Какие признаки характерны для государственной должности государственной службы

Обновлено: 19.04.2024

Понятие и термин «государственный служащий» имеют в практике отечественного государственного строительства свою историю.

Впервые эта категория людей появилась в России под общим названием «служилые люди» в XV в. Служилые люди — дворяне находились на службе у государя и Русского государства, получая за службу не денежное жалованье, а земельный надел с крестьянами — поместье.

Реформы Петра Первого изменили «государеву службу», и вместо «служилых людей» в России появился правовой институт государственной службы и появилась категория «чиновников». Чиновник служил государю и отечеству и был жалован чином, денежным содержанием в соответствии с Табелью о рангах. Табель о рангах содержала 14 чинов — воинских (сухопутных, гвардейских, морских, артиллерийских), статских (гражданских) и придворных.

На статской службе табельный чиновник поэтапно проходил такие должности, как асессор, регистратор в провинции, регистратор коллегии, секретарь в провинции, секретарь коллегии, советник в коллегии, титулярный советник, советник сената, секретарь сената, президент коллегии, тайный советник, генерал-прокурор, действительный тайный советник, канцлер.

В советские времена официального понятия «государственный служащий» не существовало. Эта категория не имела в СССР правового статуса, предметного содержания и потому законодательно не нормировалась, не исследовалась и учеными. Поэтому в СССР отсутствовали концептуальные и правовые основы этого понятия, хотя существовал большой аппарат государственных, партийных, комсомольских и профсоюзных работников.

Советская Конституция устанавливала социальную структуру общества включавшую в себя только три социальные категории: рабочие, колхозники (крестьяне) и служащие. Безусловно, здесь превалировал не научный или социальный, а политический подход. Понятием «служащий» обозначали всех, кто занимался умственным (нефизическим) трудом и кого нельзя было включить в ту пору в престижные социальные группы рабочих и крестьян. К государственным служащим относили не только работников советских государственных органов (работников госаппарата), но всех тех, кто состоял на службе у государства и не работал на производстве — военных, врачей, учителей. Более того, в эту категорию включались и работники негосударственных структур — аппарат партийных, комсомольских, профсоюзных органов и организаций. Наука не пыталась выяснить различие между понятиями «служащий» и «государственный служащий».

И тем не менее на исходе советской эпохи в социологии сформировались подходы к определению понятия «государственный служащий». В широком смысле оно трактовалось так: государственный служащий — это профессиональный работник умственного труда любой государственной организации. В узком смысле — это профессиональный управленец органов государственной власти. Заметим, что в постсоветское время утвердился второй подход — государственный служащий в узком смысле слова, что было в 1995 г. закреплено законодательно.

Впервые нормативное определение понятия «государственный служащий» было дано в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. № 119-ФЗ. Закон устанавливал, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта Федерации.

Позднее Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации 2001 г. дала более расширенную трактовку данного понятия: государственный служащий — это гражданин Российской Федерации, приверженный интересам служения обществу и государству, обладающий надлежащими качествами и профессиональной подготовкой, исполняющий обязанности по замещаемой должности государственной службы на основе служебного контракта, получающий денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета, соблюдающий ограничения, связанные с государственной службой, и требования, содержащиеся в должностном регламенте государственного служащего, и несущий ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей.

Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В развитие данного понятия Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ даст определение понятия «гражданский служащий»: гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета Российской Федерации.

Подчеркивается, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а государственного служащего субъекта РФ — субъект РФ.

Можно дать и теоретическое определение понятия государственного служащего: государственный служащий — это физическое лицо, имеющее гражданство РФ, назначенное в установленном нормативными актами порядке на должность государственной службы и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней полномочий.

Сущностные признаки государственного служащего. Рассмотрим признаки государственного служащего Российской Федерации, отмеченные в статьях и нормах федеральных законов. Одновременно это и требования, предъявляемые к государственному служащему или претенденту на это звание.

Гражданство Российской Федерации. Институт гражданства регулируемый Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. По закону государственным служащим России может быть только гражданин РФ. Приобретение гражданства другого государства (или двойное гражданство) не позволяет находиться на российской государственной службе, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Исключение составляет только военная служба по контракту в Российских Вооруженных силах — законодательство позволяет иностранцам (из стран СНГ) поступать на контрактную военную службу России на должности солдат, сержантов и старшин сроком на пять лет.

Наличие должности государственной службы, главный, на наш взгляд, признак. Под исполнением обязанностей по должности государственной службы следует понимать осуществление служащим своих должностных полномочий. Назначение на должность осуществляется представителем нанимателя на конкурсной или внеконкурсной (где это разрешается законом) основе. На отдельные высшие должности государственной службы РФ назначает Президент РФ. Так, руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются и освобождаются от должности указами Президентом России. Правительство РФ назначает на должность заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств. Основная же часть федеральных государственных служащих и гражданских служащих субъектов РФ назначается на должности приказом по государственному органу.

Должность государственной службы должна быть включена в Реестр должностей федеральной государственной службы или в реестры должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, которые вместе составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Наличие акта (приказа) руководителя государственного органа или его структурного подразделения о назначении на должность, а также подписанного служебного контракта. Издание акта (приказа) руководителя должно предшествовать заключению служебного контракта, а не наоборот. В данном случае законодатель отдаст приоритет правам гражданина. Заключая служебный контракт, поступающий на государственную службу должен быть уверен, что его назначение уже состоялось.

Служебный контракт, представляющий собой соглашение между представителем нанимателя и гражданином о прохождении государственной службы и замещении должности, устанавливает права и обязанности сторон. В законодательстве институт служебного контракта обстоятельно отрегулирован.

Служащий добровольно берет на себя обязательства по прохождению государственной службы. Необходимость личного волеизъявления служащего для прохождения государственной службы подтверждает демократизм существующей системы государственной службы России. В Российской Федерации согласно Конституции запрещен принудительный труд, что в полной мере распространяется на государственную службу (кроме военной по призыву на срочную службу).

Денежное содержание из государственного бюджета — федерального или регионального. Компенсацию за свою службу государственный служащий получает от государства в денежной форме, которая имеет различное обозначение в зависимости от вида государственной службы — денежное содержание, вознаграждение, довольствие. Получение денежного содержания только за счет средств государственного бюджета устраняет опасность финансово-экономического давления на госслужащих и их подкупа со стороны коммерческих и иных негосударственных структур или физических лиц. Централизованное государственное финансирование работников государственного аппарата в определенной мере создаст заслон таким негативным явлениям, как лоббирование и коррупция.

Существуют и другие признаки государственного служащего Российской Федерации. Это касается, в частности, квалификационных требований, возраста (18—65 лет), владения государственным языком, состояния здоровья служащего, запретов и правоограничений, связанных с гражданской службой.

Так, государственный гражданский служащий не может быть принят и находиться на государственной гражданской службе в случае:

1. Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности подразделяются в настоящем Федеральном законе на:

Информация об изменениях:

2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", - государственные должности категории "Б";

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории "В".

Перечень государственных должностей категорий "А", "Б" и "В" дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.

В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям.

2. Государственная должность государственной службы - государственная должность категории "Б" или "В", включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации является частью Реестра государственных должностей Российской Федерации.

3. В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются государственные должности категорий "Б" и "В", классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

ГАРАНТ:

Реестр федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1994 г. N 33

См. Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1994 г. N 32

См. перечни государственных должностей федеральной государственной службы категорий "Б" и "В" в Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 11 октября 2004 г. N 1294

См. Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых в Государственной технической комиссии при Президенте РФ для обеспечения ее деятельности, утвержденный Указом Президента РФ от 1 марта 2003 г. N 258

См. Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В" в Министерстве иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 20 декабря 1996 г. N 1748

О перечнях государственных должностей федеральной государственной службы категорий "Б" и "В" в Управлении делами Президента Российской Федерации см. Указ Президента РФ от 12 апреля 1996 г. N 530

1. Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

2. Государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования.

Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

3. В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются требования к:

1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;

2) стажу и опыту работы по специальности;

3) уровню знаний Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

4. Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;

2) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности "государственное и муниципальное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.

5. Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской федерации, а также нормативными актами государственных органов - в отношении государственных служащих этих государственных органов.

ГАРАНТ:

О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы см. также Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. N 123

См. Квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы в территориальных органах МНС РФ по налогам и сборам, утвержденные приказом МНС РФ от 26 февраля 2002 г. N БГ-3-15/97

См. Квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ, утвержденные приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 14 октября 1998 г. N 68

В целом для государственной должности характерны шесть основных признаков:

утверждение государственным правовым актом;
принадлежность только государственному органу;
зависимость объема полномочий от объема полномочий и функций государственного органа;
предназначение для обеспечения и непосредственного исполнения полномочий государственных органов;
оплата труда по исполнению должностных обязанностей только за счет государственного бюджета (федерального или субъекта Федерации);
ответственность лица замещающего государственную должность, за качество ее исполнения в соответствии с законодательством.

Все государственные должности в Российской Федерации подразделяются на два вида: государственные должности Российской Федерации и ее субъектов; государственные должности государственной службы.

Государственные должности Российской Федерации — это политические должности, которые устанавливаются Конституцией и федеральными законами РФ. Их замешают публичные политики (в старой классификации категория «А»), обладающие государственно-политическими властными полномочиями. На федеральном уровне к ним относятся: Президент РФ, Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации. Председатель Государственной Думы, заместитель Председателя Государственной Думы. Председатель Правительства РФ и его заместители, федеральные министры, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента РФ, руководители иных федеральных государственных органов (Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Центрального банка Уполномоченный по правам человека), аудиторы Счетной палаты, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъекта РФ, прокуроры Прокуратуры РФ, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, судьи федерального суда.

На региональном уровне к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ, относятся руководители высшего государственного органа исполнительной власти: президенты республик, губернаторы (главы) краев, областей и округов и их заместители, а также депутаты местных законодательных собраний, судьи конституционного (уставного) суда. Их перечень в систематизированном виде содержится в конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ о государственной службе и называются они по-разному — высшие конституционные должности, государственные должности, политические должности.

Отличительным признаком лиц, заметающих государственные должности Российской Федерации, является либо факт их избрания на всенародных выборах (Президент РФ, депутаты всех уровней), либо утверждение высшими законодательными органами по представлению глав исполнительной власти (Председатель Правительства РФ, федеральные министры, губернаторы регионов. Генеральный прокурор, председатель и аудиторы Счетной палаты, председатель ЦИК, судьи и т.п.).

Эти должностные лица — политики, и по закону они не являются государственными служащими; на них не распространяются нормы законодательства о государственной службе: их правовой статус, деятельность и полномочия регулируются специальными законами. Например, деятельность Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров регулируется Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Законами регулируется деятельность депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, судей и других должностных лиц — политиков. Аналогично данный вопрос решается и на региональном уровне.

должности федеральной государственной гражданской службы;
должности государственной гражданской службы субъектов РФ;
воинские должности;
должности правоохранительной службы.

Воинские и правоохранительные должности являются только федеральными. В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы разных видов. Это видно, в частности, на примере МВД: в штатах этого ведомства имеются должности правоохранительной службы, воинские и федеральной гражданской службы.

Нормативными правовыми актами устанавливается соотношение должностей федеральной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы, соотношение должностей федеральной гражданской службы и типовых должностей гражданской службы субъектов РФ.

Важно, что в государственных органах законодательно разрешено иметь должности, не являющиеся должностями государственной службы; это должности младшего обслуживающего и технического персонала. Трудовая деятельность таких работников регулируется не законом о государственной службе, а трудовым законодательством РФ.

Классификация должностей государственной гражданской службы Российской Федерации

Принципиальное значение для организации государственной службы и определения статуса государственного служащего имеет классификация должностей государственной гражданской службы. Иерархия должностей в системе государственного управления существует везде. Чем большим объемом полномочий обладает тот или иной государственный орган и существующая в нем должность государственной службы, тем выше размешается должностная ступенька в пирамиде власти, тем больший объем знаний, навыков и умений должен иметь занимающий ее чиновник. Отсюда вытекает объективная необходимость дифференциации должностной структуры государственной службы.

Деление государственных должностей гражданской службы РФ на категории отражает различие в характере и объеме государственно-властных полномочий заметающих их служащих.

«руководители» — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
«помощники (советники)» — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц;
«специалисты» — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач функций и заметаемые без ограничения срока полномочий;
«обеспечивающие специалисты» — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Данные категории свидетельствуют:

это есть должности государственной гражданской службы, и те, кто их замещает, являются государственными гражданскими служащими;
для этих должностей законодательно устанавливается порядок и правила их замещения;
этим должностям и лицам, их замещающим, устанавливается единая система профессионально-квалификационных требований и оценки персонала;
лица, замещающие должности категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», как правило, являются участниками внутренних государственно-служебных отношений.

Категория «руководители» в должностной структуре государственного органа является ключевой. Закон выделяет разные уровни руководителей и даст им возможность занимать руководящую должность или на конкретный срок (по срочному контракту), или без ограничения срока полномочий (бессрочный служебный контракт). Лица, заметающие эти должности, обладают наиболее широкими полномочиями по сравнению с другими категориями государственной службы. Статус руководящей должности определяется в законах, подзаконных актах о соответствующем государственном органе.

Категория руководителей имеет ряд характерных признаков:

наличие широких административно-распорядительных полномочий;
право совершать действия, влекущие за собой юридически значимые последствия (издавать правовые акты, давать обязательные указания, нанимать и увольнять работников, применять меры поощрения и взыскания);
реализация своих полномочий в целях осуществления компетенции возглавляемого органа или его структурного подразделения;
осуществление деятельности, содержанием которой является подготовка и принятие управленческих решений;
использование различных административных форм руководства персоналом (совещаний, консультаций, инструктажей и т.д.);
осуществление координации и контроля за выполнением принятых решений.

Категория «помощники (советники)» предназначена исключительно для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, т.е. политикам. Например, в федеральном министерстве министр, занимая государственную должность Российской Федерации, не является государственным служащим. а его помощники, советники, консультанты и секретари — это государственные служащие рассматриваемой категории.

«Помощники (советники)» — это так называемые «патронатные» должности государственной гражданской службы. На данные должности люди подбираются не по конкурсу, а в соответствии с персональными рекомендациями. Продвижение помощника по службе является следствием оценки руководителем его профессиональных, деловых и личностных качеств.

Государственные служащие данной категории:

осуществляют деятельность в целях непосредственного обеспечения полномочий своего руководителя;
заключают только срочный служебный контракт и находятся на своей должности на время нахождения у власти своего руководителя; с его уходом уходят и они;
подбираются по принципу политической и личной преданности.

Их функции в общем виде следующие:

информация и консультирование своего руководителя, представление соответствующих информационно-аналитических материалов;
разработка и внесение предложений по вопросам компетенции лица, деятельность которого обеспечивается;
участие в подготовке проектов решений, проработке вопросов, требующих профессиональных знаний;
осуществление контроля за ходом выполнения решений руководителя;
участие в подготовке докладов, выступлений, речей «шефа»;
подготовка и организация встреч, поездок, приемов, визитов и других официальных мероприятий;
выполнение иных личных поручений руководителя.

Категории «специалисты». Их главная функция — профессиональное обеспечение выполнения государственным органом своих задач и функций. По численности это основная часть государственных служащих. Особенным для чиновников данной категории является то, что они:

в процессе своей служебной деятельности осуществляют именно профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов;
осуществляют карьерное прохождение государственной службы в результате конкурсного отбора и регулярных аттестационных оценок;
проходят службу на основе служебного контракта без ограничения срока полномочий; для них характерна стабильная государственная служба.

Еще одна особенность данной категории: хотя их унифицированные наименования и предусмотрены в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы 2 Указ Президента РФ № 1574 от 31 декабря 2005 г. , но учреждаются и ликвидируются они государственными органами самостоятельно, так же как включаются в штатные расписания. Все зависит от характера государственного органа и компетенции должности государственной службы.

Категория «обеспечивающие специалисты». Предназначена для выполнения вспомогательных, а не профессиональных функций государственного органа — организационных, информационных, документационных, финансово-экономических, хозяйственных и иных. Это, как правило, младшие должности государственной гражданской службы, для которых, как и для категории «специалисты», предусмотрены свои условия прохождения службы. Они осуществляют карьерное прохождение государственной службы в результате преимущественно конкурсного отбора и регулярно проводимых аттестаций, проходят службу на основе служебного контракта без ограничения срока полномочий. Для них также характерна стабильность государственной службы. В государственных органах к этой категории относятся главный, ведущий, старший специалист, специалист.

Группы должностей. Важным классификационным признаком системы должностей государственной службы является их разделение на группы.

Все должности гражданской службы подразделяются на пять групп:

высшие;
главные;
ведущие;
старшие;
младшие.

Классификация должностей по группам — от младшей до высшей — показывает, что каждая из должностей, входящих в ту или иную группу, представлена определенным содержанием служебных функций — функционалом должности, который надлежит исполнять государственному служащему.

Каждая из групп должностей имеет свою классификацию по категориям. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ соотносит группы должностей с их категориями. Так, должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей, категории «специалисты» — на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей, категории «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Отнесение должностей категорий «руководители» и «помощники (советники)» к самым высоким классификационным группам объясняется более высокими квалификационными требованиями, предъявляемыми к лицам, замещающим эти должности. На указанных должностях они должны выполнять несколько важных социальных функций: политика, администратора, аналитика эксперта, руководителя-управленца.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: