Из каких источников производится финансирование судов в российской федерации

Обновлено: 26.04.2024

* Сюда отнесены расходы федерального бюджета по разделам «Судебная власть»

и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»; поскольку второй раздел помимо расходов на органы внутренних дел, прокуратуру и уголовно- исполнительную систему включает также расходы на органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, органы пограничной службы, таможенные органы, государственную противопожарную службу и органы юстиции, то расходы на «производство» правопорядка в данном случае шире, чем те, что были определены выше. Источники: Данные Министерства финансов РФ; Government Finance Statistics 1998 (IMF).

Вторая проблема, связанная с финансированием судебной системы, состоит в трудности определения ее расходных потребностей.

Поскольку ни первичная статистика, ни методика расчетов, используемые Судебным департаментом и Высшим арбитражным судом при обосновании расходов, недоступны для независимой экспертизы, мы не можем судить о том, насколько эти заявки соответствуют расходным потребностям судебной системы. С другой стороны, не всегда корректны и международные сравнения: особенности правовой системы и правовой культуры, общий уровень преступности и гражданско-правовой конфликтности, наличие альтернативных, в том числе неформальных, механизмов разрешения споров, а также принятые в разных странах технологии делопроизводства[10] — все эти факторы, уникальные для каждой страны, существенно влияют на спрос на услуги судебной системы и на ее расходные потребности. Один из аспектов данной проблемы, таким образом, заключается втом, что мы не можем объективно оценить достаточность или недостаточность бюджетного финансирования, так как не существует (и не может существовать) методики определения объективных расходных потребностей судебной системы.

В 2001 году Верховный суд РФ предложил методику определения расходных потребностей по основной статье расходов — оплате труда судей и работников аппаратов судов, на которую приходится (с начислениями) около 60 процентов всех расходов по разделу «Федеральная судебная система». По мнению Судебного департамента, главной причиной неэффективности судебной системы России является несоответствие численности судей и работников аппаратов судов объему работы, которую выполняют суды. Изменения в законодательной базе, расширяющие компетенцию судов, рост преступности и гражданско-правовой конфликтности в последние годы привели к резкому увеличению количества дел, поступающих в суды, и нагрузки на судей. Согласно данным Судебного департамента, фактическая служебная нагрузка судей сейчас в два раза превышает нормы нагрузки, разработанные Министерством труда и социального развития РФ и Министерством юстиции РФ. Следствием этого стало увеличение сроков рассмотрения дел, нарушение права граждан и организаций на судебную защиту, ошибки в правоприменении.

Судьи видят решение данной проблемы в принятии федерального закона, предусматривающего увеличение штатной численности судей и работников аппаратов. По поручению президента Верховный суд и Судебный департамент разработали и внесли в Государственную думу проект закона «О приведении штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки». Законопроект предусматривает увеличение к концу 2010 года штатной численности судей до 35 743 единиц (т.е. в 2,1 раза) и работников аппаратов — примерно до 123 тысяч (в 3,5 раза). Понимая, что федеральный бюджет единовременно не в состоянии профинансировать такое увеличение, авторы законопроекта предложили провести его поэтапно.

Правительство РФ выступило против принятия законопроекта. Концептуальное возражение правительства состоит в том, что финансовый расчет, связанный с определением штатной численности судей и работников аппаратов, целесообразно делать в рамках ежегодной разработки и принятия федерального бюджета, т. е. так, как это делалось в 2000 и 2001 годах. Таким образом, правительство отказалось принять на себя долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной численности судей и работников аппаратов, считая необходимым увязывать последнюю с возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год. В итоге законопроект не был принят Государственной думой.

Вероятно, принятие указанного законопроекта могло бы позитивно повлиять на качество работы судебной системы за счет уменьшения судебной нагрузки; тем не менее предложение Верховного суда оставляет без изменения ныне действующую систему финансирования судебной власти со всеми ее недостатками. Прежде всего, добиваясь столь масштабного увеличения штатной численности судей и работников аппаратов, судейское сообщество не берет на себя никаких обязательств по повышению эффективности своей деятельности (в том числе — и за счет изменения технологии делопроизводства). Из законопроекта не ясно, будет ли корректироваться штатная численность судейских работников в случае изменения объема поступления дел в будущем. В результате по-прежнему неформализованным и нечетким остается механизм определения расходных потребностей. Наконец, некоторые косвенные данные дают основание усомниться в правильности расчета необходимой штатной численности судей, проведенного Верховным судом.

Считается, что создание института мировых судей в целом снизит нагрузку на суды общей юрисдикции. Согласно расчетам рабочей группы по совершенствованию судебной системы под руководством Дмитрия Козака, мировые судьи могут снизить нагрузку на районные суды на 30–40 процентов. Однако в пояснительной записке Верховного суда к проекту Федерального закона «О приведении штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки» утверждается, что «введение института мировых судей практически не уменьшит служебную нагрузку на судей федеральных судов общей юрисдикции, так как последние будут рассматривать в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях жалобы и протесты на решения мировых судей». Получается, что создание мировых судей во всех субъектах РФ, признанное одним из приоритетов на данном этапе судебной реформы, практически бессмысленно с точки зрения повышения качества работы судебной системы[11].

Наше предположение подтверждает сложившаяся практика фактического назначения ежегодных бюджетных ассигнований. Поскольку суммы, заявленные главными распорядителями, по всей видимости, слишком велики относительно общего объема непроцентных расходов, эти заявки полностью не удовлетворяются. Фактически бюджетные ассигнования назначаются путем экстраполяции объема расходов за предыдущий год и его индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции (о чем свидетельствует стабильность доли расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета в последние годы); возможно, имеет место также несистематическое увеличение ассигнований по отдельным целевым статьям. Расходы на денежное содержание судей и судебного аппарата отнесены к категории защищенных, в то время как прочие текущие и капитальные расходы финансируются по остаточному принципу.

Можно сделать несколько выводов. Во-первых, у судебной системы (равно как и у любой другой категории бюджетополучателей) нет того, что принято называть «объективными расходными потребностями», так как объем расходов зависит от политических, стратегических и др. предпочтений общества, которые могут меняться во времени. Во-вторых, существующий уровень финансирования федеральной судебной системы так или иначе отражает общественный консенсус относительно важности этого рода услуг (в той мере, в которой политические решения вообще могут отражать волю народа в условиях демократии). Следовательно, общество имплицитно признает нынешние стандарты функционирования судебной системы допустимыми. В-третьих, нормативы содержания сети федеральных судов или нормативы минимальной обеспеченности населения услугами судебной системы могут применяться главными распорядителями для определения оптимального варианта распределения полученного объема средств между подведомственными учреждениями, ноне для обоснования бюджетных заявок в Министерстве финансов (т. е. общего объема средств).

Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.

Система судов общей юрисдикции в РФ построена по принципу административно-территориального деления (за исключением военных и специализированных судов) и имеет трехуровневую структуру. На ее верхнем уровне находится Верховный суд РФ; далее суды общей юрисдикции созданы на уровне субъектов Федерации (верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов) инауровне районов (районные и городские суды)[13].

Информация о территориальном распределении бюджетных ассигнований недоступна независимым экспертам, поэтому судить о территориальном распределении финансовых ресурсов судебной системы мы можем лишь по косвенным данным. Учитывая высокую долю расходов на оплату труда (и единый порядок оплаты труда на всей территории страны), неплохим косвенным показателем может быть штатная численность работников судебной системы, данные о которой есть в региональном разрезе.

Поскольку формирование административно-территориального деления России происходило под влиянием целого ряда факторов, одним из которых (возможно, не самым важным) была численность населения, интересно посмотреть, обеспечивает ли существующая сеть судов равномерное по душевое обеспечение населения услугами судебной системы, которую можно измерять численностью судейских работников, приходящихся на тысячу жителей. Анализ статистических данных[14] показывает, что наибольшее число работников судебной системы и прокуратуры на 1 000 человек наблюдается в малонаселенных регионах — в Корякском автономном округе, Эвенкийском автономном округе, Магаданской области, Республике Тува и др. В этих регионах относительная численность работников судебной власти и прокуратуры в полтора-два раза превосходит средний по России показатель (0,89 на 1 000 человек). В то же время в регионах с наибольшей численностью населения — в г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Ростовской области и др. — этот показатель ниже, чем средний по стране. Между регионами снаибольшей (Корякский автономный округ) и наименьшей (Московская область) по душевой обеспеченностью услугами судебной власти — почти десятикратный разрыв. В целом достаточно четко прослеживается отрицательная зависимость между двумя указанными показателями (изменение тренда между последними двумя точками графика — Московской областью и г. Москва — объясняется концентрацией в Москве работников центральных органов судебной системы и прокуратуры).

Такая зависимость легко объяснима. Малонаселенные регионы в силу административно-территориального деления имеют определенную сеть судов, которые, в свою очередь, хотя бы минимально укомплектованы судьями и работниками аппаратов. В результате в этих регионах численность работников судебной власти и прокуратуры непропорционально велика по отношению к населению.

Таким образом, существующая сеть судов общей юрисдикции, привязанная к административно-территориальному делению, не обеспечивает выравнивания по душевой обеспеченности населения услугами судебной системы, зато она обеспечивает географическую доступность правосудия населению в малонаселенных регионах на севере и востоке России.

Судя по имеющимся у нас данным по регионам, рост преступности приводит к некоторому увеличению численности работников судебной власти и прокуратуры, но связь эта слабо выражена. На основании этого можно сделать вывод отом, что сложившаяся сеть судов с их штатами слабо кореллирует с потребностями населения в судебной защите.

Безусловно, обоснованно судить об эффективности территориального распределения ресурсов судебной системы можно только на основании данных о судебной нагрузке в различных регионах. В табл. 6 приведены немногочисленные данные, размещенные на официальных интернет-страницах отдельных федеральных судов, а также сводные данные по РФ, приводимые Судебным департаментом.

Штатная численность судей, поступление дел и нагрузка на одного судью в отдельных судах РФ (1999–2000)

Статья 33. Финансирование судов

1. Финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

2. Финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете.

(в ред. Федерального конституционного закона от 05.02.2014 N 4-ФКЗ)