Как президент влияет на судебную власть
Обновлено: 25.04.2024
В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших судебных органов РФ.
Президент также назначает судей других федеральных судов. Никто не вправе требовать от Президента выдвижения той или иной кандидатуры – это было бы нарушением принципа разделения властей.
С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ.
В соответствии с Федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначать исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ.
2.2 Полномочия Президента в других сферах
I. Военные полномочия Президента
В военной области полномочия Президента достаточно широки: он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.
Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военное строительство, подготовку страны к обороне, организацию противодействия угрозам военной безопасности государства, использование Вооруженных Сил и других войск РФ для защиты жизненно важных интересов РФ.
Положение Верховного Главнокомандующего позволяет Президенту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороны практически работает под непосредственным руководством Президента. Президент вправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случае войны или угрозы агрессии.
II. Полномочия Президента в сфере внешней политики.
Как глава государства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ.
Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации назначает и отзывает послов и иных дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.
III. Полномочия Президента по введению чрезвычайного положения.
Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе.
IV. Полномочия Президента по вопросам гражданства и наград.
К числу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Республики, входящие в состав РФ могут иметь свое гражданство, но поскольку оно одновременно является и гражданством РФ, не вправе принимать тех или иных лиц в свое гражданство.
Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие военные и высшие специальные звания.
Президент РФ осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Право же амнистии принадлежит Государственной Думе.
V. Акты Президента РФ.
Вся деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты. Основными из них являются указы и распоряжения, которые издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства и обязательны для исполнения на всей территории РФ, имеют прямое действие и не должны противоречить как Конституции РФ, так и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).[16]
VI. Аппарат Президента РФ.
Как и в любом другом государстве, Президент РФ работает, опираясь на большое число помощников, советников и др. Согласно Конституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом. Совет Безопасности рассматривает важнейшие вопросы, связанные с безопасностью государства.
Президент также формирует Администрацию Президента РФ, которая включает в себя большое число управлений (государственно-правовое, контрольное, финансово-бюджетное, федеральной государственной службы, по работе с территориями, информационное, по вопросам гражданства, по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания и др.). При Президенте созданы Служба безопасности, Служба протокола, приемная.
Большую роль в организации работы Президента РФ играют Служба помощников, различные советы и комиссии. Президент самостоятельно назначает и смещает сотрудников аппарата, дает им поручения и определяет участки работы.
Управление делами Президента является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных ему предприятий, организаций и учреждений по финансовому, материально-техническому и социально-бытовому обеспечению Администрации Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, высших судебных органов, Центризбиркома и др.
Таким образом, в статьях 83 и 84 Конституции РФ изложена часть полномочий Президента Российской Федерации, ряд других его прав и обязанностей указаны в ст. 85-90 настоящей главы. В статье 83 определены полномочия Президента по отношению к Правительству:[17]
I. Президент в соответствии с Конституцией назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Представление Президента по данному вопросу вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства либо в течении недели со дня отклонения кандидатуры на пост Председателя Правительства Государственной Думой.
II. Президент имеет право председательствовать на заседания Правительства, т. е. вести заседания Правительства, высказываться на них, он также определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в данном случае Президент выступает как глава исполнительной власти.
III. Президенту принадлежит право принятия решения об отставке Правительства в случаях: подачи Правительством заявления об отставке, выражения недоверия Правительству Государственной Думой, отказа Государственной Думы в доверии Правительству. Президент имеет право по собственной инициативу принять решение об отставке Правительства, в таком случае не требуется согласия Государственной Думы на освобождение Председателя Правительства.
При подаче Правительством заявления об отставке Президент может не согласиться с этим заявлением и поручить ему продолжить выполнение обязанностей. Президенту дано право не согласиться с решением Государственной Думы о выражении недоверия Правительству или об отказе в доверии, но при повторном недоверии Государственной Думы Правительству Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
IV. В особую группу можно выделить полномочия Президента, закрепленные в этой статье, назначать и освобождать должностных лиц Российской Федерации, занимающих ключевые посты на федеральном уровне:
а) назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Центрального банка Российской Федерации, членов Совета директоров Центробанка производится Государственной Думой.
При этом Председатель Центрального банка назначается и освобождается по представлению Президента. При отклонении кандидатуры, предложенной на должность Председателя Центрального банка, Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз;
б) назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, хотя эти лица и назначаются по предложению Председателя Правительства, но Президент оставил за собой все права персонального назначения лиц, входящих в состав Правительства;
в) Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской Федерации. Назначение этих должностных лиц осуществляет Совет Федерации. Он же по представлению Президента может освободить от должности Генерального прокурора. Президент России самостоятельно назначает судей других федеральных судов;
г) Президент формирует администрацию Президента, которая представляет собой государственный орган, создаваемый в целях обеспечения деятельности Президента. В Администрацию входят Руководитель Администрации, первые заместители, заместители Руководителя, помощники Президента, главные управления, полномочные представители Президента, аппараты Совета Безопасности и Совета Обороны, иные подразделения. Администрация Президента осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России;
д) в соответствии с Конституцией Президент назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента, которые представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, а также в российских иностранных и международных организациях;
е) Президент Российской Федерации, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил (командующих родами войск, военных округов и др.);
ж) Президенту дано конституционное право назначать и отзывать дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Назначению или отзыву дипломатических представителей предшествуют консультации с комитетами и комиссиями Федерального Собрания, которые Президент может учитывать, но обязательного характера они не носят. По данному вопросу Президент издает Указ.
Одной из главных задач Президента нашей страны является охрана суверенитета Российской Федерации, ее целостности и независимости. При выполнении своих полномочий в решении этих вопросов Президент опирается на Совет Безопасности, статус которого определен законодательством.[18]
Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента в области обеспечения безопасности, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики и иные виды безопасности (экономической, общественной, экологической и др.). Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности, который назначается на должность, и освобождается от должности Президентом. По важнейшим вопросам решений Совета Безопасности издаются Указы Президента России.
Военная доктрина определяет военно-политическую деятельность нашего государства. Основные положения военной доктрины Российской Федерации представляют совокупность официальных взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросам предотвращения войн, военных конфликтов, защиты жизненно важных интересов нашего государства.
Предложения по военной доктрине разрабатываются Генеральным Штабом Вооруженных Сил. Основные положения военной доктрины гарантируют неукоснительное соблюдение Россией Устава ООН, международных норм, принципов и имеют оборонительную направленность.
Статья 84 устанавливает полномочия Президента, которые относятся к его взаимоотношениям с законодательной властью.
Президент Российской Федерации как глава государства с целью непрерывной работы государственной власти назначает выборы Государственной Думы. В Конституции определен срок полномочий Государственной Думы – четыре года. Днем выборов является первое воскресенье после истечения срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Срок со дня назначения Президентом выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев.
Президент Российской Федерации назначает выборы депутатов Государственной Думы лишь в случаях, определенных самой Конституцией в статьях 111 и 117.[19] Необходимо иметь ввиду, что Президент вправе распускать только одну палату Федерального Собрания. Роспуск другой палаты – Совета Федерации – Конституцией вообще не предусмотрен.
Весьма сложной и ответственной является функция Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франция и др.) Президент Российской Федерации не называется в Конституции Российской Федерации "арбитром" во взаимоотношениях трех властей, откуда и родилось мнение, будто он стоит "над тремя властями", но по существу Президент Российской Федерации и есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений или порождают конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент Российской Федерации вправе прибегать к согласительным процедурам и другим методам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации и между различными субъектами Российской Федерации.
В полномочия Президента входит и назначение референдума, который наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением воли народа. Общие положения проведения референдума, порядок его назначения, процедуры голосования и другие вопросы определяются федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г.[20]
Президент обладает правом законодательной инициативы, ему принадлежит право вносить законопроекты в Государственную Думу, причем, если законопроект носит срочный характер, он подлежит внеочередному рассмотрению на заседаниях Думы.
Президент Российской Федерации наделен правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России.
На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, придающая закону обязательную силу. Принятый федеральный закон в течении пяти дней направляется Президенту Российской Федерации, который в течении четырнадцати дней должен подписать и обнародовать закон. Президент вправе отклонить закон, что влечет за собой его повторное рассмотрение. В силу Конституции Президент не вправе отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления их в силу.
В том случае, если не соблюден порядок подписания и обнародования закона, такой закон не имеет юридической силы.
В Конституции России установлено, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Эти послания не имеют силу закона, они носят характер установочных документов.
Послания Президента рассматриваются на совместных заседаниях палат парламента.
Представительские функции Президент осуществляет единолично. Он вправе направлять своих представителей в субъекты Российской Федерации (это и есть право представительства "внутри страны"), и эти представители наделены полномочиями от имени всего государства. Выступая в сфере международных отношений, Президент Российской Федерации ведет переговоры с главами других государств, вправе подписывать от имени России международные договоры, вступать в международные организации, назначать послов и представителей в другие государства.
В соответствии с международным правом он пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Любые международные обязательства, принятые должностными лицами от имени Российского государства без поручения Президент Российской Федерации, могут быть дезавуированы (объявлены недействительными).
Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды.
К основам конституционного строя относится принцип разделения властей. В соответствии с ним власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Принцип разделения властей требует строгого разграничения их компетенции, наличия системы сдержек и противовесов, с помощью которых каждая ветвь власти может ограничивать другие.
Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объём его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, её эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.
Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент участвует в нормотворчестве, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.
Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.
В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует своё право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.
Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Он также вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка, а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности.
Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.
Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Правительство РФ самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий; Президент РФ контролирует выполнение данных полномочий, дает новые поручения. Многие полномочия Президента РФ непосредственно касаются деятельности Правительства РФ:
1) Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ
2) Президент РФ утверждает представленные ему Председателем Правительства РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти
3) по предложению Председателя Правительства РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров
4) Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ
5) Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ
Президент имеет мощные рычаги воздействия на Правительство РФ путем персональных назначений членов Правительства РФ и принятия необходимых решений, в т.ч. в сфере исполнительной власти.
В соответствии с конституционными положениями Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ.
Правительство и федеральное собрание Рф
1) Отношения Федерального Собрания с Правительством РФ определяются прежде всего через принимаемые парламентом страны федеральные законы, которые Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти должно исполнять и проводить в жизнь.
2) Другой, наиболее сильный рычаг воздействия Государственной Думы — утверждение федерального бюджета — обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства РФ.
3) И, наконец, третий рычаг — дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ и вынесение этой палатой Федерального Собрания вотума недоверия Правительству РФ. Однако последние действия являются весьма проблематичными и ответственными для Государственной Думы, так как при определенных условиях Государственная Дума может быть распущена.
Правительство РФ имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.
Законопроектная деятельность Правительства РФ(*1) осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, которые формируются Правительством РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций.
Правительство и судебная власть.
Правительство РФ в пределах своих полномочий:
а) производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;
б) обеспечивает исполнение судебных решений. Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей РФ, представляются в Правительство РФ Конституционным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.
Взаимоотношения Правительства РФ и органов судебной власти можно рассматривать и в аспекте осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, который ведется по таким главным направлениям, как:
1) контроль Конституционного Суда РФ за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ;
2) контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц (государственных служащих);
3) контроль арбитражных судов за законностью ненормативных (индивидуальных) актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в области хозяйственной (предпринимательской) деятельности(*1).
В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.
В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство РФ принимает решение о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством.
Регулируется ст.8 Конституции РФ. Президент Российской Федерации – глава государства. Это определяет его место в системе государственной власти. Как глава государства, он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, выступает в качестве высшего представителя государственной власти, высшего должностного лица государства. Президент Российской Федерации не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, получая свои полномочия от народа на основе Конституции. Является гарантом конституционных прав и свобод гражданина. Избирается всенародным голосованием на 4 года и не может быть избран на 3 срокаю Может быть любой гражданин с 35 лет, который не менее 10 лет является гражданином РФ.
Полномочия Президента Российской Федерации наиболее широки в отношении органов исполнительной власти:
Согласно статьи 83 Конституции Российской Федерации, Президент назначает на должность Председателя Правительства Российской Федерации. До акта назначения Президент должен получить согласие Государственной Думы. Внесение Президентом кандидатуры на пост Председателя Правительства должно быть осуществлено в определенные сроки (например, не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или в течение недели со дня отклонения кандидатуры на этот пост Государственной Думы).
Президент Российской Федерации имеет право по своему усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства.
Президент также имеет право назначать на должность и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров без участия какого – либо иного органа, но делает это только по предложению Председателя Правительства.
В полномочия Президента Российской Федерации также входит решение вопросов об отставке Правительства Российской Федерации. Это решение может быть принято в трех случаях:
-по собственному усмотрению;
-в случае подачи Правительством заявления об отставке;
-в случае выражения недоверия Правительству Государственной Думой.
Президент может отменить постановления и распоряжения Правительство в случаях фактов противоречия акта Правительства Конституции Российской Федерации, федеральному закону, указу Президента Российской Федерации.
Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального Банка Российской Федерации. Он же ставит вопрос перед Государственной Думой об освобождении Председателя ЦБРФ от должности. Само же назначение или смещение осуществляется Государственной Думой.
Полномочия Президента Российской Федерации в отношении законодательной власти:
Президент Российской Федерации назначает выборы Государственной Думы в связи с истечением срока ее полномочий, предусмотренные Конституцией РФ или ее роспуском. Порядок выборов устанавливается федеральным законом “ О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“.1
Президент Российской Федерации также имеет право распускать Государственную Думу, но только в точно установленных Конституцией случаях:
- Государственная Дума большинством общего состава депутатов трижды отклоняет представленную Президентом РФ кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ;
- Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ.
Президент Российской Федерации назначает референдум (общегосударственное голосование избирателей), порядок проведения которого устанавливается федеральным конституционным законом “ О референдуме “.1 Президент назначает референдум с указанием даты (в выходной день) своим указом после заключения Конституционного Суда о том, что все требования, предусмотренные законодательством, соблюдены. В Субъектах Федерации, в административно – территориальных единицах в соответствии с законом Субъектов Федерации местные референдумы назначают соответствующие органы государственной власти и должностные лица на местах.
Президент Российской Федерации вносит законопроекты в Государственную Думу. В течение 14 дней Президент подписывает и обнародует (промульгирует) федеральные законы, то есть законы, действующие на всей территории России.
Президент Российской Федерации обладает правом вето – это отказ главы государства в санкционировании закона, лишь приостанавливающее вступление его в силу, так как Парламенту предоставляется право принятия этого закона вторичным голосованием, требующим квалифицированного большинства голосов.
Ежегодно Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с посланиями об основных направлениях внешней и внутренней политики государства. Эти послания заслушиваются на совместном заседании палат Парламента. Помимо ежегодных посланий Президента обращается к Федеральному Собранию с иными посланиями. Например, послание по национальной безопасности в 1996 году.
Также Президент Российской Федерации наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации:
- федеральных законов и нормативных актов высших федеральных органов государственной власти (Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ);
- конституций и уставов, а также иных нормативных актов субъектов Федерации, кроме тех, которые относятся к исключительному ведению субъектов Федерации;
- договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;
а также вносить запросы в Конституционный Суд о толковании Конституции РФ, о том, как следует понимать то или иное положение, содержащееся в Конституции РФ. Президент имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.
Полномочия Президента в отношении судебной власти Российской Федерации:
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской Федерации. Назначение этих должностных лиц осуществляет Совет Федерации. Он же по представлению Президента Российской Федерации может освободить от должности Генерального прокурора. Вопрос об освобождении от должности судей федеральных судов определяется с учетом нормы статьи 121 Конституции РФ, решен Законом РФ ” О статусе судей в Российской Федерации“.1 Федеральный конституционный закон “ О Конституционном Суде Российской Федерации”2 определяет порядок и процедуры назначения и освобождения от должности судей Конституционного Суда. Судьи арбитражных судов и судов общей юрисдикции в субъектах Федерации, а также районных, городских судов назначаются Президентом на основании статьи 6 Закона РФ “ О статусе судей в Российской Федерации “.
Разграничение предметов ведения и расходных полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями управления. Общая характеристика бюджетного федерализма в Российской Федерации.
1.1 Конституция Российской Федерации указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий – конституционный, договорный и законодательный. Основной закон России определяет предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Сами предметы ведения в Конституции РФ не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы. Предметы ведения и полномочия органов Федерации можно условно разделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства;
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;
3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;
4) Вопросы обороны и охраны границы;
5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;
6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;
7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл, в частности, для решения задач установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством.
Например, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органом исполнительной власти субъектов РФ.
1.2 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ - устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах. Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений.
Основными принципами бюджетного федерализма являются: равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с центром; разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами федерации; самостоятельность бюджетов различных уровней. Для Российской Федерации с ее огромной территорией, географической протяженностью, федеративным характером государственного устройства, исторической и национальной спецификой отдельных регионов совершенствование модели бюджетного федерализма имеет исключительно важное значение.
В 2021 году институт президента в России отметил тридцатилетие. Это событие, а также конституционная реформа 2020 года, в основном затронувшая именно его, побуждают задаться вопросом, как он связан с другим институтом родом из той же исторической эпохи и тоже ставшим фокусной точкой позапрошлогодних конституционных поправок – Конституционным Судом.
Изучение динамики нормативно-правового регулирования и наблюдение за неформальными практиками взаимодействия Президента и Конституционного Суда показывают, что:
- взаимосвязь между этими институтами существует;
- нынешний характер этой взаимосвязи отличается от изначального замысла;
- с течением времени она не только изменялась, но и усиливалась.
Постараемся развернуть и обосновать этот тезис далее, не претендуя на исчерпывающую полноту исследования.
Возникновение
Во-первых, институты Президента и Конституционного Суда взаимосвязаны «генетически».
Идея ввести в Конституцию положения о Президенте, которую в 1990-1991 годах продвигал С.М. Шахрай, Председатель Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству, увязывалась им с необходимостью одновременного отражения там же положений о Конституционном Суде, который выступал бы в качестве «сдержки» президентской власти[1]. Мысль о взаимообусловленности этих институтов поддерживали и другие деятели в Верховном Совете[2]. В результате были учреждены и Президент, и Конституционный Суд.
Первая модификация Конституционного Суда (1991-1993 годы), в общем, позволяла ему выступать в запланированной сдерживающей роли – как представляется, за счёт отсутствия у Президента кадровых полномочий в отношении судей, того, что Президент не решал вопросы материального и социального обеспечения судей, а также специфической компетенции Суда. Так, избрание судей находилось в ведении Съезда народных депутатов РСФСР[3], а их увольнение – самого Конституционного Суда[4]. Материальное и социальное обеспечение судей было прерогативой Верховного Совета[5]. Конституционный Суд был полномочен оценивать конституционность нормативных актов, действий и решений Президента, чем активно занимался на практике, в том числе по своей инициативе[6].
Изменение
Во-вторых, после принятия Конституции 1993 года характер взаимосвязи Президента и Конституционного Суда изменился. Конституционный Суд стал скорее эту власть усиливать своим участием, а не сдерживать. Что этому могло поспособствовать? По сравнению с первой модификацией Суда Президент получил возможность влиять на его состав, предлагая Совету Федерации на утверждение кандидатуры судей (пункт «е» статьи 83, часть 1 статьи 128 Конституции в первоначальной редакции). В его руках сосредоточились вопросы организационного и материального обеспечения Суда и судей. Показательно, что в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не было и нет ни одной отсылки к указам Президента, однако именно в таковых были урегулированы вопросы денежного содержания судей и другие аспекты их материального обеспечения[7], особенности материально-технического и финансового снабжения Суда, предоставления социальных гарантий судьям и членам их семей[8] и даже порядок выдачи удостоверения судьи[9]. Нормативные акты Президента по-прежнему находятся в числе предметов конституционного нормоконтроля, однако в реальности они стали проверяться Судом значительно реже[10].
Усиление
В-третьих, с течением времени усиливающая президентскую власть роль Конституционного Суда становится ещё более выраженной как на законодательном уровне, так и на практике.
Говоря о кадрах, Президент с 2009 года стал влиять не только на то, кто станет судьёй, но и на персональный состав руководства Конституционного Суда: с этого момента судьи лишились возможности выбирать себе руководителей, которой пользовались с 1991 года[11]. Председатель Суда и два его заместителя (теперь – один заместитель) стали назначаться на должность Советом Федерации по представлению Президента на срок шесть лет. А конституционная реформа 2020 года включила Президента и в круг инициаторов увольнения судьи (пункт «е.3» статьи 83 Конституции в действующей редакции).
Развивалась взаимосвязь Президента и Конституционного Суда в плане организационного и материального обеспечения Суда и судей. Например, переезд Суда в Санкт-Петербург в 2007 году сопровождался тем, что Президент должен был определить по согласованию с Судом дату начала работы последнего на новом месте[12]. Ею стало 21 мая 2008 года[13]. Ещё один указ Президента касался материального и социально-бытового обеспечения судей и сотрудников аппарата Суда в связи с переездом[14]. Другой пример: размер должностного оклада Председателя Конституционного Суда стал устанавливаться указом Президента [15].
Анализируя компетенцию рассматриваемых органов, нужно обратить внимание на следующее. В Федеральном конституционном законе от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» закрепляется обязательный предварительный конституционный контроль международного договора о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта по запросу Президента, подписывающего договор (часть 4 статьи 7, часть 1 статьи 8). В ходе рассмотрения в 2014 году договора о присоединении Крыма к России вопрос о том, принимать запрос Президента к рассмотрению или нет, даже не дискутировался – это было воспринято как обязанность Суда. Договор был признан соответствующим Конституции с формальной точки зрения и по содержанию норм[16].
Схожий подход был реализован в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (части 2 и 3 статьи 3): Президент направил этот закон в Конституционный Суд до вступления в силу большей части его положений. Результат рассмотрения закона по своей сути и форме выражения не отличается от результата рассмотрения «крымского дела»: Суд безоговорочно решил высказаться по существу конституционной реформы и полностью признал её соответствующей неизменяемым положениям Конституции[17].
Эта реформа снабдила Президента и Конституционный Суд новыми прерогативами – соответственно, инициировать и осуществлять проверку конституционности законопроектов, неподписанных и необнародованных законов (пункты «а» и «в» части 5.1 статьи 125 Конституции). Предшествующий опыт даёт основание прогнозировать, что при неизменности политической ситуации результат рассмотрения в Суде этих дел, если они вообще возникнут, будет точно таким же, как в приведённых выше примерах. Есть все причины соглашаться с оценками нововведений, данными Т.Г. Морщаковой: «Конституционный Суд фактически вмешивается в законодательную процедуру – не постфактум проверяет положения принятого закона на соответствие Конституции, а встраивается в работу президентской власти, помогая Президенту по существу осуществить право вето. . Очевидно, сейчас уже придётся говорить о Конституционном Суде при Президенте»[18]. К этому хотелось бы добавить, что этот орган стало возможно расценивать как Конституционный Суд при Президенте не начиная с реформы 2020 года, а с гораздо более ранних времён. К этому дело шло постепенно.
Нормативно-правовое регулирование, усилившее институт Президента за счёт Конституционного Суда, а также то, как оно воплощается в жизнь, дополняется неформальными практиками взаимодействия этих органов. Весьма характерен пример ежегодных встреч Президента с судьями Конституционного Суда, именуемыми в пресс-релизах «традиционными», «приуроченными ко дню Конституции»[19], но сам факт проведения которых вызывает удивление с точки зрения конституционных принципов разделения властей и независимости судебной власти.
- встречи с коллективом судей Конституционного Суда один раз в год[20];
- индивидуальные встречи с председателем Конституционного Суда ежегодно, а нередко – несколько раз в год;
- «четырёхстороние» встречи Президента с участием руководителей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов[21].
Наиболее интенсивно встречи такого рода проводились в начале 2000-х годов и во времена президентства Д.А. Медведева.
Официальные пресс-релизы и стенографические отчёты свидетельствуют о том, что на встречах идёт речь о совершенствовании отраслевого законодательства, итогах работы Конституционного Суда, желаемых изменениях в регулировании деятельности Суда и других подобных вопросах. Чёткую цель встреч выявить затруднительно: на вопрос корреспондента, можно ли там что-то обсудить «или чисто за руки подержаться», судья Конституционного Суда А.Л. Кононов ответил: «Скорее второе»[22]. Но их символическое значение возможно описать словами В.Д. Зорькина, произнесёнными на одной из встреч: «Вы гарант Конституции, а мы хранители»[23], скорее транслирующими мысль об общности институтов Президента и Конституционного Суда, чем о том, что второй – противовес для первого.
Резюмируя изложенное, хотелось бы подчеркнуть, что организационная взаимосвязь институтов Президента и Конституционного Суда со временем становится всё теснее, в результате чего первый институт, и без того гипертрофированный, становится ещё сильнее. Сейчас мы как никогда далеки от первоначальной идеи о том, что Конституционный Суд должен служить сдержкой президентской власти.
[1] См.: Митюков М.А. Штрихи к истории Конституционного Суда России: из дневников, блокнотов, интервью, стенограмм и иных документов и материалов 1989-1996 годов. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 23, 33.
[2] Например, М.А. Митюков, заместитель председателя Комитета Верховного Совета по законодательству. См.: там же. С. 25.
[3] См., например: статья 119 Конституции РСФСР 1978 года в редакции от 15.12.1990.
[4] Статья 19 Закона РСФСР от 12.07.1991 № 1599-I «О Конституционном Суде РСФСР».
[6] Почти треть всех дел, рассмотренных Конституционным Судом в 1992-1993 годах, а именно девять из 32, касалась проверки указов Президента и его действий (постановления Конституционного Суда от 14.01.1992 № 1-П-У, от 30.11.1992 № 9-П, от 12.02.1993 № 3-П; заключение Конституционного Суда от 23.03.1993 № З-1; постановления Конституционного Суда от 02.04.1993 № 6-П, от 03.06.1993 № 13-П, от 10.09.1993 № 15-П, от 15.09.1993 № 16-П; заключение Конституционного Суда от 21.09.1993 № З-2). Для сравнения: проверка законов федерального уровня была осуществлена всего в четырёх делах из 32 (постановления Конституционного Суда от 20.05.1992 № 6-П, от 02.04.1993 № 6-П, от 11.05.1993 № 9-П, от 31.05.1993 № 12-П). За точку отсчёта числа рассмотренных дел был взят список решений Конституционного Суда за обозначенный период (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6. 62-64), из которого было вычтено послание Конституционного Суда Верховному Совету, не являвшееся результатом рассмотрения какого-либо дела.
[7] Указ Президента от 14.09.1995 № 941 «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации».
[8] Указы Президента от 15.09.1995 № 947 «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации» и от 07.02.2000 № 306 «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей».
[9] После изменений в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (Федеральный закон от 20.06.2000 № 89-ФЗ) Президент стал подписывать и выдавать удостоверения судьям Конституционного Суда, в том числе пребывающим в отставке (статья 21). См. также: Указ Президента от 09.09.2000 № 1624 «Об утверждении Положения о порядке оформления и вручения судьям федеральных судов удостоверения судьи».
[10] После возобновления деятельности Конституционного Суда в 1995 году и до момента подготовки настоящей статьи (01.07.2021) Суд вынес пять постановлений о проверке конституционности указов Президента (от 31.07.1995 № 10-П, от 30.04.1996 № 11-П, от 30.04.1997 № 7-П, от 25.06.2001 № 9-П, от 22.11.2017 № 31-П) и ещё два – по спорам о компетенции с участием Президента (от 06.04.1998 № 11-П, от 01.12.1999 № 17-П). Общее число постановлений Конституционного Суда за этот период – 683.
[11] Федеральный конституционный закон от 02.06.2009 № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”».
[12] Федеральный конституционный закон от 05.02.2007 № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”» (статья 2).
[13] Указ Президента от 23.12.2007 № 1740 «О месте постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации» (пункт 1).
[14] Указ Президента от 23.12.2007 № 1741 «Вопросы Конституционного Суда Российской Федерации».
[15] Федеральный закон от 25.12.2012 № 269-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а также признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
[16] См.: постановление Конституционного Суда от 19.03.2014 № 6-П.
[17] См.: заключение Конституционного Суда от 16.03.2020 № 1-З.
[20] Точно неизвестно, была ли такая встреча в 2000 году. Не проводились в 2018 и 2020 годах.
Автор статьи
Читайте также: