Мнение государственного совета как источник права

Обновлено: 23.04.2024

В 2021 году в Госсовете прошло 35 заседаний — их результатом стали 96 поручений президента.

Государственный совет — это конституционный орган президентской власти, который помогает главе государства управлять страной. Для этого участники Госсовета и президент регулярно проводят совещания и обсуждают вопросы, которые считают важными.

По итогу заседаний президент может выпустить новый указ, предложить Госдуме рассмотреть новый законопроект или поручить другим органам власти какую-либо работу. Сам Госсовет только предлагает вариант действий, но на итоговое решение повлиять не может.

Расскажу, когда появился Государственный совет, как он устроен и какие функции сейчас выполняет.

Скидка 35% на все курсы Учебника

Какие законы регулируют работу Госсовета

Указ о создании Государственного совета РФ Владимир Путин выпустил в 2010 году. До 2020 года Госсовет действовал только на основании этого указа, но теперь право президента собирать совет закреплено в Конституции РФ.

По Конституции президент формирует Госсовет «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства». При этом понятие публичной власти появилось также после принятия поправок к Конституции в 2020 году.

Термин «публичная власть» уточняет закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который вступил в силу 1 июня 2022 года. Согласно ему в систему публичной власти входят органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также «иные государственные органы» — какие именно, не уточняется. Получается, что публичная власть — это все органы для управления обществом на разных уровнях.

Возможности Госсовета ограничиваются компетенциями президента и федеральным законом «О Государственном совете РФ».

Что делает Государственный совет и какие у него полномочия

На совещаниях члены Госсовета обсуждают вопросы развития страны и готовят предложения президенту по:

согласованности политики публичной власти, внутренней и внешней политики государства;
урегулированию разногласий между федеральной и региональными властями;
социально-экономической политике государства и вопросам федерализма;
важным указам, распоряжениям и федеральным законам;
федеральному бюджету и национальной стратегии;
основным вопросам государственной кадровой политики: например, определению требований к госслужащим или вопросам ротации;
повышению эффективности высших должностных лиц;
задачам, которые поручил президент.

Финансируется Госсовет за счет федерального бюджета.

Состав и структура Государственного совета

Председатель Госсовета — это президент. Он формирует состав совета — список людей, которые будут давать ему рекомендации и помогать с принятием решений по госуправлению.

Кроме президента в состав совета всегда входят: председатель правительства, председатель Совета Федерации, председатель Госдумы, руководитель администрации президента и все главы регионов России. Председатель и члены совета не получают зарплату, они работают на общественных началах.

В совете есть президиум, который также формирует президент. Президиум планирует работу совета, предлагает темы для обсуждения и анализирует итоги работы. В него могут входить как члены совета, так и другие государственные служащие.

На заседаниях президиума Госсовета обязательно председательствует президент. После каждого такого заседания на сайте президента публикуются подробные расшифровки обсуждений.

Комиссии Госсовета

Президент формирует комиссии по разным направлениям. Это рабочие группы, которые должны готовить материалы для работы совета, анализировать текущую ситуацию и собирать лучшие практики решения проблем в своей сфере.

У каждой комиссии есть свой председатель из числа членов совета. Периодически председатели меняются.

Сейчас в Госсовете 17 тематических комиссий:

Государственное и муниципальное управление.
Здравоохранение.
Инвестиции, коммуникации, связь, цифровая экономика.
Культура.
Малое и среднее предпринимательство.
Молодежная политика.
Наука.
Образование.
Промышленность.
Сельское хозяйство.
Социальная политика.
Строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, городская среда.
Транспорт.
Туризм, физическая культура и спорт.
Экология и природные ресурсы.
Экономика и финансы.
Энергетика.

Решения Государственного совета

По итогам заседания совет готовит доклады и предлагает решения разных вопросов, а председатель — то есть президент — подписывает их.

Способ принятия решений никак не регулируется. Это значит, что участники совета никак не влияют на решения президента, а только при необходимости помогают ему собрать нужную информацию и проанализировать возможные варианты действий.

Например, президент может самостоятельно предложить Госдуме законодательную инициативу и подписать такое решение как председатель совета. Госсовет, в свою очередь, может вносить предложения Правительству, региональным и муниципальным властям, но подписывает их все равно президент.

Функции Государственного совета в 2022 году

Госсовет регулярно проводит заседания, большая часть из них — заседания комиссий. На таких встречах функции председателя может выполнять назначенный секретарь или любые другие его члены. Сейчас секретарь Госсовета — помощник президента Игорь Левитин.

Как правило, на заседаниях совета его члены слушают доклады друг друга и вносят предложения по теме обсуждения. Госсовет оформляет предложения в виде рекомендаций и отправляет их другим органам власти. Например, 21 января 2022 года в Госсовете заседала комиссия по здравоохранению. На ней прочитали доклад о распространении коронавируса и способах борьбы с ним, рассмотрели исполнение прошлых поручений президента по здравоохранению и предложили вопросы к следующему заседанию.

В настоящей статье рассматривается один из важных источников права, как судебная практика. Каждая правовая система обладает своим источником права. Необходимо выделить также судебный прецедент, правовой обычай и нормативно-правовые акты, ведь благодаря данным источникам правосудие может осуществлять свои функции. Присутствие судебной практики является свидетельством того, что правотворческой деятельностью в государстве занимаются и судебные органы.

Ключевые слова: государство, источники права, судебная практика, юриспруденция, суд, решение, право.

This article examines one of the most important sources of law, as judicial practice. Each legal system has its own source of law. It is also necessary to highlight the judicial precedent, legal custom and normative legal acts, because thanks to these sources, justice can perform its functions. The presence of judicial practice is evidence that the law-making activities in the state are also carried out by the judicial authorities.

Keywords: state, sources of law, judicial practice, jurisprudence, court, decision, law.

Актуальность выбранной темы заключается в том, что судебная практика имеет множество способов ее рассмотрения. В основном дискуссионными вопросами становятся понятие и сущность судебной практики, возможность осуществления правотворческой деятельности судами разных уровней, обязательность выполнения ее правовых положений, а также, хоть и с рядом оговорок, судебную практику относят к источнику права.

Стоит отметить, что в странах романо-германской правовой системы, касаемо судебной практики придерживаются иных установок, нежели в странах общего права. Данные установки сводятся к тому, что решения, принятые одним судом не обязательны для другого суда, даже если они находятся в рамках одной подсистемы судебных органов, также все суды наделены равными полномочиями и не могут быть связаны с другими судами решениями. При рассмотрении аналогичных дел решения вышестоящих судов не являются обязательными для нижестоящих судов [4].

Исходя из вышеизложенного можно предположить, что судебная практика может быть источником права по усмотрению суда.

Для того, чтобы определиться является же судебная практика источником права для современной Российской Федерации стоит обратиться к истории.

В Российской империи целесообразность судебной практики, как источника права появилась после проведения во второй половине XIX века земской, военной, судебной и иных реформ. Важное значение имеет то, что до проведения судебной реформы судебная практика не могла существовать и быть источником права. Объясняется это тем, что судебная власть на тот момент не была отделена от законодательной власти и высшей судебной инстанцией являлся Государственный Совет.

В таких условиях судебная практика не могла получить значения самостоятельного источника права.

Ранее, если суд не мог рассмотреть дело, то «усматривал неясность или неполноту законодательства, он должен был представлять о том в высшую инстанцию, и так переходя из инстанции в инстанцию, дело доходило до Государственного Совета, где оно и разрешалось» [5, c. 359], а также судебные решения превращались в законодательные постановления.

К судебной практике изменилось отношение после принятия Устава торгового судопроизводства, уголовного судопроизводства, а также гражданского судопроизводства и т. д.

Но, данное изменение отношения не означало признания судебной практики на законодательном уровне в качестве одного из источников права и не свидетельствовало о значительном изменении отношения со стороны официальной власти Российской Федерации.

Стоить обратить внимание, что признание судебной практики, как источника право впервые получила признание в постреформенное время со стороны ведущих теоретиков права.

Одним из них был Л. И. Петражицкий, который отмечал, что «в качестве третьего и последнего, после законного и обычного права, источника русского права в юридической литературе приводится, согласно господствующим учениям современной науки об источниках, судебная практика» [7, c. 630].

В пользу вышеизложенного тезиса о судебной практики, как источника права России утверждают законодательные положения в Уставах гражданского и уголовного судопроизводств, а именно статья 10 Устава гражданского судопроизводства и статьи 12, 13 Устава уголовного судопроизводства.

На законодательном уровне предоставлялось судам решать «всякое дело на основании существующих законов, не останавливая решения под предлогом неполноты, неясности, недостатка и противоречия законов», а также по словам теоретика указывалось, что «это требование можно выполнять только при свободном толковании законов», которое неизбежно «влекло за собой творческое значение судебной практики» и как следствие — «возведение ее в источник права» [7. c. 635–637].

Таким образом, судебная практика в дореволюционной России не могла быть самостоятельным источником права, но при этом в научных кругах множество теоретиков сходилось на мнении, что судебная практика достойна находиться в источниках российского права.

Обращаясь к советской теории права, то исходя из постулата следует, что судебная практика не является источником права. С. Л. Зивс подчеркивал, что обратное противоречило бы «принципу подзаконности судебной деятельности. Правотворческая деятельность суда с неизбежностью умаляет значение закона» [3, c. 176– 192]. По мнению И. Б. Новицкогов советском государстве не может быть места для судебного прецедента. Советский суд является проводником и стражем законности, он должен строго следить за тем, чтобы общие нормы закона (и подзаконных актов) неукоснительно соблюдались всеми гражданами, должностными лицами, учреждениями и прежде всего самим судом [6, c. 125].

В советский период считалось, что на законодательном уровне при учете правовых норм существует возможность рассмотреть множество факторов, чем при рассмотрении судом конкретного дела.

Касаемо вышестоящих судебных органов, то они осуществляют надзор за нижестоящими, а не вносят значимые поправки в законодательные акты с помощью решения конкретного дела.

Стоит отметить, что в современных условиях также осталось мнение, что судебная практика не может являться источником права, так как данная позиция противоречит принципу разделения властей. Но, можно также обратить внимание на то, что правотворческая функция судов совместима с конституционным принципом властей.

Не все решения суда любой инстанции могут быть признаны источником права. Данной функцией должны обладать решения высших судов Российской Федерации.

В последнее время акты высших судебных органов в Российской Федерации признаются, как источник права. Суды нижестоящих инстанций имеют возможность ссылаться на разъяснения, постановления и судебные акты пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

В современной России также есть теоретики, которые приводят ряд признаков судебной практики, как источника права. Одной из них является Абросимова Е. Б., которая утверждала, что «…постановления Пленума Верховного Суда РФ обладают признаками источника права:

1) выступают способом закрепления нормы;

2) содержат именно нормы права, выраженные в абстрактной форме, адресованные неограниченному числу лиц;

3) рассчитаны на многократное применение;

4) являются способом внешнего выражения права;

5) принимаются уполномоченным на то органом Российского государства;

6) подлежат обязательному опубликованию, иными словами обладают признаками нормативного акта, подзаконного характера» [2, c. 56-71].

Исходя из вышеизложенного следует, что признание судебной практики, как источника права спорно, но имеет место быть. Законодательно следует закрепить правотворческую функцию за высшими судебными органами, такие как Высший Арбитражный суд РФ и Верховный Суд РФ, ведь фактически данная функция у них уже существует.

Косвенно также закреплена нормотворческая функция в ФКЗ от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» по вопросам своего ведения Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ принимает постановления, обязательные для арбитражных судов в Российской Федерации [1].

Постановления и разъяснения и судебные акты высших судебных органов является вторичным источником права, так как основывается на законе, при этом конкретизирует и дополняет его с учетом конкретного дела. Судебная практика более четко и ясно толкует законодательство в Российской Федерации и способна уменьшить количество пробелов в нем.

Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 08.12.2020) «Об арбитражных судах в Российской Федерации»;
Абросимова Е. Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы. М., 2018;
Зивс С. Л. Источники права. М., 2017;
Колесников Е. В. Рецензия на книгу «Судебная практика как источник права: сборник статей» (Б. Н. Топорнин, Э. Серверэн, К. Гюнтер и др. М.: Юристъ, 2008) // Правоведение. 2019. № 5;
Марченко М. Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2018;
Новицкий И. Б. Источники советского гражданского права. М., 2018;
Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. 1. СПб., 1907.

Основные термины (генерируются автоматически): судебная практика, источник, Российская Федерация, суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд, законодательный уровень, РФ, уголовное судопроизводство, Государственный Совет.

Рассматривая возможность использования судебного прецедента в России, нельзя не отметить, что в настоящее время в юридической науке ведутся бурные дискуссии по вопросу о том, возможно ли использование судебного прецедента в качестве источника права в российской правовой системе; присущи ли современному российскому суду, наряду с правоприменительными функциями, также и правотворческие или не присущи [1, С. 14–22] не подменяет ли он при этом и не дублирует ли законодательные органы или делает и то и другое одновременно [2, С. 10].

В связи с этим в настоящее время фактически существуют две противоположные точки зрения. Учеными, признающими судебную практику и судебный прецедент в качестве источника права, являются: С. Н. Братусь, А. Б. Венгеров, А. Г. Гаджиев, В. М. Жуйков, В. Д. Зорькин, A. A. Иванов, Т. Н. Нешатаева, В. Ф. Яковлев и др., по мнению других ученых: В. А. Канашевский, К. И. Комиссаров, O. E. Кутафин, В. О. Лучин, B. C. Нерсесянц, C. B. Поленина и др., судебная практика источником права не признаётся.

В поддержку судебного прецедента существует мнение том, что нормы права, запрещающие судам принимать нормативные правовые акты, отсутствуют [3, № 5]. Нередко при разрешении различных вопросов прибегают именно к судебной практике.

В качестве довода влияния органов судебной власти на законодательство нашей страны О. Н. Коростелкина отмечает, что судебная составляющая в системе источников российского права объективно сложилась и представляет собою реальность нынешней системы правового регулирования. В этой составляющей два основных элемента судебного правотворчества: судебная практика и судебный прецедент. Два этих правовых явления представляют собою единое начало одного важнейшего структурного элемента в системе источников права — судебного правотворчества [4, С. 6–7].

С. Ю. Бодров, рассматривая судебный прецедент как возможный источник российского права, выделяет два аспекта данной проблемы:

- в первом случае, судебный прецедент должен рассматриваться как непосредственный источник права, т. е. надлежаще оформленным правоположением на которое можно ссылаться при признании юридически значимым решения;

- во втором случае, речь идет о влиянии судебного прецедента, и главным образом судебной практики, на процесс правотворчества и правоприменения, а также на формирование юридической практики в целом [5, С. 7].

По мнению С. В. Боботова, под судебным прецедентом понимается нормообразующее правило поведения, закрепленное судом высокой инстанции. Прецедентами становятся лишь те судебные решения, которые используются как твердое обоснование для других подобных дел по аналогии в фактах и обстоятельствах с целью достижения единства судебной практики.

Несомненно, для индивидуализации такого феномена как судебный прецедент от иных источников права необходимо выделить ряд его отличительных черт — признаков, опираясь на которые возможно будет его признать в качестве источника права. По мнению ряда исследователей, для признания судебного прецедента в качестве источника права в России необходимо, чтобы он отвечал ряду признаков:

- выносится судом высшей инстанции;

- отсутствует процессуальная возможность для обжалования в суде в общем порядке;

- является эталоном для разрешения судами аналогичных дел при отсутствии закона, регулирующего спорные правоотношения;

- применяется в качестве источника права при разрешении аналогичных спорных ситуаций (суды вправе ссылаться на решение, постановление суда высшей инстанции, Конституционного Суда РФ, признанное в качестве судебного прецедента, при вынесении решения в процессе рассмотрения спора аналогичного характера).

Следует отметить, что среди исследователей проблемы судебного прецедента, как формирующегося источника права, нет однозначного подхода к определению признаков судебного прецедента. Так П. А. Гук в своем научном исследовании указал следующие признаки судебного прецедента:

- создается высшими судебными органами;

- требует определенной юридической процедуры;

- обладает обязанностью применения;

- подлежит обязательному опубликованию в сборниках, как правило, специальных сборниках [6, С. 62].

Признаки судебного прецедента по П. А. Гуку на наш взгляд (за исключением первого) нельзя отнести в качестве таковых для признания судебного прецедента в качестве источника права, т. к. они должны характеризовать объект, выявляя именно его отличительные свойства. Признаки же судебного прецедента со второго по четвертый можно отнести и к признакам нормативного правового акта.

Рассмотрим также признаки судебного прецедента С. К. Загайновой, которыми, по мнению, являются следующие:

- выносится при разрешении конкретного дела;

- содержит в себе правовую основу, регулирующую возникшие отношения;

- обязателен для применения всеми судебными инстанциями.

Как видно в приведенных классификационных признаках существуют как сходства, так и различия. Анализируя их, заметим, что все сторонники признания прецедента в странах с романо-германской правовой системой отмечают на источник их создания — высшие органы судебной власти, т. к. именно суды способны оказывать влияние на конкретные правоотношения посредством вынесения решения по спору между сторонами.

Вторым отличительным признаком судебного прецедента, по мнению исследователей, является отсутствие возможности его обжалования в обычном порядке, т. е. в таком порядке, каком обжалуются решения судов различных инстанций. Так, если бы существовала возможность для обжалования указанного источника права, то он не мог бы выступать в качестве регулятора правоотношений. Несомненно, противоречащий основным принципам и основам законодательства, судебный прецедент, как и нормативный правовой акт должен быть отменен, но только в порядке особого производства.

В качестве третьего обязательного признака следует выделить то, что решение, определение, либо постановление суда высшей инстанции является эталоном для судов нижестоящих инстанций, при отсутствии законодательного урегулирования спорного правоотношения.

Четвертый отличительный признак подразумевает указание судами, наряду со статьей закона, на конкретное судебное решение, имеющее прецедентный характер как на источник права, на основании которого разрешена спорная ситуация. Указанный признак можно сравнить по аналогии с тем, когда Конституционный Суд Российской Федерации при вынесении решения ссылается на практику Европейского Суда по правам человека. В принципе, четвертый признак, имеет скорее факультативный, нежели характер основного.

Нет общего мнения относительно понятия судебного прецедента в России даже среди судей. Судья Конституционного Суда Российской Федерации в отставке Н. В. Витрук, считает, что есть обобщенные представления Конституционного суда по конкретным конституционно- правовым проблемам. Эти правовые выводы и представления суда, сложившиеся в результате толкования конституционно-правового значения тех или иных правовых норм, а также Конституции РФ, и служат в дальнейшем для обоснования итогового решения суда. Конституционный суд подходит к самостоятельной разработке правовых норм, а это и есть не что иное, как судебный прецедент.

Среди противников признания судебного прецедента источником права существует мнение, что деятельность суда никогда не станет нормотворческой и поэтому решения судов высших инстанций по конкретным делам нельзя рассматривать в качестве судебного прецедента, существующего в англо-саксонской системе права [7, С. 133].

По оценке B. C. Нерсесянца, O. E. Кутафина судебная практика Конституционного Суда носит сугубо правоприменительный характер. Следует не согласиться с таким подходом. Анализ существующих решений Конституционного Суда позволяет сделать вывод об их нормативном характере, данное утверждение поддерживается также М. В. Баглаем, В. Д. Зорькиным и рядом других исследователей.

Кроме того, представляет интерес мнение Б. Страшуна, согласно которому, решения Конституционного Суда, не прецеденты, потому что подобные дела разрешать никакой другой суд не компетентен. И для самого Конституционного Суда его собственные решения вряд ли можно считать прецедентами, поскольку аналогичные дела Судом повторно не рассматриваются, хотя в определениях об отказе принять дело к рассмотрению соответствующие правовые позиции иногда повторяются и разъясняются дополнительно. Такие решения, по его мнению, нормативные акты, хотя и особого рода.

Относительно отрицания признания судебного прецедента источником российского права существует точка зрения В. Ю. Соловьева, по мнению которого суды не творят, а применяют право, то есть в России в настоящее время судебный прецедент не может быть признан источником права, и официально признать судебный прецедент как источник права означает принципиально изменить методологию российского права [8, С. 15].

Однако, по его же мнению, необходимо установление в законе положений, согласно которым не только суды могли бы руководствоваться в своей деятельности Постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Опираясь на вышеизложенное можно сделать вывод о том, что говорить о признании судебного прецедента в России в качестве источника права в настоящее время нельзя, однако говорить и об отсутствии у судов высших инстанций, Конституционного Суда правообразующих функций нельзя также.

Думается, что судебный прецедент в России не может существовать не столько потому, что Россия — особенная страна с отличным менталитетом и т. д. или, что российская правовая система относится к романо-германской правовой семье, сколько потому, что структура и полномочия различных звеньев судебной системы Российской Федерации не позволяют даже при очень большом желании создавать нечто похожее. Считать же судебным прецедентом даже судебное постановление кассационной инстанции по какому-то конкретному делу не верно, так как кассационная инстанция не правомочна принимать самостоятельное судебное постановление, а ее определение всегда может быть отменено в суде надзорной инстанции.

Можно, конечно, спорить о буквальном или расширительном понимании термина «судебный прецедент», однако, думается, что более верным будет российскому феномену присвоить новое наименование, чем потом проводить структурно-лингвистическое исследование «судебного прецедента» и описывать российское явление в терминах отклонений. И это новое наименование может звучать как «правообразующее решение судебного органа».

1. Бошно C. B. Влияние судебной практики на законотворчество // Государство и право. 2004. № 8. С. 14–22.

2. Марченко М. Н. Судебный прецедент: разнообразие понятий и многообразие форм проявления // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 10.

3. Кучин М. В. Нормотворческая деятельность органов судебной власти в Российской Федерации и судебный прецедент // Журнал Право и политика. 2000. № 5.

4. Коростелкина О. Н. Судебная практика и судебный прецедент в системе источников российского права: Дисс. канд. юрид. наук, М., 2005. С. 6–7.

5. Бодрое С. Ю. Судебный прецедент в системе источников российского права: Дис. канд. юрид. наук. — Ульяновск, 2004. С. 7.

6. Гук П. А. Судебный прецедент как источник права: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 62.

7. Загайнова С. К. Судебный прецедент (Историко-правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1999. С. 133.

8. Соловьев В. Ю. Судебная практика в российской правовой системе: Автореф. Дис. …канд. юрид. наук. М., 2003. С. 15.

Основные термины (генерируются автоматически): судебный прецедент, Конституционный Суд, качество источника, Россия, судебная практика, Российская Федерация, суд, вынесение решения, высшая инстанция, дело.

Появление в России Государственного Совета связано с либеральными реформами Александра I. 26 марта (7 апреля) 1801 г. император упразднил учреждённый Екатериной II в 1768 г. Совет при высочайшем дворе и указом от 30 марта (11 апреля) 1801 г. создал совещательный орган, названный в указе Советом непременным. Одновременно М. М. Сперанскому было поручено подготовить программу либеральных преобразований всей системы государственных органов.

Согласно проекту Сперанского, «вершину всей государственной организации и её последнее звено» должен был составлять Государственный Совет, «в коем все части законодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти». В подготовленной Сперанским объяснительной записке отмечалось, что до сих пор «соображения о составлении закона были предметом личного доверия и, переходя из одних рук в другие, никогда не имели ни единства, ни надлежащего уважения». Впоследствии записка «О необходимости учреждения Государственного Совета» легла в основу речи императора, произнесённой при его торжественном открытии.

Отсчёт истории Государственного Совета начался 1 (13) января 1810 г., когда вышел манифест Александра I об организации этого учреждения.

Государственный Совет являлся высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Он рассматривал внесённые министрами законопроекты до их утверждения императором, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы на определения департаментов Сената. Для этих целей при Совете действовали Комиссия составления законов и Государственная канцелярия во главе с государственным секретарём. Последняя, помимо делопроизводства, занималась редактированием текстов законопроектов, выносимых на обсуждение, проводила работу по составлению законов. Законопроекты сначала рассматривались в департаментах, а затем выносились на общее собрание Государственного Совета и после утверждения императором получали силу закона. При этом император мог поддержать мнение как большинства, так и меньшинства Совета, а мог отвергнуть и то, и другое.

Государственный совет сыграл важную роль в подготовке и издании первого Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, а в царствование императора Александра II принимал участие в разработке законодательной базы реформ 1860-1870-х гг.

Первоначально Государственный Совет состоял из 35 членов, назначавшихся императором. Председателем Государственного совета считался сам император, а в его отсутствие — назначаемый ежегодно императором председатель из числа членов Совета. С 1812 г. по 1865 г. председатель Государственного Совета одновременно являлся председателем Кабинета министров.

После Манифеста 17 (29) октября 1905 г. Государственный Совет был преобразован в верхнюю палату российского парламента, половина членов которой назначалась императором, а другая половина избиралась от особых сословных и профессиональных курий. Выборные члены избирались от духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов, а также от промышленников и торговцев (частично путём косвенных выборов). Государственный совет рассматривал принятые Государственной Думой законопроекты до их утверждения императором. Поскольку Дума и Совет имели равные законодательные права, на рассмотрение императора представлялись только те законопроекты, которые были одобрены обеими палатами парламента.

После Февральской революции 1917 г. Государственный Совет Российской империи прекратил своё существование в связи с изменением политической системы страны.

5 сентября 1991 г. внеочередной пятый Съезд народных депутатов СССР принял закон «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период», согласно которому был образован Государственный Совет СССР как межреспубликанский совещательный орган для согласования вопросов внутренней и внешней политики субъектов Союза. В состав совета были включены высшие должностные лица союзных республик, а функции председателя возлагались на президента СССР. Совет прекратил работу в связи с распадом СССР в декабре того же года.

1 сентября 2000 г. был образован Государственный совет Российской Федерации в качестве совещательного органа при главе государства. Председателем ныне действующего Государственного совета является президент страны.

В цивилизованном мире общественную жизнь регулируют законы: они определяют, что и как делать можно, а что нельзя.

Если человек нарушает правила, это приводит к негативным последствиям. Их тоже устанавливает закон. Систему законодательства придумывают ответственные за это люди. Расскажу, как устроен законотворческий процесс в России и могут ли на него повлиять простые граждане.

Сразу оговорюсь, что в разных странах правовые системы сильно различаются. То, что написано в этой статье, совсем не подходит для других государств.

Скидка 35% на все курсы Учебника

Что такое федеральный закон

В целом закон — это обязательный к исполнению официальный документ, который принимают по специальным нормам с помощью голосования в парламенте. То есть это письменное правило, которое обязаны соблюдать граждане, чтобы реализовать свои права и не получить штраф, тюремный срок или другие наказания.

Законы регулируют важные общественные отношения, например устройство государства, ведение бизнеса или институт семьи и брака. Такую же функцию могут выполнять, к примеру, предписания прокуроров, но у законов есть два важных отличия:

Их нужно исполнять не разово и не временно, а постоянно.
Они направлены не на отдельного человека или организацию, а сразу на всех людей, компании или их группы, объединенные каким-либо признаком. Так, есть законы, которые касаются всех банков или всех полицейских.

Законы различаются по юридической силе и географии применения:

Конституция. Это основной закон страны с высшей юридической силой.
Федеральные конституционные законы, ФКЗ. Они детализируют положения Конституции в самых важных сферах — например, в судебной и военной. Также лишь ФКЗ изменяют состав российских регионов.
Федеральные законы, ФЗ. Они раскрывают все остальные положения Конституции. Федеральные законы устанавливают нормы, которые необязательно прямо следуют из основного закона, и распространяют свое действие на всю страну или на любой регион. Именно про них пойдет речь в статье.
Региональные законы. Их принимают соответствующие локальные парламенты.

Законы не могут противоречить друг другу, но если это случилось, приоритетным считается вышестоящий.

Например, федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» распространяется на всю страну и устанавливает общие нормы, направленные на сохранение здоровья граждан. А закон Приморского края о тишине действует только в пределах края и устанавливает региональную норму — не шуметь после 22:00.

Принципы принятия региональных законов и, например, поправок в Конституцию сильно различаются.

Кто рассматривает федеральные законы

Все федеральные законы рассматривает специальный орган государственной власти — парламент. Это его исключительное право: ничто не может стать законом, миновав этот госорган.

В России есть две палаты парламента: Государственная дума и Совет Федерации. Любые законопроекты сначала проходят слушания в Госдуме — нижней палате, а затем их одобряют или отвергают в верхней — Совете Федерации.

Кто может предлагать федеральные законы

Инициатор может внести в Госдуму новый законопроект или предложить поправки к чужим проектам, а также предложить изменить или отменить действующие законы.

Право законодательной инициативы есть:

У президента.
Сенаторов Совета Федерации.
Совета Федерации коллективно.
Депутатов Государственной думы.
Правительства.
Региональных парламентов.
Верховного суда.
Конституционного суда.

В прошлом году в Госдуме заседали и голосовали депутаты разных созывов. Созывами называются собрания депутатов, избранных на определенный срок. С 15 октября 2021 года работает восьмой созыв Госдумы, а до этого, с октября 2016 года, действовал седьмой созыв.

За время работы седьмого созыва в Госдуму внесли 5681 законопроект, из них приняли 2351. В наследство нынешнему созыву передали 1204 проекта, по которым не успели вынести решения: 748 из них до сих пор рассматриваются, а 183 — приняты.

Как выглядит судьба законопроектов

Внесено	Принято и опубликовано	На рассмотрении	Снято с рассмотрения или отклонено
Депутаты	2459	715	472	1272
Правительство	1533	1323	154	56
Президент	150	149	1	0
Верховный суд	41	28	10	3
Совет Федерации	2	2	0	0
Конституционный суд, сенаторы, региональные парламенты	0	0	0	0

Количество принятых законов с 2015 по 2021 год

2015	478
2016	524
2017	512
2018	576
2019	530
2020	553
2021	505

В теории обычные граждане тоже могут предложить законопроект. Для этого нужно письменно обратиться к своему депутату Госдумы или сенатору — они обязаны рассматривать такие обращения, поскольку являются представителями избирателей. Если предложение понравится, депутат или сенатор может вынести его на рассмотрение Госдумы.

С момента создания сайта РОИ по 1 мая 2022 года из 20 041 прошедших модерацию инициатив всего шесть стали законами. Еще тринадцать превратились в другие правовые акты.

Не все поддержанные РОИ и властями инициативы требуют принятия законов — это могут быть постановления, распоряжения или другие правовые акты.

Как выглядит судьба инициатив на сайте РОИ

Инициативы, которые прошли модерацию	Инициативы федерального уровня	Инициативы регионального уровня	Инициативы муниципального уровня
Всего	20 041	16 853	1799	1389
Рассмотрено экспертными рабочими группами	40	32	1	7
Отрицательное решение группы	21	19	0	2
Положительное решение группы	19	13	1	5
Стали законами	6	6	0	0
Стали другими правовыми актами	13	7	1	5

Как вносят законопроекты

Чтобы внести в Госдуму законопроект, нужно составить текст и приложить пояснительную записку. В ней уточняют, зачем нужен закон, на какие действующие правовые акты он повлияет и необходимы ли деньги, чтобы его внедрить и исполнить. Если финансирование понадобится, правительство должно дать отзыв на законопроект.

Также часто нужно приложить другие документы. Например, если законопроект предполагает ввести новые налоги, на него нужно получить отзыв правительства, а если изменяет уголовный кодекс — Верховного суда.

Чаще всего депутаты считают, что никакие бюджетные изменения для новых законов не нужны. Источник: Карточка законопроекта № 134573-8 в СОЗД

Инициатор направляет пакет документов на имя председателя Госдумы. Затем проект регистрируют в нижней палате парламента и в системе обеспечения законодательной деятельности — с помощью этого сервиса удобно следить за новыми законопроектами и узнавать историю старых.

Если закон предложил депутат, который входит во фракцию — объединение депутатов, избиравшихся в Госдуму по предложению партии, — он должен уведомить об инициативе главу фракции.

Как принимают законы

В целом можно выделить семь этапов работы над текстом нового федерального закона.

Этап 1 — комитет. Каждый законопроект попадает в профильный комитет депутатов Госдумы, который специализируется на соответствующем направлении, — всего их 31. Например, есть комитет по культуре, по охране здоровья, по аграрным вопросам.

Комитет проверяет, содержит ли проект все нужные документы, и включает его обсуждение в план работы. Затем уведомляет о законопроекте другие комитеты и фракции Госдумы, президента, Совет Федерации, правительство, счетную и общественную палаты, а также Конституционный и Верховный суды, если требуются их отзывы.

Этап 2 — совет Госдумы и правовая экспертиза. Комитет может включить работу над законопроектом в текущую или следующую сессию Госдумы или же отложить это на неопределенный срок — ограничений нет, поэтому проект закона может лежать на рассмотрении бесконечно долго. Четкие сроки есть только для некоторых проектов — например, для закона о федеральном бюджете.

Комитет предлагает совету Госдумы установить срок для отзывов, замечаний и предложений. В течение этого срока, если совет увидит проблемы, он может вернуть законопроект в комитет или инициатору.

Если проблем и вопросов нет, проект направляют на правовую экспертизу. Она устанавливает, нет ли у законопроекта противоречий с положениями Конституции и другими действующими законами, а также проверяет его внутреннюю логику.

Этап 3 — первое чтение. Чтения — это рассмотрение законопроектов депутатским корпусом Госдумы. Как правило, проект рассматривается в трех чтениях.

На первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, оценивают его соответствие основным положениям Конституции, актуальность и практическую значимость.

Чтение начинается с выступления инициатора законопроекта, где он обосновывает необходимость принятия закона. Затем выступает представитель ответственного комитета и представители комитетов-соисполнителей, если они есть. В этих докладах сообщается об отзывах, которые получил проект, и в итоге выражается позиция комитета: принять или отклонить. Депутаты могут задавать вопросы инициатору и комитетам.

Затем по законопроекту могут выступить представители фракций и другие депутаты, представители президента, правительства, счетной палаты, региональных парламентов и другие приглашенные на чтения люди. После обсуждений инициатор проекта может выступить с заключительным словом, затем начинается голосование.

Всего в Госдуме 450 мест, но депутатов может быть и меньше: например, если с избранным депутатом что-то случится, он передумает быть депутатом или с него снимут этот статус за преступление. Сейчас в Госдуме 448 депутатов, все они имеют право голоса. Если на заседании присутствует больше половины фактического думского состава, оно считается правомочным. Если большинство голосует за, законопроект принимают в первом чтении.

После этого профильный комитет готовит рекомендации — какие правки стоит внести в проект. Все заинтересованные лица могут направлять свои замечания и предложения к законопроекту, а сам комитет может запрашивать экспертизы нужных организаций. Доработанный проект с предложениями правок направляют на второе чтение.

Как ускоряют принятие закона

Есть несколько способов не рассматривать законопроект долго, а принять его за несколько дней. Иногда для этого используют не запрещенные законом хитрости.

Принимают закон сразу в трех чтениях. Депутаты вправе проголосовать за рассмотрение законопроекта одновременно в трех чтениях. Если большинство за, то следующим голосованием они сразу принимают или отклоняют закон.

С начала 2020 по 21 апреля 2022 года депутаты прибегали к такому ускоренному способу принять закон 54 раза, из них в 2022 году — 19 раз.

Добавляют один проект в другой перед вторым чтением. Поправки перед вторым чтением могут стать настолько существенными, что в тексте документа появятся положения фактически отдельного нового закона.

Этап 4 — второе чтение. Ответственный комитет готовит две таблицы правок к законопроекту: рекомендованных к принятию и рекомендованных к отклонению.

Проект вместе с таблицами выносят на второе чтение. На этом этапе общая концепция меняться не должна: все изменения по идее должны распространяться только на те законы и статьи, которые содержались в проекте на первом чтении.

Ко второму чтению депутаты детально прорабатывают разные варианты редакций документа, которые отражены в таблицах правок, и вновь ставят законопроект на голосование. Если его принимают, текст снова направляют в ответственный комитет, чтобы он проверил возможные противоречия и правильную взаимосвязь статей. После этого вместе с заключением правового управления текст закона передают в совет Госдумы, который выносит проект на третье чтение.

Этап 5 — третье чтение. На этом этапе ответственный комитет делает финальный доклад по проекту, выступают представители фракций, и законопроект ставится на голосование. Его могут принять простым большинством и в течение пяти дней передать на рассмотрение верхней палаты парламента — Совета Федерации.

Этап 6 — Совет Федерации. Эта палата состоит из 17 сенаторов. Аппарат Совета регистрирует проект, проверяет укомплектованность пакета документов и передает экземпляры сенаторам. Председатель СФ, в свою очередь, направляет законопроект в профильный комитет, также образованный из сенаторов, и в правовое управление.

Сенаторы могут организовать обсуждение законопроекта в регионах РФ. Также комитет вправе приглашать на предварительное рассмотрение экспертов и обязан предоставить слово представителю Общественной палаты, если закон проходил общественную экспертизу.

В итоге члены комитета голосуют и принимают заключение. В нем они оценивают политико-правовые и социально-экономические последствия реализации закона, отражают заключение антикоррупционной экспертизы и указывают, обязательно ли проект должен рассмотреть Совет Федерации. Если да, то комитет рекомендует законопроект к принятию или к отклонению, а если нет — рекомендует Совету Федерации рассмотреть или не рассматривать закон.

Если проект решили не рассматривать, его сразу передают на подпись президенту. Это невозможно только для законов, которые касаются:

Федерального бюджета.
Федеральных налогов и сборов.
Финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.
Ратификации и денонсации международных договоров РФ.
Статуса и защиты государственной границы.
Войны и мира.

Если Совет Федерации рассматривает законопроект, то заседание начинается с доклада профильного комитета. Кроме него слово могут дать представителю правительства, Общественной палаты или президента.

Затем сенаторы голосуют за принятие или отклонение закона. Если больше половины голосов за, он уходит на подписание президенту.

С 2017 года Совет Федерации отклонял законы трижды: проекты вернулись в Госдуму, два из них были позже одобрены и приняты, а один снят с рассмотрения.

У президента есть право вето. В истории современной России президенты пользовались этим правом 430 раз. Последние два раза были в 2016 и в 2021 годах: так, в 2021 году законодатель предлагал освободить СМИ от ответственности, если они нанесли неверную возрастную маркировку по вине заказчика, но президент предложение отклонил.

Как можно повлиять на законопроекты

Самый очевидный способ повлиять на законотворческий процесс — написать своему депутату письмо или встретиться с ним лично. Депутатский корпус — это представительная ветвь власти, все депутаты должны работать в интересах избирателей и обязаны рассматривать их обращения.

Написать можно и сенаторам, они тоже обязаны рассматривать обращения граждан, соответствующая форма есть и на сайте Совета Федерации.

Сайт не самый удобный и на нем часто что-то не грузится, но все же это тоже площадка, на которой можно высказать свое мнение.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: