Какие из перечисленных действий можно отнести к правовым формам государственного управления

Обновлено: 23.04.2024

Государственное управление является одной из важных составляющих предмета административного права. В целом функции государства реализуются через непосредственную деятельность органов государственного управления.

Однако если понятие «функции» характеризует основные направления управленческой деятельности, то термин «формы» указывает на внешнюю сторону таких действий органов государственного управления.

Административно-правовые формы (формы государственного управления) – это внешние проявления конкретных управленческих действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, в которых реализуется компетенция этих органов (лиц).

Правовые формы государственного управления

На сегодняшний день в науке административного права существуют разные подходы относительно классификации форм государственного управления. Наиболее распространена классификация, построенная в зависимости от наступления юридических последствий, согласно которой выделяют правовые и организационные («неправовые») формы государственного управления.

Правовые формы государственного управления – это внешнее проявление конкретных действий и решений органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые влекут непосредственно за собой юридические последствия.

Такими последствиями является возникновение, изменение или прекращение правоотношений между участниками управленческих
правоотношений.

К правовыми формам государственного управления относятся:

административное правотворчество – издание органами исполнительной власти или их должностными лицами нормативных актов управления (нормативных правовых актов), направленных на конкретизацию норм законов, которые регулируют те или иные вопросы государственного управления;
административное правоприменение – издание индивидуальных, правоприменительных актов управления, которые касаются индивидуально определенных лиц, не содержат норм права и предполагают однократное исполнение;
заключение административных договоров – соглашений между двумя и более субъектами управленческих правоотношений, которые базируются на основе норм административного права и направлены на выполнение задач государственного управления;
осуществление иных юридически значимых действий – подзаконных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые приводят к наступлению определенных юридических последствий.

Кроме разделения на указанные четыре группы, следует отметить, что в качестве критериев классификации правовых форм государственного управления также используются:

ожидаемые результаты – по этому критерию различают формы позитивного регулирования (регулирование общественных отношений с целью их упорядочения, обеспечение реализации прав граждан путем предоставления административных услуг) и формы реагирования на негативные явления в сфере государственного
управления (применение мер пресечения правонарушений, привлечение правонарушителей к дисциплинарной и административной ответственности);
юридическое содержание позволяет различать уполномочивающие, обязывающие и запрещающие правовые формы государственного управления.

Неправовые формы государственного управления

Организационные («неправовые») формы государственного управления – это внешнее проявление конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые непосредственно не вызывают наступления юридических последствий.

Хотя организационные формы государственного управления и не связаны с изданием нормативных или индивидуальных актов, но они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении повседневной деятельности органов государственного управления.

Именно организационные формы обеспечивают четкость и слаженность работы внутриуправленческих структур, которые, в свою очередь, или играют вспомогательную роль относительно правовых форм государственного управления, или имеют самостоятельное значение.

Среди неправовых форм государственного управления выделяют:

проведение организационных мероприятий (подготовка и проведение совещаний, собраний, конференций, инспекция и контроль выполнения работ, предоставление практической и методической помощи в исполнении тех или иных заданий и т. д.);
осуществление материально-технических операций (вспомогательные действия, направленные на создание условий для функционирования органов государственного управления и должностных лиц: делопроизводство, подготовка аналитических и статистических данных, составление отчетов, справок, оформления документов и т. п.).

Административно-правовые формы и методы

Методы государственного управления

Вместе с формами государственного управления существенную роль в процессе практической реализации исполнительной власти играют методы государственного управления.

Методы государственного управления – это способы и средства влияния органов государственного управления или должностных лиц на управляемые объекты.

В целом метод государственного управления дает возможность определить, как именно тот или другой субъект государственно-властных полномочий осуществляет свою повседневную управленческую деятельность.

Признаки методов государственного управления:

выражают целенаправленное влияние органа государственного управления (должностного лица) на управляемый объект;
осуществляются в пределах властных полномочий руководящего субъекта;
находят свое отражение в соответствующей форме государственного управления (правовой или организационной);
могут применяться как отдельно, так и в определенной совокупности;
выбор метода государственного управления зависит от характеристики управляемого объекта (форма собственности, административно-правовой статус и т. п.).

Методы государственного управления являются достаточно разнообразными, поскольку разнообразными являются субъекты и объекты государственного управления, а также общественные отношения, которые возникают в процессе деятельности органов исполнительной власти.

Классификация методов государственного управления

Классификация методов государственного управления в науке административного права чаще всего производится по двум критериям: с учетом меры использования властных полномочий и по характеру воздействия субъекта на объект управления.

В зависимости от меры использования властных полномочий выделяют следующие методы государственного управления:

убеждение;
поощрение;
принуждение.

Убеждение, как метод государственного управления

Убеждение – метод государственного управления, который заключается в применении средств воздействия на сознание и поведение людей и проявляется в форме использования различного рода разъяснительных и воспитательных мероприятий с целью обеспечения соблюдения требований действующего законодательства.

Основными средствами убеждения являются:

разъяснение заданий и функций государственного управления;
воспитание;
обучение;
агитация за повышение уровня правового сознания и правовой культуры граждан;
пропаганда соблюдения требований действующего законодательства и правомерного поведения в целом;
обмен передовым опытом.

Идеология государственной политики должна строиться с учетом ведущей роли убеждения среди других методов государственного управления. Достижение социально позитивных результатов должно осуществляться, в первую очередь, с использованием указанного метода государственного управления.

Соблюдение установленных правил поведения должно стать осознанным действием для субъектов управленческих отношений.

Один из существенных результатов убеждения как метода государственного управления заключается в формировании общественного мнения по конкретному вопросу государственной политики, государственного управления.

Поощрение, как метод государственного управления

Поощрение – метод государственного управления, который заключается в применении способов позитивного мотивирования и проявляется в использовании поощрений морального и материального характера с целью адекватного оценивания и стимулирования правомерного поведения.

Поощрение может применяться как к физическим, так и юридическим лицам (через
влияние на сознание и интерес их руководителей).

Основными способами поощрения являются:

благодарность;
премия;
грамота;
награда;
льгота;
квота;
специальный экономический режим и т. п.

Принуждение, как метод государственного управления

Принуждение – это метод государственного управления, который заключается в применении от имени государства способов воздействия на сознание и волю с целью предупреждения и пресечения правонарушений, а также реагирования на совершенные правонарушения. Более подробно формы административного принуждения будут рассмотрены далее.

В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления необходимо различать методы:

прямого влияния (административные) – методы государственного управления, которые заключаются в прямом одностороннем властном воздействии на объекты управления, при условии обязательности выполнения вынесенных решений (например, установление обязательности совершения или запрета определенных действий; осуществление контроля и надзора; предоставление разрешения; осуществление регистрации и т. д.), на сегодня являются актуальными и востребованными в милитаризированных структурах, где осуществляемое управление должно быть четким, понятным, прямым, недвусмысленным, результаты применения именно таких методов управления являются более ожидаемыми и быстрыми;
непрямого влияния (экономические) – методы государственного управления, которые заключаются в применении опосредствованного влияния на объекты управления через создание механизмов стимулирования и заинтересованности (например, льготное кредитование; уменьшение налоговых и таможенных платежей; инвестирование определенных направлений деятельности; стимулирование государственных служащих).

Административное принуждение – вид государственного принуждения, который применяется соответствующими государственными органами (должностными лицами) к физическим и юридическим лицам с целью предупреждения, прекращения правонарушений и привлечение виновных к ответственности.

связаны с ограничением определенных прав или возложением дополнительных обязанностей на объект принуждения;
применяются широким кругом органов публичной администрации (органы внутренних дел, органы государственной безопасности, налоговые и таможенные органы, органы местного самоуправления и т.д.);
применяются на основании норм административного законодательства;
могут быть рассчитаны на применение как к физическим, так и юридическим лицам;
применяются независимо от воли и желания объекта административного принуждения;
применяются в связи с правонарушением, которое совершено либо может быть совершено;
применяются органами, которые не связаны организационным подчинением с объектом принуждения (имеют внешний характер).

В зависимости от цели применения административного принуждения и от стадии противодействия правонарушениям чаще всего выделяют три основных вида мер административного принуждения.

Меры административного предупреждения (применяются с целью предупреждения потенциально возможных правонарушений, например, проверка документов, пропускной режим на государственной границе, карантинные мероприятия, ограничение пребывания в общественных местах при введении режима комендантского часа, ограничение и запрет движения транспорта и пешеходов на определенной территории);
Меры административного пресечения (направлены на принудительное прекращение начавшегося правонарушения, например, доставление и административное задержание правонарушителя, временный запрет деятельности юридического лица, задержание транспортного средства, отстранение от управления транспортным средством, изъятие вещей и документов);
Меры административной ответственности (применяются как реакция на совершенное правонарушение, например, административные наказания в виде предупреждения, штрафа, лишения специального права, конфискации, обязательных работ, административного ареста, дисквалификации, административного приостановления деятельности и т. д.).

Административно-правовые формы и методы

Заключение

Рассмотренные административно-правовые формы и реализуемые в них методы управленческой деятельности на данный момент закреплены в разрозненных нормативно-правовых актах.

Поэтому одним из актуальных направлений развития административного законодательства является систематизация соответствующих нормативных положений.

Результатом такой работы может стать принятие кодифицированного акта (например, административно-процедурного кодекса) либо пакета законов, регулирующих вопросы административных процедур, в том числе процедур издания нормативно-правовых актов в порядке административного правотворчества, приема и рассмотрения обращений граждан, оказания управленческих услуг, а также устанавливающих порядок заключения административных договоров.

Характеристика форм государственной власти, их организационно-правовые основы. Осуществеление управленческой деятельности государством его полномочными органами - установление норм права; организационная работа и материально-технические операции.

Рубрика	Государство и право
Вид	реферат
Язык	русский
Дата добавления	27.01.2010
Размер файла	10,2 K

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

ПРАВОВЫЕ И НЕПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Понятие форм государственного управления

Правовые формы государственного управления

Неправовые формы государственного управления

1. Понятие форм государственного управления

Формы государственного управления можно охарактеризовать как виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения. Иногда их определяют как организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач.

Государственное управление - это деятельность, осуществляемая органами государства и от его имени, деятельность специально созданных органов, государственно-служебных должностей, которые составляют систему органов государственного управления.

Особым качеством государственного управления является то, что органы, которые его осуществляют, создаются по предусмотренному Конституцией Украины порядку исключительно для реализации исполнительной (административной) власти.

Деятельность, осуществляемая государственными органами имеет юридическое значение и в силу этого требует определенного юридического оформления. Речь идет прежде всего, о правовых, юридических формах, в которые облекаются те или иные действия органов государственного управления. Такие формы неразрывно связаны с компетенцией органов управления и являются в известном смысле составной частью этой компетенции.

Формы выражения содержания управленческой деятельности - это установление норм права; организационная работа; проведение материально-технических операций.

Первые две формы находят выражение в актах государственного управления, которые олицетворяют правовую форму исполнительной и распорядительной деятельности органов управления.

Неправовые формы управленческой деятельности, наоборот, сводятся к осуществлению тех или иных управленческих действий, которые непосредственно не связаны с изданием актов управления.

2. Правовые формы государственного управления

К числу правовых форм управленческой деятельности относятся:

принятие нормативных актов;

издание индивидуальных (административных) актов;

представление предусмотренных законодательством обязательных отчетов;

совершение других юридически значимых действий.

Любая из этих форм может быть применена тем или иным органом управления только в том случае, если ему предоставлено право пользоваться ею. В этом смысле можно говорить, что правовые формы управления служат элементом, составной частью компетенции органа управления. Например, одни органы вправе принимать общеобязательные нормативные акты, а другие - нет.

Основными и наиболее значимыми правовыми формами управленческой деятельности являются принятие нормативных актов и издание индивидуальных актов. Те и другие вместе именуются обычно актами государственного управления.

Важное место в работе органов управления занимает заключение договоров. Наиболее распространенными формами используемых при этом договоров являются гражданско-правовые и административно-правовые.

Органы государственного управления заключают гражданско-правовые сделки - это реальный факт, и его, естественно, признают все административисты. Но некоторые из них отмечают, что при заключении таких сделок органы управления выступают как субъекты гражданского, а не административного права. Это, разумеется, справедливое замечание. Само заключение и оформление конкретной сделки регулируется нормами гражданского права и не является управленческой деятельностью, особенно там, где речь идет, скажем, о хозяйственном обслуживании аппарата органа управления (наем помещения, приобретения транспортных средств и т. п.). Однако органы управления заключают ряд сделок, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций. Таковы, в частности, закупки инвентаря и оборудования для учреждений своей системы, гражданско-правовые договоры с научными учреждениями о проведении тех или иных исследований и т. п. Совершенно очевидно, что организация заключения подобного рода договоров в целом является важной формой управленческой деятельности.

Наглядным примером административных договоров могут служить договоры об охране имущества, заключаемые органами милиции с гражданами и организациями.

Юридически значимые действия выражаются в правовом оформлении нотариусами различных сделок, удостоверении различных сделок, удостоверении документов и фактов, производстве органами ЗАГСа регистрации актов гражданского состояния.

Правовые и неправовые формы управленческой деятельности связаны с реализацией государственно-властных полномочий. Но в первом случае наблюдается более полная юридическая регламентация (нередко она приобретает значение юридического факта), скрупулезный подбор методов реализации предписаний актов управления, предусматривается юридическая ответственность за нарушения (невыполнение) таковых. Формы второй группы тоже связаны с компетенцией органа, госудаственно-властными полномочиями его представителей, но эти полномочия проявляют себя не как прямое юридическое веление, а опосредственно через неюридические способы, и лишь их предварительные условия и результаты могут быть юридически зафиксированы.

К правовым формам принадлежат такие проявления реализации исполнительной власти, как их участие как истцов или ответчиков в судах, деятельность администрации по обеспечению общественного порядка, многочисленных и общеобязательных правил, которые устанавливаются центральными и местными органами исполнительной власти, применение ею различных экономических санкций, меры административного принуждения к нарушителям юридических запрещений отраслевого, ведомственного характера.

3. Неправовые формы государственного управления

Наряду с правовыми, органы государственного управления пользуются в своей деятельности различного рода неправовыми формами. Это не означает, что они никак не регулируются правом. Государственное управление в целом является подзаконной деятельностью. Оно осуществляется в рамках действующего законодательства. Любой орган управления вправе совершать лишь те действия, которые входят в его компетенцию. Но неправовые формы управленческой деятельности не требуют полного и строго определенного законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий.

Неправовые формы управленческой деятельности в соответствии с принятой классификацией можно свести к двум:

осуществление организационных действий;

выполнение материально-технических операций.

В своей организаторской работе органы управления опираются на правовые формы (издание актов управления, заключение договоров и т. п.), но многие организационные меры не требуют такого оформления. Это относится прежде всего к повседневной оперативно-организационной, контрольной работе, которая включает в себя изучение положения дел в управляемой области, проведение разного рода совещаний, планирования, разработку программ и других мероприятий, проведение проверок и т. п. Организационные действия обеспечивают улучшение стиля и методов управления, их преемственность, развитие инициативы, повышение эффективности исполнительно-распорядительной деятельности.

Выполнение материально-технических операций можно свести в основном к работе с информацией и проведению исследований и разработок. Значение и объем такого рода работы постоянно возрастают по мере технического прогресса и усложнения задач государственного управления. Она все больше теряет вспомогательный характер.

Работа с информацией, включающая в себя учет, статистику, делопроизводство, подготовку отчетных данных и т. д., приобрела сейчас такой объем, особенно в высших государственных, областных и городских органах управления, что уже не может вестись без использования вычислительной техники.

Органам государственного управления всегда приходилось вести работу по изучению, исследованию возникающих проблем и разработке мер по их решению. В конечном счете она завершается принятием одного или серии актов государственного управления. Хотя с точки зрения правовой, именно они, эти акты становятся наиболее существенными формами управления, воздействия на те или иные стороны управленческой сферы, но основное место в деятельности органов управления часто занимает не принятие, даже не составление их как таковых, а разработка и решение разного рода охватываемых ими экономических, технических, социальных и иных вопросов.

Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т.Василенкова. - М.: Юрид. лит., 1990. - 576 с.

Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т.Василенкова. - М.: Юрид. лит., 1981. - 464 с.

Советское административное право: Учебник / О.М.Якуба. - К.: Вища школа, 1974. - 232 с.

Советское административное право: Учебник / Под ред. Р.С.Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - 416 с.

Советское административное право:Учебник / Под ред. В.И.Поповой, М.С.Студеникиной. - М.: Юрид. лит., 1988. - 320 с.

Леонід Коваль. Адміністративне право України. - К.: «Основи», 1994. - 160 с.

Подобные документы

Понятие и классификация форм государственного управления. Правовые и не правовые формы государственного управления. Виды и действие правовых актов управления. Правоохранительные индивидуальные правовые акты управления издаваемые органами внутренних дел.

реферат [43,8 K], добавлен 12.10.2008

Сущность и назначение управления федеральными органами государственной охраны. Общая характеристика систем управления федеральными органами государственной охраны. Правовые основы обеспечения исполнителей служебной деятельности материальными средствами.

курсовая работа [24,8 K], добавлен 26.11.2008

Задачи и функции государственного регулирования, их реализация в действиях органов и должностных лиц. Правовые формы управленческой деятельности. Административно-правовые методы управления: убеждение и принуждение. Административно-пресекательные меры.

реферат [26,9 K], добавлен 23.11.2010

Правовые акты государственного управления: понятие, виды, задачи. Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти. Нормотворческий процесс органов исполнительной власти Российской Федерации, его стадии и их характеристика.

курсовая работа [56,4 K], добавлен 07.04.2014

Понятие и принципы организации государственного управления, права и обязанности уполномоченных органов. Формы действий органов исполнительной власти, их разновидности и отличительные особенности. Виды и применение методов государственного управления.

реферат [11,3 K], добавлен 25.09.2010

Правовые основы государственной молодежной политики в Российской Федерации. Полномочия федеральных, региональных или местных органов государственной власти в сфере государственной молодежной политики. Конституционные права и обязанности молодежи.

курсовая работа [38,1 K], добавлен 06.09.2016

Правовые и организационные основы деятельности органов исполнительной власти по управлению транспортом в Российской Федерации. Характеристика организации государственного управления, контрольно-надзорная и правовая деятельность в сфере транспорта.

Административно-правовая форма - это способ выражения государственно-правового содержания управленческой деятельности.

Содержание исполнительной власти раскрывается в её функциях, компетенции субъектов, в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач.

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других – не вызывают таковых.

Отсюда, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм государственно-управленческой деятельности (внутриаппаратной работы).

Главное и основное значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. В них фактически выражается сама исполнительная власть со своими атрибутами.

Итак, под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществлённое в рамках его компетенции и вызывающее определённые последствия.

Управленческие действия вызывающие юридические последствия или же имеющие определённое юридическое значение можно обозначить как административно-правовые формы.

Виды административно-правовых форм.

Формы управленческой деятельности многообразны. Поэтому их выбор зависит от многих обстоятельств: от характера компетенции данного органа; особенности объекта управляющего воздействия; конкретных целей совершаемых управленческих действий; характера решаемых вопросов; характера вызываемых действиями последствий.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их деление на правовыеи неправовые.

Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы государственного управлениявсегда влекут за собой чётко выраженные юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение административных правовых отношений между субъектом и объектом управления).

К числу правовых форм относятся:

1) принятие нормативных актов;

2) издание индивидуальных (административных) актов;

3) заключение договоров;

4) совершение других юридически значимых действий (выдача водительских удостоверений, паспортов, разрешение на хранение и ношение огнестрельного гражданского оружия и т.п.).

5) осуществление организационных действий;

6) выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Исполнительная власть с учётом её особенностей реализуется только её субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

Относительно организационно-технических или материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения – неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал. Но в целом они не могут быть исключены из перечня форм управленческой деятельности, т.е. понятия, более широкого по своему смыслу, чем собственно реализация исполнительной власти.

Неправовые формы государственногоуправления не требуют полного и строгого, определённого законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий и не влекут юридических последствий.

Их видами выступают:

1) осуществление организационных действий;

2) осуществление аналитических действий;

3) осуществление обеспечительных действий и т.п.;

4) выполнение материально-технических операций.

Внутриаппаратные действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определённого должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми.

Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах.

Правовые формы государственного управления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:

· - правотворческая – выработка правовых норм, изменение, отмена;

· - правоприменительная – это установление фактических обстоятельств дела, выбор, нормы права,. принятие по делу решения, исполнение акта применения права;

2) по целенаправленности:

3) по способу выражения:

· -словесные (письменные и устные);

· - конклюдентные (жесты, сигналы, движения, знаки);

· - адресованные конкретным объектам;

5) по условиям применения:

· - нормальная общественная жизнь;

· - реакция на негативные явления в сфере государственного управления (охранительные);

6) по особенностям объекта управляющего воздействия:

7) по степени юридического выражения:

· - основные (издание правовых актов);

· - и базирующиеся на них - регистрационные, разрешительные, надзорные, пресекательные, обеспечительные; лицензирование и т.д.

8) по юридическому содержанию:

· - предписывающие, запретительные, дозволительные.

Существуют и иные критерии классификации форм управления.

Таким образом, форма управления – это внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определённые последствия.

Главенствующая роль в системе административно-правовых форм отводится правовым актам управления.

Административно-правовые формы и методы. Административное право

1. Понятие и виды форм государственного управления. Административно-правовые формы: общая характеристика.

2. Правовые акты управления: понятие, признаки, виды, порядок издания и государственной регистрации.

3. Административный договор.

4. Административные действия.

5. Понятие и виды методов государственного управление. Административно-правовые методы: общая характеристика.

6. Административное принуждение.

Понятие. Формы государственного управления – это внешнее выражение содержания исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности. Деятельность исполнительной власти имеет организационные формы (аппарат (органы) управления) и юридические формы (административное право).

Таким образом, формы государственного управления – это внешне выраженные типичные проявления практической деятельности органов государственного управления (органов исполнительной власти), посредством которых они реализуют свои функции, решают стоящие перед ними задачи.

Виды. Как и другие виды государственной властной деятельности (законодательная, правосудие) государственное управление осуществляется в правовых и неправовых формах.

Правовые формы – это и есть административно-правовые формы государственного управления. Суть их состоит в том, что они влекут за собой наступление юридических последствий в виде возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Главной АПФ являются правовые акты управления (о них пойдет речь в следующем вопросе лекции). Административно-правовые формы (АПФ) принято классифицировать по следующим основаниям.

По содержанию : правотворческая, правоприменительная, договорная.

Правотворческая форма государственного управления заключается в издании субъектами государственного управления подзаконных нормативных правовых актов управления, регулирующих общественные отношения в сфере их государственно-управленческой деятельности. Нормативные правовые акты управления федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в своей правотворческой деятельности руководствуются также законодательством соответствующих субъектов Российской Федерации.

Правоприменительная форма государственного управления включает издание индивидуальных правовых актов управления (актов применения норм права) и совершение действий юридического характера .

Издание индивидуальных правовых актов управления осуществляется субъектом государственного управления тогда, когда по обстоятельствам дела этот субъект в соответствии с правовыми нормами должен принять решение в виде индивидуального правового акта.

Совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта и он совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, составление протокола, регистрация обращения и др.).

Договорная форма государственного управления – это форма координационных (согласительных) административно-правовых отношений, предполагающая равенство участников этих отношений. То есть использование этой формы ставит возникновение административного правоотношения в зависимость от согласия на вступление в него каждой из потенциальных сторон этого отношения (поступление на государственную службу по контракту, заключение органами исполнительной власти соглашения о разграничении компетенции, о совместных действиях и т.п.).

По функциональной направленности : регулятивная АПФ и правоохранительная АПФ.

Регулятивная форма используется в процессе государственного управления в различных сферах государственной деятельности (экономической, социально-культурной, оборонной, внешнеполитической и др.).

Правоохранительная форма используется при применении мер принуждения к лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также разрешении споров, возникающих в сфере управления.

По способу выражения : вербальные (словесные) и конклюдентные (знаки).

Вербальные формы включают: письменные и устные АПФ.

Письменная форма – основная административно-правовая форма. Эта форма используется при решении управленческих вопросов, требующих письменного оформления действий субъекта государственного управления, что порождает юридические последствия. Содержание данной формы государственного управления состоит в подготовке и принятии соответствующими органами исполнительной власти правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), а также оформлении документов управленческого характера (протоколов, актов, справок и др.).

Устная форма государственного управления применяется в предусмотренных правовыми нормами случаях при решении вопросов оперативного характера и состоит в отдании устных приказов, распоряжений и команд, которые также влекут юридические последствия.

Конклюдентные формы – это административные акты имеющие форму знаков, жестов (свисток милиционера, жест постового, регулирующего дорожное движение, сигнал светофора, дорожные знаки).

Неправовые формы включают:

1) действия организационного характера. Они выражаются в организации делопроизводства, методической работе, составлении отчетов, проведении совещаний, обучении персонала, внедрении научной организации труда и другой организационной работе в органе исполнительной власти. Эти действия направлены на повышение культуры и эффективности управленческой деятельности и не связаны с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений.

2) материально-технические операции призваны обеспечить работу органов исполнительной власти. К этим операциям относятся организация материального и финансового обеспечения государственного органа, организация работы экспедиции, транспорта, внедрение оргтехники и ряд других мер.

. МТО фактически являются формами деятельности исполнительно-распорядительных органов и их должностных лиц, а не формами государственного управления.

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории — форм реализации исполнительной власти.

Что понимается под ними? В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорий такого же плана, а именно — с «содержанием». В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т.п.). Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но, что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом они становятся реальным, т.е. работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

Исполнительные органы, однако, осуществляют многие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздействием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку указанного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.).

Сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного «движения», позволяет ему практически реализовать свое конституционное назначение.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-разному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции непосредственно управляющего воздействия, его действия подобного рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» его аппарата, т.е. в его взаимодействии с объектами управления (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными объединениями, гражданами и т.п.). Если же его действия такого рода воздействие не осуществляют, они также должны получить соответствующее внешнее выражение, т.е. в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по своему назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, совершаемые повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, т.е. нормального взаимодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически — это действия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воплощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб и т.п.).

Очевидно, что в первом случае имеются в виду действия, непосредственно реализующие управляющее воздействие (внеаппарат-ное и внутриаппаратное).

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм внутриаппаратной работы.

Главенствующее значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это — формы управления в собственном смысле.

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

Формы управленческой деятельности многообразны. Следовательно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации.

Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации.

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это, например, положения о министерствах, должностные инструкции и т.п. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в различного рода нормативных документах, посвященных организации делопроизводства (например, инструкция по делопроизводству в аппарате Администрации Президента РФ и др.).

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и внеправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Это, прежде всего правовые акты. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).

Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют «совершение других юридически значимых действий». Очевидно, что их «юридическая значимость» заключена в вызываемых ими правовых последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т.п.). Поскольку издание правовых управленческих актов всегда юридически значимо, постольку интерес представляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Конечно, юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.). Но именно в силу этого вряд ли допустимо отнесение к такого рода действиям, например, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, которая, конечно, юридически значима, но данное действие совершает не представитель исполнительной власти и не в целях ее реализации.

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Относительно организационно-технических или материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения — неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал. Но в целом они не могут быть исключены из перечня форм управленческой деятельности, т.е. понятия, более широкого по своему смыслу, чем собственно реализация исполнительной власти.

Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционеры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный' орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях — к формам реализации исполнительной власти. Как правило, совершаемые ими действия замыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо иного рода специалист структурного подразделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой работник наделяется компетенцией внешне властного характера (например, главный бухгалтер, руководитель департамента министерства и т.п.).

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми.

Административно-правовые формы могут быть классифицированы по целому ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекатель-ные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными)'либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, либо дозволительные.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: