Когда был создан административный суд

Обновлено: 28.03.2024

Ключевые слова: СУДЕБНАЯ СИСТЕМА; СУДЫ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ; АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО; АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ; JUDICIAL SYSTEM; COURTS OF GENERAL JURISDICTION; ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS; ARBITRATION COURTS.

Аннотация: В Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В свою очередь, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что судопроизводство по административным делам должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

В данной статье будут исследоваться предпосылки создания в Российской Федерации административных судов, мировой опыт существования таких судов, а также перспективы их создания в России.

Проблема создания в РФ административной юстиции, можно сказать, появилась с принятием в 1993 году Конституции, ведь в ч. 2 ст. 118 Основного закона упоминается административное судопроизводство [1]. А если задуматься, то даже выше можно расценивать упоминаемую среди прав и свобод человека и гражданина в ст. 46 Конституции возможность обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Говоря о предпосылках создания административных судов в РФ, стоит вспомнить особенности начал жалобного производства в истории страны.

Так, на Руси, например, жалобы подавались в том числе непосредственно князю, правда такая возможность была только у жалобщиков высокого статуса [2]. Первое законодательное закрепление возможность подавать жалобы нашла в Судебнике 1497 года.[3] А уже в Судебнике 1550 года круг жалоб, подаваемых на имя царя, был ограничен и были введены «необоснованные жалобы», причем подача таковых могла даже привести в тюрьму. В 1550 году был создан Челобительный приказ, то есть орган, принимающий и разбирающий жалобы на власть, а Соборное уложение 1649 года устанавливало уже ответственность должностных лиц за неправильное рассмотрение жалоб.

Регулирование челобития пошло дальше при Петре I, которым была установлена процедура подачи жалоб, а в частности такой порядок, по которому жалоба направлялась в вышестоящую инстанцию, и в таком случае жалобы на деятельность Сената должны были направляться уже самому императору. Но вскоре, дабы сократить потоки челобителей, было запрещено подавать жалобы самому царю, но уже в 1762 году Екатерина II сделала подобные жалобы возможными.

В середине-конце XIX века появился вопрос о выборе модели рассмотрения дел об «административной неправде» — так в то время называли незаконные действия чиновников [4].

Среди моделей, привлекающих внимание российских юристов того времени были следующие: коллегии по административным вопросам в существующих органах исполнительной власти (то есть власть сама контролирует себя); расширение полномочий судов для контроля за исполнительной властью (но нарушается разделение властей); создание отдельных судов для рассмотрения жалоб наподобие существовавшим уже столетия таким органам во Франции и Пруссии.

Ближе всего к созданию отдельных административных судов за всю историю Россия оказалась в мае 1917 года с принятием Положения «О судах по административным делам», но дальнейшие события этого года заставили на десятилетия забыть о таких подвижках.[5]

Хотя стоит отметить, что при такого типа смене власти кардинально падает степень недовольства ее деятельностью. То есть советское правительство обеспечило себе кредит доверия как минимум на ближайшие годы.

В Российской Федерации к созданию института административных судов ближе всего подошли в 2000 году с принятием в I чтении проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Второе чтение долго откладывалось, и в 2013 году Государственная Дума отклонила законопроект и этим положила конец всем возможным перспективам создания такого института на данный момент [6].

В качестве одного из основных мотивов откладывания данного вопроса указывают необходимость значительного финансирования создаваемого органа. Но инициатор законопроекта, Верховный Суд РФ, оценивает затраты в размере 5 млрд. рублей, что стало бы увеличением финансирования судебной системы всего на 4%.[7]

Несмотря на отказ от создания отдельной ветви судебной власти, чуть более 3 лет назад, 8 марта 2015 года был сделан гигантский шаг в развитии административного судопроизводства в РФ: был принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), глава 2 которого устанавливает подсудность административных дел целому ряду судов, судом высшей инстанции при этом является Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации [8]. Ряд административных дел Верховный Суд рассматривает как суд первой инстанции.[9]

Стоит отметить, что ключевое значение автором данной статьи придается возможности при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, реализовывать экс-территориальный принцип, то есть видится совершенно необходимым рассмотрение дел о действиях (или бездействии) органов власти той или иной территории, судом, находящимся строго вне этой территории. Такой принцип способствует укреплению независимости суда от местной исполнительной власти, влияние которой кажется неизбежным при рассмотрении дел судами общей юрисдикции (районным судом, верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа), которым подсудно абсолютное большинство административных дел [10]. Единственная возможность реализации экс-территориального принципа на данный момент возможна только в рамках системы Арбитражных судов федеральных округов.

Законопроектом об административных судах, к примеру, предполагалось создание системы федеральных окружных административных судов, что бы способствовало полноценной реализации экс-территориального принципа в административном судопроизводстве [11].

Реализация такого принципа значительно уменьшает степень влияния исполнительной власти на принятие решений судами и таким образом увеличивает доверие граждан к суду и к власти в целом, что может способствовать формированию у граждан культуры оценки деятельности власти. Такая оценка должна будет происходить отнюдь не в суде, а в обществе. Но суд в данном случае поможет создавать прецеденты, по которым другие органы власти будут вести законную деятельность на благо граждан.[12] Главной задачей власти должно будет стать создание таких условий и такое качество работы, при которых у граждан не будет необходимости обращаться в суд для защиты своих прав. Возможно, именно такой оптимизм в видении будущего исполнительной власти как честного и бесперебойного механизма приведет к отсутствию системы административных судов в Российской Федерации и законности принимаемых властью решений.

Важной тенденцией можно будет считать и специализацию судей, так как без ближайших перспектив создания профильного судебного органа по рассмотрению административных дел, все административное судопроизводство ложится на судей общей юрисдикции, которые будут с этим легко справляться в условиях легальной и легитимной деятельности исполнительной власти.

Корякин Е.А., преподаватель кафедры организации исполнения уголовных наказаний Кировского филиала Академии права и управления ФСИН России.

В процессе исследования автор приходит к выводу о наличии в России предпосылок для формирования специализированных административных судов и рассматривает различные законодательные конструкции для обеспечения их возможной деятельности.

Судебная система России регулирует свою деятельность на основе и во исполнение Конституции РФ (ст. 118 и ст. 126) и, безусловно, должна обеспечивать конституционное, гражданское, уголовное, арбитражное и административное правосудие [1, с. 51].

Одной из форм судебного контроля в сфере управления, касающейся защиты прав граждан, является институт судебного обжалования неправомерных действий (бездействия), решений государственной и муниципальной администрации. Проблема правосудия по административным делам очень актуальна. Административный суд должен разрешать конкретное дело и осуществлять контроль над законностью и обоснованностью действий публичной администрации. Необходимо вести речь об административных делах, возникающих из публично-правовых отношений.

Данный вид юстиции представляет собой юридическую форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти [2, с. 5].

Исторические условия развития России не создавали необходимых предпосылок для формирования специализированных административных судов. Достаточно долго суд в России не был отделен от администрации, а попытки такого отделения, предпринятые Петром I, а затем Екатериной II, вплоть до Судебной реформы 1864 г. заканчивались безуспешно.

Тем не менее земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы создают условия, при которых административно-правовые споры возникают не только у граждан и администрации, но и у органов местного самоуправления и администрации. Правительствующий Сенат как высший судебный орган Российской империи выступал в качестве органа, разрешавшего подобного рода споры. Но Правительствующий Сенат не выступал как специализированный орган административной юстиции.

После проведения Судебной реформы 1864 г. и создания относительно централизованной судебной системы, а также в советский период речи о раздроблении целостной юстиции с выделением из нее административной не шло.

Практически только накануне Февральской революции 1917 г. в составе Правительствующего Сената первый судебный департамент получил полномочия, соответствующие технологиям административных судов. Впервые в российской истории достаточно стройная система органов административной юстиции была учреждена Временным правительством, которое до созыва Учредительного собрания приняло на себя обязанность по преобразованию общества на новых демократических началах. Положением от 30 мая 1917 г. оно утвердило Положение о судах по административным делам, которое вводилось в действие с 1 июня 1917 г. Впрочем, за столь короткий промежуток времени административные суды практически не начали полнокровно осуществлять свои функции и были упразднены по мере упразднения всех элементов судебной системы дореволюционной России.

Исторический анализ свидетельствует о тенденции постепенного расширения судебной подведомственности. Важное значение имеет Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" 1987 и 1989 гг. [3, с. 44].

Далее в хронологическом порядке вступил в силу российский Закон 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Положения Конституции РФ 1993 г., касающиеся права на административное судопроизводство, различают два вида административного судопроизводства: по делам об административных правонарушениях и в связи с проверкой законности актов субъектов публичной власти. Можно говорить о существовании административно-деликтного и административно-тяжебного судопроизводств как разновидностей административного судопроизводства.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" в ст. 26 закрепил основание создания административных судов.

Идея создания административных судов была высказана в законопроекте Верховного Суда РФ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", принятом Государственной Думой в первом чтении 22 ноября 2000 г.

Проект Федерального закона "Об административных процедурах" призван урегулировать общие принципы административных процедур в первой инстанции. Под последними понимается введение единых процессуальных правил построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмена.

Предполагалось, что Закон об административных процедурах послужит основой для формирования соответствующей судебной практики в рамках административного судопроизводства и станет действенным инструментом защиты прав и свобод человека от действий (бездействия) административных органов [4, с. 184].

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В. Лебедев подчеркивал, что "именно в создании административных судов предлагается несовпадение судебных округов с административно-территориальным делением, что является одним из гарантированных условий для объективного рассмотрения дел" [5, с. 20].

Становится очевидным, что административные суды не смогут работать по правилам, установленным ГПК РФ, в связи с чем требовалось разработать совершенно новый процессуальный закон для этих судов. Предполагаемый проект закона получил название - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [6, с. 6].

В 2002 г. по распоряжению Председателя Верховного Суда РФ была сформирована рабочая группа, в которую вошли судьи Верховного Суда РФ, представители Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Администрации Президента РФ, известные ученые в области административного права. Результатом работы группы стал проект федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", который в начале марта 2003 г. был рассмотрен Советом по вопросам совершенствования правосудия при Президенте РФ. Он содержит 247 статей и значителен по объему, но, с другой стороны, это позволяет отказаться от ссылок на иные нормативные акты.

Только в 2003 г. в Верховном Суде Российской Федерации с привлечением представителей юридической науки был разработан проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который 22 ноября 2000 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении [7, с. 2].

В 2002 г. вступили в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, а с 1 февраля 2003 г. введен в действие новый Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

В целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел Верховный Суд Российской Федерации предлагает создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с административно-территориальным делением страны. Для этого предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.

Законопроектом предложена следующая схема построения системы федеральных административных судов: на первой ступеньке - межрайонные административные суды (приблизительно 600), выше - суды субъектов Федерации (в лице административных коллегий этих судов), еще выше - федеральные окружные административные суды (в количестве 21 окружного суда 2 инстанции), судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. При этом в законопроекте предлагается существующие президиумы судов субъектов Федерации наделить полномочиями по рассмотрению в порядке надзора протестов на решения административных судов.

Судье Ульяновского областного суда Ю. Жаднову [8, с. 21] наиболее приемлемой представляется следующая схема: на первой ступеньке - межрайонные административные суды, выше - административные суды в 21 округе, еще выше - административные суды в 7 федеральных округах, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, и на вершине пирамиды - Верховный Суд РФ. Причем президиумы, имеющие право рассматривать протесты в порядке надзора, следует создать в 7 судах федеральных округов.

В современный период наметилась тенденция наращивания процессуальных гарантий, при которой административное правосудие от полномочий административного органа уходит к административному судопроизводству. При определении схемы построения федеральных административных судов особую значимость приобретает реальное обеспечение независимости этих судов от органов власти.

Ряд авторов отстаивает концепцию специализации судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Гражданское и административное судопроизводство в экономической сфере осуществляется арбитражными судами. В системе арбитражных судов предусмотрено создание административных коллегий во всех арбитражных судах России. В их составе работают судьи, специализирующиеся на разрешении административных споров - дел, связанных с применением публичного права. В судах же общей юрисдикции, которые рассматривают большое число административных дел, административных коллегий нет. В этой связи закономерной является постановка вопроса о необходимости специализации судей.

Если идти по такому пути, то можно ограничиться созданием специализированных коллегий в судах уровня субъектов Федерации и Верховном Суде Российской Федерации и принятием кодекса (закона) "Об административном судопроизводстве" [9, с. 10].

В статье [10, с. 31] разбираются базовые элементы Закона об административном судопроизводстве.

Интересна точка зрения автора статьи Е. Лупарева [11, с. 22], который утверждает, что независимость высшего административного суда (и других высших судебных инстанций) может быть обеспечена при их формировании путем выборов органами судейского сообщества. Представление кандидатур в квалификационные коллегии должно осуществляться от органов президентской, законодательной, исполнительной власти, включать представителей общественности. Причем представители общественности должны не просто назначаться Советом Федерации, а избираться им из числа кандидатур, представленных общественными объединениями. Законодательные предпосылки этому есть: в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в полномочия Высшей квалификационной коллегии судей входит рассмотрение заявлений кандидатов на должности руководителей высших судебных инстанций (исключая Конституционный Суд Российской Федерации).

Какую систему контроля для защиты прав граждан от нарушений со стороны административных органов выберет российский законодатель - сегодня спор развивается между административной юстицией и контролем общих судов за административной деятельностью.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1994. 64 с.
  2. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. N 1. С. 5 - 11.
  3. Минашкин А.В. Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 7. С. 44 - 47.
  4. Федеральный закон "Об административных процедурах": Инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой. Фонд "Конституция". М.: Комплекс "Прогресс", 2001. 184 с.
  5. Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. 2002. N 9. С. 20.
  6. Проект Федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" // Российская юстиция. 2004. N 3. С. 6 - 45.
  7. Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. N 3. С. 2 - 5.
  8. Жаднов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // Российская юстиция. 2002. N 9. С. 21.
  9. Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. N 2. С. 10.
  10. Дидков Г.В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2001. N 5. С. 31 - 41.
  11. Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция // Российская юстиция. 2003. N 5. С. 22.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Минникес И.А., доцент Байкальского государственного университета экономики и права (г. Иркутск), кандидат юридических наук.

Вопрос о создании административных судов в Российской Федерации обсуждается уже несколько десятилетий. Долгое время преобладающая позиция была такова: административная юстиция, конечно же, нужна, но создать административные суды не позволяет дефицит государственного бюджета.

Предпринимались в этом направлении и некоторые практические шаги. Так, 22 ноября 2000 г. Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенный Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 г. (с изменениями и дополнениями от 31 октября 2000 г.) . Однако дальнейшая работа над данным законопроектом была приостановлена, так как пришли к выводу, что необходимо обсуждать и принимать одновременно два закона - об административных судах и Кодекс административного судопроизводства (либо административный процессуальный кодекс). Сыграли свою роль и причины сугубо экономического характера.

Подробнее см.: Фоков А.П. О Кодексе административного судопроизводства // Российский судья. 2007. N 1. С. 2.

В марте 2003 г. Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия обсудил проект Кодекса административного судопроизводства РФ. Проект был подготовлен рабочей группой, которая была создана 2002 г. по распоряжению Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, непосредственно рабочую группу возглавлял первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко.

В процессе обсуждения некоторые члены Совета, в частности председатель Совета В.А. Туманов, высказывались за создание административных коллегий в судах общей юрисдикции. Но в итоге было принято решение, что судебную систему нужно выстраивать в полном соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает именно административное судопроизводство .

Ямшанов Б. Когда создадут административный суд // Российская газета. 2003. 1 апреля.

Данный проект был доработан рабочей группой, образованной по распоряжению Руководителя Администрации Президента РФ от 8 июля 2003 г. N 869. В марте 2004 г. он был опубликован для ознакомления с ним и обсуждения всеми заинтересованными лицами .

Российская юстиция. 2004. N 3.

Так, например, в декабре 2005 г. в Москве под эгидой Верховного Суда РФ и Российской академии правосудия состоялась научно-практическая конференция "Теоретические и практические проблемы административного правосудия". В рекомендациях, принятых участниками данной конференции, были одобрены концепция и проект Кодекса административного судопроизводства РФ. Также было признано считать целесообразным дальнейшее продвижение в Государственной Думе Федерального Собрания РФ проекта Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации" .

Теоретические и практические проблемы административного правосудия. Материалы научно-практической конференции (8 - 9 декабря 2005 г.). М., 2006. С. 260 - 261.

Следует отметить, что проект Кодекса прошел экспертизу в Совете Европы и получил там одобрение.

16 ноября 2006 г. Пленум Верховного Суда РФ принимает Постановление N 55 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Внесенный в Государственную Думу РФ проект Федерального закона РФ "Кодекс административного судопроизводства" является серьезным продвижением вперед на пути становления административного судопроизводства.

Вместе с тем проект Кодекса порождает ряд вопросов как практического, так и теоретического плана, которые представляется полезным обсудить до вступления его в законную силу.

  1. Пункт 1 ст. 1 проекта Кодекса говорит о том, что административное судопроизводство осуществляют административные суды общей юрисдикции. Однако таких судов в собственном смысле слова в Российской Федерации в настоящее время не существует.

Применяя системное толкование, можно сделать вывод о том, что имеют в виду разработчики проекта.

Статьи 13, 17, 18 говорят о мировых судьях и межрайонных судах. Вместе с тем ст. 13 упоминает и об иных судах. Данное словосочетание "иные суды" представляется крайне неудачным и звучит настораживающе. Суды занимают особое место среди органов государства. Они наделены правом осуществления правосудия, и полный перечень этих органов должен быть закреплен в законе. Никакое домысливание и расширительное толкование здесь непозволительно. Кроме того, ст. 19 относит к административным судам окружные суды, ст. 20 - Верховный Суд РФ и ст. 21 - военные суды.

Из чего можно сделать вывод, что к административным судам общей юрисдикции относятся суды, которые уже существуют и которые необходимо создавать - межрайонные и окружные суды.

Предполагается, что будут созданы 500 межрайонных судов, 21 окружной суд и судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ . Причем юрисдикция межрайонных и окружных судов будет распространяться на территорию, не совпадающую с существующим административно-территориальным делением.

Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. N 3.

Последнее положение преподносится разработчиками Кодекса как великое благо, позволяющее эффективно бороться с административным произволом и коррупцией .

См., например: Лебедев грозит бюрократам Кодексом. Совет судей обсудил, как усилить борьбу с коррупцией // Российская газета. 2006. 29 ноября; Бюрократов осудят по закону. Верховный Суд разработал процедуру борьбы с произволом чиновников // Российская газета. 2007. 23 января.

Борьба с коррупцией - это серьезная задача, значимость которой преуменьшать ни в коем случае не следует. Вместе с тем, как представляется, принятие Кодекса административного судопроизводства вызвано не только этой проблемой.

Что же касается установления новых границ подсудности (а проект Кодекса в ст. 16 предусматривает территориальную подсудность), то эта проблема гораздо более сложная, чем кажется в первом приближении. Здесь необходимо учитывать не только сопредельность территорий, но и реально сложившиеся транспортные схемы. Игнорирование последнего фактора существенно затруднит доступ граждан к правосудию.

Следует отметить, что, создавая Кодекс административного судопроизводства, Россия в этом отношении не является лидером на постсоветском пространстве. В Украине 1 сентября 2005 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Украины. Однако уже в октябре 2005 г. в него были внесены изменения и дополнения, касающиеся подведомственности административных дел . Таким образом, опыт Украины показывает, что вопрос о том, какие суды на какой территории и какие дела будут рассматривать, должен быть всесторонне и тщательно продуман еще до вступления Кодекса в законную силу.

  1. Проект Кодекса административного судопроизводства РФ говорит о том, что Кодекс регулирует порядок рассмотрения административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений (п. 1 ст. 1).

Бесспорно, отношения, урегулированные нормами административного права, являются главным образом публично-правовыми. Но несомненно и все более глубокое проникновение диспозитивных начал в административно-правовые отношения.

Вопрос об использовании договорных механизмов в административном праве достаточно давно обсуждается в юридической науке . Данная проблема остается актуальной и в настоящее время и является предметом многих современных исследований .

Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Сов. государство и право. 1966. N 10; Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. N 3; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979; Он же. Теория административного права. М., 1985.
Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997; Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2002; Нехайчик В.К. Правовая природа административного договора // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 78 - 81; Он же. Концепция механизма административно-правового воздействия // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 1. С. 114 - 122.

В проекте Кодекса и в действующем российском законодательстве законодательная дефиниция "административный договор" в настоящее время отсутствует. В отличие от российского законодательства Кодекс административного судопроизводства Украины 2005 г. ввел понятие "административный договор" . Если российский законодатель в будущем последует этому примеру, то упомянутая формулировка п. 1 ст. 1 проекта, касающаяся публично-правовых отношений, не должна звучать так однозначно.

  1. Весьма интересную новеллу содержит п. 3 ст. 2 проекта Кодекса: "В случае отсутствия административно-процессуальной нормы, регулирующей отношения, возникшие в ходе производства по делу, суд применяет норму права, регулирующую сходные отношения, а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации".

Речь идет о применении административно-процессуальной нормы по аналогии, причем допускается и аналогия закона, и аналогия права. Ни один из процессуальных кодексов Российской Федерации такой нормы не содержит.

Идея представляется достаточно конструктивной в том отношении, что, пока административный процесс находится в стадии становления, выглядит оправданным заимствование уже существующих процессуальных форм.

Но вместе с тем в практической реализации этой идеи видятся большие проблемы. Действующий КоАП РФ не допускает применения права по аналогии. Хотя в нем не содержится прямого запрета, как в ст. 3 УК РФ, понятие административного правонарушения в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ сформулировано таким образом, что применение права по аналогии исключается.

Проект Кодекса административного производства в этой части изначально порождает коллизию между материальной и процессуальной нормами, которые регулируют административные правоотношения.

  1. Много дискуссий вызывает так называемое модельное дело, предусмотренное ст. 29 проекта Кодекса.

Во многом появление такой категории вызвано идеей процессуальной экономии, что, учитывая запредельную загруженность судов, безусловно, должно приниматься во внимание.

Однако ряд положений данной статьи проекта вызывают возражения по следующим основаниям.

Во-первых, положение ч. 2 п. 2 ст. 29 проекта Кодекса "Вопрос о вызове в судебное заседание заявителя и административного ответчика суд решает по своему усмотрению" является прямым нарушением прав граждан и юридических лиц на защиту своих интересов в суде. Возможно, допустимо признать необязательность их явки в судебное заседание при надлежащем извещении. Но само извещение сторон о месте и времени судебного заседания представляется обязательным.

Во-вторых, использование одного из дел в качестве модельного при рассмотрении последующих не исключает вероятности судебной ошибки. Что будет, если решение по делу, которое взято в качестве модельного, в последующем будет отменено?

В этой связи вызывает возражение положение п. 4 ст. 29 проекта Кодекса: "Решение по модельному делу является основанием для рассмотрения последующих дел в сокращенном порядке только в том суде, который вынес решение по модельному делу". При такой постановке вопроса в каждом суде будут свои модельные дела, что может привести к нарушению единообразия судебной практики. Уж если допускать существование модельных дел, то таковыми следует признавать только решения высших судебных инстанций. Это позволит и обеспечить процессуальную экономию, и сохранить единство в понимании и применении закона.

И наконец, в-третьих, в юридической литературе модельные дела уже успели назвать прецедентами. Думается, что это не совсем правильно. Далеко не каждое судебное решение является прецедентом, а лишь то, в мотивировочной части которого сформулирована новая норма права. Следовательно, отождествлять модельное дело и судебный прецедент не следует .

  1. Статья 33 проекта Кодекса говорит о том, что представителями физических лиц в административных судах, кроме случаев, установленных настоящим Кодексом, выступают адвокаты. От имени организаций в суде выступают в качестве представителей работники юридических служб, имеющие высшее юридическое образование, или адвокаты.

В такой редакции круг субъектов, к которым стороны, участвующие в деле, могут обратиться за защитой своих интересов в административном суде, неоправданно ограничен.

Гражданин должен иметь право доверить представлять свои интересы в административном суде любому лицу. Иное положение вещей нарушает его конституционное право на защиту.

Что же касается организаций, то редакция, избранная разработчиками проекта Кодекса, также представляется неудачной. Почему применительно к работникам организации этим правом наделены только работники юридических служб, имеющие высшее юридическое образование? А если при рассмотрении налогового спора потребуется, чтобы интересы организации представлял бухгалтер, имеющий высшее экономическое образование? Или сам руководитель организации выразит желание выступить представителем при рассмотрении дела в административном суде? Исходя из буквального толкования ст. 33 они такого права не имеют.

Подобная норма ранее содержалась в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, однако в последующем была изменена. Думается, что и Кодексу административного судопроизводства следует заимствовать норму, содержащуюся в ныне действующей редакции ст. 59 АПК РФ. Правом представлять интересы организаций и в административных судах должны обладать их органы, действующие в соответствии с федеральным законом, иным нормативным правовым актом или учредительными документами организаций, адвокаты и иные оказывающие юридическую помощь лица.

  1. Статья 9 проекта Кодекса называется "Приоритет интересов гражданина" и закрепляет положение, согласно которому "если при оценке доказательств возникают неустранимые сомнения, то такие доказательства не могут использоваться против гражданина".

Несмотря на достаточно демократичное звучание, и название, и текст статьи представляются неудачными. Прежде всего, данная статья не согласуется со ст. 7 "Равенство всех перед законом и судом" и ст. 8 "Осуществление правосудия на основе состязательности и равенства сторон". И если при оценке доказательства возникли неустранимые сомнения и оно не может быть использовано против гражданина, думается, такое доказательство не может быть использовано и против организации.

Возможно, данную статью следовало бы исключить из текста Кодекса либо изложить в другой редакции, ориентируясь на ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

  1. Устанавливая возрастные границы административной процессуальной дееспособности (ст. 27), проект Кодекса ориентируется на возрастные критерии, принятые в гражданском праве, - до 14 лет, от 14 до 18 лет и граждане, достигшие 18 лет.

В то же время ст. 2.3 КоАП РФ устанавливает другие возрастные границы - 16 - 18 лет. 14-летний возраст для КоАП РФ юридического значения не имеет.

И здесь, как и в случае с применением права по аналогии (ст. 2 проекта Кодекса), проект изначально закладывает коллизию между нормами материального и процессуального права, регулирующими административные правоотношения.

  1. Проект Кодекса содержит понятие "меры предварительной защиты заявленных требований" (ст. 81). Необходимость существования данного института сомнений не вызывает. Однако действующие процессуальные кодексы содержат несколько иные термины - "меры по обеспечению иска" (ст. 140 ГПК РФ), "обеспечительные меры" (ст. 91 АПК РФ).

Существующие терминологические различия не являются принципиальными. Но так как по содержанию данные меры во многом совпадают, возможно, в целях согласованности и унификации процессуальных отраслей права необходимо подумать над универсальным термином, приемлемым для всех процессуальных кодексов Российской Федерации.

В целом проект Кодекса административного судопроизводства РФ говорит о серьезной проделанной работе, направленной на становление в нашей стране еще одной ветви судебной власти.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.


Эта статья посвящена актуальной в последние годы теме создания административных судов в нашей стране. С целью понять необходимость в создании административной юстиции в РФ, автор делает анализ аналогичных судов, уже существующих в других странах, а также приводит предположительную структуру таких судов в нашей стране, какими они могут быть при их создании.

Ключевые слова: административный суд, административная юстиция, административное судопроизводство, дела об административных правонарушениях

Вопрос о необходимости создания системы административных судов в Российской Федерации возник уже давно и по этому вопросу более 20 лет ведутся активные дискуссии среди многих ученых, юристов. Однако все еще в нашей стране не создана административная юстиция, хотя и существуют тенденции к ее созданию, и в этом направлении сделано уже многое даже на законодательном уровне. Несколько раз делались попытки создать специализированные суды, которые бы решали дела об административных правонарушениях, но эти попытки оказались неудачными. Так, например, в Государственную Думу с 2000 годов вносились законопроекты об административных судах, ни один из которых не был реализован. В 2010 году Государственная Дума РФ приняла решение о прекращении рассмотрения законопроекта «О федеральных административных судах».

Необходимость в создании рассматриваемых судов кажется автору данной статьи очевидной. Эта необходимость вызывается, прежде всего, многочисленностью дел об административных правонарушениях, т. к. правонарушения в этой сфере во много раз превышают нарушения в гражданских или же уголовных отношений. Многие административные дела остаются не рассмотренными, многие хранятся в «долгом ящике» и их рассмотрение длится годами, некоторые дела могут быть рассмотрены не корректно и т. п. Тем самым нарушаются конституционные права граждан, а также ограничивается доступность правосудия. В настоящее время, по этому вопросу, современные ученые делятся на две группы. Первая группа соответственно считает необходимым создание административной юстиции, а вторая, наоборот придерживается мнения об отсутствии такой необходимости.

Ученые первой группы считают, что «появление административных судов создаст дополнительные гарантии защиты прав и свобод граждан и повысит эффективность правосудия». Действительно, нарушение прав, свобод и законных интересов граждан административными правонарушениями больше и особенность их нарушения заключается, по мнению автора этой статьи тем, что не редки случаи нарушения этих прав органами исполнительной власти и их должностными лицами. Так существует много административных дел по жалобам на признание незаконными правовых актов, на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти.

А. И. Сапожников, сторонник первой группы, который придерживается мнения о необходимости создания административной юстиции, считает, что «введение административных судов является конституционным долгом законодателя. Создание органов административной юстиции не только осуществит закрепленные Конституцией положения, но и выведет Россию в этом вопросе на общеевропейский уровень». Такое мнение кажется автору статьи рациональным, т. к. в ст. 118 предусматривается административное судопроизводство, наряду с конституционным, гражданским и уголовным. А. И. Власов, другой ученый этой группы, утверждает, что «рассмотрение дел, возникающих из административных правоотношений, должны рассматриваться исключительно в специализированных судах». Действительно, такое специализированное рассмотрение этих дел, как считает автор этой статьи, позволило бы принимать более эффективные решения по ним, а также улучшило бы обеспечение доступности правосудия в РФ.

Специализированные суды необходимы, по мнению ученых и потому, что дела об административных правонарушениях довольно сложны и специфичны, и поэтому их должны рассматривать специализированные, административные суды. Однако, есть ученые, которые утверждают, что в этом плане необходима специализация судей, рассматривающих административные дела, а не судов, т. к. принимают решение именно судьи, и эффективность их решения зависит от уровня их профессиональности. Такого мнения придерживаются сторонники второй группы.

Итак, необходимость создания административной юстиции, как считает автор данной статьи, вызвана тремя основными причинами.

Первой из них является потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов государственной власти. Как мы уже сказали, не редки случаи нарушения прав и законных интересов граждан именно должностными лицами и органами государственной власти и это требует специализированного контроля со стороны судебной власти, т. к. конституция закрепила приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Второй причиной необходимости создания административных судов является недостаточный профессионализм судей судов общей юрисдикции по решению дел об административных правонарушениях. Как мы уже сказали, предлагают решение этой проблемы путем специализации судей, однако это не будет достаточно действенным. Автор считает, что если судьи будут работать в специализированных административных судах, им будет легче специализироваться именно на решении административных вопросов, а в судах общей юрисдикции, им необходимо специализироваться по всем направлениям сразу, что достаточно сложно для любого человека.

Третья причина состоит в перегруженности судов общей юрисдикции. Наличие множества гражданских, уголовных, административных, арбитражных дел, среди которых особенно много административных, затрудняет работу этих судов. Многие административные дела в судах общей юрисдикции остаются, таким образом, не рассмотренными, откладываются на долгое время, по ним принимаются не эффективные решения. Все это свидетельствуют о необходимости выделения административных судов.

В настоящее время существует тенденция к такому их выделению и важным шагом в этом направлении послужило принятие Государственной Думой РФ совсем недавно, 20 февраля 2015 года, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Данный кодекс является важной предпосылкой для создания административных судов в России, т. к. именно он регулирует порядок осуществления административного судопроизводства. До принятия этого кодекса, его отсутствие считали одной из проблем для создания административных судов. На сегодняшний день основной проблемой на пути создания административных судов, видится плохая экономическая ситуации в стране, а создание таких специализированных судов на всей территории РФ требует достаточно много денежных средств. Так, по информации Верховного Суда РФ, на создание административных судов, потребуется не менее 5 млрд. рублей. Быть может, именно из-за этого в РФ не существует административных судов, хотя, как считает автор этой статьи, данную проблему можно решить, если хорошо постараться.

Некоторые ученые считают проблемой и то, что все еще нет достаточной ясности в концепции административных судов, а существует лишь различные точки зрения ученых по этому вопросу. Для создания таких судов, можно было бы взять за основу опыт разных стран, в которых уже с давних времен существует административная юстиция, специализированные административные суды. Франция, Германия, США, Соединенное Королевство, Италия, Финляндия, Япония, Китай, Швеция, Польша, Литва и некоторые другие страны сегодня имеют развитую административную юстицию. Эти страны имеют многовековой опыт по осуществлению административного судопроизводства. Хотя судебная система в каждой стране и создается на основе своих специфических условий, по своим историческим традициям, все же опыт этих стран можно бы взять за основу создания административных судов в РФ.

Например в Германии, правовая система которой аналогична с нашей, действуют самостоятельные, независимые административные суды еще с XIX века. Система судов административной юстиции этой страны, которая очень схожа с системой судов общей юрисдикции РФ, по мнению автора статьи, могла бы быть взята за основу построения административных судов в нашей стране. Рассмотрим коротко структуру системы административных судов этой страны.

Система административных судов Германии включает в себя три звена. Первое представлено 52 административными судами земель, которые рассматривают дела в качестве судов первой инстанции. Второе — 16 высшими административными судами земель, которые могут выступать как в качестве первой инстанции, так и в качестве судов апелляционной инстанции по решениям, принятым административными судами. И третье звено представлено Федеральным административным судом Германии. Он является общефедеральным судебным органом, и рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции по рассмотрению жалоб на решения, вынесенные высшими административными судами земель. Также Федеральный административный суд может рассматривать некоторые дела в качестве суда первой инстанции. Такова общая структура специализированных административных судов Германии, которую автор данной статьи считает наиболее подходящей основой для создания аналогичных судов в России.

Итак, какими же могут или же должны быть административные суды в нашей стране при их создании. Автор этой статьи предлагает общую структуру административных судов, с учетом федеративного устройства Российской Федерации. Данная структура во многом схожа с системой судов общей юрисдикции РФ. Как и рассмотренные нами административные суды Германии, так и в нашей стране они будут трехзвенными.

Первое, или по нашему основное звено системы административных судов РФ может быть представлено Районными судами, которые будут рассматривать дела об административных правонарушениях в качестве судов первой инстанции. Необходимости создавать систему мировых судей как в судах общей юрисдикции автор статьи не видит, и поэтому функций апелляционной инстанции у районных административных судов не будет.

Второе звено (среднее) будут образовывать высшие административные суды субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов). Они будут выступать в качестве судов первой инстанции, а также судов апелляционной инстанции по жалобам на решения, вынесенные районными административными судами. Кроме того, эти суды можно наделить и функциями кассационной инстанции.

Третье звено системы административных судов РФ будет представлено Высшим административным судом РФ, которое будет общефедеральным судебным органом, действующим на всей территории РФ. Он будет рассматривать дела в качестве суда всех трех инстанций: первой инстанции, по некоторым особо важным делам, отнесенным к его компетенции; апелляционной и кассационной инстанции по жалобам на решения, вынесенные высшими административными судами субъектов РФ. Кроме того, к компетенции этого суда будет отнесена функция координации деятельности всех судов, входящих в систему административных судов РФ.

Такими и могут быть специализированные административные суды РФ. Правовой основой их деятельности будет служить упомянутый выше Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, принятый 20 февраля 2015 года. Как и все остальные суды РФ, они будут придерживаться в своей деятельности общих принципов судебной власти. Данные суды будут рассматривать дела в сфере государственного управления и жалобы на решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц. Создание административных судов будет служить дополнительной гарантией защиты прав и свобод граждан РФ. Существенной отличительной чертой данных судов от остальных будет то, что обращение в административный суд будет возможно лишь в случае, если жалоба лица в соответствующие вышестоящие органы была отклонена, или решение по этой жалобе не удовлетворяет его интересы.

В ходе написания статьи, автор приходит к выводу о необходимости в скорейшем создании самостоятельных административных судов, и поддерживает ученых Сапожникова, Власова и др., которые выдвигают доводы о необходимости их создания. При создании административной юстиции в нашей стране появится возможность снизить загруженность судов общей юрисдикции, что позволит более компетентно решать все дела. Во-первых, суды общей юрисдикции будут легче решать вопросы гражданского, уголовного и арбитражного характера. Во-вторых, дела об административных правонарушениях будут решаться намного эффективнее, чем сейчас. Хотя сложившаяся в нашей стране на сегодняшний день политическая и экономическая ситуации и создают трудности на пути создания административной юстиции, можно все же полагать, что совсем скоро у нас она появится. Особенно в связи с принятием в 2015 году Кодекса административного судопроизводства, можно сказать, что сделан огромный шаг в этом направлении.

  1. Власов В. А. Какой будет административная юстиция? // Рос. Юстиция. 2002. № 11. — С. 17.
  2. Сапожников А. И. К вопросу о создании административной юстиции в Российской Федерации // Адвокатская практика. 2008. № 1. — С. 42.
  3. Хомяков Г. А. Административный суд в Российской Федерации, 2001. — С. 162.
  4. Чирнинов А. М. Некоторые проблемы создания административных судов в Российской Федерации // Политика, государство и право. № 5. 2012. — С. 29.

Основные термины (генерируются автоматически): суд, административная юстиция, административное судопроизводство, общая юрисдикция, дело, Российская Федерация, РФ, создание, административный суд РФ, качество судов.


В данной статье представлен анализ исторического развития административного судопроизводства в России. Автором кратко исследованы основные этапы исторического становления административной юстиции и административного процесса в РФ.

Ключевые слова: административное судопроизводство; административная юстиция, административный спор.

Историческое развитие и становление административного судопроизводства как разрешения споров с участием органов публичной власти России имеет глубокие корни и берет свое начало XVI веке, с принятием судебника 1497 года. Последующая модернизация законодательства, в области административных отношений нашла свое отражение в Судебнике 1550 года, в котором было предусмотрено право на подачу жалобы, но с ограничением количество жалоб на имя царя.

Если рассматривать особенность данного вида процесса в Российской империи, что в период XVIII и до середины XIX веков функции по разрешению споров с должностными лицами были возложены на прокуратуру и на Сенат.

К концу XIX века в виду нехватки государственных учреждений по разрешению данных споров появилась потребность создания особых судебно-административных органов для разрешения споров с участием органов публичных. В связи с этим в 70–90 годах XVIII века создаются специализированные государственные органы присутствия в каждой губернии, функции которых заключались в разборе жалоб граждан на городские, земские и иные местные власти и соответственно вынесение решений. Данная система имела некоторые недостатки в виде отсутствия принципов гласности, публичности и состязательности в судебном процессе, длительность рассмотрения данных дел. Данная система была упразднена после революции 1917 года, а административной юстиции была направлена на установление диктатуры пролетариата.

С принятием ГПК РСФСР 1922 г. административное судопроизводство как институт было утверждено не только в практическом плане, но и в теоретическом. В данный период Декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. Следует отметить, что в период СССР судебное судопроизводство не только отсутствовало, но и отрицалось как таковое. Такой вывод можно сделать из множества исследований на данную тему [5, 6, 7, 8]. Административная юстиция советского периода была направлена на всемерную охрану советского законодательства, данное обстоятельство было обусловлено с правовой политикой того времени [4]. В период 1920–1950 г. особенность административной юстиции выражалась в форме рассмотрения жалоб на решения должностных лиц, которые рассматривались государственными органами.

В 1960 г. можно отметить следующий этап развития административной юстиции. Бал принят Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Кроме того, в ГПК РСФСР и ГПК всех союзных республик были закреплены положения в области регулирования отдельных административно-правовых отношений.

Принятие Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях можно считать следующим этапом развития административного судопроизводства, так как было предоставлено гражданам право обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления и должностными лицами. Так же данное право было закреплено в ч. 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г.

В конце 1980 года и начале 90х гг. ХХ в. в Росси были предусмотрены две основные формы рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц: административная и судебная, с преобладанием первой. Принятие Федерального закона от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» позволило снять установленные ограничения, и предоставило более широкие возможности по защите своих прав.

Несмотря на столь долгий путь развития административной юстиции и судопроизводства, вопросы отсутствия единообразного понимания административного процесса, и выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной отрасли российского права, определение места и роли административного процесса в системе процессуальных отраслей российского права и в последние годы вызывают споры среди ученых.

Впервые законодательное закрепление административного судопроизводства, наряду с иными видами судебных процессов было закреплено в ст. 118 Конституция РФ [1]. На тот период, административное судопроизводство понималось как производство по делам об административных правонарушениях, вытекающих из КоАП РФ [3], а споры с органами публичной власти разрешались в рамках гражданского процесса. Реформа судебной власти и выделение административного судопроизводства в самостоятельную сферу берет начало в 2000-х годах и получила свою реализацию только в 2015 году с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ (далее по тексту — КАС РФ) [2].

Современный этап развития административного судопроизводства связан, прежде всего, с принятие — процессуального законодательства в сфере разрешения административных споров. КАС РФ представляет собой кодифицированный акт, закрепляющий систему норм, принципов, правил устанавливающих модель административного процесса как судебного процесса.

Необходимость принятия данного кодифицированного акта было обусловлено решением практической задачи реализации конституционно-правовой нормы, устанавливающей административное судопроизводство как специальную форму реализации судебной власти в России, которая бы действовала наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. В КАС РФ законодатель закрепил установленные Конституцией РФ требования к административному судопроизводству, что решило проблему правового положения административного правосудия.

Таким образом, можно сделать вывод, что принятие КАС РФ ознаменовало новый этап развития административного судопроизводства в России.

Основные термины (генерируются автоматически): административное судопроизводство, административная юстиция, РФ, административный процесс, разрешение споров, Россия, РСФСР, этап развития, историческое развитие, судебная власть.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: