Обзор практики рассмотрения судами дел связанных с изменением вида разрешенного использования

Обновлено: 18.04.2024

В обзоре приводятся, в частности, следующие правовые позиции судов:

вид разрешенного использования земельного участка не может быть изменен в случае, если для запрашиваемого вида разрешенного использования градостроительным регламентом, правилами землепользования и застройки установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким видом разрешенного использования;

при наличии утвержденных правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления;

арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе требовать изменения вида разрешенного использования такого участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключенный по результатам торгов, а также изменять его самостоятельно;

принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или об отказе в таком разрешении без соблюдения установленной законом процедуры, включая организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, не допускается;

вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, установленный в градостроительном регламенте, не может быть выбран вместо основного при предоставлении земельного участка;

земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют измененному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия;

отказ администрации муниципального образования в установлении вида разрешенного использования земельного участка в случаях, когда вид разрешенного использования земельных участков не был определен при его предоставлении, является незаконным.

Эксперты «АГ» прокомментировали наиболее важные, с их точки зрения, правовые позиции обзора. По мнению одного эксперта, значимость документа невозможно переоценить, поскольку однообразия судебной практики в указанной сфере права не существует, так как суды общей юрисдикции при вынесении решений руководствуются актами муниципалитетов, а не кодексами.

Президиум Верховного Суда РФ утвердил Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка. Как указано в преамбуле документа, обобщение судебной практики направлено на ее унификацию при разрешении судами соответствующих споров.

В обзоре отмечено, в каких случаях у судов возникают сложности при рассмотрении соответствующих дел. В частности, трудности связаны с установлением круга субъектов, управомоченных на изменение вида разрешенного использования; с учетом особенностей ситуаций, когда допустимость изменения вида разрешенного использования ограничена, и процедурных особенностей такого изменения; с определением последствий несоблюдения установленных процедур и последствий использования участка с нарушением предусмотренных ограничений.

Документ состоит из 9 пунктов, и, по мнению адвоката МКА «Центрюрсервис» Ильи Прокофьева, значимость его невозможно переоценить. «В настоящее время однообразия судебной практики по данным вопросам попросту не существует, поскольку при рассмотрении идентичных споров суды разных регионов могут выносить абсолютно противоположные решения, руководствуясь зачастую не Земельным и Градостроительным кодексами, а актами органов местного самоуправления и субъектов РФ», – считает эксперт.

По его словам, большинство спорных ситуаций, приведенных в обзоре, соответствует сложившейся судебной практике. «Однако такое единообразие практики появляется на уровне кассации. Поскольку районные суды, как упоминалось выше, в своих решениях больше руководствуются актами органов местного самоуправления», – пояснил Илья Прокофьев.

В качестве самой значимой для практического применения правовой позиции партнер, руководитель практики «Межевание, кадастр, регистрация» ООО «Содружество Земельных Юристов» Юлия Бузанова выделила п. 1 обзора. Согласно ему, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки частный собственник земельного участка самостоятельно выбирает основные и вспомогательные виды разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

«В настоящее время, несмотря на федеральное регулирование, по-прежнему остается нерабочей норма, позволяющая собственнику земельного участка выбирать виды использования, установленные документом территориального планирования, – рассказала Юлия Бузанова. – Росреестр в подавляющем большинстве случаев отказывает в изменениях, ссылаясь на отсутствие распорядительного акта. Сформированная позиция дает однозначную оценку неправомерности подобных выводов, позволяя собственнику земельного участка извлекать из него максимальную выгоду».

Пункт 2 обзора запрещает арендатору земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, менять вид разрешенного использования участка и изменять сам договор аренды, заключенный по результатам торгов. В свою очередь, п. 3 документа запрещает арендатору самостоятельно менять вид разрешенного использования земельного участка на иной предусмотренный градостроительным регламентом, если участок сдается в аренду для определенного вида использования.

По мнению Юлии Бузановой, особого внимания заслуживает п. 4 документа. Согласно ему, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или вынесение соответствующего отказа должны производиться в рамках установленной законом процедуры (в том числе путем общественных обсуждений или публичных слушаний). «На мой взгляд, данный пункт ограничивает чиновничий беспредел, – пояснила она. – Поскольку в настоящее время весьма многочисленна практика отказов в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка без соблюдения установленной законом процедуры, основанных на личном волеизъявлении органа власти».

Рассматриваемая позиция, как считает эксперт, существенно ограничивает права администраций и указывает на необходимость буквального толкования федеральных норм. А ее закрепление позволяет рассчитывать на то, что общественный интерес, право человека на благоприятные условия жизни и равные возможности при землепользовании станут приоритетными в спорах.

По условиям п. 5 обзора при предоставлении земельного участка установленный в градостроительном регламенте вспомогательный вид разрешенного использования участка не может быть выбран вместо основного.

Исходя из содержания п. 6 документа земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют измененному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с таким регламентом, если использование участков и объектов капстроительства на них не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Илья Прокофьев обратил внимание на п. 7 обзора, согласно которому муниципалитет не вправе отказывать в установлении вида разрешенного использования земельного участка, если вид разрешенного использования не был определен при его предоставлении. «Данная категория споров наиболее распространена в судебной практике, поскольку с такими заявлениями обращается огромное количество владельцев и собственников земли, которым они были предоставлены до 2001 г., то есть до принятия ЗК РФ», – пояснил он.

По словам адвоката, в тот период времени земельные участки действительно зачастую предоставлялись без установленного вида разрешенного использования. Это обусловило споры владельцев с муниципалитетами в судах, которые отказывали в его установлении под различными необоснованными предлогами. «Возможно, благодаря изданию настоящего обзора удастся добиться единообразия практики по данной категории споров и избежать необоснованных отказов администраций муниципальных образований, что позволит снизить нагрузку на суды», – отметил Илья Прокофьев.

В п. 8 документа установлено, что градостроительным регламентом для территориальной зоны могут быть установлены виды разрешенного использования с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности сочетания различных видов использования земельных участков.

Из пункта 9 обзора следует, что вид разрешенного использования земельного участка не может быть изменен, если для запрашиваемого вида разрешенного использования градостроительным регламентом, правилами землепользования и застройки установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким видом разрешенного использования.

При этом Суд указал на необходимость проверить, не опасно ли использование такого сооружения и земельного участка под ним для жизни и здоровья людей, при определении нового вида разрешенного использования земли

По мнению одного из экспертов «АГ», в рассматриваемом случае суды первых трех инстанций разрешили спор формально, высказавшись лишь о законности формулировок отказа, а Верховный Суд рассмотрел вопрос шире, указав на необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов. Другая назвала позицию ВС справедливой и конструктивной, так как его вектор мысли согласуется с основной концепцией института градостроительного зонирования в целом.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда вынесла Определение № 301-ЭС20-10890 по делу об оспаривании собственником детского спортивного комплекса решения регионального министерства об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка под таким объектом.

Попытка изменения вида разрешенного использования участка под спортивным объектом

В декабре 2009 г. правительство Нижегородской области предоставило ООО «Автогильдия С» земельный участок в столице этого региона для строительства детского комплекса. При этом вид разрешенного использования выделенного участка земли был определен как «для строительства детского спортивного комплекса “Картодром”», а сам он относился к категории земель населенных пунктов. Впоследствии стороны заключили соглашение о реализации инвестиционного проекта по возведению такого объекта, по условиям которого общество обязалось построить детский спортивный комплекс, а также компенсировать затраты регионального правительства на социальную, транспортную и инженерную инфраструктуру в размере 1,3 млн руб.

Общество построило объект и зарегистрировало право собственности на него в установленном законом порядке. В апреле 2017 г. стороны подписали соглашение о результатах реализации инвестиционного проекта в связи с завершением строительства и исполнением обязательств.

Далее собственник спорткомплекса обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Нижегородской области с заявлениями об изменении ВРИ участка, в которых просил установить вид «Спорт» по коду 5.1 или вид «для эксплуатации детского спортивного комплекса “Картодром”». Госорган отказал заявителю, мотивируя это тем, что последнему необходимо оформить долгосрочный договор аренды земельного участка, на котором завершено строительство детского спортивного комплекса.

В феврале 2019 г. ООО «Автогильдия С» вновь обратилось в министерство с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с вида «для строительства детского спортивного комплекса “Картодром”» на вид «для эксплуатации детского спортивного комплекса “Картодром”». Министерство отказало обществу в этом, сославшись на то, что действующим градостроительным регламентом указанный ВРИ не предусмотрен для зоны, в которой расположен участок. Оспаривание отказа в судебном порядке не увенчалось успехом (дело № А43-27214/2019).

Поскольку следующее аналогичное обращение об изменении ВРИ участка на «Спорт» потерпело фиаско, заявитель также оспорил его в арбитражном суде. По мнению организации, решение госоргана нарушило его права и законные интересы в экономической сфере, так как отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка препятствует обществу как в оформлении прав на него, так и в эксплуатации построенного спортивного комплекса.

Суды разошлись в своих решениях

Арбитражный суд отказал в удовлетворении требований общества, отметив, что спорный участок земли расположен в зоне производственно-коммунальных объектов V класса опасности, которой не предусмотрен испрашиваемый вид разрешенного использования «Спорт» ни в качестве основного, ни в качестве условно разрешенного. Как пояснил суд, у министерства отсутствовали правовые основания для изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка на ВРИ, не предусмотренный градостроительными регламентами территориальной зоны, в которой расположен такой участок.

В дальнейшем апелляция отменила решение первой инстанции, признав отказ министерства незаконным и обязав его повторно рассмотреть заявление общества в соответствии с требованиями действующего законодательства. Вторая инстанция сочла, что суд первой инстанции неправомерно вышел за пределы рассмотрения заявленных требований, подменив собой государственные и муниципальные органы, реализующие свои полномочия в рамках предусмотренной законом компетенции. Тем самым, отметила апелляция, министерство не доказало, что нежилое здание, расположенное на спорном земельном участке, используется обществом не по целевому назначению.

Тем не менее окружной суд отменил постановление апелляции и оставил в силе решение первой инстанции. Кассация сочла, что само по себе указание в оспариваемом решении министерства ошибочных мотивов либо не всех оснований принятия такого решения не свидетельствует однозначно о его незаконности.

В связи с этим общество направило кассационную жалобу в Верховный Суд.

ВС встал на сторону собственника спортивного объекта

Как пояснила после изучения материалов дела № А43-31876/2019 Судебная коллегия по экономическим спорам, объекты капстроительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться по прежнему фактическому виду разрешенного использования. Исключения составляют случаи, когда использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для защищаемых законом ценностей.

«При этом любая реконструкция таких объектов, т.е. изменение этих объектов, может осуществляться только путем приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а изменение видов разрешенного использования может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом. Следовательно, и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (ст. 30 ГрК РФ), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия», – отмечено в определении.

В рассматриваемом случае, как пояснил Верховный Суд, общество в установленном порядке построило детский спортивный комплекс на земельном участке, предоставленном публичным уполномоченным органом для строительства этого объекта. При этом ВРИ участка не соответствует градостроительному регламенту, утвержденному Правилами землепользования и застройки Нижнего Новгорода, принятыми после возведения объекта. Организация вправе использовать участок по прежнему фактическому виду разрешенного использования, при этом в целях оформления права собственности или права аренды на спорный участок вид его разрешенного использования может быть установлен в соответствии с видом разрешенного использования объекта капитального строительства и классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Вместе с тем положениями Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. Поэтому при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

«Поскольку согласно Правилам землепользования и застройки Нижнего Новгорода спорный земельный участок расположен в функциональной зоне ТПК-4 – зона производственно-коммунальных объектов V класса опасности, при решении вопроса об установлении вида разрешенного использования участка в соответствии с видом разрешенного использования построенного капитального объекта и Классификатором необходимо исследовать, не опасно ли использование спорного объекта “детский спортивный комплекс “Картодром” и земельного участка для жизни или здоровья человека в указанной функциональной зоне», – заключил Верховный Суд, отменив судебных акты нижестоящих судов и вернув дело на новое рассмотрение в первую инстанцию.

Эксперты «АГ» прокомментировали выводы ВС

Старший юрист АБ «Халимон и партнеры» Денис Глухов отметил, что установление вида разрешенного использования, предполагающего исключительно строительство объекта и не допускающего последующую его эксплуатацию, незаконно. «Незаконно и лишение собственника возведенного объекта права выбрать арендовать участок под объектом или выкупить его. Неверная формулировка ВРИ участка, предоставленного под строительство ДСК “Картодром”, породила данный спор. Подобные вопросы уже несколько лет в Московском регионе решаются без обращения в суд путем обращения в контролирующие органы или прокуратуру», – сообщил он.

По словам эксперта, в рассматриваемом деле ситуация усугубилась утверждением после завершения строительства объекта правил землепользования и застройки, которые не предполагают в данной функциональной зоне как существующий, так и требуемый истцом ВРИ. «Суды трех инстанций разрешили спор формально, высказавшись лишь о законности формулировок отказа. Верховный Суд рассмотрел вопрос шире, указав на необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов, обратил внимание на несоответствие ПЗЗ как текущего ВРИ участка и функционального назначения возведенного объекта, так и ВРИ, испрашиваемого истцом, указал на необходимость оценки безопасности размещения картодрома в данной зоне. Данный поход, несомненно, верен и соответствует текущей практики. Полагаю, что исход дела данным определением не предрешен, а у истца в случае проигрыша есть и иные варианты защиты», – подытожил Денис Глухов.

Ведущий юрист Содружества земельных юристов Марина Строкань назвала позицию ВС справедливой и конструктивной: «Тот вектор мысли, который Коллегия предлагает судам при повторном рассмотрении дела, согласуется с основной концепцией института градостроительного зонирования в целом».

«Аргументация общества сводится к невозможности приобретения участка в собственность в связи с несоответствием текущего ВРИ целям использования участка в дальнейшем. Вместе с тем оно не лишено права выкупа земельного участка с сохранением текущего вида использования. Интерес общества фактически заключается в установлении вида разрешенного использования в соответствии с классификатором, т.е. актуализации вида использования», – отметила юрист.

Верховный Суд привел примеры таких споров, при рассмотрении которых у судов общей юрисдикции и арбитражных судов возникают сложности

Марина Строкань добавила, что общество вправе обратиться с соответствующим заявлением об актуализации вида разрешенного использования классификатору в уполномоченный орган. «В рамках данной процедуры надлежит установить, насколько существующий ВРИ, фактическое использование земельного участка и функциональное назначение объекта соответствуют содержанию испрашиваемого ВРИ. Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании осуществления определенных процедур зонирования территорий (см. Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.)», – пояснила она.

Юрист также предположила, что при указанных обстоятельствах вопрос изменения ВРИ в соответствии с классификатором может быть также решен в пользу общества, однако суд не лишен права на постановку соответствующих вопросов перед экспертом.

Национальная кадастровая служба (члены РГУД) подготовила разъяснения позиции Верховного суда о видах разрешенного использования (Обзор практики утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018)

Верховным судом Российской Федерации с целью установления единообразия судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов подготовлен Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018) (далее – Обзор)

Основные выводы Обзора:

1. Собственник вправе самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка без дополнительных разрешений и согласований. Необходимым условием для реализации такого права является наличие утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки и соответствие выбранного вида разрешенного использования видам, установленным для территориальной зоны, в границах которой расположен такой земельный участок.

Суд пояснил, что изменение сведений о разрешенном использовании земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) в таком случае осуществляется на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

2. Изменение арендатором находящегося в публичной собственности земельного участка по существу направлено на обход предусмотренной земельным законодательством для предоставления земельных участков процедуры торгов, в связи с чем:

арендатор находящегося в публичной собственности земельного участка не вправе требовать изменения вида разрешенного использования такого участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключенный по результатам торгов;
изменение вида разрешенного использования земельного участка на иной, предусмотренный градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности.

4. Предоставление земельного участка исключительно для размещения объектов в соответствии установленным градостроительным регламентом вспомогательным видом его разрешенного использования, не допускается.

Суд разъяснил, что правило об использовании вспомогательных виды разрешенного использования совместно с основными и условно разрешенными видами использования установлено для одного земельного участка и не может толковаться как предоставление права осуществлять основной вид разрешенного использования на одном земельном участке, а вспомогательный – на другом, смежном с ним, в отсутствие осуществления на этом же участке основного вида разрешенного использования.

5. Установление правилами землепользования и застройки территориальной зоны без учета существующего землепользования не противоречит нормам ГрК РФ и не может быть признано нарушением прав и законных интересов собственников соответствующих земельных участков.

генеральный план является документом, определяющим стратегию градостроительного развития муниципальных образований, в связи с чем он может не соответствовать фактическому использованию территории и допускать потенциальное изменение ее назначения;
основой для подготовки правил землепользования и застройки является генеральный план, в связи с чем неотражение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны с учетом перспектив градостроительного развития, установленных генеральным планом, противоречит нормам ГрК РФ;
положения части 8 статьи 36 ГрК РФ, пункта пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предусматривают возможность использования земельных участков по прежнему назначению без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

7. Градостроительные регламенты, установленные для территориальных зон правилами землепользования и застройки, могут включать в себя различные виды разрешенного использования с учетом особенностей градостроительного развития соответствующей территории и возможности сочетания таких видов разрешенного использования.
Так, суд признал установление для территориальной зоны «ведение огородничества» градостроительного регламента, включающего вид разрешенного использования «ведение садоводства», правомерным и не нарушающим прав правообладателей земельных участков в границах территориальной зоны на использование принадлежащих им земельных участков, в том числе, на размещение на них садовых домов.

8. Изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается в случае, если такой земельный участок не соответствует предельным размерам и параметрам, установленным для запрашиваемого вида разрешенного использования.

Как указал суд с учетом пункта 1 статьи 11.9 ЗК РФ, пункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 ГрК РФ, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

При этом суд пояснил, что в подобных случаях правообладатель вправе обратиться за получением разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции в порядке, установленном статьей 40 ГрК РФ.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: