Какую роль играет в государстве законодательная власть

Обновлено: 24.04.2024

Наша курсовая работа посвящена проблеме представительных (законодательных) органов власти субъектов Российской Федерации на примере города Москвы. Для того, чтобы понять суть проблемы представительной (законодательной) власти вообще, ее роли в системе трех ветвей власти, мы сочли необходимым обратиться к некоторым теоретическим вопросам, а именно: что мы понимаем под термином “государство” вообще и “правовое государство” в частности, чтомы понимаем под разделением властей как гарантии демократии. Далее мы остановимся на законодательной деятельности российских органов власти, а также на форме государственного устройства Российской Федерации.

На основании источников, а именно: Конституции Российской Федерации, Устава Московской городской Думы как представительного (законодательного) органа власти Российской Федерации мы подробно рассмотрим вопросы ведения, компетенции, функций Московской городской Думы.

В настоящий момент, в силу объективных причин процесса становления этого института представительной (законодательной) власти отсутствуют обобщвющие научные исследования, которые можно было бы использовать в качестве дополнительной литературы для подготовки данной курсовой работы. Однако, ввиду ее особой актуальности существует ряд публикаций, тем или иным образом касающихся интересующих нас вопросов.

Так, мы выделим несколько, на наш взгляд самых интересных с научной точки зрения статей, посвященных данной теме.

В статьях Лысенко В. Н. “Правовой статус субъектов Российской Федерации: проблемы реализации”,[1] Пустогарова В. В. “Правовой статус субъектов Российской Федерации: проблемы реализации”[2]говорится о недоработке некоторых очень важных вопросов. В частности, вопрос взаимодействия представительны (законодательных) органов власти субъектов Российской Федерации и мэрии – самый больной вопрос в регионах. Зачастую зависит от личных взаимоотношений должностных лиц, что естественно не может служить юридической гарантией успеха.

В статье Тихомирова Ю. А. и Зражевской Г. Д. “Правотворчество областей как субъектов Российской Федерации” говорится о том, что правотворческая деятельность охватила не только федеральный уровень, но она активно развивается в областях и иных субъектах Российской Федерации. Накоплен опыт, есть достижения, но немало трудностей и противоречивости. Два уровня правовой системы в Российской Федерации развиваются не вполне согласованно. В законодательном процессе есть изъяны. Область допускает законодательный ошибки. Слабым местом остается механизм реализации законодательства. Многое объясняется тем, что депутаты, работники исполнительных органов не в полной мере владеют навыками правотворчества.[3]

Роль представительного (законодательного) органа власти в рамках правового государства.

Важнейшим элементом политической системы общества является государство. Через государство прежде всего осуществялется власть, управление обществом. Выражая волю народа, современное государство фактически приобрело статус (лат. status – положение) политического центра, с которым взаимодействуют все другие институты политической системы.

На государство возлагается обязанность укреплять единство общества, сохранять в нем определенный порядок. Для осуществления этого порядка государство использует в своей деятельности как методы убеждения и воспитания, так и методы принуждения. Только оно, в отличие от других политических и общественных организаций, имеет в своем распоряжении аппарат насилия – армию, органы правопорядка и безопасности.

Государство издает законы по разным вопросам политической и общественной жизни, действующие на всей его территории; взимает налоги, которые обеспечивают ему нормальную деятельность и функционирование. Современное государство наряду с властными функциями все больше внимания уделяет общецивилизационным функциям. Среди них прежде всего следует назвать защиту государственного строя, предотвращение и устранение социально опасных конфликтов, осуществление общей для всей страны политики в экономической, финансовой, научной, культурной и других сферах развития взаимовыгодных связей с другими странами, укрепление с ними фронта демократических сил.

Все большее значение приобретает такая форма государства, которая называется правовое государство. Идея правового государства зародилась давно. Она получила выражение еще в трудах древнегреческих мыслителей, которые обосновали тезис о том, что справедливым может быть лишь общество, в котором вся его жизнедеятельность базируется на законе. Закону равно подчиняются как властные структуры, так и все граждане общества.

Однако идея правового государства довольно трудно пробивала себе путь в реальной жизни. Она длительное время не получала признания во многих странах. В Российской Федерации серьезный интерес к правовому государству начал проявляться только в 80-х годах нашего столетия. До этого времени идея правового государства в нашей юридической науке не разрабатывались, поскольку бывший Советский Союз развивался в условиях, когда государственная власть опиралась на идеологию, а не на право.

С развитием демократии в России создались реальные условия для становления в нашей стране правового государства. Его основным принципом является верховенство законов во всех сферах общественной жизни. Это воплощается в таких требованиях, как связанность законом самого государства, всех его органов, должностных лиц и граждан; незыблемость свободы, прав, чести и достоинства личности, их охрана и гарантированность со стороны государства; взаимная ответственность государства и личности на основе закона; эффективный контроль и надзор за осуществлением законов и других нормативно-правовых актов; недопустимость подмены законов ведомственными инструкциями; разделение властей в государстве; равенство всех граждан перед законом.

Для успешного функционирования такого государства, дальнейшего развития его демократических институтов большое значение имеет разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Какая же из трех ветвей занимает верховное положение в правовом государстве? Ею, конечно же, является законодательная власть. Ведь именно она облекает в закон основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает верховенство закона в обществе.

Идея разделения властей стала одним из конституционных принципов, закрепленных в законодательных актах Великой Французской революции и в Конституции США. Как один из важнейших принципов функционирования государственного механизма этот принцип был провозглашен в Конституции Российской Федерации 1993 года. Но согласитесь, что из трех ветвей (отраслей) государственной власти какая-то одна должна выйти на первое место. В противном случае государственный механизм окажется поражен нездоровой борьбой за фактическое верховенство или превратится в силу торможения. Сущность принципа разделения властей состоит в том, что законодательной власти предоставляется право разрабатывать и принимать законы, другие нормативно-правовые акты, утверждать бюджет и т. д. Законодательная деятельность в России осуществляется Федеральным собранием: федеральные законы принимаются Государственной думой, в ряде случаев с обязательным последующим рассмотрением в совете Федерации.

Для понимания вопроса о том, что представляют из себя в России субъекты Федерации, нам необходимо также выяснить форму государственного устройства Российской Федерации. Этим понятием обозначается организация отношений между центральными высшими и местными органами власти, организация самой территории государства.

По этому признаку все государства делятся на унитарные и федеративные, объединенные конституционным способом, т. е. сверху на основе конституции страны или иного конституционного документа, в которых центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий.

Новая Российская Федерация, возникшая как правопреемница РСФСР, также строится на конституционных началах, хотя важную роль играет и Федеративный договор, заключенный в 1992 году между субъектами Федерации и федеральной властью.

Федеративные государства строятся либо по признаку территориальной автономии, либо по признаку национальной территориальной автономии.

Новая Российская Федерация строится сразу на обоих признаках – национальном и территориальном, а национальная автономия реализуется и в государственной национальной, и в административно-национальной форме. Итак, субъектами Федерации являются, во-первых, республики, обладающие признаками государственности. Они воплощают национальную автономию крупных коренных наций, являются правопреемницами бывших АССР. Во-вторых, на принципе национально-административной автономии основаны субъекты Федерации – автономные области и автономные округа, тоже превопреемники прежних аналогичных территориальных единиц. И, наконец, в-третьих – совершенно новый момент! – субъектами Федерации признаны края и области, а также города Москва и Санкт-Петербург. Здесь уже речь идет о территориальной, а не национальной автономии.

Интересно, что Федеративный договор состоит из трех текстов: каждая группа субъектов Федерации подписывала свой текст. Таким образом правовое положение субъектов национально-административной автономии, т. е. автономных областей и округов, и территориальная автономия – краев и областей приравнена к государственно-национальной автономии. Они получили возможность самостоятельно осуществлять государственную власть, которая не может быть ограничена без их согласия.

Законодательная власть представляет собой способность и возможность государства в лице его наделенных специальными полномочиями органов издавать обладающие высшей юридической силой нормативно-правовые акты – законы.

Согласно Конституции РФ и принципу разделения властей законодательная власть России на федеральном уровне осуществляется Федеральным Собранием – парламентом России, а на уровне субъектов Федерации – местными парламентами (законодательными собраниями).

Правовой статус и основы организации Федерального Собрания регламентируются в Конституции Российской Федерации в разделе «Федеральное Собрание».

Федеральное Собрание — парламент представляет собой на федеральном уровне законодательную ветвь власти. Парламент является носителем суверенитета, единственным источником власти в нашей стране и выступает в качестве выразителя воли многонационального российского народа. Федеральное Собрание — самостоятельный орган законодательной власти, юридически не подчиненный никакому государственному органу, в том числе Президенту и Правительству.

Парламент России занимает влиятельное положение в системе государственных органов и осуществляет законодательную деятельность в масштабе всей страны. Характеризуя Федеральное Собрание как представительный орган, можно отметить, что оно действительно представляет народ Российской Федерации — в нем представлены влиятельные политические силы общества, разные политические программы.

Парламент России единственный орган федеральной законодательной власти. Издаваемые им акты — федеральные законы — не могут быть изменены или отменены никаким другим государственным органом. Законодательный орган — парламент России — вместе с тем, не обладает всеобъемлющей компетенцией он не должен подменять органы судебной и исполнительной власти, выходить за пределы полномочий Российской Федерации и вмешиваться в вопросы, по которым субъекты Федерации самостоятельно осуществляют всю полноту власти.

Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации (эту палату в средствах массовой информации часто называют «верхней»), но Конституция Российской Федерации этот термин не использует и Государственной Думы (ее иногда именуют «нижней» палатой). Двухпалатная структура Федерального Собрания обладает следующими основными чертами:

1. самостоятельность палат — каждая палата имеет свои полномочия, их функции четко разграничены отсутствует подчиненность;

2. неодинаковая компетенция — к их ведению относятся, в
основном, разные вопросы;

3. различный порядок формирования палат.

Согласно Конституции роль палаты Федерального Собрания, которая выражает интересы субъектов Федерации, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата — Государственная Дума — призвана представлять интересы населения в целом. Обе палаты Федерального Собрания организуют свою работу самостоятельно и заседают, в основном, отдельно. Состав палат определяется Основным законом страны. Совет Федерации состоит из представителей от каждого субъекта Российской Федерации — по два от каждого из субъектов; один от представительного и один от исполнительного органов государственной власти. С учетом количества субъектов Федерации — 85 состав Совета Федерации должен насчитывать 170 человек. Количество депутатов Государственной Думы установлено в 450 человек.

Депутатом Государственной Думы может быть избран только российский гражданин. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть членами Госдумы. Второе требование — достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Думы составляет 21 год, что объясняется необходимостью наличия жизненного опыта для принятия сложных государственных решений. Конституция Российской Федерации запрещает одновременно нахождение лица в составе обеих палат Федерального Собрания (это вполне понятно, так как обе палаты работают раздельно). В Конституции России определены вопросы исключительного ведения Совета Федерации, то есть те полномочия, которые он осуществляет самостоятельно, его решения не зависят от воли других государственных органов.

К компетенции Совета Федерации отнесено утверждение изменения границ между субъектами Федерации, причем решение по данному вопросу палата вправе принимать только при наличии взаимного согласия самих субъектов об изменении их границ.

В исключительном ведении Совета Федерации находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. Данный вопрос может возникнуть в связи с отражением агрессии против России, а также при выполнении миротворческих задач. Совет Федерации принимает также постановление о назначении выборов Президента в одном из двух случаев: когда истекает срок полномочий Главы государства (очередные выборы) или когда должность Президента освободилась досрочно (внеочередные выборы).

К исключительному ведению Совета Федерации отнесено принятие решений по формированию состава таких федеральных органов, как Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также назначение и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации. По вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации, данная палата выносит постановления, которые принимаются абсолютным большинством голосов состава Совета.

К ведению Государственной Думы относятся следующие вопросы;

- она дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства — кандидатуру на эту должность в Думе представляет сам Президент, либо его полномочный представитель;

- решает вопрос о доверии Правительству, которое несет юридическую ответственность перед парламентом. Вопрос о доверии Правительству может решаться Думой по собственной инициативе, либо по просьбе Председателя Правительства;

- назначает на должность и освобождает от должности ключевые фигуры в нашем государстве — Председателя Центрального банка, который назначается Думой сроком на четыре года, инициатива в подборе данной кандидатуры принадлежит Президенту. Таким образом, полномочия Государственной Думы по назначению Председателя Центробанка состоят в принятии или нет предложений Президента по этому вопросу;

- назначает Уполномоченного по правам человека (деятельность которого состоит в своевременной защите личности от злоупотреблений государственных органов и должностных лиц);

- объявляет амнистию — это исключительная компетенция Российской Федерации в лице Государственной Думы. Субъекты Федерации данный вопрос решать не могут. Амнистия — это полное или частичное освобождение от наказания лиц, которые совершили преступление, либо замена наказания на более легкое;

- выдвигает обвинение против Президента для отрешения его
от должности. Только Государственная Дума может выступать инициатором процедуры импичмента. По вопросам, отнесенным к ее ведению Государственная Дума принимает постановления.

Понятие и место законодательной власти в управлении государством. Законодательная власть предполагает право, возможность и способность принимать от имени народа (обычно парламентом) или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) - нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон — конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций, общественных и иных объединений.

Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета.

Поэтому законы имеют особую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающему высшей юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может быть лишен действия, если он противоречит Корану.

Органы законодательной власти. Органы законодательной власти осуществляют управление государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер. Органом законодательной власти является прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа.

В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России функции парламента выполняет двухпалатное Федеральное Собрание.

Однопалатный парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание — в Египте, фолькетинг — в Дании, риксдаг — в Швеции). Одна из палат двухпалатного парламента называется обычно палатой депутатов (представителей), национальным собранием (в России — Государственная Дума), другая — сенатом (в федерациях — иногда совет союза; в России — Совет Федерации). Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами1 (частичные исключения есть в единичных странах, например, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанавливает фиксированное представительство от разных категорий населения (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять — от пенсионеров и инвалидов, три — от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некоторых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Пакистан и др.)- Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. (в России с 2000 г. — по выборам и назначению от органов субъектов Федерации).

Как правило, парламент — единственный законодательный орган государства, и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в России. Однако в некоторых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх — король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Катар, Оман) или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (Объединенные Арабские Эмираты).

Правда, юридически их акты называются обычно не законами, а низамами, поскольку считается, что все необходимые законы (кануны) содержатся в Коране. В условиях военных режимов законодательствуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда — их председатель, объявляемый президентом. Изданные ими акты тоже обычно называются не законами, а законодательными декретами, декрет-законами, прокламациями и т.д.

В некоторых странах законы, обычно по наиболее важным вопросам (в частности, об изменении конституции), принимают надпарламентские органы, состоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или делегируемые от определенных социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие высшие должностные лица (например, судебных органов или прокуратуры). Орган надпарламентского типа существует в Туркменистане (Халк Маслахаты), в Индонезии (в последней стране он собирается раз в пять лет или в условиях чрезвычайных событий, главным образом для принятия программы развития, выборов президента и вице-президента), в Афганистане (Великая джирга). Законы в некоторых странах могут принимать также подпар ламентские органы, или мини-парламенты (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так называемые решающие комиссии (постоянные комиссии или секции) парламента, которых, например в Греции, может быть создано не более двух. В таких мини-парламентах представлены пропорционально все фракции парламента. Решающие комиссии не вправе, однако, принимать законы по важным вопросам (конкретный перечень запретов установлен конституцией), а по другим — если против этого возражает хотя бы '/0 часть парламентариев (Италия).

В зарубежных странах существуют также делегированное законодательство и акты, имеющие силу закона, издаваемые на основе так называемой регламентарной власти. Делегированное законодательство — это акты исполнительной власти (они имеют разные названия: законодательные декреты, декрет-законы, ордонансы и др.), которые издаются по уполномочию парламента (обеих патат при двухпалатном парламенте) и имеют силу закона. Полномочие дается на срок (обычно краткий) или на издание акта по определенному, конкретному вопросу. Такой акт подлежит контролю парламента: представляется «на стол парламента» (сдается в библиотеку, в специальный комитет парламента по «подчиненному законодательству», по требованию депутатов может быть рассмотрен на пленарном заседании палаты парламента). По решению парламента он может быть отменен (например, если правительство, издавая акт, вышло за пределы делегированных полномочий). Издание актов, обладающих силой закона на основе регламентарной власти, не нуждается и в делегировании и осуществляется в соответствии с конституцией президентом (Египет), президентом или правительством (Франция) или на совместном заседании президента и правительства под председательством президента (Италия). Акты делегированного законодательства и регламентарной власти подлежат контролю парламента. Законы могут издавать законодательные органы субъектов федерации (в том числе в России), но в соответствии с предметами ведения. В политических автономиях (например, в автономных областях Италии или на Аландских островах в Финляндии) законы могут издаваться только по некоторым вопросам.

Иногда местными законами называются акты местных органов самоуправления (Бразилия). В некоторых странах англосаксонского права они называются иначе, но при этом в словосочетании тоже используется термин «закон» (by-laws).

Функции российского парламента. Российский парламент — Федеральное Собрание — выполняет в системе государственного управления особые функции, причем он может действовать либо только в совокупности обеих палат (например, принятие государственного бюджета) или в качестве одной палаты (например, членов Конституционного Суда РФ избирает Совет Федерации). Если депутаты действуют индивидуально (например, право депутатского запроса к министру), то они используют полномочия парламентария (а не парламента), хотя в конечном счете они производны от функций парламента.

Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок к Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ, и т.д.).

Роль законодательной власти - это право и возможность принимать общеобязательные правила в виде государственных актов государственного значения, имеющих наиболее общий характер и высшую юридическую силу. Эти правила находят свое выражение в особом государственном акте - законе.

Законодательная власть рассматривается как прямое (принятие законов путем референдума) или опосредованное (принятие их законодательными органами) выражение воли народа (хотя не всегда), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Только органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия, если признают, что закон противоречит Конституции - основному закону, обладающему высшей юридической силой.

Органы законодательной власти осуществляют управление государством путем принятия законов и иных правовых актов, а так же путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Органом законодательной власти является, прежде всего, парламент - обобщенное название однопалатного (Китай, Египет, Дания, Швеция) или двухпалатного высшего выборного представительного органа законодательной власти (Россия, Франция, Великобритания и др.). Способ формирования палат различен (например, путем представительства, выборов). Почти во всех странах нижняя палата обладает большими правами, так как избирается непосредственно гражданами.

Слово «парламент» происходит от французского глагола «говорить», хотя родиной парламента считается Великобритания. Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма (форма представительной демократии и системы государственного руководства обществом). Для реализации своих функций парламент как орган государственной власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых предопределен формой правления.

Члены парламента получают свой мандат различными способами. Число членов парламента в разных странах неодинаково. Обычно верхняя палата малочисленней нижней (законом устанавливается фиксированная численность).

Депутаты и сенаторы обладают депутатским иммунитетом (неприкосновенностью) и индемнитетом (во-первых, не несет ответственности за свои выступления в Парламенте и те меры, которые он поддерживает своим голосованием, при этом не может употреблять оскорбительные выражения и вести себя неподобающим образом; во-вторых, депутатское вознаграждение). Различают депутатов со свободным и императивным мандатом, профессиональных парламентариев, депутатов-производственников.

Парламенты, их палаты имеют сходные внутренние органы. Руководит заседаниями палат председатель палаты и его заместитель(и). Обычно председатель избирается из среды наиболее многочисленной фракции, его заместители из других крупных фракций (так сформировано руководство Госдумой). Председатель палаты имеет некоторые общие полномочия во всех странах: ведет заседание палаты; вопросы внутреннего распорядка; финансовые вопросы; административные дела. Председатель - официальный представитель парламента. Во многих странах Европы председатель палаты и его заместители составляют бюро палаты (в России - Совет Государственной Думы: председатель + лидеры фракций). Этот орган коллегиально решает вопросы, возникающие в ходе заседания палаты, некоторые административно-финансовые вопросы, иногда между сессиями дает разрешение на возбуждение уголовного дела в отношении депутата.

Важнейшие внутренние организации парламента - партийные фракции (партии, клубы, объединения депутатов) - призваны формулировать и выражать свою позицию по проектам решения палаты. Члены фракции обычно подчиняются довольно жесткой дисциплине и голосуют по решению фракции (указаниям лидера фракции). Фракция обладает важными правами, которые не имеют отдельные депутаты, она пропорционально представлена в руководстве парламента, его комитетах. Фракции делят между собой места председателей постоянных комитетов (комиссий).

В парламенте и его палатах создаются постоянные комиссии или комитеты (комитеты - постоянные органы, комиссии - для временных органов, например, согласительная комиссия). В России - только комитеты палат. Постоянные комитеты создаются на весь срок полномочий парламента и обычно бывают отраслевыми или специализированными. Временные комиссии создаются в случае необходимости выполнения каких-либо отдельных заданий.

Во многих странах в парламентах создается координационный орган - Совет старейшин (Совет палаты в Госдуме РФ). В его состав входят руководители палаты и представители фракций, реже - председатели постоянных комитетов. Так же при парламенте состоит аппарат парламента (вспомогательные службы), который не входит в его состав. Порядок формирования внутренних органов и деятельность парламента определяется регламентами палат.

Одной из главных форм работы парламента является принятие законов (занимает более половины рабочего времени). Законы и иные решения парламент принимает на сессиях - промежуток времени, в течение которого проходят пленарные заседания, заседания постоянных комитетов и депутаты работают в своих избирательных округах. Промежуток между сессиями - каникулы. Различают очередные и чрезвычайные сессии. Время продолжительности созыва очередной сессии в РФ установлено в регламентах палат.

Важнейшая форма работы - пленарное заседание (на нем принимаются законы и решения). Для него необходим кворум, то есть определенное число присутствующих депутатов на сессии (226 человек - в России).

Законодательный процесс начинается со стадии законодательной инициативы. После внесения законопроекта начинается стадия его обсуждения; каждое обсуждение в палате сопровождается от 1 до 4 чтений. На закон, принятый обеими палатами, можно наложить вето. Далее идет подписание и его санкционирование.

Формой контроля парламента в отношении исполнительной власти выступают: дебаты, вопросы о недоверии, доклады и отчеты правительства и д.р.

С точки зрения концепции разделения властей исполнительная власть - это власть по выполнению законов, по их реализации законными мерами, включая принуждение. Для этого необходимы организационные меры, распорядительная деятельность, издание индивидуальных и нормативных правовых актов. В современных условиях исполнительная власть все чаще выступает как исполнительно-распорядительная, как организующая деятельность государства. Все эти аспекты составляют собственно управленческую деятельность государства.

Для осуществления своих задач исполнительная власть, во-первых, должна иметь особые структуры, в том числе и материальные основы (исполнительная власть обладает наиболее разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом госслужащих в центре и на местах), во-вторых, необходима исполнительная вертикаль (в отличии от законодательных и судебных органов государства, органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципами подчиненности). Иерархия подчиненности предполагает, что исполнительную власть возглавляет одно должностное лицо (монарх, президент) или орган. В полу президентских республиках исполнительная власть может принадлежать правительству (ст. 110 Конституции РФ) или и президенту, и правительству, но возглавляет ее президент. Согласно Конституции РФ исполнительная власть находится у Правительства, но практически основная роль в исполнительной власти принадлежит Президенту.

Исполнительная власть - объективная необходимость, без нее не может функционировать государство. Вместе с тем по своему характеру, способам организации она тяготеет к обособленности, авторитаризму, стремится освободиться от контроля со стороны других ветвей власти. В связи с усложнением задач управления и по субъективным причинам исполнительная власть склонна к неоправданному расширению своего аппарата, его разбуханию, бюрократизму, коррупции. Борьба с этим затруднена.

Исполнительная власть действует на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления. Наряду с разделением органов исполнительной власти по уровням, различают исполнительные органы (должностные лица) общей и отраслевой компетенции.

Понятие и роль законодательной власти.Законодательная власть — это право и возможность принимать от имени народа или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) — нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон — конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций и общественных объединений.

Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающему верховной юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может быть лишен действия, если он противоречит Корану.

Органы законодательной власти.Органы законодательной власти осуществляют управление государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер.

Органом законодательной власти является прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России парламент — двухпалатное Федеральное Собрание.

Однопалатный парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, фолькетинг в Дании, риксдаг в Швеции). Одна из палат двухпалатного парламента называется обычно палатой депутатов (представителей), национальным собранием (в России — Государственная Дума), другая — сенатом (в федерациях иногда — советом союза), в России это Совет Федерации. Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами (частичные исключения есть в единичных странах, например, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанавливает фиксированное представительство от разных категорий населения (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять — от пенсионеров и инвалидов, три — от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некоторых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Пакистан и др.). Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. (в России с 2000 г. — по выборам и назначению от органов Субъектов Федерации).

Как правило, парламент —' единственный законодательный орган государства и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в России. Однако в некоторых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх — король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Катар, Оман) или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (Объединенные Арабские Эмираты). Правда, юридически их акты называются обычно не законами, а низамами, поскольку считается, что все необходимые законы (кануны) содержатся в Коране. В условиях военных режимов законодательствуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда — их председатель, объявляемый президентом. Изданные ими акты тоже обычно называются не законами, а законодательными декретами, декрет-законами, прокламациями и т.д.

В некоторых странах законы, обычно по наиболее важным вопросам (в частности, об изменении конституции), принимают надпарла-ментские органы, состоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или делегируемые от определенных социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие высшие должностные лица (например, судебных органов или прокуратуры). Орган надпарла-ментского типа существует в Туркменистане (Халк Маслахаты), в Индонезии (в последней стране он собирается раз в пять лет или в условиях чрезвычайных событий, главным образом для принятия программы развития, выборов президента и вице-президента), в Афганистане (джирга). Законы в некоторых странах могут принимать также подпарламентские органы, существующие в некоторых странах (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так называемые решающие комиссии (или секции) парламента, которых, например в Греции, может быть создано не более двух. В таких мини-парламентах (с точки зрения численного состава) представлены пропорционально все фракции парламента. Решающие комиссии не вправе, однако, принимать законы по важным вопросам (конкретный перечень запретов установлен конституцией), а по другим — если против этого возражает хотя бы 1/10 часть парламентариев.

В зарубежных странах существуют также делегированное законодательство и акты, имеющие силу закона, издаваемые на основе так называемой регламентарной власти. Делегированное законодательство — это акты исполнительной власти (они имеют разные названия: законодательные декреты, декрет-законы, ордонансы и др.), которые издаются по уполномочию парламента (обеих палат при двухпалатном парламенте) и имеют силу закона. Полномочие дается на срок (обычно краткий) или на издание акта по определенному, конкретному вопросу. Такой акт подлежит контролю парламента: представляется «на стол парламента» (сдается в библиотеку, в специальный комитет парламента по «подчиненному законодательству», по требованию депутатов может быть рассмотрен на пленарном заседании палаты парламента). По решению парламента он может быть отменен (например, если правительство, издавая акт, вышло за пределы делегированных полномочий). Издание актов, обладающих силой закона на основе регламентарной власти, не нуждается и в делегировании и осуществляется в соответствии с конституцией президентом (Египет), президентом или правительством (Франция) или на совместном заседании президента и правительства под председательством президента (Италия). Акты делегированного законодательства и регламентарной власти подлежат контролю парламента. В политических автономиях (например, в автономных областях Италии или на Аландских островах в Финляндии) законы могут издаваться только по предметам, отнесенным к их компетенции (в федерациях — также по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, но учитывая принцип верховенства федерального права, о котором говорилось выше).

Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок к Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ и т.д.).

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: