Особенности правового регулирования труда государственных служащих реферат

Обновлено: 19.04.2024

Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от профессионализма персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

Исполнение государственной службы предполагает вступление государственного служащего в определенного рода правовые отношения. Характер возникающих правоотношений и определяет содержание его правового статуса.

Отношения служащего с государственным органом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, именуются внутренними отношениями. Они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права, закрепленными в Законе о госслужбе.

Отношения государственного служащего с третьими лицами - организациями или гражданами, возникающие в соответствии с компетенцией органа, в котором государственный служащий состоит на службе (например, должностные лица государственных инспекций, таможенных органов, следователи прокуратуры), именуемые в правовой литературе внешними, являются административно-правовыми и регулируются нормами административного права.

Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и др.

В правовой литературе существует мнение, что отношения, связанные с прохождением государственной службы, являются административно-правовыми, поскольку у государственно-служебных отношений отсутствует возмездность, а денежное содержание госслужащих якобы не является платой за затраченный труд и его результаты.

Однако по своей сущности указанные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями, ибо отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжениям и указаниям начальников (администрации), и др.

Назначение на должность, которое оформляется приказом соответствующего должностного лица и которое, по мнению некоторых специалистов в области административного права, влечет за собой возникновение административно-государственных отношений, фактически является оформлением поступления государственного служащего на работу (службу) в соответствии с заключенным им трудовым договором. Тот факт, что при исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий может вступать в административные внешние правоотношения, не изменяет сущности трудового внутреннего правоотношения, возникающего в связи с поступлением его на государственную службу.

В трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения своей службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий в соответствии с его компетенцией. Следует отметить, что право вступать во "внешние" правоотношения предоставлено далеко не всем государственным служащим, а лишь ограниченному кругу должностных лиц. Подавляющая часть государственных служащих по характеру своих должностных обязанностей не наделена таким правом, то есть не обладает властными полномочиями, наличие которых и выдвигается в качестве одного из аргументов в пользу признания внутренних отношений государственно-служебными, регулируемыми нормами административного и государственного права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяются должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных Законом о госслужбе, то они относятся как к гражданскому служащему, так и к другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности, он не может быть переведен на другую должность и пр.

В отношении акта назначения на должность как основания возникновения служебного отношения, наличие которого рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений, надо иметь в виду, что акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть необходим сложный юридический состав.

Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о госслужбе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.

ТК РФ нельзя применить в полном объеме к служебным отношениям на государственной службе. В частности, невозможно применить к таким отношениям правило о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. В соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не может применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ.

Однако принципиального различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства. Но только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

Анализ Закона о госслужбе показывает, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения ТК РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Закон о госслужбе не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу с февраля 2005 г.).

Некоторые положения Закона о госслужбе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно ст. 38 этого Закона при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон о госслужбе ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. Подобных положений довольно много. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем в ранее действовавшем законе) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о госслужбе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. Поэтому регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона о госслужбе, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о госслужбе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Вместе с тем попытки предусмотреть в Законе о госслужбе что-то отличное от трудового законодательства все-таки были предприняты. Новеллой являются, в частности, положения о приостановлении служебного контракта. В предусмотренных Законом о госслужбе случаях служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в соответствующем реестре и включением в кадровый резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе призыв гражданского служащего на военную службу, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность по решению суда, избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (ст. 39).

Трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права.

Тот факт, что государственные служащие не являются обычными работниками, не подвергается сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов трудовых, а не административных правоотношений.

Правовой статус государственных служащих характеризуется их правами, обязанностями, ограничениями, социальными гарантиями и ответственностью. Важной особенностью, характеризующей правовой статус государственных служащих, является ограничение законом некоторых из их общегражданских прав, прежде всего в политической и экономической сферах. Подробно эти вопросы будут рассмотрены ниже.

Правовое регулирование труда государственных служащих – это система принципов, механизмов, инструментов упорядочения трудовых отношений с участием государственных служащих, устанавливаемая положениями конституционного, трудового и иного специального федерального законодательства, определяющего специфику правового статуса государственного служащего в трудовых отношениях, в том числе его специфические права, обязанности и гарантии.

Значение правового регулирования труда государственных служащих

Эффективность функционирования государственного механизма обеспечивается эффективностью реализации своих должностных обязанностей государственными служащими. Именно от профессионального уровня, опыта практической деятельности, морально-нравственных ориентиров, в том числе противостояния коррупции, зависит результативность и эффективность осуществления государственных задач и функций должностными лицами системы публичного управления.

Система государственной службы в России подвергается реформированию для решения следующих задач:

повышения профессионального уровня привлекаемых на государственную службу лиц;
противодействия коррупции;
повышения качества и эффективности оказываемых государством услуг населению.

При этом необходимо отметить, что реформы в области государственной службы способны решить и более общие задачи государственного управления, в том числе эффективность организации публичного управления обеспечивает:

прогрессивное развитие экономики;
социальную стабильность;
наиболее полное обеспечение прав личности и, как следствие, удовлетворенность населения функционированием системы государственного управления.

Система российской государственной службы сегодня в трудовом аспекте сталкивается со следующими острыми проблемами:

текучесть кадров;
падение уровня профессионализма и навыков и умений практической деятельности среди государственных служащих;
неэффективная система оплаты труда;
недостаточная поддержка молодых специалистов, поступивших на государственную службу и пр.

Готовые работы на аналогичную тему

На преодоление названных проблем направлено специфическое правовое регулирование трудовых отношений с участием государственных служащих.

Основы правового регулирования труда государственных служащих

В теории трудового права и государственного управления нередко подчеркивается, что регулирование трудовых отношений с участием государственных служащих должно реализовываться, в первую очередь, в соответствии с основными началами правового регулирования трудовых отношений, установленных федеральным трудовым законодательством. При этом не вызывает сомнения, что специфика государственной службы предполагает некоторые особенности правового регулирования труда государственных служащих.

С начала становления Российского государства и до сегодняшнего периода в системе государственного управления предпринимаются попытки упорядочить трудовые отношения на государственной службе. В качестве цели таких реформ перманентно провозглашается необходимость формирования высокопрофессионального состава государственной службы, который обеспечит эффективное выполнение должностных обязанностей и, как следствие, удовлетворенность потребностей населения.

В качестве основ правового регулирования труда государственных служащих можно выделить следующие:

конституционные положения;
федеральное трудовое законодательство;
специальное федеральное законодательство в области государственной службы, иное федеральное законодательство, которое упорядочивает отдельные вопросы прохождения государственной службы;
подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе указы президента.

Специальное федеральное законодательство по вопросам государственной гражданской службы в России в качестве принципов правового регулирования труда государственных служащих закрепила, что на государственных служащих распространяются положения трудового законодательства с учетом специфических положений, которые установлены специальными законодательством о государственной гражданской службе.

Таким образом, федеральное трудовое законодательство специальные правила регулирования трудовых отношений с участием государственных служащих не содержит, однако применяется к трудовым отношениям на государственной службе в той части, в которой трудовые отношения государственных служащих не урегулированы специальным законодательством.

Так, в ст. 11 Трудового кодекса России провозглашается, что нормы трудового права, содержащиеся в трудовом законодательстве и нормы иных нормативно-правовых актов, регулирующих трудовые отношения, распространяются на всех работников, которые выполняют трудовую функцию на основании трудового договора с работодателем. При этом подчеркивается, что данные нормы применяются с учетом специфики установленной законодательством и нормотворчеством о государственной и муниципальной службе.

Специфика труда государственных служащих обусловлена той ролью, которую они реализуют в публично-правовом управлении. Итак, к специфическим характеристикам правового регулирования труда государственных служащих можно отнести следующие:

специфическая процедура отбора и поступления на государственную службу;
специфические требования, устанавливаемые, как в отношении кандидата, так и в отношении лица, замещающего должность государственной службы;
специфические процедуры подтверждения профессионального соответствия занимаемой должности;
статистические процедуры отстранения от должности и др.

Так, по общему правилу, замещение государственных должностей и, соответственно, отбор кандидатов на должности службы реализуются посредством конкурса. При этом законодательством регламентируется случаи, когда такой конкурсный отбор не проводится.

Отдельные специальные положения предусматривается в отношении служащих, реализующих свою трудовую функцию в дипломатических представительствах, в консульских учреждениях, других представительствах органов публичного управления страны за пределами России.

Таким образом, специфика правового регулирования труда государственных служащих определяется той высокой задачей, которую возложена на государственную службу, а именно обеспечением прав и свобод личности и благосостояния населения.

Специфика профессиональной деятельности государственных служащих как работников, состоящих в трудовых отношениях с государственными органами, требует особого подхода к правовому регулированию их труда, что нашло отражение в Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». (Далее - Закон о государственной службе.)

В соответствии с п. 4 названного закона на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными этим законом.

Установление особенностей в правовом регулировании труда государственных служащих обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет ротации управленческого аппарата), специфическим характером профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы.

Они касаются практически всех вопросов регламентации трудовых правоотношений государственных служащих, в том числе возникающих в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением.

Суть этих особенностей состоит в том, что, с одной стороны, они закрепляют более жесткие, по сравнением с законодательством о труде, требования к государственным служащим, устанавливают для них определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей, а с другой - предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы.

Большинство таких дополнительных требований и ограничений для государственных служащих представляются вполне оправданными и правомерными. Вместе с тем, целесообразность установления некоторых из них вызывает серьезные сомнения.

Остановимся на наиболее принципиальных дополнительных требованиях и ограничениях, установленных для государственных служащих Законом о государственной службе.

В первую очередь к ним следует отнести ограничения и требования, предъявляемые при поступлении на государственную службу. Они касаются возраста, уровня квалификации претендующего на государственную службу, состояния его здоровья, перечня предъявляемых им документов, порядка заключения и условий трудового договора и др.

В отличие от КЗоТ, который допускает прием на работу, как общее правило, с 15 лет, право поступления на государственную службу возникает у гражданина только с 18 лет. Закон о государственной службе, в отличие от КЗоТ, устанавливает и предельный возраст поступления на государственную службу - 60 лет.

Требование закона о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу поставило перед практикой вопрос, не является ли ограничение возраста при поступлении на государственную службу и нахождения на государственной службе дискриминацией, учитывая, что Конституция РФ гарантирует всем гражданам равный доступ к государственной службе (ст. 32), равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (ст. 19), а также право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий (ст. 37). Ответ на данный вопрос должен быть отрицательным.

КЗоТ предусматривает возможность установления особенностей в правовом регулировании труда тех или иных категорий работников, если они вытекают из особых условий их труда. Специфика государственной службы как профессиональной деятельности, направленной на реализацию функций государства, обеспечение исполнения полномочий государственных органов, сама по себе предполагает наличие таких особых условий труда, что и дает основание для установления особенностей в правовом регулировании трудовых отношений государственных служащих. К их числу относится, в частности, и предусмотренное Законом о государственной службе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу.

Поэтому установление предельного возраста для поступления на государственную службу и нахождения на государственной службе, как обусловленное спецификой трудовой деятельности государственных служащих, не может рассматриваться как нарушение или ограничение прав и свобод гарантированных Конституцией РФ. Это положение в полной мере соответствует Конвенции МОТ № 111 «О дискриминации в области труда и занятости» 1958 г., в соответствии с которой любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, основанной на специфических требованиях таковой, не считается дискриминацией (п. 2 ст. 1). (Такая позиция высказана Конституционным Судом РФ по запросу Верховного Суда РФ «О соответствии Конституции Российской Федерации Закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.» // по материалам судебной практики Верховного Суда РФ//.)

Наряду с ограничением по возрасту Закон о государственной службе предусматривает ряд других ограничений, препятствующих поступлению на государственную службу и нахождению на государственной службе. К их числу относятся:

- признание гражданина решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным или ограниченно дееспособным;

- лишение его права занимать государственную должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

- наличие подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

- отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

- близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- наличие гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

- отказ от представления документов, требуемых в соответствии с законом.

КЗоТ подобного перечня не содержит, хотя и предусматривает правило об ограничении совместной службы родственников (ст. 20). Однако в отличие от КЗоТ, ограничивающего совместную службу родственников или свойственников только в одной и той же организации, Закон об основах государственной службы запрещает прием на государственную службу не только в один и тот же государственной орган, но и разные государственные органы, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Предусмотренные законом ограничения при поступлении на государственную службу, учитывая ее специфику, представляются вполне оправданными и, как уже отмечалось, не могут считаться нарушением конституционных прав и свобод граждан.

Особые (дополнительные) требования, предъявляемые законом к квалификации лиц, поступающих на государственную службу, касаются знания государственного языка, уровня профессионального образования, стажа и опыта работы по специальности, уровня знания Конституции РФ. федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Условие о знании государственного языка лицом, претендующим на государственную службу, является обязательным условием, предъявляемым при поступлении на государственную службу.

Поскольку в соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком на всей ее территории является русский язык, гражданин, поступающий на государственную службу, должен знать русский язык.

Требование о владении государственным языком относится не только к государственному языку Российской Федерации, но и к государственному языку той или иной республики, если в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ в этой республике установлен свой государственный язык. Иначе говоря, государственные служащие этой республики наряду с русским должны знать язык, признанный государственным в данной республике.

Уровень профессионального образования, необходимый для поступления на государственную службу, зависит от государственной должности, на которую претендует гражданин. В зависимости от государственной должности установлены и специальные требования в отношении опыта и стажа работы по специальности.

Дополнительные требования в отношении документов и сведений, представляемых при поступлении на государственную службе, касаются как их перечня, так и оценки содержащихся в них сведений.

Помимо документов, предусмотренных законодательством о труде, поступающие на государственную службу обязаны представить так же справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении и медицинское заключение о состоянии здоровья. От гражданина могут быть истребованы и другие документы, если это прямо предусмотрено федеральным законом.

Все сведения, представленные гражданином при поступлении на государственную службу, подлежат обязательной проверке. Проверка достоверности представленных документов осуществляется кадровой службой соответствующего государственного органа.

Если в результате проверки будут установлены факты и обстоятельства, препятствующие поступлению данного гражданина на государственную службу, он должен быть поставлен в известность о причинах отказа в письменной форме. В случае его несогласия с решением об отказе в приеме на государственную службу, он вправе обжаловать такое решение в соответствующий государственный орган или суд.

Требование о проверке достоверности сведений, представляемых при поступлении на государственную службу, само по себе не вызывает возражений. Это одна из гарантий формирования профессионального, компетентного и добросовестного корпуса государственных служащих, а значит и эффективности государственной службы. Однако указанная проверка должна производиться только в порядке, установленном федеральным законом, с тем, чтобы конституционные права и свободы граждан, в отношении которых осуществляется проверка, были защищены. Сегодня такого закона нет. (В настоящее время действует лишь Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. «О мерах по организации проверки сведений. представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы», который не решает проблем, связанных с защитой законных прав и интересов граждан, поступающих на государственную службу.)

В связи с этим возможны, с одной стороны, нарушения прав граждан, претендующих на государственную службу, а с другой - игнорирование требования о проверке сведений, представляемых гражданами при поступлении на государственную службу.

Установленные законом о государственной службе особенности в регулировании отношений, связанных с заключением с государственным служащим трудового договора, касаются, как уже отмечалось, порядка его заключения и перечня обязательных (необходимых) условий. Следует, однако, сразу отметить, что сформулированы они не всегда достаточно четко и последовательно, что вызывает неоднозначное их толкование.

Так, определив, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, закон вместе с тем подробно регламентирует порядок назначения на должность. При этом из содержания закона не очень понятно, что является основанием возникновения трудового правоотношения - трудовой договор или приказ о назначении на должность, которым, как сказано в законе, оформляется поступление на государственную службу. Именно эта нечеткость и дала некоторые основания для отнесения трудовых отношений государственных служащих к административно-правовым отношениям, что, не соответствует сущности этих отношений.

В связи с этим целесообразно было бы в Законе о государственной службе закрепить более четкую последовательность принятия (оформления) соответствующих документов или прохождения процедур при поступлении граждан на государственную службу. Она может быть следующей:

1. Представление на должность, т.е. своего рода рекомендация, выдаваемая уполномоченным органом или должностным лицом, в том числе и в случаях, когда государственная должность замещается по конкурсу;

2. Трудовой договор с лицом, представленным и (или) избранным по конкурсу для замещения государственной должности;

3. Приказ о назначении на должность, издаваемый на основании и в соответствии с трудовым договором.

Что касается условий трудового договора, то наряду с условиями, составляющими содержание любого трудового договора (место работы, наименование должности, квалификация, размер заработной платы, срок договора, права и обязанности сторон, связанные с исполнением должностных обязанностей), в трудовой договор с государственным служащим в соответствии с законом включается обязательство обеспечивать выполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в интересах граждан РФ.

В случаях, когда исполнение обязанностей по государственной должности связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в трудовой договор должно быть включено условие об обязанности государственного служащего не разглашать эти сведения. (В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. условие о неразглашении государственной тайны должно быть предусмотрено в отдельном договоре (контракте) об оформлении допуска к государственной тайне, прилагаемом к трудовому договору. Приказом министра здравоохранения Российской Федерации от 16 марта 1999 г. № 83 в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О государственной тайне» утвержден специальный перечень медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну.)

Несколько иначе чем в КЗоТ в Законе о государственной службе решен вопрос и об установлении такого условия, как испытательный срок. В отличие от ст. 21 КЗоТ, согласно которой испытание с целью проверки соответствия работника поручаемой ему работе может быть установлено только по соглашению сторон трудового договора, государственным служащим оно устанавливается в обязательном порядке, причем не только вновь поступающим на государственную службу, в том числе по результатам конкурса, но и при переводе на другую государственную должность иной группы и иной специализации. Если для всех других работников, согласно КЗоТ, срок испытания, как правило, не может превышать трех месяцев, то для государственных служащих он не может быть менее трех и более шести месяцев.

В отличие от законодательства о труде, в соответствие с которым работник, не выдержавший испытание, подлежит увольнению, по Закону о государственной службы при неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на другую государственную должность государственной службы. Перевод в этом случае осуществляется также с установлением испытательного срока по этой другой должности.

Установленное законом правило о переводе государственного служащего, принятого впервые и не выдержавшего испытание по этой должности, на другую государственную должность, вряд ли можно признать целесообразным. Это не соответствует принципу профессионализма и компетентности государственных служащих, закрепленному в законе и лежащему в основе формирования персонала государственных органов. Ибо профессионализм, это не только качественное выполнение конкретных должностных обязанностей, но и постоянная готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств.

В статье рассматривается современная нормативная база регулирующая труд государственных служащих, а также спектр проблем, возникающих в результате противоречий между федеральными и региональными нормами.

Ключевые слова: государственный служащий, государственная гражданская служба, проблемы регулирования, пути решения

За последнее десятилетие в Российской Федерации были произведены существенные изменения в сфере расширения нормативного регулирования государственной службы. Была сформирована специальная нормативная база регулирующая трудовые отношения государственных гражданских служащих. К ним можно отнести федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [1], федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 — ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [2], федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 — ФЗ «О противодействии коррупции» [3], а также федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152 — ФЗ «О персональных данных» [4] и др. Особое внимание следует уделить положениям Трудового Кодекса РФ (далее — ТК РФ) [5], как федеральному закону, который напрямую не регулирует трудовые отношения государственных служащих, но применяется к отношениям, связанным с гражданской службой, в части не урегулированной ФЗ «О государственной гражданской службе» [7, с. 25]. Статья 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе», четко устанавливает, что федеральные законы, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом.

Среди подзаконных нормативных актов, регулирующих прохождение государственной гражданской службы, можно выделить Указ Президента от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», Указ Президента от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», Указ Президента РФ «от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» и др. Вышеперечисленные нормативные акты на федеральном органе закладывают общие основы правового регулирования труда государственных служащих.

Одновременно с этим в каждом субъекте РФ существует региональное законодательство, регулирующее деятельность государственных служащих, в качестве примера таких актов можно привести приказы и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ, и постановления высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. В ходе применения регионального и федерального законодательства, выявляются внутренние противоречия, что приводит к проблемам реализации того или иного положения федерального законодательства.

Среди них можно выделить следующие проблемы — неоднозначность толкования некоторых указов и федеральных законов; большое число изменений и уточнений, вносимых в положения федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» приводят к противоречиям положений регионального законодательства и его несоответствию федеральному законодательству; отсутствие единого подхода к формированию регионального законодательства субъектами РФ [8, с.241]; строго определенный конкурный состав аттестационной комиссии государственных служащих, минимальное участие в отборе независимых экспертов [6, с. 17].

С целью повышения эффективности государственного управления был подготовлен проект указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы». Основными целями данного указа являются формирование системы управления гражданской службой на основе современных принципов управления персоналом, формирование детализированной системы квалификационных требований к претендентам на замещение должностей гражданской службы и гражданским служащим, ориентированной на эффективное осуществление функций государственных органов, повышение качества отбора граждан, претендующих на замещение должностей гражданской службы, развитие комплексной оценки гражданских служащих, обеспечение непрерывного профессионального развития гражданских служащих, повышение престижа гражданской службы, совершенствование системы мотивации гражданских служащих, дальнейшее внедрение антикоррупционных мер и применение кадровых технологий противодействия коррупции на гражданской службе, расширение информационной открытости гражданской службы и общественного участия, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий. Правительством Российской Федерации в свою очередь был подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы». Следует отметить, что в реализации данных мероприятий должны участвовать, как федеральные государственные органы, так и региональные органы и органы местного самоуправления. Возможно их тесное взаимодействие устранить пробелы и противоречия между федеральными и региональными нормами о гражданской службе, и позволить создать прочную единообразную нормативную базу регулирующий труд гражданских служащих.

На наш взгляд своевременными будут следующие меры, направленные на решение данной ситуации:

1. утвердить регламентированный механизм принятия регионального законодательства, регулирующего трудовую деятельность государственных гражданских служащих;

2. ввести специальные сроки для устранения выявленных на практике противоречий между региональным и федеральным законодательством о государственной службе;

3. при принятии новых актов всегда использовать общепринятые понятия, чтобы исключить неоднозначность понимания терминов в нормативном акте;

4. участие в аттестации государственных гражданских служащих не менее 35 % независимых высококвалифицированных экспертов в области права, представителей научных и образовательных учреждений на безвозмездной основе с целью привлечения на государственную службу только грамотных специалистов.

Основные термины (генерируются автоматически): государственная гражданская служба, Российская Федерация, служащий, региональное законодательство, федеральное законодательство, государственная служба, гражданская служба, субъект РФ, Указ Президента РФ, местное самоуправление.

В статье раскрываются проблемные вопросы соотношения административного и трудового законодательства в рамках регулирования отношений на государственной службе. Автор поддерживает позицию о необходимости выделения самостоятельной отрасли права ‒ служебного права. С учетом выявленных проблем в представленной сфере, формулируются рекомендации по их разрешению.

Ключевые слова: административное, законодательство, отношения, служащий, служба, трудовое.

Нормативное правовое регулирование труда государственных гражданских служащих характеризуется особенностями. Это обусловлено спецификой их деятельности.

На специфичный характер служебной деятельности государственных служащих неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Так, в Постановлении от 06 декабря 2012 г. № 31-П высший судебный орган конституционного контроля отметил, что государственные служащие являются представителями органов государственной власти в рамках осуществления служебных обязанностей государственные служащие реализуют полномочия государственных органов. В связи с этим, законодательство о труде (службе) государственных служащих является специальным. Государство правомочно устанавливать особые правила поступления и порядок прохождения государственной службы [4].

Основная особенность правового регулирования отношений на государственной службе заключается в применении как норм специального законодательства к служебным отношениям с участием государственных служащих, так и норм трудового законодательства в части вопросов, неурегулированных нормами специального законодательства.

Основным специальным законом, регулирующим прохождение государственной гражданской службы, является федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Данным законом урегулированы вопросы поступления на государственную службу, прохождения, прекращения государственной службы (основания и последствия); государственные гарантии, связанные с прохождением службы; служебное время и время отдыха, оплата труда, служебная дисциплина и др.

Проанализировав содержание указанного акта, можно прийти к выводу о том, что законодатель применительно к государственной службе устанавливает приоритет административно-правового регулирования (специального законодательства) по отношению к законодательству о труде ‒ ТК РФ. Нормы трудового законодательства к отношениям на государственной службе применяются только в исключительных случаях, при отсутствии специально-правового регулирования.

При этом, необходимо обратить внимание на то, что ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» практически дословно воспроизводит статьи ТК РФ. Различие состоит только в том, что применительно к прохождению государственной службы законодатель предусматривает такие понятия, как «служебный контракт», «служебное время», «служебная дисциплина» и др. В ТК РФ аналогичные правовые институты закреплены как: «трудовой договор», «рабочее время», «дисциплина труда».

Таким образом, целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой говорилось в Концепции реформирования государственной службы не получилось. В настоящее время институт государственной гражданской службы находится в стадии развития и совершенствования. В числе планируемых мероприятий, направленных на развитие данного правового института, нормами Указа Президента РФ от 24 июня 2019 г. № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019–2021 годы» предусмотрены следующие: совершенствование порядка назначения на должности государственной гражданской службы РФ граждан РФ, государственных гражданских служащих РФ; стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности, развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на гражданской службе; внедрение новых форм профессионального развития гражданских служащих, в том числе предусматривающих использование информационно-коммуникационных технологий; ускоренное внедрение информационно-коммуникационных технологий в государственных органах в целях повышения качества кадровой работы.

В современных условиях развития и совершенствования института государственной гражданской службы, внимание представителей научного сообщества приковывает вопрос о целесообразности выделения служебного права в качестве самостоятельной отрасли права. Данному мнению придерживаются ряд авторов. Так, по мнению, С. А. Чаннова служебное право является пока формирующейся отраслью права. В обоснование возможности выделения служебного права в самостоятельную и комплексную отрасль права автор указывает наличие специального и обособленного правового источника ‒ служебного законодательства [9]. Самостоятельный характер и возможность обособления служебного права отмечает также И. А. Дякина [6]. По мнению ученого, комплексность отрасли и унифицированный характер терминологического аппарата, а также наличие специальных законов, регулирующих вопросы организации и прохождения государственной гражданской службы, позволяют говорить о существовании отдельной отрасли права, а не подотрасли административного права, как полагает, например, В. Б. Муравченко [7]. Анализируя правовой институт государственной гражданской службы, Х. А. Валеев [5], отмечает, что служебное право следует считать комплексной отраслью российского права, регулируемой нормами конституционного, административного, трудового, жилищного, пенсионного законодательства.

Проведенный анализ соотношения административного и трудового законодательства в рамках регулирования отношений по государственной службе позволил нам прийти к выводу о целесообразности устранения существующих пробелов в законодательном регулировании служебных отношений на государственной службе. В числе выявленных нами пробелов в законодательном регулировании отношений по государственной гражданской службе можно отметить следующие: отсутствие регламентации порядка издания акта о назначении на должность, порядка приостановления и продления служебного контракта и др. Устранить данные пробелы законодательного регулирования можно двумя способами. В ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» полно и детально закрепить все вопросы, связанные с прохождением государственной службы. Соответственно, с исключением применения норм трудового законодательства. Также данная проблема может быть решены через дополнение ТК РФ самостоятельной главой, предусматривающей особенности правового регулирования труда (службы) государственных служащих. При этом, ряд статей ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ необходимо исключить.

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ [Текст] // Российская газета. ‒ 31.12.2001. ‒ 31 декабря.
О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. ‒ 03.08.2004. ‒ 03 августа.
Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019–2021 годы [Текст]: Указ Президента Российской Федерации от 24 июня 2019 г. № 288 // Российская газета. — 30.06.2019. — 30 июня.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 06 декабря 2012 г. № 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. ‒ 2012. ‒ № 29.
Валеев, Х. А. Государственная гражданская служба как институт российского права: дис. канд. юрид. наук / Х. А. Валеев. — Москва, 2006. — 214 с.
Дякина, И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис. док. юрид. наук / И. А. Дякина. — Ростов н/Д. — 2007. — 39 с.
Муравченко, В. Б. Правовое регулирование муниципальной службы административным правом / В. Б. Муравченко // Евразийский Союз Ученых. — 2016. ‒ № 2. — С. 109–114.
Харитонов, И. К. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации / И. К. Харитонов // Общество и право. ‒ 2018. ‒ № 2(52). ‒ С. 40 ‒ 48.
Чаннов, С. Е. Служебное право как формирующаяся отрасль российского права / С. Е. Чаннов // Власть. ‒ 2018. ‒ № 9. ‒ С. 11 ‒ 17.

Основные термины (генерируются автоматически): государственная служба, государственная гражданская служба, трудовое законодательство, РФ, служащий, специальное законодательство, ТК РФ, законодательное регулирование, комплексная отрасль, правовой институт.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: