Особенности имущественной ответственности государства и муниципальных образований

Обновлено: 19.04.2024

Ответственность каждого участника имущественного оборота - необходимое условие для стабильности всех отношений имущественного характера. Согласно п.2 ст.8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная муниципальная и иные формы собственности. Равная защита всех форм собственности означает, в частности, недопустимость установления каких-либо исключений, касающихся имущественной ответственности, для отдельных субъектов, в том числе и для государства. В ст.53 Конституции РФ устанавливается право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Применять на практике принципы имущественной ответственности на основании только норм Конституции РФ невозможно. Для этого существуют федеральные законы, указы Президента РФ и т.д. Нормативные акты, касающиеся имущественной ответственности, исходят от государства, однако государство само является потенциальным субъектом имущественной ответственности. Данное обстоятельство вместе с рядом неблагоприятных экономических факторов привело к тому, что ответственность государства по гражданско-правовым обязательствам ограничена в такой степени, что можно вполне справедливо говорить о нарушении принципов, заложенных в ст.8 и 53 Конституции РФ.

В соответствии со ст.124 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) Российская Федерация и ее субъекты осуществляют не только публично правовые функции, но и выступают в имущественном обороте на равных правах с гражданами и юридическими лицами. К этим субъектам применяются нормы, определяющие правовое положение юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Активное участие государства в имущественном обороте, а также положения об обязанности государства возместить вред, причиненный незаконными действиями государственных органов, неизбежно влекут предъявление к государству в судебном порядке многочисленных требований имущественного характера. Это могут быть иски о возмещении убытков, причиненных лицу государственными органами и их должностными лицами (ст.16 ГК РФ), субсидиарные требования по обязательствам казенных предприятий и государственных учреждений (ст.115, 120 ГК РФ) и т. д.

Однако при осуществлении процедуры принудительного исполнения соответствующих судебных решений возникает проблема исполнения бюджета. Поэтому соответствующие финансовые органы не спешат с исполнением решений суда о взыскании с государства денежных сумм и даже препятствуют реализации этих решений.

Если бы в гражданском или налоговом законодательстве предусматривалась возможность хотя бы частичного зачета гражданско-правовых обязательств государства, то проблема была бы более простой. Принудительное исполнение судебного акта о взыскании с государства денежных средств возможно только на основе общих положений об ответственности государства, заложенных в гражданском и бюджетном законодательстве.

В ст.126 ГК РФ установлено, что Российская Федерация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, кроме имущества, закрепленного ею за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, т.е. казной (п.4 ст.214 ГК РФ), а также имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, допускается в случаях, прямо предусмотренных законом. Несколько по-иному этот вопрос урегулирован в бюджетном законодательстве. Так в п.2 ст.97 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) указано, что государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Однако Бюджетный кодекс РФ не является специальным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности.

В настоящее время нет закона, предусматривающего обращение взыскания на государственные природные ресурсы. К государственному имуществу, закрепленному за государственными учреждениями, относятся в том числе принадлежащие государству акции (имеющие документарную форму) акционерных обществ, созданных в результате приватизации. Следовательно, на эти виды имущества также невозможно обратить взыскание. Поэтому наиболее трудной задачей для взыскателя в процессе принудительного исполнения судебного акта о взыскании с государства денежных средств будет определение имущества, которое не является природным объектом и которое не закреплено за соответствующими организациями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первую очередь к такому имуществу относятся денежные средства, составляющие соответствующий бюджет.

Обращение взыскания на денежные средства. Основным нормативным актом, регулирующим порядок взыскания с государственных и муниципальных образований денежных средств, является Бюджетный кодекс РФ. Согласно этому акту средства федерального бюджета находятся на едином счете федерального бюджета в Банке России (ст.244 БК РФ). В соответствии со ст.286 БК РФ списание средств с единого счета бюджета без распоряжения Федерального казначейства и его территориальных органов осуществляется по решению арбитражного суда. Очередность списания средств со счетов федерального бюджета определяется ст.255 БК РФ. При недостаточности на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;

во вторую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;

в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;

в четвертую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;

в пятую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование иных расходов бюджета.

Списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов.

При этом размер средств, списываемых со счета территориального органа Федерального казначейства, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориального органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачисленными на их счет. Если по каким-либо обстоятельствам списание средств со счета бюджета не может быть осуществлено, то исполнительный лист возвращается предъявившему его лицу для представления его к исполнению в следующем финансовом году либо для обращения взыскания на иное имущество.

Однако исполнительный лист к единому счету бюджета предъявляется только по искам, касающимся субсидиарной ответственности государства по обязательствам федеральных министерств и ведомств. Соответствующие иски предъявляются в арбитражный суд непосредственно к Федеральному казначейству. Все остальные исковые требования к государству предъявляются в порядке, предусмотренном в п.10 ст.158 БК РФ. В суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета:

по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;

по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

В п.12 постановления Пленума Верховного суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 01.07.96 N 6/8 указано, что предъявление иска к государственному органу не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления или его возвращения без рассмотрения. В этом случае суд должен сам привлечь в качестве ответчика по делу надлежащий орган.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - соответствующий государственный орган (в большинстве случаев это федеральный орган исполнительной власти), определенный ведомственной классификацией расходов бюджета, т.е. ответчиком от имени государства, например, по искам о возмещении убытков, причиненных должностными лицами налоговых органов, должно выступать Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

В соответствии с последним абзацем п.10 ст.158 БК РФ выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.

Данная формулировка порождает принципиальный вопрос: к какому счету должен предъявляться исполнительный лист о взыскании денежных средств - к единому счету федерального бюджета или к расчетному (лицевому) счету соответствующего органа исполнительной власти? В соответствии с п.2 ст.255 БК РФ с лицевого счета получателя бюджетных средств может быть произведено списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту. Таким образом, соответствующий исполнительный лист предъявляется к лицевому счету соответствующего органа исполнительной власти. При этом данный вывод противоречит положениям п.1 ст.126 ГК РФ.

В данном случае речь идет об обязательствах государства, а не соответствующего органа государственной власти. Поэтому в случае, когда на лицевом счете соответствующего министерства или ведомства нет средств, достаточных для погашения денежного требования к государству в полном объеме, наложение взыскания не может быть обращено на средства, находящиеся на едином счете федерального бюджета. Обращение взыскания в этом случае может быть наложено на иное государственное имущество, составляющее государственную казну.

Обращение взыскания на иное государственное имущество. Российская Федерация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, кроме имущества, закрепленного ею за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (ст.126 ГК РФ).

В случае недостаточности у государства денежных средств, необходимых для погашения задолженности, взыскание должно быть обращено на иное имущество.

Определим, что представляют собой права хозяйственного ведения имуществом и оперативного управления имуществом. Статья 216 ГК РФ относит эти два права наряду с правом собственности к вещным правам. К объектам вещных прав относится только индивидуально-определенное имущество (здания, оборудование, готовая продукция и т.д.), иные объекты гражданских прав, такие как имущественные права или информация, объектами вещных прав не являются. Имущественное право само по себе в качестве самостоятельного объекта ни при каких условиях не может служить предметом вещных прав*. Однако обращение взыскания на имущество, в состав которого не входят вещи, по общим правилам, установленным Федеральным законом от 21.07.97 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", практически невозможно, поскольку в этом законе хотя и используется общий термин имущество, но подробно урегулированы лишь вопросы о наложении взыскания на вещи.

Не являются объектами вещных прав и бездокументарные ценные бумаги. Например, акции большинства акционерных обществ, созданных в результате приватизации, не имеют документарной формы и не могут считаться закрепленными за государственными учреждениями на праве оперативного управления. Статья 51 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и постановление Правительства РФ от 12.08.98 N 934 "Об утверждении порядка наложения ареста на ценные бумаги" допускают наложение взыскания на данный вид имущества.

консалтинговая фирма "Беседин Водолагин и Ко"

* Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. - М.: Издательство "Статус", 1998. - С. 402.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Журнал "Бухгалтерский учет"

Учредитель - Министерство финансов РФ.

Печатный орган Института профессиональных бухгалтеров России. Издается с 1937 г.

Свидетельство о регистрации ПИ N 77-13900 от 11 ноября 2002 г.

Журнал для бухгалтеров, финансовых директоров, аудиторов, руководителей предприятий различных форм собственности.

1. Публично-правовые образования, как и все иные субъекты гражданского права, отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом. По общему правилу они не несут ответственности по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц. Юридические лица, созданные публично-правовыми образованиями, не отвечают по их обязательствам ( ст. 126 ГК).

Из этого общего правила законом установлен ряд исключений и особенностей.

1. Это общее правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации ( п. 6 ст. 126 ГК).

2. По обязательствам публично-правовых образований не может быть обращено взыскание на имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

3. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.

4. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Однако при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества ( п. 4 ст. 123.22 ГК).

5. По обязательствам бюджетного или автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества этих учреждений, на которое в соответствии с законом может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного или автономного учреждения (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) ( п. п. 5 , 6 ст. 123.22 ГК).

6. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества ( абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК).

2. Источником удовлетворения обязательственных требований, предъявляемых к публично-правовым образованиям, выступает соответственно казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Публично-правовые образования выступают как непосредственные субъекты внедоговорной ответственности. Общее положение об этом закреплено в ст. 16 ГК, в соответствии с которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания не соответствующих законодательству актов этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Государство несет ответственность перед реабилитированными жертвами политических репрессий.

Публично-правовые образования несут ответственность за вред, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде и другими противоправными действиями, предусмотренными в п. 1 ст. 1070 ГК.

Особенности ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных субъектов должны определяться законом об иммунитете государства и его собственности ( ст. 127 ГК), который пока не принят. Отдельные указания на этот счет содержатся в разных нормативных актах (см., например, Закон о разделе продукции (ст. 23) , ГПК (ст. 401) , АПК (ст. 251) ).

1. Участие в вещных правоотношениях. Материальной основой для участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях выступает имущество, принадлежащее им на праве собственности.

Имущество публично-правовых образований можно подразделить на две группы: 1) закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями (в том числе казенными предприятиями) и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления и 2) не закрепленное за указанными субъектами. Средства государственного или местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно казну Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Участие публично-правовых образований в вещных правоотношениях характеризуется рядом особенностей.

1.1. Законодательством предусмотрены, кроме общих, специальные основания возникновения права собственности у публично-правовых образований. Среди них такие специфические основания, как налогообложение, конфискация, реквизиция имущества, национализация, выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей и иные случаи.

1.2. Имеются особенности, связанные с осуществлением правомочий по владению, пользованию и распоряжению собственностью публично-правовых образований. Уполномоченные государственные органы непосредственно осуществляют правомочия собственника имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями. Аналогично, муниципальные образования реализуют свои правомочия собственника имущества, не закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Частью своего имущества публично-правовые образования распоряжаются путем передачи его государственным, муниципальным унитарным предприятиям или учреждениям соответственно в хозяйственное ведение или оперативное управление.

Уполномоченные органы осуществляют предусмотренные законодательством контрольные функции за использованием имущества, закрепленного за предприятиями и учреждениями. Так, в соответствии с действующим законодательством государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом только с согласия собственника данного имущества в лице уполномоченного им органа.

1.3. Особенности прекращения права собственности на имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований, устанавливаются только законами Российской Федерации. Так, согласно ст. 217 ГК имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

2. Участие в договорных отношениях. Публично-правовые образования могут быть субъектами различных обязательственных правоотношений, возникающих из договоров. Наиболее часто такие правоотношения возникают из договоров поставки, подряда, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, займа и кредита, государственной или муниципальной гарантии и др.

Российская Федерация может быть участником соглашения о разделе продукции договора, в силу которого она предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

Публично-правовые образования могут быть участниками правоотношений, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг. Они могут быть участниками правоотношений, связанных с бюджетным кредитованием. Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, государственным, муниципальным публично-правовым образованиям, а в соответствующих случаях юридическому лицу на основании договора, заключенного с учетом особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации на условиях и в пределах бюджетных ассигнований. К отношениям сторон, возникшим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом . Публично-правовые образования могут выступать в качестве гарантов по обязательствам, связанным с эмиссией облигаций.

Публично-правовые образования могут быть субъектами и ряда других гражданско-правовых отношений, возникающих из договора. Так, публично-правовые образования могут быть участниками договоров дарения, однако только в качестве одаряемых. Особой разновидностью дарения выступает пожертвование ( ст. 582 ГК). Пожертвования могут осуществляться в том числе публично-правовым образованиям.

3. Российская Федерация, государственные и муниципальные публичные образования могут быть обладателями интеллектуальных прав как на результаты интеллектуальной деятельности, так и в отношении средств индивидуализации.

Публично-правовые образования могут участвовать в корпоративных правоотношениях. Они могут быть также участниками и других гражданских правоотношений, в том числе возникающих из неосновательного обогащения. К таким отношениям подлежат применению нормы гл. 60 ГК.

Публично-правовые образования в ряде случаев выступают субъектами наследственных правоотношений, возникающих как по завещанию, так и по закону.

Закон устанавливает, что Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования подобно любому иному субъекту гражданского права несут самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам. Подчеркивается, что они не отвечают по обяза-тельствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК). Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, согласно которому это правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обяза-тельствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица, либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК на Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования как на учредителей унитарных предприятий и собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана исполнением обязательных для этих юридических лиц указаний учредителей, собственников их имущества. Точно так же на них как на собственников имущества создаваемых ими учреждений возлагается субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК). Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК).

Как отмечалось выше, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования в определенных случаях выступают как субъекты внедоговорной ответственности (ст. 16, 1069, 1070 ГК).

Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества:
а) которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления и б) которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК). Имеются особенности в обращении взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Оно допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

Таким образом, источником удовлетворения обязательственных требований, предъявляемых к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, являются средства соответствующей казны (государственной казны, казны субъекта РФ или муниципальной казны). Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" при удовлетворении иска денежные суммы взыскиваются за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств – за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Согласно ст. 127 ГК особенность ответственности Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств заключается в том, что она определяется законом об иммунитете государства и его собственности.

Пока такой закон не принят. Действующее же гражданско-процессуальное законодательство признает принцип судебного иммунитета, т.е. считает невозможным предъявление иска в суде в Российской Федерации к иностранному государству, обеспечение иска, обращение взыскания на его имущество, находящееся в стране, без прямого согласия компетентных органов этого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом (ст. 401 ГПК).

В отдельных случаях российское законодательство допускает возможность отказа государства от иммунитета при оформлении конкретных договоров с иностранными участниками. Так, отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного решения может быть предусмотрен в соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами (см. ст. 23 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции") .

Следует иметь в виду, что в зарубежном праве распространен иной подход к принципу иммунитета государства. В законах и судебной практике ряда зарубежных государств закреплена доктрина функционального (ограниченного) иммунитета, согласно которой иностранное государство, осуществляя коммерческую деятельность, действует уже не как суверен, а как частное лицо и поэтому отказывается от иммунитета по требованиям, вытекающим из такой деятельности [214] . Положения этой доктрины выражены в законах США, Великобритании, Канады, Австралии и др., в международных договорах (например, в Европейской конвенции об иммунитете государства 1972 г., в Брюссельской конвенции об унификации некоторых правил, относящихся к иммунитету государственных судов), в судебной практике зарубежных стран (Италии, Германии, Австрии, Франции, Бельгии и др.) [215] .

Несмотря на то, что государство является равным участником гражданско-правовых отношений (п. 1 ст. 124 ГК РФ), законодательство содержит специальные правила об ответственности государства за убытки, причиненные вследствие реализации им властных полномочий.

Надлежащего ответчика определит суд

В статье 16 ГК РФ установлено правило, согласно которому Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием возмещаются убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту.

Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный в результате незаконных действий или бездействия государственных или муниципальных органов, возмещается за счет соответственно государственной или муниципальной казны. В качестве ответчика по делу в данном случае выступает непосредственно публично-правовое образование, интересы которого от его имени представляют в суде соответствующие государственные или муниципальные органы (п. 3 ст. 125, ст. 1071 ГК РФ).

ВАС РФ и ВС РФ неоднократно разъясняли, что неправильное определение истцом ответчика либо выступающего от имени казны органа не препятствует осуществлению судебной защиты, поскольку в этом случае суд сам привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе*(1).

Признание недействительным акта государственного или муниципального органа и возмещение убытков, причиненных вследствие издания такого акта, являются самостоятельными способами защиты нарушенных гражданских прав (ст. 12 ГК РФ). Поэтому заинтересованное в возмещении таких убытков лицо сначала может оспорить сам правовой акт, а потом потребовать возмещения убытков, причиненных вследствие его издания.

Оспаривание ненормативных правовых актов в арбитражном суде производится по правилам гл. 24 АПК РФ, а в суде общей юрисдикции - по правилам КАС РФ. Особенностью рассмотрения таких дел является возложение на орган, принявший оспариваемый акт, бремя доказывания соответствия этого акта закону, тогда как в общеисковом порядке доказывать противоправность действий или бездействия ответчика должен истец. Так, например, Определением от 18.04.2016 N 305-ЭС15-18687 Верховный Суд РФ отказал истцу в возмещении за счет казны РФ убытков по мотиву того, что заявленные им исковые требования не содержали указания на то, какие неправомерные действия (бездействие) Российской Федерации или ее уполномоченных органов повлекли возникновение убытков.

Срок обращения в суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта составляет три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении принятым актом его прав, свобод или законных интересов (ч. 3 ст. 198 АПК РФ, ч. 1 ст. 219 КАС РФ). Решение суда о признании не соответствующим закону ненормативного правового акта будет являться обязательным для суда, который будет рассматривать иск об убытках, причиненных заявителю в результате принятия этого акта.

Если ненормативный акт не был оспорен в судебном порядке, это само по себе не является препятствием для предъявления в суд иска о возмещении убытков, причиненных из-за его издания. В этом случае суд, рассматривающий дело о возмещении убытков, оценивает и законность соответствующего акта (п. 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145).

В случаях же, когда убытки причинены вследствие издания нормативного правового акта, суд может удовлетворить требование о возмещении таких убытков, если этот нормативный правовой акт был признан недействующим по решению суда (п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов, по общему правилу, рассматриваются судами общей юрисдикции в соответствии с гл. 21 КАС РФ (к редким исключениям относятся дела, отнесенные АПК РФ к подведомственности Суда по интеллектуальным правам, - они рассматриваются по правилам гл. 23 АПК РФ). Заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого акта (ч. 6 ст. 208 КАС РФ).

В том же порядке, что и нормативные акты, оспариваются также акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами*(2).

Причинно-следственная связь не всегда очевидна

Одной из наиболее распространенных в судебной практике категорий дел о взыскании за счет казны убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, являются споры, возникающие в связи с осуществлением исполнительного производства.

Право заинтересованных лиц требовать возмещения убытков, причиненных им вследствие совершения исполнительных действий и (или) применения мер принудительного исполнения, закреплено в п. 2 ст. 119 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Иногда суды отказывают во взыскании убытков, причиненных взыскателю в результате незаконных действий судебного пристава-исполнителя, указывая на то, что такие действия (или бездействие) не находятся в прямой причинно-следственной связи с причиненными взыскателю убытками (судебный акт не исполнен вследствие действий или бездействия должника, а не судебного пристава-исполнителя), а также на то, что возможность дальнейшего исполнения судебного акта не утрачена (судебный акт может быть исполнен за счет другого имущества, которое принадлежит должнику).

В Определении ВС РФ от 16.08.2016 N 37-КГ16-9 Верховный Суд РФ разъяснил, что по смыслу ст. 16, 1069 ГК РФ по делам о возмещении вреда необходимо устанавливать факт причинения вреда, вину причинителя и причинно-следственную связь между незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя и причинением вреда. Однако если в ходе исполнительного производства судебный пристав-исполнитель не осуществил необходимые действия по исполнению исполнительного документа за счет имевшихся у должника денежных средств или другого имущества, оказавшихся впоследствии утраченными, то на истца по иску о возмещении вреда, причиненного незаконным бездействием судебного пристава-исполнителя, не может быть возложена обязанность по доказыванию того обстоятельства, что должник не владеет иным имуществом, на которое можно обратить взыскание. В то же время отсутствие реального исполнения само по себе не является основанием для возложения на государство обязанности по возмещению не полученных от должника сумм по исполнительному документу, поскольку ответственность государства в сфере исполнения судебных актов, вынесенных в отношении частных лиц, ограничивается надлежащей организацией принудительного исполнения этих судебных актов и не подразумевает обязательности положительного результата, если таковой обусловлен объективными обстоятельствами, зависящими от должника.

В Определении от 01.12.2015 N 41-КГ15-29 ВС РФ отметил, что вред, причиненный вследствие неисполнения судебным приставом-исполнителем исполнительного документа, заключается в утрате имущества, за счет которого было возможно произвести такое исполнение. Если данные об утрате этого имущества у суда отсутствуют, ответственность за убытки на казну возложена быть не может.

Если имущество, за счет которого должно было производиться исполнение исполнительного документа, утрачено третьим лицом, которому это имущество было передано на хранение судебным приставом-исполнителем, убытки взыскателю возмещаются за счет казны по правилам ст. 16, 1069 ГК РФ (Определение ВС РФ от 14.04.2015 N 14-КГ15-1). Те же правила действуют в случаях, когда изъятое судебным приставом-исполнителем имущество впоследствии должно было быть возвращено должнику, однако сделать это оказалось невозможным по причине утраты этого имущества хранителем (Постановление Президиума ВАС РФ от 27.07.2010 N 13466/08).

Несмотря на то, что отношения, возникающие между взыскателем по исполнительному документу и службой судебных приставов, не основаны на нормах обязательственного права, в случае несвоевременного перечисления приставом взыскателю взысканных с должника денежных средств на эту сумму подлежат начислению проценты по правилам ст. 395 ГК РФ.? В данном случае проценты по своей сути являются минимальным размером причиненных незаконным бездействием службы судебных приставов убытков, которые в силу ст. 16, 1069 ГК РФ подлежат взысканию за счет казны РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 18.10.2011 N 5558/11).

Вместе с тем, решая вопрос о взыскании процентов на сумму административного штрафа, незаконно взысканного с истца в бюджет и впоследствии возвращенного в связи с отменой постановления антимонопольного органа о его наложении как незаконного, ВС РФ отметил, что начисление процентов на денежные средства, удержанные в качестве санкции за административное правонарушение, законодательством не предусмотрено (Определение ВС РФ от 25.04.2016 N 305-КГ15-3882). Аналогичные разъяснения содержатся в п. 38 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2016 N 7, согласно которому проценты на основании ст. 395 ГК РФ не начисляются на суммы экономических (финансовых) санкций, необоснованно взысканные с юридических и физических лиц налоговыми, таможенными органами, органами ценообразования и другими государственными органами, и подлежат возврату из соответствующего бюджета.

Размер убытков может быть уменьшен

Если возникновению или увеличению размера вреда способствовала грубая неосторожность самого потерпевшего, суд в зависимости от степени вины потерпевшего и причинителя вреда должен уменьшить размер возмещения на основании п. 2 ст. 1083 ГК РФ. Так, например, Постановлением от 29.03.2011 N 14415/10 Президиум ВАС уменьшил размер возмещения вреда, причиненного вследствие незаконного изъятия судебным приставом-исполнителем имущества, принадлежавшего не должнику, а третьему лицу, указав, что потерпевший с момента изъятия этого имущества имел возможность заявить о своих правах на него, однако не сделал этого, проявив грубую неосторожность в виде небрежного отношения к имуществу, вышедшему из его владения, чем содействовал возникновению вреда в виде убытка и увеличению его размера.

Следует иметь в виду, что возможность взыскания убытков за счет казны не отменяет необходимости взыскателя принимать эффективные меры, направленные на получение присужденного имущества или денежных средств. В первую очередь это касается так называемых профессиональных взыскателей - компаний, выкупающих чужие долги со значительным дисконтом в расчете на последующее их взыскание в полном размере.

В Определении от 15.02.2017 N 305-ЭС16-14064 ВС РФ пришел к выводу об отсутствии оснований для взыскания с казны в пользу взыскателя убытков, причиненных вследствие отчуждения находившихся под арестом земельных участков, несмотря на то, что действия судебного пристава-исполнителя в части отмены ареста были признаны незаконными, а сам пристав был осужден по ст. 286 УК РФ за превышение должностных полномочий.

Суд, в частности, указал, что заявителем не осуществлялся эффективный контроль за интересующим его имуществом и не реализовывались меры оперативной защиты. Последующее предъявление им исков об оспаривании сделок по отчуждению спорного имущества суд расценил как действия, совершенные исключительно с целью имитировать видимость обращения к судебной защите и показать утрату возможности получить причитающиеся с должника денежные средства.

Суд отметил, что необходимых с точки зрения процессуального законодательства действий, которые могли бы способствовать эффективности фактического исполнения, взыскатель не предпринимал и средства судебной защиты в указанных судебных разбирательствах не исчерпал, получив только акты суда первой инстанции. Данные обстоятельства, по мнению суда, свидетельствуют об имитации правовой активности в целях облегченного получения удовлетворения своих требований за счет гарантированных выплат из бюджета государства.

Сославшись на Постановление ЕСПЧ от 03.04.2008 по делу "Regent Company v. Ukraine" (жалоба N 773/03), суд указал на то, что, являясь субъектом, профессионально занимающимся предпринимательской деятельностью, заявитель приобрел право требования (не доказав возмездный характер приобретения), осознавая проблемы, существующие в его исполнении, то есть приобрел коммерческий риск по этой сделке. Он должен был приложить максимальные усилия для удовлетворения требований, используя свои профессиональные навыки, но не рассчитывать покрыть предпринимательский риск по полученному требованию за счет гарантированных выплат со стороны государства, которое в случаях возмещения ущерба выступает как представитель общества (населения) в целом и перераспределяет на гарантированные государственные выплаты в исключительных случаях часть бюджетных средств в нарушение баланса с иными общественными, гуманитарными интересами.

Обратив внимание на выводы, содержащиеся в Постановлении ЕСПЧ от 20.09.2011 по делу "ОАО Нефтяная компания "ЮКОС" против России" (жалоба N 14902/04), суд отметил, что выплата денежных средств, предполагающая смещение баланса общественных интересов, может производиться только в пользу субъектов, продемонстрировавших исключительно добросовестное поведение и приложивших максимальные профессиональные усилия для достижения положительного результата, но не рассчитывающих в качестве цели предпринимательской деятельности на гарантированные выплаты со стороны государства.

*(1) Пункт 81 Постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 N 50; п. 15 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25; п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23; п. 1 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145.

Авторы газеты - практики в области правоприменения, специалисты ВАС РФ, Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ, Минюста РФ, Федеральной таможенной службы, ФСС, ФМС РФ, Минфина РФ, ФНС РФ и др. министерств и ведомств.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: