Конституционный суд как негативный законодатель

Обновлено: 25.04.2024

Все о нем знают или хотя бы слышали. Он мелькает на страницах газет и в новостях. Постоянно то выражает несогласие, то находит противоречия, то что-то поддерживает.

Разбираемся, чем занимается Конституционный Суд и зачем он вообще нужен.

Минутка истории

Идея об органе, который контролирует соблюдение Конституции, появилась в современной России в 1988 году и воплотилась в Комитете конституционного надзора СССР. За недолгое существование Комитет успел вынести 23 решения и поучаствовать в попытке государственного переворота. Самоустранился он в декабре 1991 в связи с распадом СССР.

Параллельно с Комитетом в 1991 году начал деятельность Конституционный Суд РСФСР. Он начал бурную деятельность, признавая указы Ельцина не соответствующими Конституции. Поэтому 7 октября 1993 года указом Президента этот орган был распущен.

Законодательная основа для нынешнего Конституционного Суда была заложена Конституцией РФ 1993 года. Свою бурную деятельность Суд начал с 1995 года. И с тех пор бодро и уверенно контролирует соблюдение Конституции во всех ее проявлениях.

Чем занимается Конституционный Суд

Начнем с главного – это не совсем суд.

Да, там есть 19 судей и проводятся заседания. Есть стороны, свидетели и эксперты. Но вот спор в привычном понимании он не разрешает.

Основная деятельность Конституционного Суда сводится конституционному контролю - проверке на соответствие Конституции всевозможных актов федерального и регионального уровней. Еще он определяет компетенцию органов власти, участвует в импичменте Президента, референдуме, толкует Конституцию и имеет право законодательной инициативы.

Самое противоречивое полномочие этого органа – рассмотрение возможности исполнения решения Европейского Суда по правам человека.

Можно выиграть дело против России, но Конституционный Суд скажет: «Здорово, конечно, но решение Конституции не соответствует. Не будем исполнять». И все. Так что имейте в виду: победа в ЕСПЧ ничего вам не гарантирует.

Но самое актуальное для нас полномочие этого органа – проверка конституционности закона, примененного в конкретном деле, по жалобе гражданина.

Здесь есть несколько важных пунктов

1. Обратиться в Суд с жалобой может не любой человек. Только тот, чьи права и интересы были нарушены конкретным нормативным актом.

2. Проверить по жалобе гражданина можно только примененный к нему же закон.

Если вам концептуально не нравится какая-нибудь статья Налогового кодекса, поделиться этим и найти единомышленников можно в чате нашего Telegram-канала «Поворот на Право». Но если нет судебного решения, где норма применена именно к вам, в Конституционный Суд обратиться не получится.

Суд - законодатель

Представьте себе: работают Госдума и Совет Федерации, стараются, принимают законы. А потом приходит Конституционный Суд и устанавливает, что норма не соответствует Конституции. И все, она перестает действовать не по воле законодателя, а по решению Суда.

В силу наличия таких полномочий Конституционный Суд называют «негативным законодателем». Он не создает новые нормы, а удаляет из правовой системы противоречащие основному закону РФ, лишает их юридической силы.

Решения Конституционного Суда

Именуются Постановлениями или Определениями и обжалованию не подлежат . Это, главное, что нужно знать.

Считайте акты этого органа истиной в последней инстанции. Она может сколько угодно не нравиться, но не учитывать ее нельзя.

Деятельность Конституционного Суда – это ядерная смесь права, политики, вектора развития страны и актуальности проблем. Его решения – принципиальная позиция государства по жизненно важным вопросам и термометр недовольства населения отдельными нормами.

В общем, показательная штука.

А вы когда-нибудь думали об обращении в Конституционный Суд? Или, может быть, даже обращались?

Есть крупный должник (сумма долга около 130 млн. руб.), многочисленные кредиторы соответственно, среди которых выделяется один главный, перед которым долг порядка 80 млн., и он главный не только в сумме, он ещё и залогодержатель единственного дорогостоящего актива должника – квартиры. По решению суда 2011 года его долг был взыскан, обращено взыскание на квартиру с установлением начальной продажной цены 178 млн. руб. При этом есть важный момент: залогодатель (мой Должник) является по этому долгу поручителем и залогодателем.

Кредитор вёл себя плохо)) предъявлял и отзывал исполнительный лист (дважды), я пытался на основании этого оспорить ипотеку, руководясь чудесным ПП ВАС РФ № 2339/14 от 17 июня 2014 г. (кто не читал, очень рекомендую, на мой взгляд, в нём судьи ВАС на пару лет обогнали КС в той ситуации, о которой речь пойдёт ниже) всё тщетно, судьи Мосгорсуда только развели руками и сказали где ВАС, а где общая юрисдикции, ну что за глупости.

Кредиторы были всё ближе, долги всё выше, залог был твердый, как скала и вдруг…

Выходит в свет крайне прогрессивное, очень круто написанное, Постановление КС РФ от 10 марта 2016 г. № 7-П, где некто гр. Ростовцев возмутился таким неподобающим поведением взыскателя (неоднократный отзыв исполнительного листа), а КС РФ внял всем его доводам и сказал своё веское: «такому более не бывать на земле русской», отныне все злоупотребления кредитора будут караться, срок предъявления исполнительного листа к исполнению иначе считать будем мы и всех вокруг обяжем считать по-другому. Так и случилось…

Наш кредитор ни сном, ни духом о новых веяниях правовой мысли подаёт в феврале 2017 года тот многострадальный исполнительный лист от 2011 года (на обращение взыскания), уже в третий раз. С надеждой, что в этот раз всё увенчается успехом (благо стоимость предмета залога за эти 6 лет он уменьшил до суммы долга), а мы тут, начеку, сразу сдаём жалобу, и на основании вышеуказанного Постановления КС РФ кредитору отказывают в возбуждении исполнительного производства, говоря о том, что всё лавочка прикрыта, читай, что умные люди Вам тут написали.

Кредитору бы пойти это постановление приставов оспаривать в суд, проиграть всё в пух и прах и на этом успокоиться, но тут ему становится совсем плохо, у него отзывают банковскую лицензию и теперь вместо него появляется АСВ, которому решения КС РФ, естественно, не указ, мы тут сами считай государство, что нам будет в самом деле.

АСВ задаётся вопросом: раз у нас исполнительное производство не получилось давайте начнём банкротство, а в банкротстве тоже облом :-), постановление КС РФ мы тоже читали, нет у вас залога. Банкротный судья пытается выяснить сколько листов выдавалось в 2011 году, АСВ лопочет что-то невнятное, так что из-за безграмотности представителей судья банкротство не вводит (лист на взыскание денежных средств ни разу не отзывался, так с 11 года у приставов и лежит, т.е. возбуждать банкротство можно, но требования не должны быть залоговыми) выносит определение о прекращении производства по делу с мотивировкой: КС тут сказал вы читали? плюс 10 статья ещё есть, знаете? вот там про вас речь идёт, ознакомьтесь.

АСВ бы успокоиться, но нет, обжалуя и обжалуя, пытается дойти до той инстанции, которая судебный акт наконец-то прочитает полностью и поймёт всё, что они так безграмотно донести пытаются.

Между тем, параллельно АСВ подаёт в общую юрисдикцию неприметное, маленькое заявление на одном листике: «прошу срок на предъявление исполнительного листа к исполнению восстановить!». Мещанский районный суд как всегда, не приходя в сознание и не считая нужным уведомлять должника, этот срок берёт и восстанавливает, без всякой мотивировки, просто АСВ это же не тот старый кредитор плохой, АСВ хороший, АСВ не будет сроки пропускать, а что КС? а мы не слышали, должника не было, нам никто не рассказал, а сами мы не местные.

Не согласившись с данным определением, мы идём в светоч юриспруденции – Московский городской суд, отстояв небольшую очередь за правосудием (длинной в полгода). Нашу частную жалобу наконец принимают и, батюшки, мы и правда не были уведомлены, значит восстановление срока кредитору отменить, перейти к рассмотрению по правилам первой инстанции.

Ну раз по правилам первой, так давайте всё заново (читай впервые) изучать. Обсуждаем, спорим, а тройка на нас косится как-то подозрительно и тут изрекает: «подождите? а не вы ли часом, не давеча как год назад, приходили к нам сюда в этот состав прекращать залог, помните? а мы вам отказали, потому что злоупотребление не доказано, а теперь у нас тут ещё лучше: кредитор у вас новый красивый нарядный, вы зачем суд в заблуждение вводите?»

Мы, естественно, отвечаем: сейчас ситуация иная, посмотрите, есть КС РФ, он сказал так и так, есть вступившие в силу решения АСГМ и 9ААС о прекращении банкротства, где отдельно про злоупотребление правом Кредитора, а то что кредитор новый, ну право же, мы не обыватели, у нас полное правопреемство из-за отзыва лицензии, личность кредитора тут и вовсе не важна не по алиментам ведь судимся.

Но тройка Мосгорсуда «размышляет» как всегда где КС и Арбитраж, они далеко в другой правовой реальности, за пределами вселенной, а мы тут на месте творим своё правоприменение. Мы конечно определение от лета 2017 отменяем (вас там всё-таки в суде не было – признаём), но принимаем новое такое же.

После этого подаём иск к приставам, показываем смотрите Мосгорсуд сказал, что вы полгода вели исполнительное производство незаконно, то определение отменено. Да, принято новое такое же, но сроки — это же так важно, но приставы, а затем снова мещанский районный суд, говорят нам: какие сроки, всё нормально, смиритесь уже наконец, тут у нас обратите внимание в материалах исполнительного производства даже есть бумага от АСВ: «согласен принять имущество в связи с тем, что двое торгов не состоялись…»

И тут неожиданно ВС РФ решил вмешаться в наше дело, АСВ с упорством барана со своей жалобой на прекращение банкротства добралось до 4 инстанции. Многоуважаемый судья Разумов сходу говорит: граждане Должники всё и так понятно, что залога нет (первый судья кто это произнёс), но признавайтесь, лист по денежному долгу всё ещё у приставов, значит давайте банкротьтесь и отправляет дело на второй круг. Вот теперь ждёт как маны небесной мотивировку ВС, а вдруг о сущности залога, в разрезе мнения КС РФ выскажутся всё-таки, то, что очевидно для Разумова, для мещанки совсем не так очевидно…

В итоге возвращаясь к заглавному вопросу:

Как преодолеть масштабное Постановление КС РФ полностью изменившее практику расчета сроков предъявления исполнительного листа к исполнению?

Всё очень просто, идите в Мещанский районный суд и подавайте заявление на одном листике: «прошу срок восстановить…»

Кредиторы были всё ближе, долги всё выше, залог был твердый, как скала и вдруг…

В итоге возвращаясь к заглавному вопросу:

Законом решения Конституционного суда признаются обязательными для всех субъектов права. Но и сам КС признаёт, что не все его предписания выполняются. Причём как судами, так и законодателем.

Судья Тверского суда Станислав Минин 5 сентября огласил приговор 34-летнему Константину Котову. Программиста из Москвы осудили на четыре с половиной года колонии общего режима. Суд признал Котова виновным в неоднократном нарушении правил проведения общественных мероприятий (ст. 212.1 УК).

В 2017 году по ст. 212.1 УК высказывался Конституционный суд. Он признал норму конституционной, но объяснил, как следует её правильно применять. Ответственность по этой статье возникает только за действия, которые нанесли вред здоровью, имуществу или создали реальную угрозу его причинения, разъяснил КС. Такое толкование сильно затруднило применение нормы – около двух лет по ней не выносили обвинительные приговоры.

Противоречит или нет: что может КС

По жалобе на соответствие той или иной норме Конституции судьи КС могут:

признать норму конституционной, не найдя противоречия;
признать норму конституционной, но определить, каким именно образом её нужно применять (как в случае со ст. 212.1 УК);
признать норму полностью или частично неконституционной.

Применять норму именно в том смысле, который выявил КС, – это задача судов. Решения, которые признают норму неконституционной, адресованы в большей степени законодателю, который должен принять поправки в закон, и кабмину, который в течение шести месяцев должен внести их проект в Госдуму. Пока изменения не внесут, Конституционный суд может установить правила разрешения дел по оспоренной статье. Такие предписания уже обязаны выполнить суды.

После приговора Котову учёные-юристы России направили председателю КС Валерию Зорькину открытое письмо. Среди 21 автора обращения – экс-судья ЕСПЧ Анатолий Ковлер, члены СПЧ Анита Соболева и Илья Шаблинский, а также заведующий кафедрой конституционного права НИУ ВШЭ Михаил Краснов.

Юристы сказали, что решение Тверского суда «явно» не соответствует позиции КС. Они предложили Зорькину выступить с посланием к Федеральному собранию. «Это стало бы первым посланием Конституционного суда, основанным на анализе исполнения, а вернее, неисполнения его решения по конкретному делу», – подчеркнули авторы обращения.

«С поразительной быстротой вошло в жизнь»: решения КС, которые исполнили

Иногда позиция КС по оспоренной норме прослеживается в решениях судов уже через пару месяцев после её публикации. Так, в 2017 году КС подтвердил, что каждый суд обязан самостоятельно оценивать законность нормативного акта, который он применяет в деле (Постановление КС от 6 декабря 2017 года № 37-П).

«Уже за первый год после принятия постановления только в базе «Консультант Плюс» появилось не меньше десятка актов судов проверочных инстанций, которыми отменялись судебные решения нижестоящих судов лишь потому, что те такую проверку отказались осуществить», – отметил один из сотрудников КС.

Например, на таком основании уже через месяц после публикации решения КС Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа отменил постановления нижестоящих инстанций по делу № А74-2752/2015.

Иногда и законодатель оперативно реагирует на предписание КС и принимает необходимые поправки. В июне 2018 года КС по жалобе супругов из Подмосковья признал, что ВИЧ-положительные граждане в определённых случаях могут усыновлять детей (Постановление КС от 20 июня 2018 года № 25-П). Например, если ребёнок уже проживает вместе с ВИЧ-инфицированным усыновителем, юридическое оформление их отношений не увеличит угрозу здоровью ребенка, пояснил КС.

Уже через полгода дело супругов-заявителей пересмотрели, усыновить ребёнка им разрешили. Такое же решение по аналогичному делу вынес суд в Красноярске всего через четыре месяца после постановления КС. Законодатель поправки в Семейный кодекс принял не менее оперативно, а уже в мае 2019-го их подписал президент.

Суды: исполнять нельзя, игнорировать

Не все позиции Конституционного суда так быстро перенимают другие инстанции. Два года назад КС по жалобе Александра Дубовца признал ч. 1 ст. 302 ГК («Истребование имущества от добросовестного приобретателя») частично неконституционной.

Заявитель купил квартиру. Спустя семь лет жильё у Дубовца истребовал суд по иску московских властей: недвижимость оказалась выморочной (перешло государству из-за отсутствия наследников). При этом все данные о сделках с ней содержались в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН), то есть государство признавало их законными, отметил заявитель.

Обычно запись в ЕГРН для изъятия имущества значения не имеет. Но это правило не должно работать, если спорное имущество является выморочным жильём и власти не зарегистрировали своё право на него в ЕГРН, говорится в Постановлении КС от 22 июня 2017 года № 16-П.

15 февраля этого года глава Совета по правам человека Михаил Федотов раскритиковал политику московских властей по изъятию квартир у добросовестных приобретателей. Правозащитник заявил, что Москва продолжает участвовать в таких судебных процессах. На тот момент власти, по данным Федотова, уже выиграли 12 дел и добивались исполнения решений о выселении.

Такие действия противоречат позиции КС, подчеркнул глава СПЧ.

В своём Постановлении от 16 июля 2015 года № 23-П Конституционный суд по жалобе Сергея Махина разъяснил смысл норм о содержании под стражей (ст. 109, ст. 237 УПК). Заявитель посчитал, что эти статьи позволяют судам возвращать уголовные дела в прокуратуру, а обвиняемых при этом оставлять под арестом, даже если срок заключения превысил допустимый предел.

Судьи КС объяснили, что произвольно продлить арест в таком случае нельзя, только если сохранились условия для этой меры пресечения. Срок содержания под стражей должен быть разумным, а дело Махина, который пробыл в СИЗО четыре года на момент обращения в КС, следует пересмотреть, сказано в постановлении.

Махин обратился в Верховный суд с просьбой о пересмотре его дела Президиумом ВС. Но ВС посчитал, что постановление КС о раскрытии смысла нормы не относится к вновь открывшимся обстоятельствам, и в пересмотре заявителю отказал.

Законодатель: поправки, которых нет

«КС влияет на судебную практику в основном через изменения законодательства, но не непосредственно: ссылки на позиции КС в судебных решениях – это экзотика», – рассказывает доцент факультета права НИУ ВШЭ Ирина Алебастрова.

Когда КС признает норму или её часть неконституционной, он обязывает законодателя внести в неё изменения. Проект поправок должен подготовить кабмин в течение полугода. С 2010-го по 2018 год КС принял 63 постановления, которые предусматривали изменение законодательства. На 29 мая 2019 года законодатель не исполнил 31 из них (девять постановлений предписывают внести законопроект в 2019 году).

На бездействие законодателя неоднократно обращал внимание и сам Конституционный суд. Ещё в 2010 году КС признал ч. 4 ст. 292 ГК частично неконституционной (Постановление КС от 8 июня 2010 года № 13-П). Норма разрешает отчуждение квартиры только с согласия органа опеки и попечительства, если в ней проживает ребёнок, который остался без родителей (по данным органа опеки и попечительства). Вместе с тем статья не работает в случаях, когда дети фактически остались без родительского попечения, но органу опеки об этом неизвестно, а также когда родители, отчуждая квартиру, нарушают интересы ребёнка, постановил КС.

Аналогичная судьба и у Постановления КС от 14 мая 2012 года № 11-П. Тогда суд обязал законодателя ограничить запрет на удовлетворение требований кредиторов за счёт жилья должника. Если недвижимость явно роскошнее, чем необходимо должнику и его семье для нормального проживания, то обратить взыскание на часть такого имущества можно, решил КС и обязал внести поправки в ст. 446 ГПК. Законопроект до Госдумы дошёл в 2017 году, только спустя пять лет после постановления КС, но нижняя палата его отклонила. Новый проект закона всё еще находится в разработке.

В 2013 году КС по жалобе Эдуарда Савенко предписал законодателю изменить порядок назначения штрафов за нарушение правил проведения общественных мероприятий ст. 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП (Постановление КС от 14 февраля 2013 года № 4-П). Действующее законодательство не позволяет назначить наказание ниже минимального, это нарушает принцип справедливого и соразмерного наказания, подчеркнул КС. Суд обязал законодателя внести поправки в закон, но спустя шесть лет нормы так и остались неизменными.

Сам Конституционный суд признаёт, что оперативно законодатель исполняет только свежие решения. Сейчас депутаты могут произвольно отказаться рассматривать предписания КС, если соответствующие правки внесли в прошлые созывы Госдумы. Кроме этого, в законе не установлены конкретные сроки принятия таких изменений. Поэтому «в большинстве случаев исполнение осуществляется, но отдельные изменения могут затянуться на годы», отмечает Александра Герасимова из ФБК Право ФБК Право Федеральный рейтинг. группа ВЭД/Таможенное право и валютное регулирование группа Налоговое консультирование и споры (Налоговое консультирование) группа Налоговое консультирование и споры (Налоговые споры) группа Антимонопольное право (включая споры) группа ГЧП/Инфраструктурные проекты группа Интеллектуальная собственность (Консалтинг) группа Корпоративное право/Слияния и поглощения (high market) группа Семейное и наследственное право группа Трудовое и миграционное право (включая споры) группа Фармацевтика и здравоохранение группа Земельное право/Коммерческая недвижимость/Строительство группа Природные ресурсы/Энергетика группа ТМТ (телекоммуникации, медиа и технологии) группа Частный капитал группа Арбитражное судопроизводство (средние и малые споры - mid market) группа Банкротство (включая споры) (mid market) Профайл компании × .

Мнение экспертов

Юристы дают разные оценки тому, как суды и законодатель исполняют постановления КС. Например, по словам декана юридического факультета НИУ ВШЭ (СПб) Антона Ильина, решения Конституционного суда «исполняются хорошо». Многое для этого делает сам КС, который выпускает каждый год сборники своих решений и сам мониторит их реализацию, подчеркивает он.*

Герасимова отмечает, что к позициям и предписаниям КС прислушиваются выборочно. По её словам, как законодатель, так и суды исполняют только «удобные» для них решения. И делают они это в формате, который приемлем для них в определенный момент времени, добавляет Герасимова.

Решения Конституционного суда всегда принимаются в определённом экономическом, социальном, политическом контексте, а их применение может изменяться при изменении такого контекста.

Александра Герасимова, руководитель практики ФБК Legal.

По мнению доцента Российского государственного университета правосудия Ольги Кряжковой, оценить влияние позиций КС на судебную практику достаточно сложно. Причина этого – отсутствие официальной систематизированной информации как о пересмотре дел тех, кто обратился с жалобой в Конституционный суд, так и об использовании позиции КС в других делах, считает Кряжкова.

Пока возможно оперировать лишь отрывочными положительными и отрицательными примерами, а не описать полную картину происходящего.

Ольга Кряжкова, доцент Российского государственного университета правосудия

Вместе с тем эксперты сходятся во мнении, что механизм, когда КС признаёт норму конституционной и раскрывает её смысл, недостаточно эффективный. По словам руководителя судебной практики Института права и публичной политики Григория Вайпана, такой подход – «половинчатое решение, а потому неудовлетворительное».

Это парадокс, но пока соответствующих постановлений Пленумов Верховного суда нет, решения КС для прочих судов – это не указ.

Ирина Алебастрова, доцент факультета права НИУ ВШЭ

Признать норму неконституционной – это гораздо эффективнее, чем разъяснять её смысл, соглашается Ильин. Это проще для тех, кто такую статью будет или не будет в дальнейшем применять, считает декан юрфака НИУ ВШЭ (СПб) Антон Ильин. По его словам, когда КС признаёт статью конституционной и истолковывает её, он достигает намного больше целей: не допускает пробела в законодательстве и предлагает свою версию регулирования. Но для того чтобы такое постановление КС работало, нужен «хорошо подготовленный правоприменитель, который уважает правовые ценности», что в России встречается не так часто, резюмирует Ильин.

Есть две оптимальные модели конституционного правосудия, поясняет юрист. Согласно первой, КС выступает в роли «негативного законодателя», то есть если норма неконституционная, он её отменяет. Вторая модель противоположная. КС даёт толкование нормам, не устраняя их из законодательства, корректирует судебную практику.

Чтобы реализовать вторую модель, КС должен иметь возможность пересмотреть конкретное дело, а также все аналогичные дела по уже рассмотренной проблеме, объясняет Вайпан.

Отчасти с ним соглашается Кряжкова, отмечая, что до тех пор пока у КС нет права проверять конституционность судебных решений и отменять их, «воздействие КС на судебную практику будет ограниченным». Ильин же указывает на отсутствие серьёзной санкции за неисполнение постановлений КС. По его мнению, если судьи в своих решениях игнорируют позицию КС, это нельзя расценивать как ошибку, это более серьёзный проступок.

* – речь идёт об информационно-аналитических отчётах об исполнении решений Конституционного суда, которые ежегодно публикуют на сайте КС. Документ в основном оценивает работу законодателя.

В системе конституционного права Боснии и Герцеговины конституционный суд является одной из опор верховенства права и правовой безопасности, а также гарантом сохранения и развития демократии. Конституционный суд не является органом ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной (в ее классическом понимании) власти, а представляет власть особого типа, sui generis, которая является регулятором трёх ветвей власти.

В данной ситуации особое значение имеют отношения между конституционным судом и законодательной властью. Органы законодательной власти, прежде всего, с помощью принятия законов устанавливают правовой порядок, а конституционный суд следит за соответствием принимаемых законов конституции, и если считает, что положения конституция были нарушены, может вмешаться — объявить закон или его отдельные положения не соответствующими конституции и лишить их юридической силы).

Выполняет ли в данной ситуации конституционный суд функцию законодателя, и если да, то каким образом? Что произойдёт в случае невыполнения законодательной властью решения конституционного суда? Должен ли конституционный суд выступать в роли позитивного законодателя? Кратко рассмотрим каждый из этих вопросов.

Позитивный/негативный законодатель

Теоретически и практически выполнение конституционным судом функции негативного законодателя не вызывает серьёзных проблем. Своим решением конституционный суд устанавливает несоответствие отдельного положения закона (или всего закона) конституции и исключает данное положение или закон из правовой системы, так, что, как правило, после истечения определённого срока они перестают действовать и законодатель заменяет их.

Тем не менее, намного более проблематичной является ситуация, когда конституционный суд выступает в роли позитивного законодателя, т.е. своим решением признаёт действительность определённых положений закона или указывает законодателю что необходимо предпринять для приведения закона в соответствие с конституцией Боснии и Герцеговины (далее — БиГ). В этом состоит отличие от действий конституционного суда в качестве негативного законодателя.

В своей практике конституционный суд БиГ выступал в роли позитивного законодателя. Несмотря на это, всегда существовали серьёзные сомнения, должен ли конституционный суд, хотя бы в исключительных случаях, выступать в такой роли. Необходимо подчеркнуть, что существует различие между ситуацией, когда конституционный суд выступает в качестве позитивного законодателя и осуществляет позитивную деятельность конституционного суда. Под деятельностью по толкованию норм права понимается созидательное, открытое и нацеленное на развитие толкование положений конституции с целью защиты верховенства права, демократического порядка и развития прав человека. Деятельность конституционного суда по толкованию норм права проявляется в его решениях как в роли негативного, так и в роли позитивного законодателя. конституционный суд с момента начала своей практики старался Конституционный суд: от функции негативного законодателя до деятельности по толкованию норм права осуществлять разъяснение правовых норм, в чём в отличие от практики в роли позитивного законодателя у него не возникало трудностей.

Роль негативного законодателя для конституционного суда сопряжена с меньшим количеством проблем. В данном случае конституционный суд устанавливает, соответствует ли тот или иной правовой акт конституции, предоставляет законодателю срок для согласования данного правового акта с конституцией и в случае отсутствия согласования с конституцией, акт, являясь неконституционным, перестает действовать. Выступая в данной роли, конституционный суд должен обосновать противоречия акта конституции, однако не вправе сообщать законодателю, каково должно быть содержание нового правового акта, который необходимо принять после вынесения соответствующего решения конституционным судом; также конституционный суд не вправе принятием данного решения объявлять действующими какие-либо положения данного закона. Данная роль может быть обоснована, прежде всего, полномочиями конституционного суда, согласно которым последний устанавливает, соответствует ли определённый правовой акт конституции. В связи с этим основная функция законодателя определяется как принятие правовых актов; конституционной основы для передачи законодателем данной функции конституционному суду не существует. Кроме того, законодатель находится в более выгодной позиции для того, чтобы установить, каким образом лучше устранить несоответствие правового акта конституции, и имеет все необходимые ресурсы, с помощью которых он наилучшим образом сможет разработать новый текст закона и т д. Таким образом, конституционный суд подвергается меньшему риску, так как законодатель самостоятельно приводит закон в соответствие с конституцией.

Тем не менее, возникает вопрос, какие меры следует принимать в случае, если законодатель не устранил несоответствие закона конституции, которое обнаружил конституционный суд, действуя в роли негативного законодателя.

В данном случае возможно возникновение целого ряда правовых ситуаций, из которых наиболее часто встречающимися являются две:

а) Законодатель формально подчинился решению конституционного суда и принял новый закон (изменения или дополнения), но не принял во внимание указания конституционного суда — prima facie очевидно, что новый закон (или положение) также не соответствует конституции.

В данной ситуации не должно возникать проблем, так как для уполномоченного органа не существует ограничений на начало новой процедуры оценки конституционным судом конституционности нового закона, что позволяет урегулировать данную ситуацию.

b) Законодатель не подчинился решению конституционного суда, не принял новый закон, и из-за прекращения действия признанного неконституционным закона возник правовой вакуум.

В данной ситуации больше не существуют положения закона, которыми можно руководствоваться в определённом правовом вопросе, хотя данный правовой вопрос может иметь решающее значение для утверждения верховенства права, а также реализации и защиты прав человека и гражданина. Действительно, неподчинение законодателя решению конституционного суда может поставить под вопрос уважение основных прав свобод человека, а также побудить конституционный суд к действиям в роли позитивного законодателя. Можно с уверенностью сказать, что конституционный суд даже не рассматривал бы возможность выступать в роли позитивного законодателя, если бы несущий ответственность законодатель выполнял решения конституционного суда, признающие определённые правовые акты или положения неконституционными. Действия конституционного суда в данной, не свойственной для него роли могут быть объяснены, ссылаясь на соответствующие статьи конституции БиГ. А именно, статье I/2 конституции говорится: «Босния и Герцеговина является демократическим государством, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с законом и на основе свободных демократических выборов». Далее, в статье II перечислены права человека и другие положения, связанные с правами человека, включая также непосредственное применение примат Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод над национальным законодательством.

Итак, на основе того, что правам человека в конституции БиГ и её положениях «…о демократическом государстве, которое действует в соответствии с законом», конституционный суд мог бы выйти за пределы традиционной роли негативного законодателя и взять на себя роль позитивного законодателя, но только в исключительных случаях, когда бездействие законодателя после принятия конституционным судом решения создаёт угрозу для верховенства права (так как определённый закон отсутствует) и уважения основных прав и свобод человека. К этому можно добавить и общую предпосылку, что судьи конституционного суда должны, разумеется, по мере возможностей, решать конституционные проблемы, а не избегать их или игнорировать их существование.

Практика конституционного суда БиГ

С вышеизложенной проблемой конституционный суд столкнулся в 2004 году, приняв решение, в соответствии с которым признавались несоответствующими конституции положения закона, закрепляющие названия отдельных городов и общин БиГ. Это решение устанавливало срок, за который законодатель должен был привести данные положения в соответствие с конституцией. После того как законодатель в установленный шестимесячный срок не устранил имеющиеся несоответствия конституции, конституционный суд принял решение о прекращении действия неконституционных положений. Тем самым названия отдельных городов и общин перестали существовать в правовом порядке, что имело последствия для верховенства закона, а также прав и свобод человека и гражданина в данных городах и общинах, так как, их жители, например, не могли получить или продлить личные документы, на основании которых они осуществляли свои права, такие как право на медицинскую помощь, свободу передвижения др. В связи с этим конституционный суд принял решение, действующее до устранения несоответствий конституции, которым временно утвердил новые названия данных городов и общин. В этом решении конституционного суда говорилось: «…принимая во внимание факт возникновения правового вакуума из-за прекращения действия признанных неконституционными положений, а также необходимость беспрепятственной деятельности городов общин, названия которых определялись положениями закона, которые утратили силу…» Важно отметить, что законодатель только в 2009 году выполнил решение конституционного суда, признавшее названия отдельных городов и общин не соответствующими конституции, и принял соответствующий закон.

С похожей проблемой конституционный суд столкнулся в 2011 году, приняв решение о несоответствии конституции положения закона, которое определяло названия регионов регистрации для присвоения индивидуального идентификационного номера. В данном случае законодатель также в установленный шестимесячный срок не выполнил решение конституционного суда, а конституционный суд принял решение о прекращении действия неконституционных положений. После этого больше не существовало какое-либо положение закона, определяющее названия регионов регистрации для присвоения индивидуального идентификационного номера. На практике это значило, что индивидуальный идентификационный номер больше не может быть присвоен, из-за чего не могут быть выданы личные документы, такие как заграничный паспорт, идентификационная карта и др. Последствием данной ситуации стали демонстрации граждан. Акцентировалось внимание на сложном положении новорождённых детей, особенно, тяжелобольных из-за невозможности их выезда на лечение за границу без заграничного паспорта, который, в свою очередь, не мог быть им выдан из-за невозможности присвоить индивидуальный идентификационный номер. Серьёзные нарушения прав человека были очевидны, о чём, несомненно, знал конституционный суд. В данной ситуации конституционный суд всерьёз рассматривал возможность взять на себя роль позитивного законодателя и снова на временной основе определить названия регионов регистрации для присвоения индивидуального идентификационного номера. Важно подчеркнуть, что в данном случае существовала инициатива граждан, объединений и даже самих парламентариев, то есть членов законодательной власти по поводу того, чтобы конституционный суд выступил в роли позитивного законодателя. Тем не менее, этого не произошло. Законодатель, главным образом, под давлением общественности, скорректировал закон соответствующим образом утвердил названия регионов регистрации.

В похожей ситуации конституционный суд также оказался в связи с ещё одним своим решением, которое не было выполнено и касается закона о выборах и статута города Мостара, некоторые положения которых объявлены несоответствующими конституции и утратили силу в правовом порядке, а новые положения не приняты, из-за чего в данном населённом пункте не могло быть осуществлено одно из конституционных прав, закреплённое в статье I/2 Конституции, в которой говорится, что «БиГ является демократическим государством, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с законом и на основе свободных демократических выборов». Таким образом, стало невозможным осуществление одного из основных конституционных прав. Реакции конституционного суда пока не последовало, хотя сроки приведения положений правовых актов в соответствие с конституцией давно прошли, и есть вероятность, что конституционный суд вмешается.

Конституционный суд был близок к тому, чтобы выступить в роли позитивного законодателя в двух конкретных ситуациях, когда он принял решения о несоответствии законов конституции БиГ таким образом, что законодатель не смог привести в порядок законы в области, затрагивающей определённые конституционные права граждан. Например, в одном из случаев в законе не содержалось положений, на основании которых возможна передача полномочий, когда судебное рассмотрение осуществляется на основе государственного закона о судебной процедуре, и одна из сторон ущемлялась в правах в рамках судебного процесса. В другой ситуации отсутствовали положения, определяющие компенсации в различных ситуациях только для одной категории занятый, в то время как для остальных категорий такие положения имеются. В данных решениях конституционного суда прямо указывается что должен сделать законодатель для приведения данных законов в соответствие конституции БиГ, не конкретизируя механизм реализации данных решений.

Можно утверждать, что конституционный суд также выступал в роли позитивного законодателя, когда принял решение об отмене результатов выборов депутатов веча общины в городское вече города Сараево, так как выборы прошли на основании не соответствующих конституции положений, согласно которым не обеспечивалось минимальное представительство всех государствообразующих народов БиГ. Решение конституционного суда предписывало вечам общины провести новые выборы депутатов городского веча в тридцатидневный срок в соответствии с положениями конституции БиГ, а не на основе не соответствующих конституции положений городского статута, как это было сделано до вынесения решения конституционным судом.

Заключительные положения

Резюмируя вышесказанное, можно прийти к заключению, что в своей практике конституционный суд выступал в роли позитивного законодателя лишь в «исключительном случае» с целью обеспечения верховенства права и предотвращения серьёзного нарушения прав человека. Тем не менее, легитимное основание (как, например, защита прав человека) не должно уменьшать осторожность действий конституционного суда в таких ситуациях. Как уже было сказано, действия в роли позитивного законодателя вызваны именно действием (бездействием) ответственного законодателя и направлены на реализацию решений конституционного суда. Тем не менее, не существует абсолютной гарантии, что таким образом будет обеспечена защита прав человека, так как решение конституционного суда, принятое им роли позитивного законодателя, необходимо выполнить тем же самым органам власти, который не выполнил решение решение конституционного суда, принятое им в роли негативного законодателя. Поэтому в таких ситуациях всегда необходима осторожность.

На данной конференции, безусловно, будут рассмотрены и некоторые другие вопросы, связанные с действиями конституционного суда в роли позитивного законодателя, а также даны ответы на некоторые из этих вопросов.

Несмотря ни на что, на мой взгляд, конституционный суд должен иметь право толкования норм права; также в исключительных ситуациях для поддержания верховенства права и правовой безопасности, защиты прав человека и развития демократии он должен брать на себя роль позитивного законодателя, однако лишь на временной основе.

Итог

Действия конституционного суда в роли позитивного законодателя необходимы только в «крайнем случае» для обеспечения верховенства права и предотвращения серьёзных нарушений прав человека. Тем не менее, легитимное основание- защита прав человека- не должно уменьшать осторожность действий конституционного суда в таких ситуациях. Как уже было сказано, действия в роли позитивного законодателя вызваны именно (без)действием ответственного законодателя и направлены на реализацию решений конституционного суда. Тем не менее, не существует абсолютной гарантии, что таким образом будет обеспечена защита прав человека, так как решение конституционного суда, принятое им в роли позитивного законодателя, также необходимо выполнить теми же самыми органами власти, которые не выполнили решение конституционного суда, принятое им в роли негативного законодателя. Стоит подходить к вопросу осознанно и осторожно.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: