередко подчеркивается, что регулирование трудовых отношений с участием государственных служащих должно реализовываться, в первую очередь, в соответствии с основными началами правового регулирования трудовых отношений, установленных федеральным трудовым законодательством. При этом не вызывает сомнения, что специфика государственной службы предполагает некоторые особенности правового регулирования труда государственных служащих.

С начала становления Российского государства и до сегодняшнего периода в системе государственного управления предпринимаются попытки упорядочить трудовые отношения на государственной службе. В качестве цели таких реформ перманентно провозглашается необходимость формирования высокопрофессионального состава государственной службы, который обеспечит эффективное выполнение должностных обязанностей и, как следствие, удовлетворенность потребностей населения.

В качестве основ правового регулирования труда государственных служащих можно выделить следующие:

  • конституционные положения;
  • федеральное трудовое законодательство;
  • специальное федеральное законодательство в области государственной службы, иное федеральное законодательство, которое упорядочивает отдельные вопросы прохождения государственной службы;
  • подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе указы президента.

Специальное федеральное законодательство по вопросам государственной гражданской службы в России в качестве принципов правового регулирования труда государственных служащих закрепила, что на государственных служащих распространяются положения трудового законодательства с учетом специфических положений, которые установлены специальными законодательством о государственной гражданской службе.

Таким образом, федеральное трудовое законодательство специальные правила регулирования трудовых отношений с участием государственных служащих не содержит, однако применяется к трудовым отношениям на государственной службе в той части, в которой трудовые отношения государственных служащих не урегулированы специальным законодательством.

Так, в ст. 11 Трудового кодекса России провозглашается, что нормы трудового права, содержащиеся в трудовом законодательстве и нормы иных нормативно-правовых актов, регулирующих трудовые отношения, распространяются на всех работников, которые выполняют трудовую функцию на основании трудового договора с работодателем. При этом подчеркивается, что данные нормы применяются с учетом специфики установленной законодательством и нормотворчеством о государственной и муниципальной службе.

Специфика труда государственных служащих обусловлена той ролью, которую они реализуют в публично-правовом управлении. Итак, к специфическим характеристикам правового регулирования труда государственных служащих можно отнести следующие:

  • специфическая процедура отбора и поступления на государственную службу;
  • специфические требования, устанавливаемые, как в отношении кандидата, так и в отношении лица, замещающего должность государственной службы;
  • специфические процедуры подтверждения профессионального соответствия занимаемой должности;
  • статистические процедуры отстранения от должности и др.

Так, по общему правилу, замещение государственных должностей и, соответственно, отбор кандидатов на должности службы реализуются посредством конкурса. При этом законодательством регламентируется случаи, когда такой конкурсный отбор не проводится.

Отдельные специальные положения предусматривается в отношении служащих, реализующих свою трудовую функцию в дипломатических представительствах, в консульских учреждениях, других представительствах органов публичного управления страны за пределами России.

Таким образом, специфика правового регулирования труда государственных служащих определяется той высокой задачей, которую возложена на государственную службу, а именно обеспечением прав и свобод личности и благосостояния населения.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: