Как конституционная реформа 2020 года изменила конституционный суд российской федерации

Обновлено: 27.03.2024

Госдума одобрила в заключительном чтении изменения в закон о Конституционном суде РФ. Меняются принципы формирования суда, а также дополняются его полномочия.

Эта инициатива была внесена президентом РФ Владимиром Путиным в рамках реализации новых положений Основного Закона.

Глава Комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников обратил внимание, что у Конституционного Суда появляется новое полномочие по рассмотрению внесенных проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации. "Это очень правильно, поскольку часто бывает так, что закон принят и действует, а потом начинаются споры по поводу его соотношения с Конституцией", - пояснил он.

В целом благодаря новому закону в РФ появляются механизмы для предотвращения ряда кризисных ситуаций не только в политической, но и в экономической сфере, подчеркнул он.

Одобренные изменения касаются и "международной арены". Конституционный Суд наделяется правом разрешать вопрос об исполнении решений межгосударственных органов и международных судов. "Если эти решения противоречат положениям Конституции России, а значит - интересам нашей страны, закон позволит защитить наши ценности, наш суверенитет", - пояснял ранее журналистам спикер Госдумы Вячеслав Володин.

Указанные нормы не направлены на отказ от международных обязательств, а позволяют создать конституционно приемлемый механизм их исполнения, подчеркнул, в свою очередь, Павел Крашенинников.

Эта норма очень важна "применительно к ситуации по полуострову Крым, городу-герою Севастополь", прокомментировал эту норму депутат Олег Шеин, представляя позицию "СР".

Еще одно положение нового закона запрещает судьям КС высказываться публично - в том числе в СМИ и интернете - по вопросам, которые рассматриваются судом. Нельзя будет и критиковать в какой бы то ни было форме решения КС. При этом особое мнение судьи можно будет приобщить к протоколу заседания, однако публиковать и ссылаться на него также нельзя.

Запрет публикации особых мнений необходим, чтобы избежать политизации конституционного процесса, объяснил Павел Крашенинников. Это сделано для того, чтобы каждое решение КС было "системное и цельное", подчеркнул парламентарий. "Оно не подвергается сомнению, его нельзя опротестовать, - заявил он. - В связи с этим необходимо, чтобы оно действовало беспрекословно".

Также новый закон разрешает назначать председателя КС и его заместителей не только из числа судей. Таким образом, ключевую инстанцию сможет возглавлять человек, который не только сведущ в праве, но и имеет политический опыт, считают в Госдуме.

Кряжкова Ольга

Поправки в Федеральный конституционный закон (далее – ФКЗ о КС), подписанные Президентом РФ (Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2020 г. № 5-ФКЗ, далее – Закон № 5-ФКЗ), представляют собой 17-й по счету случай изменения этого Закона и, на первый взгляд, выглядят самой крупной реформой за все время его существования. Из 117 статей, содержавшихся в прежней редакции ФКЗ о КС, в той или иной степени изменились 83, что составляет 70% от объема документа. Единственная оставшаяся в неприкосновенности часть – это гл. XI, регулирующая процедуру рассмотрения в КС дел по спорам о компетенции. Плюс к этому предлагаются три новые главы об особенностях производства по отдельным категориям дел и одна статья об официальном интернет-сайте Суда.

Как указывалось в пояснительной записке, соответствующий законопроект был подготовлен в связи с «существенными изменениями» в ст. 125 Конституции РФ после реформы 2020 г.

Напомню, что новой редакцией Конституции:

  • уменьшено общее число судей КС (до 11);
  • изменен порядок прекращения полномочий судей (теперь – Советом Федерации по представлению главы государства);
  • скорректирована структура руководства Суда (один заместитель председателя вместо двух);
  • трансформирована компетенция этого органа, что, с одной стороны, затруднило подачу жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а с другой – вменило Суду разрешение новых вопросов (например, проверку законопроектов по запросу президента).

Адвокаты, юристы и ученые анализируют предлагаемые изменения в Основной Закон, касающиеся перераспределения полномочий органов власти, усиления роли парламента и иных вопросов

Некоторые поправки в ФКЗ о КС напрямую с конституционным регулированием не связаны и направлены, как указали разработчики, на «совершенствование организационных основ деятельности» Суда.

На самом деле глубина изменений не слишком большая. Принципиальные новеллы затрагивают устройство Конституционного Суда, правовое положение судьи и отдельные вопросы конституционного судопроизводства. А компетенция КС лишь конкретизируется.

Рассмотрим подробнее, как изменится Суд после вступления поправок в силу, ни в коем случае не претендуя на то, что этот анализ будет исчерпывающе полным.

Устройство КС

Сокращенное до 11 общее число судей КС будет не нормативным, а максимально возможным. Рабочий состав – т.е. численность судей, при наличии которой Суд в целом правомочен функционировать, – снижается до 8 (ч. 2 ст. 4 ФКЗ о КС). Президент РФ должен будет инициировать заполнение вакантной должности, только если судей станет меньше 8 (ч. 4 ст. 9). Уменьшается и кворум в заседании. Суд сможет принимать решения, если в нем участвуют 6 судей (ч. 2 ст. 30). Эти положения вступят в силу с момента, когда в Конституционном Суде останется 11 судей (ч. 2 и 3 ст. 2 Закона № 5-ФКЗ). На данный момент их 12.

После официального опубликования документа судьи КС утратят право не только обнародовать свои особые мнения, но и публично ссылаться на них

Из Закона исключено положение о том, что председатель КС и его заместитель назначаются «из числа судей Конституционного Суда» (ч. 1 ст. 23 ФКЗ о КС). Это открывает возможность наделения нового лица руководящими полномочиями одним действием – одновременно с назначением его судьей. Кстати, депутаты Госдумы и члены Совета Федерации впредь не смогут выдвигать предложения о кандидатуре судьи – это правомочны делать комитеты палат парламента (ч. 1 ст. 9 ФКЗ о КС).

Тем временем роль председателя Суда в конституционном судопроизводстве продолжает усиливаться: при подготовке дела к слушанию судья-докладчик сможет требовать проведения проверок, исследований, представления письменного профессионального мнения не самостоятельно, а только по согласованию с ним (ч. 2 ст. 49 ФКЗ о КС).

Секретариат, в свою очередь, получит новую возможность по уведомлению гражданина о недопустимости его обращения в связи с явной неисчерпанностью всех других внутригосударственных средств судебной защиты (п. 5 ч. 2 ст. 40). Если заявитель не будет с этим спорить, судьи окажутся «избавлены» от изучения значительного пласта обращений.

Снижению нагрузки на судей будет способствовать и то, что определения КС не будут подлежать разъяснению (ч. 1 ст. 83).

Наконец, у Суда больше не будет официального издания – «Вестника Конституционного Суда Российской Федерации», наличие которого, однако, является важным фактором самостоятельности этого органа государственной власти.

Правовое положение судьи

Хотя декларации о несменяемости и независимости судей КС в ФКЗ о КС остаются, судьи утрачивают одну из гарантий их статуса, а именно – право на публичное особое мнение (ч. 4 ст. 76). Для них также вводятся запреты критиковать «в какой бы то ни было форме» решения Суда (ч. 4 ст. 11) и обнародовать свое несогласие с решением (ч. 3 ст. 43, ч. 5 ст. 70).

Указанные поправки в первоначальном тексте законопроекта отсутствовали – их внесли два парламентария после его принятия в первом чтении. Именно эти новшества вызвали острую реакцию юристов, продиктованную неприятием тенденций отступления от принципа открытости Суда и лишения судей свободы слова.

Подчеркну, что даже однократное нарушение названного запрета сможет расцениваться как совершение действий, не совместимых с должностью судьи, и стать поводом для принудительного прекращения судейских полномочий Конституционным Судом либо Советом Федерации по представлению президента (п. 7 ч. 1, ч. 3, 5 и 6 ст. 18 ФКЗ о КС).

Судью также возможно будет отстранить от участия в рассмотрении дела по новому, широко сформулированному основанию: если «имеются обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в объективности и беспристрастности судьи» (п. 3 ч. 1 ст. 56).

Процедуры конституционного судопроизводства

В обновленных правилах процедуры в КС первостепенного внимания заслуживают, на мой взгляд, три момента, которые в совокупности могут привести к увеличению длительности разбирательства и усилению его непрозрачности.

Первый – отмена процессуальных сроков для Суда: в частности, трех месяцев на решение вопроса о принятии обращения к рассмотрению после регистрации (ч. 1 ст. 42 ФКЗ о КС) и месяца для назначения дела к слушанию (ст. 47).

Второй момент – практически беспредельное право Суда назначить разбирательство по делу в письменном режиме: решение о производстве без слушания будет принято, «если с учетом характера поставленного вопроса и обстоятельств дела отсутствует явная необходимость в устном представлении позиции заявителя и другой стороны при ее наличии» (ч. 1 ст. 47.1). При этом стороны и иные участники процесса не смогут знакомиться с протоколом и стенограммой заседания при рассмотрении дела без слушания (ч. 4 ст. 59).

Третий – правомерность оглашения решения КС не в полном объеме, без мотивировки (ч. 1 ст. 77).

Конкретизация компетенции КС

Конституционные поправки 2020 г. дополнили компетенцию Конституционного Суда новыми аспектами:

  • предварительным нормоконтролем законопроектов, федеральных конституционных и федеральных законов, законов субъектов Федерации;
  • вопросами об исполнимости решений международных (межгосударственных) судов, иностранных или международных третейских судов (арбитражей), если эти решения противоречат «основам публичного правопорядка Российской Федерации»;
  • участием Суда в процедурах снятия неприкосновенности с бывшего президента.

Все это отражено в новой редакции ФКЗ о КС в виде обновленного перечня полномочий КС (ст. 3) и раскрывается подробнее в третьем разделе с точки зрения используемых процедур (гл. XIII.2 и XVII). Например, проясняется критерий проверки в делах о блокировании исполнения решений межгосударственных и иностранных судов и арбитражей: таковым выступает их соответствие основам конституционного строя РФ (ст. 104.7).

Будущее покажет, насколько часто в практике Суда будут возникать новые аспекты компетенции. Поскольку чаще всего КС рассматривает жалобы граждан и организаций, более насущным представляется уточнение о том, что понимать под «исчерпанием всех других внутригосударственных средств судебной защиты», при условии чего Конституционный Суд теперь сможет принять жалобу к рассмотрению. По общему правилу исчерпание – это обращение в максимально высокую кассационную инстанцию (п. 3 ст. 97 ФКЗ о КС), а в течение 6 месяцев со дня вступления в силу поправок – в любую кассацию (ч. 4 ст. 2 Закона № 5-ФКЗ). Таким образом, требования к жалобам ужесточатся немедленно, и никакого реального переходного периода для адаптации граждан к новым правилам доступа к Суду не предполагается.

В заключение отмечу, что какими бы разнонаправленными ни были поправки в ФКЗ о КС, в результате проведенного анализа вырисовывается следующий образ обновленного Суда: малочисленный, при необходимости подвергаемый быстрым кадровым заменам, подконтрольный председателю в плане судопроизводства, демонстрирующий только единодушие, закрытый от внешнего наблюдателя и труднодоступный для граждан.

Насколько действительность совпадет с первыми впечатлениями от законодательной модели высшего судебного органа конституционного контроля образца 2020 г., покажет только практика.

Кряжкова Ольга

Закон о поправке в Конституцию РФ с туманным, на мой взгляд, наименованием «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» был одобрен всеми региональными парламентами за два дня – вместо года, на что ориентирует Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Окончательное содержание Закона о поправке сильно отличается от одобренного Госдумой ФС РФ в первом чтении 23 января 2020 г. Конституционалисты единодушно задаются вопросом, возникшим еще на стадии законопроекта, – насколько соблюдено правило о том, что одним законом о поправке должны охватываться взаимосвязанные изменения текста Конституции?

Остановимся на той части поправок, которая касается судебной власти, и попробуем понять, какие изменения они несут.

Новеллы в судебной сфере на поверку неоднородны и достаточно масштабны. Если систематизировать их, станет возможно говорить об институциональных, организационных и компетенционных новшествах.

«Игра на выбывание»

Институциональное новшество проистекает из новой формулировки ч. 3 ст. 118 Конституции о судебной системе. В ней по-прежнему указано, что судебная система устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом, но одновременно появился перечень судов, составляющих данную систему: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды и мировые судьи субъектов Федерации.

В чем различие Закона о поправке и действующего положения ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», закрепляющего судебную структуру? В последнем упомянут еще один институт – конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Разработчики новой редакции ч. 3 ст. 118 Конституции почему-то «забыли» о конституционных (уставных) судах. В этом, на мой взгляд, ясно читается «приговор» региональной конституционной юстиции – пусть и слабо развитой, но потенциально влиятельной (что наглядно показало ингушское дело 2018 г. о границе между двумя субъектами Федерации) 1 .

Суд указал, что заключенное республиками Соглашение сопрягается с закрепленными в преамбуле Конституции РФ положениями о гражданском мире и согласии и не исключает в дальнейшем возможности изменения границы

Вот одно из возможных толкований данного положения – формально безупречное, но не оставляющее конституционным (уставным) судам шансов на выживание: никаких иных судебных учреждений, кроме перечисленных в ч. 3 ст. 118, быть не должно, а упоминание о федеральном конституционном законе, которым устанавливается судебная система, относится только к звеньям и специализированным ответвлениям судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Именно так и указал КС в своем заключении на Закон о поправке 2 .

Таким образом, следствием поправок может стать ликвидация конституционных (уставных) судов. Возможно также предположить, что сохранить их удастся лишь самым принципиальным субъектам Федерации.

Вместо избрания – назначение

Далее – об организационных новшествах. Их несколько.

Во-первых, полномочие Президента РФ участвовать в формировании председателей и зампредов Конституционного и Верховного судов и назначать руководство всех других судов становится конституционно закрепленным (новая редакция п. «е» ст. 83, ч. 1 и 2 ст. 128 Конституции).

Напомню, что до 2009 г. должности председателей и зампредов высших судов были выборными: за кандидатов голосовали сами судьи. Идею распространения такого порядка на все суды поддерживают многие, поскольку выборность способствует независимости судебной власти. Однако следует помнить, что после вступления поправок в силу изменить ситуацию обычным федеральным законом будет невозможно.

Во-вторых, президент получает право инициировать в Совете Федерации прекращение полномочий руководства и судей апелляционных и более высоких судов – вплоть до Конституционного – в случае совершения ими проступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных случаях согласно федеральному конституционному закону (новый п. «е.3» ст. 83 Конституции). В настоящее время прекращение полномочий судей возможно лишь при участии судейского сообщества. Новые правила усиливают зависимость судей и судебной администрации от президента, чем, на мой взгляд, подвергают эрозии принцип их самостоятельности.

В-третьих, общее число судей Конституционного Суда сокращается до 11 (вариант ч. 1 ст. 125 Конституции, не изменившийся с первой редакции законопроекта). Впрочем, никто из действующих 15 судей КС РФ не будет уволен по особым правилам (п. 7 ст. 3 Закона о поправке). Следует иметь в виду, что в перспективе КС может стать еще малочисленнее (состоять из 7 или 8 судей), если сохранится действующий принцип рабочего состава, а не общего числа судей (согласно ст. 4 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» это 2/3 от общего числа судей). В связи с этим, думается, вопрос о пополнении состава Суда «свежей кровью» будет отложен во времени еще дальше, пропускная способность КС уменьшится, а сроки рассмотрения дел, наоборот, вырастут.

«Полноценный боец» внешнего юридического фронта

Обратимся к компетенционным новеллам. Все они также относятся к Конституционному Суду.

Первая – лишение КС ряда функций, что отчасти означает урезание возможностей граждан защищать их права в этой высшей судебной инстанции. Следуя буквальному смыслу п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции, можно сделать вывод, что граждане лишатся права обжаловать в КС законы субъектов Федерации, принятые по вопросам исключительного ведения последних. При этом заявители жалоб должны будут сначала исчерпать все другие внутригосударственные способы судебной защиты (до какого предела – неясно).

Наконец, из Конституции (ч. 3 ст. 100) исключается полномочие Конституционного Суда выступать с посланиями перед Федеральным Собранием. По некоторому совпадению совсем недавно – осенью 2019 г. – группа юристов предлагала Суду воспользоваться правом выступить с посланием перед парламентом в связи с неисполнением решения КС, касающегося ст. 212.1 УК РФ при рассмотрении уголовного дела программиста Константина Котова о неоднократных нарушениях на митингах.

КС определил пересмотреть приговор активисту Константину Котову, не рассматривая его жалобу в заседании

Суд указал, что без объективно подтвержденного и получившего адекватное отражение в приговоре признака существенности причиненного вреда или реальной угрозы его причинения необходимо избегать применения к нарушителю наказания в виде лишения свободы

Вторая новелла – дополнение компетенции Суда проверкой по запросам президента проектов законов о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов Федерации (п. «а» ч. 5.1, дополняющий ст. 125 Конституции).

Против оценки Конституционным Судом проектов законов о конституционных поправках трудно возражать, в отличие от всего остального. Полагаю, что мобилизация конституционного правосудия в рамках обычной законодательной процедуры означает вовлечение КС в не свойственную его природе сферу, ослабление самостоятельности парламента, а если говорить о законах субъектов Федерации, – то и нарушение принципа федерализма. Специалисты неоднократно обращали внимание на то, что, поддержав законопроект, КС фактически утратит компетенцию проверять конституционность соответствующего закона после того, как он вступит в силу 3 .

Третье изменение – превращение Конституционного Суда в «полноценного бойца» на внешнем юридическом «фронте». Помимо конституирования его полномочия решать, можно ли исполнять акт межгосударственного органа по защите прав (включено в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в 2015 г.), Суду предлагается делать то же самое в отношении «иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанность на Россию, если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации» (п. «б» ч. 5.1 ст. 125 Конституции). Конституционалисту пока сложно комментировать, что имеется в виду и какое отношение данное нововведение имеет к природе Конституционного Суда как органа конституционного контроля.

Новое изложение гл. 7 Основного Закона включает и оправданные, на мой взгляд, новеллы, – в частности, упоминание об арбитражном судопроизводстве в числе форм осуществления судебной власти (ч. 2 ст. 118). Без этого множились бы теоретические споры о том, имеет ли данный вид судопроизводства конституционные основания.

Но это частности. Главное, что нас ожидает в связи с вступлением в силу поправок, – системный пересмотр законов о судебной системе, что чревато риском разрушения отдельных судебных институтов, большим контролем главы государства над судами и в корне иной моделью конституционного правосудия.

Конституционная реформа: ожидания и трудности

Накануне Владимир Путин в послании Федеральному собранию анонсировал масштабные изменения в Конституцию, которые затронут все сферы жизни – от судебной власти до социальных мер. Для этого не придется принимать новый документ, уверены эксперты. Все поправки можно внести и в действующий вариант Основного закона страны. А вот усиления роли парламента ждать не стоит: для этого нужны более кардинальные перемены.

Владимир Путин в своем выступлении 15 января 2020 года сразу подчеркнул, что нет необходимости принимать новую Конституцию. По его мнению, стоит ограничиться рядом «вполне обоснованных и важных» конституционных поправок, которые он предложил вынести на обсуждение. Первая из них – «Требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать в России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».

Первую главу можно не трогать

Мнения экспертов о том, как верно трактовать и воплощать этот тезис на практике, разошлись. По словам Ирины Алебастровой, доктора юридических наук, доцента департамента дисциплин публичного права НИУ ВШЭ, если вводить в Конституцию положение о ее приоритете над международными договорами, логичнее всего изменить ч. 4 ст. 15. Но это первая глава, а ее нормы можно менять только через пересмотр всего документа. То есть потребуется всенародное голосование или созыв Конституционного собрания, объясняет эксперт, но такие механизмы можно обойти. Есть вариант дополнить Конституцию новой главой о международных договорах, утверждает Алебастрова: «Противоречий со ст. 15 в таком случае не будет, ибо там речь о приоритете международных договоров над законами, который сохранится, ведь Конституция в ее нынешней официальной трактовке – это не закон, хотя бы даже и основной». В мире существует практика посвящать международным договорам отдельную главу, подчеркивает эксперт: «Это есть в Конституции Франции».


Если же коснуться практики применения, то забор между нашим правом и практикой ЕСПЧ уже начали строить, он уже довольно большой. Честно говоря, даже ст. 15 Конституции никогда и не работала у нас так, как задумывалось: международное право не применялось и не применяется в России напрямую. И дальше, видимо, не будет.

Александр Ермоленко, доцент кафедры конституционного права зарубежных стран МГЮА и партнер ФБК Право ФБК Право Федеральный рейтинг. группа ВЭД/Таможенное право и валютное регулирование группа Налоговое консультирование и споры (Налоговое консультирование) группа Налоговое консультирование и споры (Налоговые споры) группа Антимонопольное право (включая споры) группа ГЧП/Инфраструктурные проекты группа Интеллектуальная собственность (Консалтинг) группа Корпоративное право/Слияния и поглощения (high market) группа Семейное и наследственное право группа Трудовое и миграционное право (включая споры) группа Фармацевтика и здравоохранение группа Земельное право/Коммерческая недвижимость/Строительство группа Природные ресурсы/Энергетика группа ТМТ (телекоммуникации, медиа и технологии) группа Частный капитал группа Арбитражное судопроизводство (средние и малые споры - mid market) группа Банкротство (включая споры) (mid market) Профайл компании ×

Бывший главный консультант секретариата Владимира Туманова, второго главы Конституционного суда РФ, Екатерина Мишина полагает, что инициатива президента – это лишь продолжение тенденции, которую официально закрепили в 2015 году. Тогда в Постановлении № 21-П судьи КС пришли к выводу, что наша страна в исключительных случаях может ограниченно применять решения Страсбургского суда, если они противоречат Конституции. В декабре того же года КС на законодательном уровне разрешили признавать неисполнимыми акты международных судов, в том числе и ЕСПЧ. По мнению Алексея Елаева, члена Общественной палаты Калининградской области, эту норму четырехлетней давности могут просто закрепить в Конституции. Либо дадут КС полномочия проверять на соответствие Основному закону страны уже вступившие в силу международные договоры России, добавляет эксперт.

При этом ст. 15 Конституции менять не придется, отмечает Антон Ильин, бывший замначальника управления частного права, декан юрфака. Он предполагает, что обсуждаемое положение добавят в ст. 79 Конституции. А это третья глава документа, куда поправки можно внести путем принятия отдельного закона. Но даже если такая поправка будет закреплена в третьей главе, то это никак не отменяет того факта, что подобное нововведение противоречит нормам международного права и ст. 16 Конституции, подчеркивает Ольга Подоплелова, старший юрист фонда «Русь сидящая», эксперт по конституционному праву. В ней сказано о недопустимости противоречащих друг другу положений в документе.

Ст. 79 Конституции: «Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ».

Как принимать поправки к главам 3–8 Конституции

  • Сначала предлагается проект закона кем-то от президента до правительства.
  • Госдума рассматривает в трех чтениях инициативу.
  • Если не менее 2/3 от общего числа депутатов ГД одобрило проект, то он считается принятым.
  • Дальше 3/4 членов Совфеда должны проголосовать за документ.
  • Законодательные органы не менее 2/3 субъектов РФ одобряют законопроект.
  • Глава Совфеда направляет документ на подписание президенту.

Изменения в судах

Путин считает необходимым прописать в Конституции полномочия Совфеда по требованию президента «отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов в случае совершения ими поступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом». Из-за этого мы можем потерять независимость судебной власти и получить ее подчинение главе государства, опасается бывший член Совфеда, а ныне статс-секретарь ФПА Константин Добрынин. Зато судьям будет намного комфортнее работать с четким ощущением, что и назначения, и отставки зависят от решения одного лица, замечает Мишина.

В мире есть практика импичмента судьям, добавляет Алебастрова: «В США и Великобритании до относительно недавнего времени она была самым распространенным элементом импичмента».

Кроме того, глава государства предложил усилить роль Конституционного суда и дать ему возможность проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, до их подписания президентом. Путин допускает возможность наделения КС правом оценивать не только законы, но и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального уровня, так и регионального. Добрынин видит в этом «странное вторжение судебной власти в полномочия власти законодательной и в законодательную процедуру». По его мнению, в таком случае не вполне понятна роль парламента.

Доцент кафедры конституционного права Российского государственного университета правосудия Ольга Кряжкова и вовсе называет сомнительным введение такого инструмента: «Мировой опыт говорит о его неэффективности». Если предварительный конституционный контроль правовых норм заменит существующую сегодня проверку законов по жалобам частных лиц и запросам судов, то это будет свидетельствовать об уничтожении его роли как средства судебной защиты, констатирует юрист.

Кто проведет реформу


Закрепление новых требований

Глава государства предложил закрепить в Конституции и запрет главам субъектов, членам Совета Федерации, депутатам Госдумы, председателю правительства, его заместителям и министрам, руководителям иных федеральных органов и судьям иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо другой документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства.

«Смысл, миссия государственной службы состоит именно в служении, и человек, который выбирает этот путь, должен для себя решить, что он связывает свою жизнь с Россией, с нашим народом и никак иначе, без всяких полутонов», – сказал Путин.

Фактически речь идет о включении в текст Основного закона положений, ранее уже закрепленных в федеральных законах и признанных конституционными КС, констатирует Елаев: «Более того, в настоящее время этот ценз значительно шире и включает в себя государственных и муниципальных служащих, членов избирательных комиссий и депутатов всех уровней».

Еще «более жесткие» требования глава государства предложил предъявить к тем, кто претендует на должность президента. «Предлагаю закрепить требование о постоянном проживании на территории России не менее 25 лет, а также об отсутствии иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве, причем не только на момент участия в выборах, но и когда-либо ранее», – отметил Путин. По словам Елаева, фактически речь идет о закреплении более тесной связи кандидата в президенты с Россией путем внесения дополнительных требований к кандидатам.

Попытка усилить парламент

Глава государства также предложил повысить роль и значение парламента страны. «Практически все фракции, представленные в Госдуме, полагают, что Федеральное собрание готово взять на себя большую ответственность за формирование правительства», – отметил Путин. Сегодня в соответствии со ст. 111 и 112 Конституции президент просто получает согласие нижней палаты парламента на назначение председателя правительства, а затем назначает главу кабинета, его заместителей и всех министров.

«Предлагаю изменить этот порядок и доверить Госдуме не просто согласование, а утверждение кандидатуры председателя правительства РФ, а затем по представлению председателя правительства – всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом президент будет обязан назначить их на должности, то есть будет не вправе отклонить утвержденные парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц», – объяснил президент.

За главой государства должно сохраниться право определять задачи и приоритеты работы правительства, а также право отстранять от должности председателя правительства, его заместителей и министров. Кроме того, за президентом должно остаться прямое руководство вооруженными силами и всей правоохранительной системой.

Речь идет фактически о перераспределении полномочий в сфере формирования высшего органа исполнительной власти от главы государства к парламенту, объясняет Елаев: «Вместе с тем президентский контроль над правительством и министрами будет обеспечен сохраняющимся безусловным правом отправлять в отставку премьера или министров». Алебастрова уверена, что предложение об усилении роли палат Федерального собрания в формировании исполнительной власти не даст эффекта укрепления парламента в госмеханизме: «Оно возможно лишь в конкурентной среде, то есть на основе укрепления реальной оппозиции». Начинать его надо с корректировки законодательства о выборах и публичных мероприятиях, уверена эксперт: «Парламент с ручной оппозицией по определению не может быть сильным, как ни расширяй его полномочия, ибо мотивации усиливаться у него нет».

Поэтому предлагаемые меры Алебастрова воспринимает лишь как элемент обновляемого конституционного дизайна: «Работающего на то, чтобы обеспечить одну или несколько из возможных моделей транзита власти». И характер предложений, и антураж говорят о желании изобразить реформы, нежели провести их, говорит Ермоленко: «Все понимают, что настоящая реформа может быть только одна – нужен новый президент, тогда будет что-то происходить».

Когда ждать поправок

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков сообщил «Ведомостям», что для утверждения поправок в Конституцию, которые предложил Путин, вместо референдума будет проведено голосование. Его формат пока не уточняется. Порядок и сроки голосования определит указ президента.

Источник ТАСС в Совете Федерации рассказал, что законопроекты по предложенным президентом изменениям в Конституцию, скорее всего, внесут в Госдуму в феврале или марте. А сейчас уже разрабатывается порядок проведения голосования.

Справочно
После принятия Конституция России подвергалась неоднократному изменению в 1996, 2001, 20032008, 2014, 2019 и 2020 гг. Если не принимать во внимание ее изменения в 2020 г., предыдущие конституционные правки были связаны с образованием или ликвидацией субъектов федерации, их переименованием, а также принятием новых субъектов в состав России (изменения ст. 65 Конституции России в 1996, 2001, 20032008, 2014 и 2019 гг.).
В 2008 г. поправки Конституции России также касались увеличения срока полномочий Президента и Государственной Думы (полномочия Президента увеличены с 4 до 6 лет, а Государственной Думы – с 4 до 5 лет). Также Правительство было обязано выступать перед Государственной Думой с ежегодным отчетом о результатах своей деятельности.
В 2014 г. в Конституцию России кроме включения в состав субъектов федерации Крыма и Севастополя были внесены изменения, касающиеся упразднения Высшего арбитражного суда и передачи его полномочий Верховному Суду, уточнения полномочий Конституционного Суда в части осуществления конституционного контроля, изменения порядка назначения судей, расширения полномочий Президента в части кадровых назначений в органах прокуратуры и др. Также изменения коснулись состава Совета Федерации, в соответствии с которыми Президенту были предоставлены полномочия по назначению своих представителей в Совет Федерации, но не более 10 % общего числа членов Совета Федерации, представляющих региональные органы государственной власти.

В отличие от конституционных правок 2020 г. вышеуказанные изменения, как правило, носили точечный характер.

Изменения, одобренные в ходе общероссийского голосования 01.07.2020, носят более масштабный характер.

В частности, соответствующие поправки к Конституции России были предложены Президентом 15.01.2020. Одновременно была создана рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию России, при которой была сформирована сводная подгруппа для обобщения поступающих предложений. Поправки в Конституцию России неоднократно обсуждались в рамках Государственной Думы и Совета Федерации, а также представителями различных политических партий и общественных организаций.

В итоге поправки были приняты в форме Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке к Конституции).

Согласно ст. 2 Закона о поправке к Конституции поправки были вынесены на общероссийское голосование. По его итогам Президент подписал Указ от 03.07.2020 № 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками».

Закон о поправке к Конституции России был направлен исключительно на совершенствование регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти. Вместе с тем в процессе внесения поправок были затронуты нормы, касающиеся в том числе смежных с организацией и функционированием публичной власти сфер.

В итоге по результатам общероссийского голосования в Конституцию России были внесены поправки, изменившие ее нормы, которые можно условно разделить на несколько групп, а именно изменения, касающиеся:

1) системы органов публичной власти:

— введено понятие единой публичной власти ;

2) должности Президента:

— закреплены обязанности по поддержанию мира и согласия ;

— установлено, что присяга приносится Президентом, в том числе в присутствии сенаторов ;

— ужесточены требования к кандидату в Президенты ;

— ограничена возможность занимать должность Президента в принципе более 2 сроков , за исключением действующего Президента ;

— добавлены и расширены полномочия Президента, в частности:

  • по осуществлению общего руководства Правительством;
  • освобождению от должности Председателя Правительства без отставки последнего; утверждению структуры федеральных органов исполнительной власти; внесению изменения в указанную структуру федеральных органов исполнительной власти;
  • определению в структуре федеральных органов исполнительной власти органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, и органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство;
  • принятию отставки Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров, руководителей федеральных органов, подчиненных Президенту;
  • назначению на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождению от должности руководителей определенных федеральных органов исполнительной власти;
  • назначению на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождению от должности Генерального прокурора, его заместителей, прокуроров субъектов федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов федерации;
  • назначению на должность и освобождению от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом;
  • внесению в Совет Федерации представления о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий судей в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий;
  • представлению Совету Федерации и Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты;
  • формированию Государственного Совета в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики России и приоритетных направлений ее социально-экономического развития;
  • формированию Совета Безопасности в целях содействия главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз (ст. 83);
  • обращению в Конституционный Суд для проверки конституционности федерального закона (ч. 2 ст. 108) и федерального конституционного закона ;
  • закреплена неприкосновенность Президента после отставки ;
  • изменен механизм отрешения Президента от должности ;

3) Федерального Собрания:

— разрешено быть пожизненными сенаторами бывшим президентам и лицам, которые имеют выдающиеся заслуги перед страной ;

— ужесточены требования к сенаторам ;

— установлен срок для работы сенатором ;

— ужесточены требования к депутатам Государственной Думы ;

— установлен запрет на одновременное участие в обеих палатах Федерального Собрания ;

— введена неприкосновенность для сенаторов ;

— разрешено совместно собираться Государственной Думе и Федеральному Собранию только для того, чтобы прослушать послание Президента ;

— расширены полномочия сенаторов (например, предоставлено право лишать бывшего Президента неприкосновенности) ;

— расширены полномочия депутатов Государственной Думы (например, депутаты наделены правом выдвинуть обвинения против бывшего Президента, чтобы лишить его неприкосновенности) ;

— Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, а также направлять парламентские запросы руководителям любых госорганов ;

4) Правительства:

— ужесточены требования к Председателю Правительства, министрам и иным руководителям федеральных исполнительных органов ;

— изменены правила о вступлении в должность Председателя Правительства ;

— установлена возможность не распускать Государственную Думу, если она трижды отклонит кандидатуру Председателя Правительства ;

— закреплено полномочие по утверждению заместителей Председателя Правительства и федеральных министров ;

— введена персональная ответственность Председателя Правительства перед Президентом ;

— дополнен перечень обязанностей Правительства ;

— закреплено право для членов Правительства продолжить работу после отставки по решению Президента ;

5) судебной системы:

— закреплен перечень судов, которые составляют судебную систему ;

— ужесточены требования к судьям ;

— уменьшен количественный состав судей Конституционного Суда ;

— закреплена дополнительная компетенция Конституционного Суда ;

6) органов прокуратуры:

— закреплены определение термина «прокуратура» и требования к кандидатам на занятие должности прокурора ;

— изменен порядок назначения Генерального прокурора, региональных и других прокуроров ;

7) специфики местного самоуправления:

— закреплено распространение действия федеральных законов на деятельность органов местного самоуправления ;

— закреплены дополнительные полномочия органов местного самоуправления ;

8) статуса федеральных чиновников:

— ужесточены требования к руководителям федеральных госорганов и регионов ;

9) иного:

9.1) границ между субъектами федерации и границ России в целом:

— закреплена возможность создания федеральных территорий с организацией на них публичной власти ;

— введены запреты на отчуждение части территории России и на соответствующие призывы ;

9.2) традиций, языка и культуры:

— включены положения, согласно которым:

  • Россия является правопреемником Советского Союза ;
  • Россия сохраняет память предков, чтит память защитников Отечества ;
  • Россия признает детей важнейшим приоритетом государственной политики ;
  • русский язык рассматривается языком государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов России ;
  • культура России признана уникальным наследием многонационального народа России ;
  • государство защищает культурную самобытность народов ;
  • Россия оказывает поддержку в осуществлении прав и обеспечении защиты законных интересов соотечественников за границей ;

9.3) столицы России:

— закреплено, что местом пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть выбран другой город, кроме столицы ;

9.4) социальных гарантий и экономического роста:

— закреплена гарантия минимальной оплаты труда размером не менее прожиточного минимума ;

— определено, что пенсии индексируются не реже 1 раза в год ;

— гарантировано обязательное социальное страхование и индексация социальных выплат ;

— установлена обязанность по созданию экономического роста и повышению доверия между государством и гражданами ;

9.5) международного права и международных отношений:

— закреплен приоритет Конституции России по отношению к решениям межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров России ;

— установлена обязанность России принимать меры по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства .

На заметку!
В статье представлены только те изменения, которые отсутствовали в Конституции России ранее и одновременно являются существенными по содержанию.

Таким образом, по результатам анализа вышеуказанных правок, внесенных в Конституцию России, можно выделить ряд особенностей конституционной реформы в России в 2020 г.:

— усилена роль Президента путем существенного расширения его полномочий и закрепления возможности оказания влияния на все ветви власти. Также закреплен ряд гарантий для бывших президентов, а именно неприкосновенность после отставки и возможность быть пожизненными сенаторами;

— укреплены позиции органов публичной власти, в частности Федерального Совета, Государственной Думы, в том числе за счет наделения дополнительной компетенцией. Сенаторам гарантирована неприкосновенность. Дополнительно им предоставлено право лишать бывшего Президента неприкосновенности, а депутатам Государственной Думы – выдвигать обвинения против бывшего Президента, чтобы лишить его неприкосновенности. Закреплена возможность осуществления парламентского контроля;

— расширены полномочия Правительства, а также внесены изменения в порядок осуществления им деятельности;

— перераспределены отдельные полномочия органов публичной власти, направленные в том числе на совершенствование системы сдержек и противовесов;

— усовершенствована система контроля, в том числе за деятельностью органов публичной власти со стороны органов судебной власти и прокуратуры, расширена компетенция Конституционного Суда;

— изменена компетенция органов местного самоуправления, в том числе закреплена возможность создания федеральных территорий с организацией на них публичной власти, что должно способствовать лучшему решению проблем на уровне отдельных субъектов федерации;

— скорректировано соотношение законодательства и международных договоров, что направлено на повышение роли Конституции России и обеспечение ее приоритета (недопущение исполнения международно-правовых актов, противоречащих Конституции России, конституционный контроль федеральных законов и федеральных конституционных законов Конституционным Судом), а также на усиление влияния федерального законодательства на деятельность органов местного самоуправления.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: